Het Aanvalsplan tegen racisme: voltreffer of
gemiste kans in de strijd tegen antisemitisme
in het voetbalstadion?
Een onderzoek naar de positie van het Aanvalsplan tegen antisemitisme in
het voetbalstadion in de context van de strijd tegen racisme en de vrijheid
van meningsuiting.
Auteur: Tycho W.S. Mol Begeleider: Prof. Tarlach McGonagleMaster: Informatierecht Datum: 24 juli 2020 Aantal woorden: 14994 Studentnummer: 12817678
Scriptie in het kader van de master Informatierecht aan het Instituut voor Informatierecht van de Universiteit van Amsterdam, academisch jaar 2019 – 2020.
Met bijzondere dank aan de medewerkers van de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond, die mij verschillende documenten hebben doen toekomen en toelichting hebben verschaft.
Tycho W.S. Mol 2020. Alle rechten voorbehouden.
Abstract
In deze scriptie wordt onderzocht of het recent gelanceerde Aanvalsplan tegen racisme en discriminatie in het voetbal enerzijds in lijn is met soft law op het gebied van antiracisme en anderzijds tot problemen op het gebied van de vrijheid van meningsuiting kan leiden bij de bestrijding van antisemitische uitingen in het voetbalstadion. Hierbij staan de Nederlandse Staat, media en profclubs centraal.
De grondslag van de strijd tegen racisme is te vinden in verschillende internationale verdragen, zoals het IVBPR, IVUR en EVRM, maar vindt ook zijn grondslag in EU-regelgeving en de Grondwet. Onder het EVRM heeft de strijd tegen antisemitisme in het bijzonder vorm gekregen onder het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Soft law beveelt daarnaast alle actoren aan preventieve en repressieve maatregelen te nemen tegen racisme. De media en profclubs krijgen vooral te maken met zelfregulering. Antiracismebeleid moet daarbij steeds weer binnen de grenzen van de uitingsvrijheid vorm krijgen.
In het kader van de vrijheid van meningsuiting moet de Staat een fair balance zien te vinden tussen het maatschappelijk belang van het uitbannen van racisme en de vrijheid van meningsuiting van het individu. Tegelijkertijd moet een favourable environment voor debat gegarandeerd worden. In voetbalstadions vindt kortgezegd aanmoediging, kritiek en belediging plaats, waarbij de eerste twee categorieën sterke bescherming genieten. In geval van hate speech, wat ook voorkomt, is de bescherming juist afwezig of gering. De media genieten als public watchdog vergaande bescherming bij verslaglegging van uitingen van derden. Ook other media actors, zoals vloggers, vallen hieronder. Verder is geconcludeerd dat de zelfregulering van profclubs sterk overeenkomt met afwegingen van het EHRM omtrent de aansprakelijkheid van internetplatforms voor uitingen van derden. Maatregelen mogen derhalve niet leiden tot een chilling effect. Tegelijkertijd moeten clubs hun stadion onder omstandigheden openstellen voor aanmoedigingen en kritiek van supporters, wegens een zogenaamd “forumrecht”, waardoor stadionverboden onder omstandigheden onhoudbaar zijn.
Geconcludeerd is dat het plan goeddeels overeenkomt met voornoemde soft law, maar explicieter kan zijn voor wat betreft de rol die media in het kader van het bevorderen van tolerantie hebben. Ook kan het Aanvalsplan problemen veroorzaken doordat zwaarder gestraft zal worden. Ten eerste omdat clubs juist disculperende maatregelen zullen treffen, waardoor een chilling effect op kan treden en ten tweede omdat supporters te sterk in hun “forumrecht” in het stadion beperkt kunnen worden bij langdurige landelijke stadionverboden.
Inhoudsopgave
Abstract 3 Inhoudsopgave 4 Afkortingen 7 1. Inleiding en onderzoeksopzet 9 1.1. Inleiding 9 1.2. Onderzoeksopzet 102. Antisemitisme in het voetbal en de bestrijding daarvan 13
2.1. Inleiding 13
2.2. Het antisemitisch probleem in Nederlandse voetbalstadions 13
2.3. Formeel-juridische achtergrond van de strijd tegen antisemitisme 15 2.3.1. Internationale verdragen tegen discriminatie en racisme 15 2.3.2. De bestrijding van antisemitische uitingen door de Raad van Europa 16 2.3.3. De bestrijding van hate speech door de Europese Unie 20
2.3.4. Het grondwettelijke gelijkheidsbeginsel 21
2.4. Verticale regelgeving ter bestrijding van antisemitisme middels het strafrecht 21
2.5. Het zelfreguleringskader van de media 22
2.5.1. Journalistieke verantwoordelijkheden en discriminatie 22
2.6. Het zelfreguleringskader van de profclubs 23
2.6.1. De omgang met antisemitische uitingen in het tuchtrecht 24 2.6.2. Het optreden tegen antisemitische uitingen in voetbalstadions 25 2.6.3. Het voorkomen van racisme via licentievoorwaarden 26
2.7. Tussenconclusie 27
3. De vrijheid van meningsuiting in het voetbalstadion: plichten, verantwoordelijkheden
én waarborgen 28
3.1. Inleiding 28
3.2. De verplichtingen van de Staat 28
3.2.1. De aard van de uiting: aanmoedigingen, kritiek en hate speech 30 3.3. De media en de journalistieke vrijheden en verantwoordelijkheden 32 3.4. De profclubs: de rechten en plichten van een forumbeheerder 33 3.4.1. Profclubs als forumbeheerder in het licht van Delfi 34 3.4.2. Het voetbalstadion als (quasi) public forum 36
3.5. Tussenconclusie 38
4.1. Inleiding 40
4.2. Het Aanvalsplan tegen racisme 40
4.3. Het Aanvalsplan en de actoren 42
4.3.1. Handhaving door de Staat: terughoudendheid geboden 42
4.3.2. De rol van de media: de missende schakel 43
4.3.3. De club als forumbeheerder: de risico’s van zwaarder straffen 43 4.3.4. De rechten van supporters: het belang van een alternatief 45
4.4. Tussenconclusie 46
5. Conclusie 48
Bronnenlijst 50
I. Regelgeving en parlementaire stukken 50
II. Jurisprudentielijst 53
III. Literatuurlijst 55
Afkortingen
AVMDR Richtlijn Audiovisuele Mediadiensten BVG Bündesverfassungsgericht
CERD Committee on the Elimination of Racial Discrimination CIDI Centrum Informatie en Documentatie Israël
CvM Comité van Ministers van de Raad van Europa ECLI European Case Law Identifier
ECRI European Commission against Racism and Intolerance EHCR European Human Rights Cases
EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
EU Europese Unie
FRA Bureau van de Europese Unie voor de Grondrechten
GK Grote Kamer
GPR General Policy Recommendation GR General Recommendation
Gw Grondwet
HR Hoge Raad
Hv Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
IVBPR Internationaal Verdrag inzake de Burgerrechten en Politieke rechten IVUR Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van
rassendiscriminatie
KNVB Koninklijke Nederlandse Voetbalbond NJ Nederlandse Jurisprudentie
OM Openbaar Ministerie
Rb. Rechtbank
RTBV Reglement Tuchtrechtspraak Betaald Voetbal RVB Richtlijn bestrijding Verbaal Geweld
RvdJ Raad voor de Journalistiek RvE Raad van Europa
TBV KNVB Tuchtcommissie Betaald Voetbal Koninklijke Nederlandse Voetbalbond UEFA Union Européenne de Football Association
1. Inleiding en onderzoeksopzet
1.1. InleidingZondag 17 november 2019 werd voetbalminnend Nederland opgeschrikt toen tijdens de wedstrijd FC Den Bosch – Excelsior een dieptepunt werd bereikt in een lange geschiedenis van haat en beledigingen in voetbalstadions. Tijdens deze wedstrijd werd Excelsiorspeler Mendes Moreira vanaf het eerste fluitsignaal racistisch bejegend. Hij verklaarde zelf dat er “vanaf de eerste minuut k-zwarte en k-neger tegen me [werd] gezegd”.1 Daarop verliet hij het veld, waarna de wedstrijd tijdelijk gestaakt werd.2
Beledigende uitingen door voetbalsupporters zijn geen nieuw fenomeen. Al jaren worden er in voetbalstadions uitingen gedaan die je buiten een stadion nooit op die schaal zal waarnemen. Deze uitingen zijn zowel gericht op de spelers als de supporters van meestal de tegenpartij. Zo hingen supporters van Ajax eens een pop van keeper Kenneth Vermeer in hun stadion op, die toen recent “over was gelopen” naar aartsrivaal Feyenoord, en zongen supporters van AZ én Utrecht tijdens hun respectievelijke wedstrijden tegen Ajax onder andere “… Joden die branden het best”.3 Ook uitingen als “bommen op Rotterdam” richting het Rotterdamse Feyenoordpubliek en “Hamas, Hamas, Joden aan het gas’” jegens Ajacieden zijn bekende “rituelen” in de voetbalwereld.4
Toch trok juist het racistische incident bij die wedstrijd in Den Bosch in het bijzonder de aandacht.5 Zoveel zelfs, dat er zelfs Kamervragen over de gebeurtenis zijn gesteld.6 Zo’n vier maanden later presenteerde de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond (hierna: “KNVB”) een waar “Aanvalsplan” tegen racisme en discriminatie in het voetbal.7 Er zijn dus ontwikkelingen omtrent de bestrijding van discriminerende uitingen in het voetbalstadion. Dit is echter niet de eerste anti-discriminatiecampagne in het voetbal en er bestaan al sancties en maatregelen tegen spreekkoren en discriminerende uitingen.8
Voetbalstadions zijn plaatsen die door supporters als bijkans heilig worden gezien en voor velen een belangrijk sociaal forum vormen.9 Tegelijkertijd zorgt het competitieve element van sport ervoor dat in supporters tribale oerinstincten worden opgeroepen, die haatgevoelens
1 AD 17 november 2019.
2 Vlietstra, de Volkskrant 18 november 2019
3 NOS 7 augustus 2016; NHNieuws 8 april 2015.
4 Abrahams, NRC 19 februari 2009; Voetbalflitsen 4 maart 2020. 5 Van Beers, Brabants Dagblad 19 november 2019
6 Aanhangsel Handelingen II 2019/20, 1105. 7 Voetbal International 28 november 2019. 8 FoxSports 14 december 2016.
tussen supportersgroepen versterken.10 De identiteit van een supporter kan daarbij letterlijk opgaan in de groep.11 Daarbij is voetbal de grootste sport van Nederland; de traditionele topclubs trekken gemiddeld ongeveer vier- tot vijfhonderdduizend kijkers per wedstrijd.12 Antisemitisme op de tribunes kan daardoor via de media een enorm publiek bereiken en zowel spelers, tegenstanders als derden ernstig kwetsen.
Deze scriptie gaat over de vraag of de omgang van drie typen actoren (de Staat, de media en de profclubs) met antisemitische uitingen tijdens eredivisiewedstrijden geschikt is met het oog op de vrijheid van meningsuiting. De vrijheid van meningsuiting is niet onbegrensd en komt met plichten en verantwoordelijkheden. In deze scriptie staat centraal of het Aanvalsplan leidt tot een goede balans tussen de strijd tegen antisemitisme en de vrijheid van meningsuiting. Hierna wordt eerst de onderzoeksopzet toegelicht.
1.2. Onderzoeksopzet
Dit gedeelte zal ingaan op de opzet van het onderzoek, dat aan de hand van hoofd- en deelvragen is opgezet. Per vraag wordt aangegeven welke methode gebruikt is en wat voor soort vraag het is (bijvoorbeeld analytisch of beschrijvend). Er is voornamelijk gebruikgemaakt van jurisprudentie- en literatuuronderzoek. Daarnaast zijn ook beleidsstukken en (private) wet- en regelgeving geraadpleegd.
De hoofdvraag van deze scriptie luidt: “Is het Aanvalsplan in lijn met de plichten en verantwoordelijkheden die de Staat, media en profclubs hebben om enerzijds antisemitische uitingen in voetbalstadions te voorkomen en anderzijds de vrijheid van meningsuiting te waarborgen en waar moeten actoren dus rekening mee houden bij de uitvoering van het Aanvalsplan?”
De aanleiding van dit onderzoek is in de inleiding geschetst. Racistische en discriminatoire uitingen zijn een bekend probleem in de voetballerij. Ook in het profvoetbal komt het voor. In deze scriptie worden drie actoren genomen die ieder een eigen verantwoordelijkheid hebben ten opzichte van de bestrijding van dit soort uitingen. Het onderzoek spitst zich op antisemitisme, omdat dat veel en langdurig voorkomt en ingewikkelde achtergrond heeft.
Alle actoren (de Staat, media en profclubs) spelen een speciale rol in de bestrijding van racisme in het voetbal. Allereerst is de Staat relevant, omdat hij normadressaat is van verschillende antiracistische regels uit (mensenrechten)verdragen, Europese regelgeving en de
10 ‘Why we Hate’, HUMAN NPO 2, 14 juni 2020, vanaf minuut 6. 11 ‘Why we Hate’, HUMAN NPO 2, 14 juni 2020, vanaf minuut 11. 12 Voetbal International 22 mei 2019.
Grondwet. Daarmee is de Staat de eerstaangewezene om op te treden tegen racisme en de vrijheid van meningsuiting te waarborgen. De media hebben een rol, omdat zij belangrijk zijn voor de perceptie van racisme door het publiek en een sleutelrol spelen bij de (wijze van) verspreiding van antisemitische spreekkoren in het voetbal, nu de meeste mensen voetbal via de media volgen. Ten slotte hebben profclubs een bijzondere rol, nu zij als gastheer verantwoordelijk zijn voor wat er in een stadion gebeurt.
Het onderzoek richt zich ten eerste op de verschillende antiracistische verplichtingen van actoren, waarna ingegaan wordt op de rechten en plichten die zij in het licht van de vrijheid van meningsuiting hebben. Vervolgens wordt ingezoomd op de veranderingen die het Aanvalsplan op dit gebied teweeg zal brengen. De scriptie wordt afgesloten met een conclusie waarin de hoofdvraag wordt beantwoord.
De hoofdvraag is in eerste instantie analytisch, omdat geanalyseerd wordt hoe de verschillende plichten, verantwoordelijkheden en waarborgen zich ten opzichte van elkaar verhouden. Ook is deze normatief, omdat er een oordeel wordt geveld over het Aanvalsplan. Ter beantwoording van de hoofdvraag zijn drie deelvragen geformuleerd.
De eerste deelvraag luidt: “Welke plichten en verantwoordelijkheden hebben de Staat, media en profclubs ter bestrijding van antisemitische uitingen in voetbalstadions?”
Ter beantwoording van de eerste deelvraag zal per actor worden geïnventariseerd welke plichten zij hebben bij de bestrijding van antisemitische spreekkoren in het voetbalstadion. Hier wordt zowel nationale en internationale als publieke en private regelgeving, alsmede soft law (zoals beleidsaanbevelingen) besproken. De vraag is beschrijvend en analytisch van aard, want naast het beschrijven van de plichten en verantwoordelijkheden worden ook dwarsverbanden gelegd. De onderzoeksmethode is literatuur- en jurisprudentieonderzoek.
De tweede deelvraag is: “Welke plichten en verantwoordelijkheden hebben de Staat, de media en profclubs bij de omgang met antisemitische uitingen in voetbalstadions in het licht van de vrijheid van meningsuiting en in welke waarborgen dient de Staat in ditzelfde kader te voorzien?”
De tweede deelvraag draait om de plichten, verantwoordelijkheden en waarborgen die de actoren ontlenen aan het recht op vrijheid van meningsuiting. Er is hierbij gekozen om het Europees verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: “EVRM” of “Verdrag”) centraal te stellen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: “EHRM” of “Hof”) ziet toe op naleving van het Verdrag. Het Hof heeft een belangrijke
rechtsvormende rol die uiteindelijk boven het Nederlandse nationale recht gaat, wat de reden is voor de keuze voor het EVRM. De vraag is analytisch van aard, omdat een geheel aan rechten en plichten geanalyseerd wordt. Ook hier wordt literatuur- en jurisprudentieonderzoek als onderzoeksmethode gehanteerd.
De derde en laatste deelvraag luidt: “Hoe verhouden de maatregelen uit het Aanvalsplan zich ten opzichte van de plichten, verantwoordelijkheden en waarborgen die de actoren in het licht van de balans tussen de strijd tegen racisme en de vrijheid van meningsuiting hebben?
In de derde deelvraag staat het Aanvalsplan centraal. Eerst wordt bekeken wat dit plan inhoudt om vervolgens te beoordelen in hoeverre het aansluit bij beleidsaanbevelingen op het gebied van antiracisme. Daarna wordt gekeken of de maatregelen tot problemen leiden met de plichten, verantwoordelijkheden en/of waarborgen die de vrijheid van meningsuiting biedt. De vraag is evaluatief en normatief: enerzijds wordt geëvalueerd wat er verandert met het Aanvalsplan en anderzijds wordt een normatief oordeel geveld over de problemen die de maatregelen kunnen voortbrengen.
2. Antisemitisme in het voetbal en de bestrijding daarvan
2.1. Inleiding
Het doel van dit hoofdstuk is om in kaart te brengen hoe de Staat, media en profclubs om dienen te gaan met het probleem rond antisemitische uitingen. Daardoor wordt deelvraag één; “Welke plichten en verantwoordelijkheden hebben de Staat, media en profclubs ter bestrijding van antisemitische uitingen in voetbalstadions?”, beantwoord. Hiertoe wordt eerst een probleemschets gegeven, waarna de formeel-juridische en soft law achtergrond van de strijd tegen racisme wordt besproken, alsmede de verticale strafrechtelijke doorwerking daarvan richting de media en de profclubs. Daarna wordt per actor besproken hoe er binnen hun zelfreguleringskaders met antisemitische uitingen wordt omgegaan.
2.2. Het antisemitisch probleem in Nederlandse voetbalstadions
Allereerst is het van belang om te definiëren wat verstaan wordt onder antisemitisme. De term hangt samen met een negatieve houding tegen joden en het naar aanleiding daarvan ondernemen van (strafbare) acties.13 Antisemitisme ligt op het snijvlak tussen discriminatie op grond van geloof en etniciteit. De bedoeling achter het scheldend of beledigend gebruik van de term “jood” kan daarom buiten een context niet vooraf in een van deze categorieën worden geplaatst.14 Juridisch kan antisemitisme dan ook onder discriminatie op grond van ras en godsdienst vallen.15
De oorsprong van antisemitisme in de Eredivisie ligt bij relatief onschuldige anti-joodse liedjes die verwezen naar de vermeende joodse identiteit van voetbalclub Ajax. In de jaren tachtig werden deze liedjes als onderdeel van de opkomende hooligansubcultuur steeds minder onschuldig.16 Uiteindelijk hebben supporters van Ajax de naam als geuzennaam overgenomen en is prosemitisme nog steeds een onderdeel van de supporterscultuur van die club. 17 De term is in de beleefwereld van sommige supporters en tegenstanders zelfs losgekoppeld van de oorspronkelijke betekenis, waardoor de term voor hen niet meer refereert aan religie of etniciteit.18 Achter een antisemitische uiting die in voetbalsferen gedaan wordt, hoeft dus geen discriminatoire intentie te zitten. Dit neemt uiteraard niet weg dat de antisemitische uitingen joodse personen ernstig beledigen wegens hun ras en/of geloofsovertuiging. Zeker voor joodse mensen, die onder de meest extreme gevolgen van discriminatie hebben geleden, kunnen dit
13 OM 2019, p. 11 & 15.
14 BZK, Politie & Art. 1 2018, p 28. 15 OM 2019, p. 15.
16 Spaaij 2008, p. 102. 17 Spaaij 2008, p. 102. 18 Spaaij 2008, p. 102.
soort uitingen ook zeer bedreigend overkomen. Dit kan verminderde maatschappelijke participatie van minderheden en ongelijk genot van mensenrechten door minderheden als gevolg hebben. Hiermee is antisemitisme ook een mensenrechtenprobleem.19
De Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (hierna: “ECRI”), signaleert dat antisemitisme rond voetbalwedstrijden in Nederland nog steeds een probleem is.20 De ECRI is een commissie van de Raad van Europa (hierna: “RvE”) wiens werk uiteenvalt in drie taken: het monitoren van racisme door iedere lidstaat vijfjaarlijks te beoordelen op het gebied van antiracismebeleid, het delen van best practices en gezaghebbende beleidsaanbevelingen (zgn. General Policy Recommendations (hierna: “GPR(‘s))) en het contact met de burgermaatschappij.21
Het is moeilijk vast te stellen hoe vaak antisemitisme nu echt voorkomt. De officiële getallen fluctueren per jaar in ieder geval sterk, maar in 2019 was er sprake van een relatieve én absolute stijging van het aantal meldingen, wat wellicht ook verklaard kan worden door een hogere meldingsbereidheid.22 Slachtoffers zijn vaak terughoudend bij het melden van discriminatie, volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau wordt slechts één op de acht ervaringen met discriminatie gemeld (hoewel dit rapport niet over antisemitisme gaat).23
Mede wegens deze lage en mogelijk fluctuerende meldingsbereidheid geven deze cijfers geen goed beeld van de feitelijk plaatsvindende discriminatie in Nederland. Hierbij speelt ook dat de maatschappelijke opvatting over wat discriminatie breder is dan de strafrechtelijke kwalificatie daarvan.24 Bij een peiling van EenVandaag, die dus een beeld van de maatschappelijke opvatting geeft, gaf bijvoorbeeld slechts 37% van de respondenten aan nog nooit antisemitisme in het voetbalstadion mee te hebben gemaakt, terwijl 7% dit juist iedere wedstrijd meemaakte.25 In strafrechtelijke vonnissen is vaak sprake van een kwetsende verwijzing naar de Holocaust of het Palestijnse conflict, maar ook andere uitingen kunnen dus als antisemitisch worden beschouwd.26 De exacte omvang van het probleem van antisemitisme is dus onduidelijk, maar dat er sprake is van een probleem met soms verstrekkende gevolgen staat vast. Hierna komt aan bod wat reeds tegen antisemitisme in het stadion gedaan wordt.
19 College voor de Rechten van de Mens 2020, p. 27. 20 ECRI 2019, p. 9.
21 McGonagle 2013, p. 23.
22 BZK, Politie & Art. 1 2020, p. 27. 23 Andriessen 2017, p. 16.
24 BZK, Politie & Art. 1 2020, p. 7. 25 Kester 2020, p. 5.
2.3. Formeel-juridische achtergrond van de strijd tegen antisemitisme
De strijd tegen racisme en discriminatie vindt zijn grondslag in een lappendeken aan internationale regels, regels uit de Europese Unie (hierna: “EU” of “Unie”) en de Grondwet, maar heeft ook vorm gekregen via soft law en zelfregulering.27 Hierna komt eerst het internationale kader aan bod.
2.3.1. Internationale verdragen tegen discriminatie en racisme
De voornaamste wereldwijde internationale verdragen tegen discriminatie en racisme waar Nederland partij bij is, zijn het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (hierna: “IVBPR”) en het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (hierna: “IVUR”). Het IVBPR wordt gemonitord door de Human Rights Committee en het IVUR door de Committee on the Elimination of Racial Discrimination (hierna: “CERD”). Beide comités werken op een vergelijkbare manier als de ECRI; zij brengen per land periodiek een rapport uit over de situatie met betrekking tot respectievelijk mensenrechten en racisme aldaar. Daarnaast geven de Human Rights Committee en de CERD invulling aan de verdragen middels respectievelijk General Comments en General Recommendations (hierna: “GR(‘s)). Deze zijn vergelijkbaar met de GPR’s van de ECRI.
Het IVBPR verplicht staten om discriminatie en het aanzetten tot haat te verbieden.28 Daarnaast verplicht het IVUR staten om rassenhaat middels positieve maatregelen te bestrijden.29 De Nederlandse wetgever heeft dit gedaan door verboden op groepsbelediging, het aanzetten tot discriminatie, haat en geweld en het verbod op de openbaarmaking van haatzaaiende uitlatingen op te nemen in het Wetboek van Strafrecht.30 Staten zijn krachtens het IVUR ook gehouden te voorzien in voorlichting en onderwijs op het gebied van rassendiscriminatie, met het doel begrip en verdraagzaamheid te vergroten.31 Deze bepaling is enigszins in vergetelheid geraakt en is ook wel de neglected pillar (verwaarloosde pijler) van het IVUR genoemd.32 Dit neemt niet weg dat het IVUR middels deze bepaling ook verplichtingen creëert om tolerantie te vergroten binnen de sportwereld en de media.33 Zo worden de media aanbevolen om stereotyperingen tegen te gaan en dit in gedragscodes vast te
27 Janssens 2016, p. 453.
28 Art. 26 & art. 20 lid 2 IVBPR, zie ook: Janssen 2016, p. 452 – 453. 29 Art. 2 – 7 IVUR, zie ook: Janssen & Nieuwenhuis 2012, p. 180. 30 Janssen & Nieuwenhuis 2012, p. 180.
31 Art. 7 IVUR. 32 Farrior 1999.
leggen.34 Verder dienen Staten expliciet samen te werken met sportbonden voor de bestrijding van racisme in de sport.35
Het IVBPR bevat een heel scala aan mensenrechten, waaronder het recht op vrijheid van meningsuiting.36 Het IVUR is juist specifiek gericht op de bestrijding van racisme. Deze verschillende invalshoeken kunnen op gespannen voet staan. Het CERD heeft met GR 35 echter expliciet aanbevolen om de strijd tegen racisme in een bredere mensenrechtelijke context te zien, waar dus ook rekening wordt gehouden met de vrijheid van meningsuiting.37 Ook volgens de CERD moet daarom een brede contextuele afweging worden gemaakt bij het optreden tegen racisme.38 Ten slotte kan worden vastgesteld dat ook de neglected pillar herontdekt is, GR 35 gaat immers uitvoerig in op het belang van voorlichting en informatievoorziening.39
2.3.2. De bestrijding van antisemitische uitingen door de Raad van Europa
Ook op continentaal niveau wordt racisme bestreden. Eerst wordt hier de omgang van het EHRM met racisme besproken. Daarna wordt ingegaan op soft law instrumenten van het Comité van Ministers van de RvE (hierna: “CvM”), het belangrijkste besluitvormingsorgaan van de RvE, en de ECRI.
2.3.2.1. De bestrijding van antisemitische uitingen onder het EVRM
Hoewel het EVRM geen expliciet verbod op racisme of antisemitisme bevat, maakt de strijd tegen racisme maakt wel deel uit van de democratische samenleving waar pluriformiteit en tolerantie kernwaarden van zijn.40 Met het oog hierop is ook de ECRI opgericht, wiens aanbevelingen door het Hof als leidraad worden gebruikt als het racisme betreft.41 Daarnaast heeft het Hof via het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het discriminatieverbod toch mogelijkheden om Staten te dwingen iets aan racisme te doen.42
In het algemeen is van belang dat het Hof heeft geoordeeld dat Staten alle mogelijke maatregelen moeten nemen om rassendiscriminatie en intolerantie te bestrijden en dat dit gestoeld is op het principe dat respect voor gelijke menswaardigheid een fundamenteel onderdeel van een democratische en pluralistische samenleving is.43 Ook in andere arresten
34 CERD 2013, par. 39 – 40. 35 CERD 2013, par. 43. 36 Art. 19 IVBPR. 37 CERD 2013. par. 4. 38 CERD 2013, par. 14. 39 CERD 2013, par. 30 – 44.
40 Dit is steeds herhaald in de Verklaring van Wenen (1993), de Verklaring van Straatsburg (1997) en de Verklaring
van Warschau (2005), direct tot op heden alle bijeenkomsten van regeringsleiders van de RvE.
41 EHRM [GK] 15 maart 2012 (Aksu), par 75 & 85. 42 Art. 8, 14 EVRM en art. 1 Twaalfde Protocol bij EVRM. 43 EHRM 6 juli 2006 (Erbakan), par. 56.
herhaalt het Hof het vitale belang om racisme in alle vormen te bestrijden.44 Als het over sport gaat bestaat er een zelfs explicietere plicht tot bestrijding van racisme, nu er een maatschappelijk belang bestaat om tolerantie en wederzijds respect in sportwedstrijden te bevorderen.45
Het belangrijkste EVRM-recht in dit licht is het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.46 Het concept privéleven (of persoonlijke levenssfeer) heeft namelijk mede betrekking op iemands sociale identiteit, waar etniciteit of geloof bijvoorbeeld ook onder valt.47 Hierdoor kan antisemitisme leiden tot een inbreuk op iemands privéleven. Het Hof heeft dit concept in Asku48 verder verbreed door te oordelen dat de stereotypering van een groep de eigenwaarde en het zelfvertrouwen van leden van die groep kan aantasten.49 Als gevolg daarvan kan sprake zijn van een schending van het recht op eerbiediging van het privéleven op het moment dat de (etnische) groep waartoe je behoort te ernstig wordt gestereotypeerd.50 Een uiting moet daarbij zo ernstig zijn dat de betreffende uiting afbreuk doet aan het persoonlijk genot van het recht op privéleven van het slachtoffer.51
Artikel 8 kan ook tussen individuen werken. Het Hof oordeelt namelijk onder andere in Von Hannover no. I52 dat Staten zowel positieve als negatieve plichten hebben om de eerbiediging van het privéleven te verzorgen. Hieronder valt ook het nemen van maatregelen die als doel hebben het recht op een privéleven in de sfeer tussen individuen te waarborgen.53 Om te bepalen of er sprake is van een positieve plicht moet een fair balance tussen het maatschappelijk belang en de individuele vrijheid worden gevonden. Deze zeer contextuele afweging verschilt van geval tot geval, maar is inherent aan het Verdrag, waardoor deze (ook in deze scriptie) steeds terugkomt.54
De positieve verplichtingen worden tegenwoordig rechtstreeks afgeleid uit de materiële verdragsbepalingen.55 Dit komt omdat het Verdrag volgens het Hof een living instrument is, dat mee verandert met onder andere maatschappelijke ontwikkelingen. Ten tweede moeten de
44 EHRM 23 september 1994 (Jersild), par 30; EHRM 10 juli 2008 (Soulas), par. 42; EHRM 16 juli 2009 (Féret),
par. 72.
45 EHRM 22 januari 2019, app. no. 20373/17 (Šimunić). 46 Art. 8 EVRM.
47 EHRM [GK] 15 maart 2012 (Aksu), par. 58; EHRM [GK] 4 december 2008, (Marper) par. 66; EHRM 27 april
2010 (Ciubotaru) par. 49.
48 EHRM [GK] 15 maart 2012 (Aksu). 49 EHRM [GK] 15 maart 2012 (Aksu), par. 58. 50 EHRM [GK] 15 maart 2012 (Aksu), par. 58.
51 EHRM [GK] 7 februari 2012 (Axel Springer AG), par. 83; EHRM 9 april 2009 (A.), par. 64. 52 EHRM 24 juni 2004 (Von Hannover no. 1).
53 EHRM 24 juni 2004 (Von Hannover no. 1), par. 57. 54 EHRM 6 mei 2003 (Appleby), par. 40.
verdragsrechten praktisch en effectief en niet theoretisch en illusoir zijn.56 Hiermee biedt het Hof zichzelf ruimte om Staten te verplichten verschillende verdragsrechten tussen individuen te waarborgen.
Een tweede mogelijkheid die het Verdrag aan appellanten biedt is een beroep op het verbod op discriminatie. Het EVRM en het twaalfde protocol daarbij verbieden immers de ongelijke toekenning van EVRM- en nationale rechten.57 Het discriminatieverbod is een accessoir recht en moet dus altijd in combinatie met een materieel recht worden ingeroepen.58 De maatstaf van het Hof bij een beroep op het discriminatieverbod is of anderen in dezelfde of een analoge situatie anders behandeld zijn, zonder dat daar een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor is.59 In de literatuur wordt daarom opgemerkt dat het discriminatieverbod een onderschoven kindje is.60 De slagkracht van het discriminatieverbod is namelijk nogal beperkt, want tot gevallen waarin (ook) sprake is van ongelijke behandeling. Antisemitisme is ontegenzeggelijk discriminatoir, maar valt niet per se onder de noemer ongelijke behandeling, waardoor het discriminatieverbod bij de bestrijding van antisemitisme weinig toegevoegde waarde heeft in relatie tot het recht op eerbiediging van het privéleven.61
Toch heeft het discriminatieverbod enige zelfstandige betekenis: schending van het discriminatieverbod kan namelijk ook worden aangenomen, wanneer het onderliggende materiële recht niet geschonden is.62 Het artikel is succesvol ingeroepen in samenhang met het recht op leven en het verbod op onderworpen te worden aan een onmenselijke behandeling.63 Ook is schending van het verbod in horizontale relaties aangenomen, in een geval waar de Staat de positieve plicht had een racistisch aanval te voorkomen en naderhand effectief te onderzoeken.64
2.3.2.2. Soft law binnen de Raad van Europa ter bestrijding van antisemitische uitingen (in
de context van sport)
Het EVRM biedt dus juridisch afdwingbare bescherming tegen antisemitisme, maar de RvE heeft deze strijd ook via soft law vormgegeven. Het CvM doet dit middels Recommendations.
56 Florczak-Wątor 2017, p. 43.
57 Art. 14 EVRM & art. 1 Protocol nr. 12 EVRM. 58 EHRM 28 mei 1985 (Abdulaziz), par. 71. 59 EHRM [GK] 29 april 2008 (Burden), par. 60. 60 Timmer, EHRC 2012/112, afl. 6, punt 2. 61 Timmer, EHRC 2012/112, afl. 6, punt 2. 62 EHRM [GK] 29 april 2008 (Burden), par. 58.
63 Art. & 3 EVRM; EHRM [GK] 6 juli 2005 (Nachova) & EHRM 10 maart 2009 (Turan Cakir). 64 EHRM 3 mei 2007 (Leden van de congregatie van Jehova’s getuigen van Gldani).
Hierin worden Staten bijvoorbeeld opgeroepen om de strijd tegen racisme in hun gehele rechtssysteem te incorporeren.65
De media hebben hier een bijzondere rol: zij dienen enerzijds te voorkomen dat hun berichtgeving bijdraagt aan racisme, waaronder antisemitisme, en hebben anderzijds een rol in het bevorderen van tolerantie, bijvoorbeeld door training van journalisten en het versterken van gedragscodes.66 Deze rol hangt samen met het feit dat de media zowel intolerantie kan versterken als bestrijden.67 De media mogen hierdoor echter niet in hun vrijheid van meningsuiting worden geschonden.68
In het kader van sport worden profclubs aanbevolen om in te zetten op voorlichting en camerasurveillance.69 Zij dienen daarnaast ook democratische principes in hun besluitvormingsproces te incorporeren, waarin mijns inziens ook een erkenning van het belang van de vrijheid van meningsuiting in de sportwereld blijkt.70
De GPR’s van de ECRI volgen dezelfde lijn als dat wat het CvM aanbeveelt. Ook hieruit blijk dat Staten de strijd tegen racisme in hun gehele rechtssysteem dienen te incorporeren.71 Juridische maatregelen zijn op zich echter onvoldoende, waardoor de ECRI ook ingaat op andere instrumenten, zoals het stimuleren van bewustwording in het onderwijs.72 Juist binnen de sport specifiek is voorlichting een belangrijk middel.73 De ECRI ziet sport daarbij zelfs als een middel dat tegen racisme gebruikt kan worden, omdat tolerantie en respect kernwaarden van sport zijn.74
De ECRI betrekt een groot aantal partijen bij de strijd tegen racisme in de sport: ook supportersorganisaties, sponsoren en spelers worden genoemd.75 De ECRI sluit ook aan bij het CvM als het de rol van de media betreft: publicaties moeten niet bijdragen aan antisemitisme en de media moeten verslag doen van incidenten en de eventuele (strafrechtelijke) vervolging als gevolg daarvan.76 Voor de media en profclubs geldt daarbij dat zelfregulering het beste middel is om hate speech te bestrijden.77
65 CvM 1997b, principe 2. 66 CvM 1997b & CvM 1997c; McGonagle 2013, p. 22. 67 CvM 1997a, par. 5. 68 CvM 1997b, principe 7. 69 CvM 2001. 70 CvM 2018, par. 7. 71 ECRI 2017a.
72 ECRI 2017b, par. 1; ECRI 1996, p. 5. 73 ECRI 2009a, par. 7.
74 ECRI 2009a, preambule. 75 ECRI 2009a, aanhef par. 8 – 16.
76 ECRI 2015, p. 7; ECRI 2004, p. 6 & ECRI 2009a, par. 15. 77 Resp. ECRI 2009a, par 10; ECRI 2009b, par. 57 – 65.
Ten slotte is van belang dat ook de ECRI expliciet aangeeft dat de strijd tegen racisme plaats moet hebben binnen de grenzen die de vrijheid van meningsuiting stelt. Ook hier geldt dus dat een bredere fundamenteelrechtelijke afweging gemaakt moet worden bij de bestrijding van racisme.78
2.3.3. De bestrijding van hate speech door de Europese Unie
Ook de EU heeft regels met het doel om onder ander antisemitische uitingen te bestrijden. De EU is van oorsprong een economische unie. Regels die vanuit de Unie op het gebied van non-discriminatie gelden hebben daardoor enkel betrekking op arbeid, sociale rechten en/of goederen en diensten.79 Het Handvest van de Grondrechten van de EU (hierna: “Handvest”) verbiedt discriminatie wel, maar ziet enkel op een verbod op ongelijke behandeling, waardoor het sterk op het discriminatieverbod van het EVRM lijkt. De beperkte werking van dit verbod neemt echter niet weg dat het Handvest, dat gebaseerd is op de algemene beginselen van de EU die weer gebaseerd zijn op de constitutionele tradities van lidstaten, getuigt van een fundamenteel principe dat discriminatie bestreden moet worden. Daarnaast heeft de Staat op grond van de Richtlijn audiovisuele mediadiensten (hierna: “AVMDR”) en het Kaderbesluit inzake de bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaar door middel van het strafrecht (hierna: “Kaderbesluit”) toch verplichtingen uit de Unie om hate speech te bestrijden.
Het Kaderbesluit is de meest concrete EU-regel die ziet op de uitbanning van racisme. Het besluit verplicht lidstaten strafrechtelijke sancties te verbinden aan discriminatoire uitingen, bijvoorbeeld op grond van ras of godsdienst.80 Deze verplichting bestond al ingevolge het IVUR en komt terug in soft law, maar ook EU-regels verplichten lidstaten dus om racisme strafbaar te stellen. Ook het vergoelijken, ontkennen of bagatelliseren van genocide, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid dient ingevolge dit besluit verboden te worden.81 De lidstaten zijn daarnaast verplicht om racistische motieven als verzwarende omstandigheid te behandelen, wat in Nederland ook gebeurt.82
Verder verplicht de AVMDR lidstaten om ervoor te zorgen dat audiovisuele mediadiensten geen inhoud bevatten die aanzetten tot haat of geweld jegens een groep personen
78 ECRI 1996, p. 4. 79 FRA & RvE 2010, p. 14.
80 Art. 1 Kaderbesluit bestrijding racisme.
81 Art. 1 lid 1 onder c Kaderbesluit bestrijding racisme. 82 Art. 4 Kaderbesluit bestrijding racisme.
wegens een discriminatiegrond, waaronder ras en geloofsovertuiging.83 Ook deze verplichting is strafrechtelijk geïmplementeerd.84
2.3.4. Het grondwettelijke gelijkheidsbeginsel
De Nederlandse Staat heeft ten slotte naast internationale en Europese verplichtingen ook een grondwettelijke plicht niet te discrimineren.85 Het grondwettelijke discriminatieverbod ziet op iets negatiefs: het gaat hier om een oneerlijk, krenkend onderscheid.86 Het wetsartikel vervult volgens sommigen, mede wegens het grondwettelijk toetsingsverbod, vooral een sterke symboolfunctie.87 Het grondwettelijk discriminatieverbod is wat betreft racisme dus eerder vergelijkbaar met de discriminatieverboden van het Handvest en het EVRM, dan dat het een verplichting tot bestrijding van antisemitische spreekkoren of racisme in het algemeen creëert.
2.4. Verticale regelgeving ter bestrijding van antisemitisme middels het strafrecht
De Staat heeft haar verplichtingen ten aanzien van de bestrijding van racisme strafrechtelijk omgezet. Deze regels vormen het verticale kader van deze scriptie. Relevant voor de media en profclubs is het verbod discriminatoire uitingen openbaar te maken of te verspreiden en dat aanzetten tot haat ook strafbaar is.88 In de Nederlandse jurisprudentie wordt de intentie van verdachten hierbij sterk geobjectiveerd: moet een uiting immers binnen een context worden gezien, dan moet deze context voor derden kenbaar zijn en naar objectieve maatstaven zodanig zijn dat het beledigende karakter wegvalt.89
Profclubs kunnen daarnaast eventueel strafrechtelijk vervolg worden voor het opzettelijk steunen van discriminatoire activiteiten.90 Dit betreft echter een commissiedelict, waardoor sprake moet zijn van actief handelen.91 Mijns inziens voorziet deze bepaling dus in een ondergrens voor zeer ernstige gevallen.
In het kader van deze scriptie is geen geval gevonden waarin een medium of (prof)club vervolgd is op grond van (een van) voornoemde artikelen. Dit is waarschijnlijk een gevolg van het feit dat het Openbaar Ministerie (hierna: “OM”) de vrijheid van meningsuiting meeweegt in het vervolgingsbeleid.92 Later komt aan bod hoe deze afweging vorm krijgt.
83 Art. 6 AVMDR jo. art. 21 lid 1 Hv.
84 Kamerstukken II 2012/13, 33 664, nr. 3, p. 5 – 6. 85 Art. 1 Gw.
86 Handelingen II 1976/77, p. 2150 – 2151.
87 D.E. Bunschoten in ‘T&C Grondwet en Statuut’, commentaar op art. 1 Gw, onder 1. 88 Art. 137e & 137d Sr.
89 HR 27 maart 2012, r.o. 4.4. 90 Art. 137f Sr.
91 J.M. ten Voorde in ‘T&C Strafrecht’, commentaar op art. 137f Sr, onder 6. 92 Aanwijzing Discriminatie, punt 2 uitgangspunten.
2.5. Het zelfreguleringskader van de media
Naast dit verticale kader zijn de media en voetbalclubs ook gebonden aan een zelfreguleringskader. Voor de media bestaat dit kader uit de Leidraad van de Raad voor de Journalistiek (hierna: “Leidraad” of “Leidraad voor de Journalistiek”). De Leidraad wordt opgesteld door de Raad voor de Journalistiek (hierna: “RvdJ” of “Raad”), die geldt als autoriteit op het gebied van de journalistieke ethiek. Niet ieder medium is echter aangesloten bij de Raad, wat afdoet aan zijn autoriteit.
Belanghebbenden kunnen klagen bij de Raad wanneer deze van mening zijn dat een medium zijn journalistieke plichten heeft geschonden.93 De RvdJ behandelt klachten over alle media (televisie, radio, gedrukte pers). De Leidraad voorziet verder niet in sancties en beklaagden zijn ook niet gehouden gevolg te geven aan een oordeel van de Raad.
2.5.1. Journalistieke verantwoordelijkheden en discriminatie
In de Leidraad staat geen expliciet verbod op racistische of discriminatoire verslaggeving. Wel is uit een drietal regels op te maken dat discriminatoire verslaggeving niet geoorloofd is. Ten eerste dienen media het belang van derden mee te wegen ten opzichte van het belang van een beoogde publicatie.94 Hieronder kan dus ook het belang van een joods persoon om niet gediscrimineerd te worden vallen. Ten tweede dient een discriminatiegrond in een publicatie enkel genoemd te worden indien dat nodig is voor een goed begrip van de feiten en omstandigheden waarover wordt gepubliceerd.95 Dit indiceert dat media rekening moeten houden met discriminatiegronden en stigmatisering zoveel mogelijk moeten voorkomen. De derde indicatie voor een taak om discriminatoire publicaties tegen te gaan is dat bij publicatie rekening moet worden gehouden met de bijzondere kwetsbaarheid van bepaalde groepen.96 Mijns inziens kunnen joodse mensen hier ook onder vallen, omdat zij als groep stelselmatig te maken krijgen met antisemitisme.
De (beperkte) jurisprudentie van de Raad geeft een duidelijker beeld over de journalistieke toelaatbaarheid van discriminatoire verslaggeving. Zo oordeelde de RvdJ dat stigmatiserende en discriminatie bevorderende verslaggeving journalistiek ontoelaatbaar is.97 Dit volgt zowel uit hetgeen de journalistieke als de maatschappelijke verantwoordelijkheid van een journalist vergt. Daarnaast is bepaald dat een journalist zoveel mogelijk moet voorkomen
93 Art. 9 lid 2 Regelement werkwijze RvdJ. 94 Leidraad voor de Journalistiek, onder A. 95 Leidraad voor de Journalistiek, onder C. 96 Leidraad voor de Journalistiek, onder A.
dat zijn berichtgeving nodeloos stigmatiserend en/of discriminatie bevorderend is.98 Een journalist heeft dus zelfs een bepaalde zorgplicht ter voorkoming van discriminerende verslaggeving.
Verder oordeelde de Raad ten aanzien van antisemitische verslaggeving dat woorden als “joods”, “rijkdom”, “macht” en “geld” in relatie tot een Israëlische sportclub in beginsel kleurloos zijn.99 Echter creëren termen als “joods chauvinisme”, “rijke zionistische bronnen” en “joodse jaarmarkt” een antisemitische context waardoor toch sprake kan zijn van een ontoelaatbare publicatie. Dat de journalist in kwestie geen antisemitische bedoelingen heeft, doet daarnaast niet af aan de ontoelaatbaarheid van de publicatie.100
De Raad gaat dus uit van een voorzichtigheidsnorm en ook als iemand deze norm zonder intentie overschrijdt, kan een publicatie ontoelaatbaar zijn. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met de context van de uitingen. In de jurisprudentie van de Raad is geen geval gevonden waarin geklaagd werd over het verspreiden van racistische uitingen van derden door een medium. Zo’n geval zal in het volgende hoofdstuk besproken worden.
De positie van de RvdJ ten opzichte van discriminatoire verslaggeving komt overeen met soft law in de zin dat journalisten moeten voorkomen dat publicaties stigmatiserend zijn. De opvatting van de RvdJ verschilt echter ook op twee vlakken. Ten eerste bevat de Leidraad geen actieve aanmoediging tot het bevorderen van tolerantie, terwijl dit wel terug te vinden is in de soft law. Ten tweede hanteert de RvdJ een sterk geobjectiveerd criterium voor de intentie van een journalist, terwijl dit in verschillende aanbevelingen wel een prominent weegpunt is.
2.6. Het zelfreguleringskader van de profclubs
Ook de profclubs hebben (in lijn met de aanbevelingen van de CERD en de ECRI101) te maken met een zelfreguleringskader, dat bestaat uit het tuchtrecht en licentievoorwaarden. De KNVB, die de Eredivisie organiseert, is degene die toeziet op de naleving van de regels en deze regels ook vaststelt. De KNVB is op zijn beurt onderdeel van de Europese voetbalbond (Union Européenne de Football Association, hierna: “UEFA”). De UEFA organiseert de Champions League en de Europa League. Deze competities zijn enorm lucratief, waardoor clubs hier graag aan deelnemen.102
98 RvdJ 30 oktober 2017 (IBS Er-Risèlèh/Hoofdredacteur Leidsch Dagblad). 99 RvdJ 29 oktober 1981 (STIBA/Smeets).
100 RvdJ 29 oktober 1981 (STIBA/Smeets).
101 Resp. CERD 2013, par. 43 & ECRI 2009a, par. 10.
2.6.1. De omgang met antisemitische uitingen in het tuchtrecht
De KNVB heeft ter handhaving van zijn reglementen een tuchtrechtelijk systeem. Dit systeem is geregeld in het Reglement Tuchtrechtspraak Betaald Voetbal (hierna: “Tuchtreglement” of “RTBV”) en is punitief van aard. Het systeem werkt middels een aanklager die een breed palet aan regels handhaaft.103 Tegen zijn schikkingsvoorstel staan beroep en hoger beroep bij respectievelijk de Tuchtcommissie Betaald Voetbal (hierna: “Tuchtcommissie”) en de Commissie van Beroep open.104 Ook in het geval van zogenaamd verbaal geweld is de aanklager bevoegd op te treden. Een club kan zich in deze gevallen enkel disculperen als zij maatregelen treft die van dusdanig verstrekkende en stringente aard zijn, dat de kans dat de aanhang zich misdraagt, verwaarloosbaar is.105
Uit de Richtlijn Wanordelijkheden van de KNVB blijkt daarbij dat de straf voor wanordelijkheden bestaat uit een boete en, na de tweede recidive, (voorwaardelijke) uitsluiting van het (waar mogelijk) verantwoordelijk deel van het uit- of thuispubliek.106 Na de eerste keer dat de overtreding plaatsvindt moet een club ook een plan van aanpak opstellen. De aanklager kan afwijken van de richtlijn en heeft ook andere strafmogelijkheden zoals waarschuwingen, het aftrekken van punten of het afnemen van het KNVB-lidmaatschap van de schuldige club.107 Als een gevolg van dit laatste zal een club geen (professioneel) competitievoetbal meer mogen spelen.108
Uit de uitspraak van de Tuchtcommissie in de zaak FC Den Bosch109 (naar aanleiding van het incident met Mendes Moreira) blijkt hoe die vereisten in de jurisprudentie ten aanzien van de strafbaarheid van clubs voor spreekkoren zijn vormgegeven. In de afweging van de Tuchtcommissie worden vier criteria gebruikt. Ten eerste wordt er afgewogen of er sprake is van een risicowedstrijd en of er dus een bepaalde voorzichtigheid geboden is.110 Vervolgens wordt bekeken of clubs voldoende effectieve maatregelen tegen spreekkoren hebben genomen.111 Hier wordt bijvoorbeeld gekeken of stewards effectief ingrijpen en de stadionspeaker duidelijk de spreekkoren afkeurt.
Wat ten derde in de zaak FC Den Bosch speelde, was dat de club onvoldoende inspanningen had geleverd om de racistische supporters na afloop te kunnen identificeren. Was
103 Art. 9 RTBV.
104 Art. 12 lid 2 jo. art. 15 RTBV. 105 Art. 20 lid 1 onder a RTBV. 106 De Richtlijn Wanordelijkheden. 107 Art. 22 lid 1 RTBV.
108 Art. 15 lid 1 onder c Licentiereglement. 109 TBV KNVB 13 februari 2020 (FC Den Bosch). 110 TBV KNVB 13 februari 2020 (FC Den Bosch), p. 6. 111 TBV KNVB 13 februari 2020 (FC Den Bosch), p. 8.
deze inspanning wel geleverd, dan zou dat in het voordeel van FC Den Bosch zijn.112 Uiteindelijk werd de club veroordeelt tot het voor drie wedstrijden leeglaten de vakken waar de spreekkoren vandaan kwamen. Deze veel hogere straf dan de Richtlijn Wanordelijkheden in principe voorschrijft, werd passend geacht, omdat FC Den Bosch alleen niet verweten kon worden dat een onjuiste risicoanalyse was gemaakt. Hieruit blijkt het vierde criterium: de straf moet passend zijn bij de ernst van de overtreding.113
Ten slotte hechtte de Tuchtcommissie aan het feit dat niet alleen de speler, maar ook bevolkingsgroepen werden gekwetst door de uitingen, dat FC Den Bosch kon worden aangemerkt als recidivist en dat het bestuur middels een officieel bericht zich direct na de wedstrijd bagatelliserend uitliet over de spreekkoren.114 Puntenaftrek werd niet geëist of opgelegd, omdat de spelers van FC Den Bosch zich wel goed gedroegen.
2.6.2. Het optreden tegen antisemitische uitingen in voetbalstadions
De door de club genomen maatregelen zijn dus een criterium bij het bepalen van de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van profclubs. De Richtlijn bestrijding Verbaal Geweld (hierna: “RVB”) geeft invulling aan deze te nemen maatregelen. De RVB is opgesteld door de KNVB in samenspraak met de overheid. Uitganspunt is dat clubs en supportersverenigingen zelf verantwoordelijk zijn voor (wan)gedrag van supporters en al het mogelijke doen om verbaal geweld te bestrijden. Clubs stellen daarbij zelf hun tolerantiegrenzen vast, zodat met lokale omstandigheden rekening kan worden gehouden.115 De materiële norm kan dus per club verschillen.
De RVB gaat uit van preventief en repressief handelen.116 Het preventieve gedeelte komt vooral neer op het communiceren van de tolerantiegrenzen en het samenwerken met partners. Mocht er toch sprake zijn van spreekkoren, welke niet massaal, repeterend of langdurig hoeven te zijn, dan dient de club zijn supporters per omroep tot stoppen te manen.117 Bij herhaling dient de club de wedstrijd stil te leggen.118 De scheidsrechter kan dit ook doen, maar die doet dit alleen als de spreekkoren de spelers of arbitrage in hun functioneren belemmeren.119 Dit blijft een ultimum remedium, want clubs zijn altijd primair verantwoordelijk.120
112 TBV KNVB 13 februari 2020 (FC Den Bosch), p. 7 – 8. 113 TBV KNVB 13 februari 2020 (FC Den Bosch), p. 7 – 8. 114 TBV KNVB 13 februari 2020 (FC Den Bosch), p. 7 – 8. 115 RVB.
116 Resp. onderdeel II & III RVB.
117 Sub d onder beleidsuitgangspunten RVB. 118 Sub c onder beleidsuitgangspunten RVB. 119 Punt 2 onder beheersmatig optreden RVB.
Het Centrum Informatie en Documentatie Israël (hierna: “CIDI”) stelt vast dat er nog nooit een wedstrijd is stilgelegd wegens antisemitische spreekkoren, ondanks dat is vastgesteld dat dit soort uitingen vaak voorkomen.121 Er zijn dus vraagtekens te zetten bij de naleving van de RVB door clubs, te meer nu massale, repeterende of langdurige spreekkoren geen voorwaarden voor ingrijpen zijn. Ten slotte zet de RVB in op de opsporing van de schuldigen aan spreekkoren. Na opsporing worden verdachten gecorrigeerd door de ketenbenadering, wat uiteindelijk kan leiden tot strafrechtelijke handhaving.122
2.6.3. Het voorkomen van racisme via licentievoorwaarden
Parallel aan het repressieve tuchtrecht lopen de preventieve licentievoorwaarden. Om deel te nemen aan een de Europese en Nederlandse competities heb je immers een licentie nodig.123 De eisen aan (de verdeling van) een proflicentie zijn vastgelegd in het Licentiereglement Betaald Voetbal (hierna: “Licentiereglement”) en de Richtlijn licentie-eisen (hierna: “licentie-eisen”), die daar een onlosmakelijk deel van uitmaken.124 De licentie-eisen zien op de organisatorische kant van het voetbal, zoals de financiële huishouding en juridische structuur, maar bevatten onder andere ook een aantal anti-discriminatie bepalingen. Deze bepalingen zijn neergelegd in de Richtlijn discriminatie en anti-racisme beleid (hierna: “Richtlijn discriminatie”). Eisen uit deze richtlijn hebben echter geen invloed hebben op de lucratieve Europese licenties.125
De Richtlijn discriminatie zet kortgezegd het UEFA Ten Point Plan on Racism om en bestaat uit drie hoofdlijnen.126 Ten eerste dienen clubs racisme in hun stadion te verbieden, daar uitdrukkelijk afstand van en actief stelling tegen te nemen en maatregelen te nemen tegen de distributie van discriminatoire leuzen en propaganda. Verder dienen clubs personen die zich schuldig maken aan racisme of discriminatie geen wedstrijdkaart te verschaffen. Ten slotte moeten clubs samenwerken met andere organisaties en partnerships sluiten in de strijd tegen racisme.127 Clubs dienen dus ook algemene preventieve maatregelen tegen racisme te nemen om deel te mogen nemen aan de competitie. Zodoende worden clubs repressief en preventief gecontroleerd.
121 CIDI 3 december 2019.
122 Sub d onder beleidsuitgangspunten RVB. 123 Art. 5 Licentiereglement.
124 Art. 1 lid 1 Licentiereglement. 125 Richtlijn licentie-eisen, p. 15.
126 Art. 45 lid 3 jo. bijlage A UEFA Safety and Security Regulations. 127 Richtlijn discriminatie, p. 3 – 4.
2.7. Tussenconclusie
Al met al staat vast dat de Staat een groot scala aan antiracistische verplichtingen heeft, welke middels verschillende vormen van soft law verder ingevuld zijn en ook van toepassing zijn op de bestrijding van antisemitisme. De Staat heeft deze verplichtingen voornamelijk omgezet door middel van het strafrecht. Verder is de koppeling met de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer relevant: deze biedt slachtoffers een rechtsingang bij het EHRM om op te komen tegen antisemitische uitingen.
Eventueel problematisch kan het verschil in omgang met de intentie van beklaagden in internationale context en de Hoge Raad en RvdJ zijn. Laatstgenoemden hebben dit in tegenstelling tot het EVRM immers sterk geobjectiveerd, waardoor beklaagden eerder schuldig zullen zijn aan antisemitisme in een nationale procedure dan in een procedure bij het Hof. Zeker omdat de intentie achter antisemitisme in voetbalstadions zo lastig te duiden is, kan dit problematisch zijn.
De plichten die de media en voetbalclubs krachtens hun zelfreguleringskader hebben, zijn over het algemeen in lijn met de verschillende aanbevelingen tegen racisme. De Leidraad mist echter wel een verplichting of aanmoediging ter bevordering van tolerantie, terwijl dit wel wordt aanbevolen in verschillende soft law instrumenten.
Alle actoren hebben dus hun plichten en verantwoordelijkheden om racisme te bestrijden. Wel is steeds weer gebleken dat deze strijd binnen de grenzen van de vrijheid van meningsuiting moet plaatsvinden. In het volgende hoofdstuk wordt daarom stilgestaan bij de inhoud van deze rechten en plichten in gevallen van antisemitisme in het voetbalstadion.
3. De vrijheid van meningsuiting in het voetbalstadion: plichten,
verantwoordelijkheden én waarborgen
3.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt deelvraag twee; “Welke plichten en verantwoordelijkheden hebben de Staat, de media en profclubs bij de omgang met antisemitische uitingen in voetbalstadions in het licht van de vrijheid van meningsuiting en in welke waarborgen dient de Staat in ditzelfde kader te voorzien?”, beantwoord. In dit hoofdstuk wordt eerst stilgestaan bij de verplichtingen die de Staat heeft, waarna de media en profclubs aan bod komen.
3.2. De verplichtingen van de Staat
In het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat het verticale kader bij de bestrijding van antisemitische uitingen wordt ingevuld door middel van het strafrecht. Als de Staat van deze bevoegdheid gebruik maakt, dan is hij gehouden aan de waarborgen die de vrijheid van meningsuiting in dit kader stelt. Het recht op de vrijheid van meningsuiting is zowel in de Grondwet als verschillende mensenrechtenverdragen opgenomen, waaronder het EVRM.128 In dit onderzoek staat het EVRM centraal. Bestraft de Staat iemand wegens het doen van een uiting, dan is er in principe sprake van een inmenging in de vrijheid van meningsuiting en is artikel 10 EVRM van toepassing.
Dit artikel schrijft voor dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting is gerechtvaardigd als die bij wet is voorzien, dient tot een van de legitieme doelen en noodzakelijk is in een democratische samenleving.129 Dit is de zogenaamde drietrapstoets. Dat een maatregel bij wet voorzien dient te zijn, houdt in dat de regel toegankelijk is voor diegene waarvoor die bedoeld is en dat diegene zijn gedrag daar ook op kan afstemmen.130 Daarnaast dient een maatregel te dienen tot een legitiem doel. Deze doelen zijn limitatief opgesomd, maar de vrij open norm “bescherming van de rechten van anderen” is ruim in te vullen. Het bestrijden van racisme kan hier in ieder geval onder worden geschaard.
Het derde vereiste ziet op de noodzakelijkheid in een democratische samenleving en vormt het slotstuk van de beperkingstoets. Deze toets komt neer op twee onderling sterk verweven criteria: er moet een dringende maatschappelijke behoefte bestaan en de maatregel moet proportioneel zijn in verhouding tot het gediende doel.131 De dringende maatschappelijke
128 Art. 19 IVBPR; art. 11 Hv; art. 7 Gw; art. 10 EVRM. 129 Art. 10 lid 2 EVRM.
130 EHRM 26 april 1979 (Sunday Times), par. 49. 131 Nieuwenhuis 2014, p. 22.
behoefte is een soort minimale drempel van urgentie; de inmenging moet meer dan wenselijk of redelijk zijn, maar hoeft niet onmisbaar te zijn.132 Ten slotte dient de maatregel proportioneel te zijn in verhouding tot het gediende doel. De proportionaliteitstoets lijkt daarmee sterk op de fair balance toets, maar verschilt daarvan doordat zij uitgaat van de verhouding tussen het doel en het middel in plaats van de het algemeen belang versus de fundamentele rechten van het individu. Deze toets is zeer casuïstisch van aard en de uitkomst is dus zeer afhankelijk van de omstandigheden van het geval.133
Verder is van belang dat Staten een bepaalde margin of appreciation hebben, dit is een beoordelingsruimte die het Hof aan staten biedt, echter altijd onder supervisie.134 Ook de margin of appreciation is heel contextueel. Het onderwerp van een uiting is hier bijzonder relevant: het Hof maakt onderscheid tussen zaken met en zonder publiek belang en beschermt politieke, kunstzinnig en commerciële uitingen in respectievelijk meer en mindere mate. Gaat een uiting over public figures zoals politici, royals, belangrijke zakenlui, maar ook bijvoorbeeld het hoofd van een voetbalbond dan is er ook sprake van een engere beoordelingsvrijheid, waardoor de supervisie van het Hof strenger is.135 Naast dat deze aspecten wegen in de grootte van de margin of appreciation, wegen zij ook mee in de noodzakelijkheidstoets.
Daarnaast heeft het Hof in het bijzonder geoordeeld dat in conflicten tussen het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van meningsuiting, er sprake is van twee gelijkwaardige rechten.136 Het zou dus niet uit moeten maken of een klacht gebaseerd is op het ene of andere fundamentele recht.137 Uiteindelijk leidt dit er praktisch toe dat de vraag welk recht voorgaat bepaald wordt door de vraag of er sprake is van de welbekende fair balance.138 Racistische uitingen kunnen, zoals besproken, leiden tot schending van het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. In het geval dat een uiting ernstig genoeg is om een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer te rechtvaardigen is er dus sprake van twee gelijkwaardige rechten, waardoor de fair balance test direct van toepassing is. Ten slotte is van belang dat de Staat niet alleen gehouden is aan haar negatieve verplichtingen, maar ook positieve verplichtingen in het kader van de vrijheid van
132 Nieuwenhuis 2014, p. 21.
133 EHRM 6 mei 2003 (Appleby), par. 40. 134 Nieuwenhuis 2014, p. 12 – 13.
135 EHRM 8 juli 1986 (Lingens); EHRM 24 juni 2004 (Von Hannover no. 1); EHRM 21 januari 1999 (Fressoz &
Roire); EHRM 26 april 2007 (Colaço Mestre & SIC).
136 EHRM [GK] 15 maart 2012 (Aksu), par. 63.
137 EHRM [GK] 7 februari 2012 (Von Hannover no. 2), par. 106; EHRM [GK] 10 november 2015 (Couderc &
Hachette Filipacchi Associés), par. 91; EHRM [GK] 27 juni 2017 (Satakunnan Markkinapörssi Oy & Satamedia Oy), par. 123; EHRM [GK] 16 juni 2015 (Delfi), par. 110; EHRM [GK] 27 juni 2017 (Medžlis Islamske Zajednice Brčko), par. 77.
meningsuiting heeft. Over het algemeen heeft de Staat immers de verplichting om voor een favourable environment voor publiek debat te zorgen.139 De favourable environment is een parapluterm voor verschillende specifieke statelijke plichten.140 Voorbeelden hiervan zijn het voorzien in toegang tot informatie en het beschermen van bedreigde journalisten.141 Van een chilling effect, waar sprake van is als deelnemers aan het debat aan zelfcensuur gaan doen, kan in ieder geval geen sprake zijn. Van zo’n chilling effect kan ook al sprake zijn als er slechts een dreiging van maatregelen bestaat.142
3.2.1. De aard van de uiting: aanmoedigingen, kritiek en hate speech
De aard van de uiting is onder andere in het kader van de margin of appreciation van groot belang. Uitingen in het stadion zijn lastig te kwalificeren, omdat zij niet in een klassieke categorie zoals politieke, kunstzinnige of commerciële uitingen te plaatsen zijn. Mijns inziens vallen uitingen in stadions uiteen in aanmoedigingen, kritiek en uitingen met het doel te beledigen. Veel uitingen zullen overigens onder verschillende categorieën vallen, maar langs deze hoofdlijnen kan in ieder geval onderzocht worden hoe het Hof omgaat met verschillende uitingen in het stadion.
Aanmoedigingen zijn op zichzelf lastig te categoriseren, maar komen veruit het meeste voor.143 Wat vaststaat is dat het aanmoedigen door sommige fans als religieus wordt ervaren, dergelijke uitingen zijn dus een sterke persoonlijke expressie die in bepaalde mate een vorm van aanbidding kan omvatten. Ook speelt er een politiek-maatschappelijke element: voetbalclubs staan voor een bredere filosofie en supporters geven daar soms uiting aan door een club aan te moedigen. Ten slotte wordt veelal gebruikgemaakt van artistieke uitingsvormen, zoals spandoeken en zang.144 Al deze elementen samen maken dat er sprake is van hybrid speech, een mengvorm. Omdat sprake is van politieke, artistieke en religieuze elementen zou mijns inziens een strikte margin of appreciation gelden bij het verbieden van aanmoedigingen in het stadion.
Een tweede soort uiting die hier wordt geïdentificeerd zijn uitingen die geen aanmoedigingselement bevatten, zoals kritiek op de KNVB of het bestuur van de club. Deze uitingen hebben voornamelijk een politiek element, te meer nu het beleid van een grote club als
139 EHRM 14 september 2010 (Dink), par. 27. 140 Lokhorst, Trapman & McGonagle 2018, p. 11.
141 EHRM 8 november 2016 (Magyar Helsinki Bizottság); EHRM 10 januari 2019 (Khadija Ismayilova). 142 EHRM 17 december 2004 (Cumpănă & Mazăre), par. 114.
143 Meesters e.a. 2014, p. 3.
maatschappelijke aangelegenheid wordt gezien.145 Ook hier geldt dan een striktere margin of appreciation.
Ten slotte bestaan er uitingen met het doel te beledigen. Het is vaste jurisprudentie dat een uiting op zich mag beledigen, dit is noodzakelijk in het kader van pluralisme, tolerantie en ruimdenkendheid.146 Ook mogen uitingen vulgair zijn, want ook de stijl van communiceren wordt beschermd.147 Heeft een uiting echter enkel het doel te kwetsen, dan is de beschermingsomvang van het EVRM zeer gering.
In sommige gevallen valt deze bescherming zelfs geheel weg, omdat een uiting dan op de guillotinebepaling stuit.148 Hiervan is sprake als een uiting ingaat tegen de waarden van het Verdrag.149 In die gevallen is er sprake van hate speech, hoewel deze term ook betrekking heeft op gevallen die niet onder guillotinebepaling vallen. De term hate speech is door het Hof niet gedefinieerd, maar ziet op vormen van haat op basis van intolerantie.150 De vraag of sprake is van hate speech is zeer contextueel van aard, factoren zoals de intentie van de spreker en het bereik en de ernst van de uiting spelen hierin mee.151 Wat vaststaat is dat antisemitische uitingen meermaals op de guillotinebepaling zijn gestuit.152
Antisemitische uitingen in het stadion kunnen dus afhankelijk van de ernst, het doel en het bereik van de uiting wel of geen bescherming onder 10 EVRM vinden. Wat mijns inziens waarschijnlijk is, is dat een uiting die zowel antisemitisch en ook bedoeld is als aanmoediging of kritiek (en dus niet enkel als doel heeft te beledigen), meestal bescherming geniet onder het EVRM. Bestrijding van een dergelijke uiting moet dan binnen de fair balance passen. Tegelijkertijd vinden uitingen in het stadion een groot bereik, waardoor ernstige antisemitische uitingen mijns inziens wél als hate speech kunnen kwalificeren, zeker als de intentie discriminatoir is.
Uitingen in het stadion zijn dus onderling verschillend, van zichzelf vaak ambigu en lopen in elkaar over en door elkaar heen. Sommige uitingen in het stadion zullen geen bescherming genieten, omdat zij lijnrecht tegen de waarden van het Verdrag ingaan. Andere uitingen worden juist sterk beschermd. Dit laatste is zeker het geval als er sprake is van politieke, religieuze en/of artistieke elementen. Het is goed om daarbij op te merken dat voor
145 EHRM 26 april 2007 (Colaço Mestre & SIC), par. 28. 146 EHRM 7 december 1976 (Handyside), par. 49. 147 EHRM 19 juli 2011 (Uj), par. 20.
148 Art. 17 EVRM.
149 EHRM 7 juli 2003 (Garaudy); EHRM 10 november 2015 (M’Bala M’Bala), par. 33. 150 McGonagle 2013, p. 3 – 4 & 10.
151 McGonagle 2013, p. 4.
