4.1. Inleiding
In dit hoofdstuk staat deelvraag drie; “Hoe verhouden de maatregelen uit het Aanvalsplan zich ten opzichte van de plichten, verantwoordelijkheden en waarborgen die de actoren in het licht van de balans tussen de strijd tegen racisme en de vrijheid van meningsuiting hebben?”, centraal. Eerst zal worden uitgelegd wat het Aanvalsplan inhoudt, waarna kritisch geanalyseerd wordt wat de gevolgen van het plan voor invulling van de vrijheden en verantwoordelijkheden van de Staat, de media en de profclubs zijn.
4.2. Het Aanvalsplan tegen racisme
Met het Aanvalsplan tegen racisme is een nieuw pakket aan antiracistische maatregelen in het voetbal voorgesteld. Ook antisemitisme moet hierbij worden betrokken.182 Het plan is opgesteld door de KNVB en de Staat, maar een breed scala aan actoren wordt erbij betrokken, waaronder amateurclubs, spelers, supporters, clubbestuurders en de media.183 De concrete maatregelen werken langs drie lijnen, (i) Voorkomen, (ii) Signaleren en (iii) Sanctioneren.184 Daarnaast vermeldt het plan onder “Samen aan de slag” een viertal samenwerkingsverbanden casu quo aanspreekpunten met als doel gelijkgezinden in de strijd tegen racisme (verder) met het voetbal te verbinden.185 Verder worden monitorings- en evaluatiemechanismen ingesteld.186
Onder “Voorkomen” worden vier maatregelen voorgesteld, die allen tot doel hebben bewustzijn over racisme (in het voetbal) te vergroten.187 Het plan merkt in dit gedeelte expliciet op dat discriminerende of racistische uitingen soms uit onwetendheid worden gedaan. Hiermee lijkt het plan waarde te hechten aan de intentie van een beschuldigde van racisme. In het vervolg van het plan lijkt dit element ondergesneeuwd, de gevolgen van deze nuance komen namelijk niet meer terug in de toepassing van later voorgestelde maatregelen. Het onderdeel Voorkomen stelt concreet voor om een publiekscampagne en een trainingsprogramma ter vergroting van het normbesef en de kennis van handhaving van bestuurders, trainers en officials te starten. Daarnaast wordt ingezet op extra scholing voor medewerkers van de afdeling tuchtzaken en matchofficials. Ten slotte wordt er extra geïnvesteerd in Fair Play-trajecten die via voetbalclubs op scholen gegeven gaan worden.
182 Kamerstukken II 2019-20, 35 300 VII, nr. 132. 183 KNVB 2020 p. 3 184 KNVB 2020 p. 5 185 KNVB 2020 p. 8 – 9. 186 KNVB 2020 p. 38 – 40. 187 KNVB 2020, p. 18 – 19.
Onder “Signaleren” wordt eveneens een viertal maatregelen voorgesteld, dat ziet op het vergroten van de pakkans van beschuldigden en het meer in algemene zin signaleren van racisme op tribunes.188 Allereerst zal de Staat haar subsidieregeling “Bouw en Onderhoud Sportaccommodaties” uitbreiden, zodat amateurclubs makkelijker kunnen investeren in de (sociale) veiligheid van hun sportcomplex. Ten tweede wordt voorgesteld slimme technologie beschikbaar te maken. Deze technologie moet helpen bij het registreren van discriminerende uitingen. Hiervoor wordt een tender uitgeschreven. Ten derde zal er een meldingsapp vanaf seizoen 2020 – 2021 worden ingevoerd. Dit concept, dat al zes jaar in Engeland gebruikt wordt, maakt het mogelijk om via een smartphone melding te maken van discriminatie op de tribunes. Iedere melding komt terecht bij de veiligheidscoördinator van de club en de KNVB. Als laatste maatregel wordt de rapportagetool aangepast, zodat scheidrechters na afloop van de wedstrijd bewust moeten aangeven of er sprake is geweest van (racistische) belediging op of rond het veld.
Het gedeelte Sanctioneren ziet op het “aanpakken” van racistisch gedrag en bestaat uit acht maatregelen.189 Het plan stelt voor om dit op alle mogelijke manieren te doen, waarbij een strafrechtelijke aanpak als ultimum remedium gezien wordt. Straffen moeten namelijk vooral op gedachten- en gedragsverandering gericht zijn. Concrete maatregelen zien op het introduceren van een persoonsgerichte aanpak en het vergroten van kennis van strafmogelijkheden bij clubs, de KNVB en het OM. Verder wordt de strafeis bij racisme met discriminerend element met vijftig procentpunt verhoogd, dit is een verdubbeling van de strafverzwaring.190 Verder zal er een digitale meldplicht voor supporters worden ontwikkeld, omdat de fysieke meldplicht vaak juridisch disproportioneel was en op praktische bezwaren stuitte. De overige vier maatregelen zien ten eerste op het versterken van het tuchtrecht, waarin het verbod op discriminatie verder geëxpliceerd wordt. Daarnaast wordt er een speciale tuchtrechtelijke aanklager discriminatie aangesteld, waardoor discriminatiezaken door specialisten worden behandeld. Ten derde wordt de termijn van stadionverboden bij discriminatie verlengd van vijf naar tien jaar en dienen clubs altijd aangifte toen bij discriminatie. Dit laatste staat mijns inziens haaks op de reeds genoemde opvatting dat het strafrecht als ultimum remedium moet worden toegepast. Aan de andere kan heeft een aangifte ook een meldfunctie: door consequent aangifte te doen, wordt het racismeprobleem wellicht beter in kaart gebracht. Ten slotte wordt het reeds bestaande Spreekkorenproject uitgebreid.
188 KNVB 2020, p. 22 – 25. 189 KNVB 2020, p. 28 – 33.
Deelname aan het Spreekkorenproject kan in ruil voor strafvermindering worden opgelegd en ziet op bewustwording van discriminatie en de negatieve effecten van spreekkoren op slachtoffers daarvan.
4.3. Het Aanvalsplan en de actoren
In dit gedeelte wordt ingegaan op veranderingen naar aanleiding van het Aanvalsplan in respectievelijk het verticale en zelfreguleringskader van de media en de profclubs. Hierbij wordt besproken of dit overeenkomt met relevante soft law en de vrijheid van meningsuiting. 4.3.1. Handhaving door de Staat: terughoudendheid geboden
De belangrijkste verandering die het Aanvalsplan voor de Staat voorstelt is dat er enerzijds zwaarder gestraft wordt en anderzijds meer wordt ingezet op gedragsverandering (namelijk door het Spreekkorenproject). Dit eerste leidt eerder tot disproportionaliteit, terwijl het Spreekkorenproject een minder sterk punitief karakter heeft en ook op bewustwording inzet, wat zoals besproken volledig in lijn is met verschillende aanbevelingen tegen racisme.
De Staat richtte zijn handhaving al op de supporter en dat zal niet veranderen. Omdat hier altijd sprake moet zijn van een fair balance en dus gekeken moet worden naar de balans tussen de vrijheid van meningsuiting en het bestrijden van hate speech zal de Staat terughoudend moeten opereren. Het beperken van de vrijheid van meningsuiting ten behoeve van de bestrijding van hate speech is in principe wel mogelijk. Toch moet niet vergeten worden dat de Staat ook een favourable environment moet garanderen, zonder chilling effect.
Het eerder besproken verschil in objectivering van de intentie van verdachten van haatzaaien tussen de Hoge Raad en (onder andere) het EVRM kan hierdoor in het bijzonder problematisch zijn. Neemt de Staat het EVRM kader onvoldoende mee in de vervolging van supporters, dan kan daardoor een te breed verbod worden gehandhaafd. Dit kan leiden tot een chilling effect van supporters die aan zelfcensuur gaan doen, Vrielink constateert dat dit een reëel risico is bij het bestraffen van onbedoeld racisme.191
Zeker als het gaat over uitingen die niet alleen beledigend bedoeld zijn, maar ook als aanmoediging of kritiek gelden kan niet zomaar worden volstaan met de enkele vaststelling dat die uiting als antisemitisch interpretabel is. Mijns inziens is de insteek dat het strafrecht als ultimum remedium wordt ingezet daarom goed in lijn met het voorgaande. Hiermee wordt namelijk uitgesproken dat enkel zeer ernstige gevallen, bijvoorbeeld als er sprake is van hate speech, statelijk ingrijpen gewenst is. Dit vermindert het chilling effect en past goed bij een favourable environment. Dat clubs standaard aangifte doen na racistische incidenten staat hier
mijns inziens haaks op en wordt vooral gerechtvaardigd door de meldfunctie die daarvan uitgaat.
4.3.2. De rol van de media: de missende schakel
In het Aanvalsplan worden de media slechts kort genoemd, overigens tezamen met onder andere adverteerders. De inzet op ook adverteerders is in lijn met wat het CvM heeft aangeraden.192
Naar mijn mening introduceert het Aanvalsplan geen problematische elementen ten aanzien van de rol die de media met betrekking tot hate speech hebben, maar dit heeft ook te maken met de minieme omschrijving van deze rol. Sportmedia zouden ook verslag moeten doen van gebeurtenissen rond het veld, om zo een bijdrage tegen antisemitisme te leveren. Dit is ook volledig in lijn met de rol die de media als public watchdog hebben.
Het Aanvalsplan vormt geen gevaar voor de journalistieke vrijheden. Het probleem zit mijns inziens aan de andere kant: er ontbreekt een duidelijke aanmoediging voor de media om als verslag te doen van antisemitisme in stadions. Dit is een gemiste kans, te meer nu deze aanpak een sterke grondslag heeft in soft law met betrekking tot de strijd tegen racisme. Juist omdat voetbalwedstrijden bij uitstek media-evenementen zijn, zouden de media een belangrijke rol kunnen spelen bij de manier waarop gedacht wordt over antisemitisme in het stadion. Gedacht kan worden aan een richtlijn voor commentatoren over hoe te reageren als spreekkoren live te horen zijn of het standaard bespreken en afkeuren van antisemitische spreekkoren bij voetbalpraatprogramma’s. Juist ook de other media actors zouden hier een grote bijdrage kunnen leveren: zij staan dichterbij de supporter en kunnen naar mijn verwachting juist daarom beter bewustwording creëren. Het Aanvalsplan mist mijns inziens op dit punt ambitie.
4.3.3. De club als forumbeheerder: de risico’s van zwaarder straffen
Ten aanzien van de vrijheden en verantwoordelijkheden die profclubs als forumbeheerder hebben, zijn er tal van ontwikkelingen. Per Delfi-criterium zal worden besproken wat er verandert. De bewustwordingsmaatregelen hebben vooral een preventieve functie. Door supporters bewust te maken van de discriminerende impact van hun uiting worden zij immers geacht minder geneigd te zijn om deze te herhalen. Hierdoor zal op den duur het risico op antisemitische spreekkoren moeten afnemen. Uit het eerste Delfi-criterium, het risico op onrechtmatige uitingen, blijkt dat clubs dan minder snel aansprakelijk zijn voor de in hun stadion gedane uitingen als het risico daarop laag is.
Het mijns inziens mooie aan het vergroten van de bewustwording is dat het maatregelen zijn die geen sterke inmenging in de vrijheid van meningsuiting vereisen, terwijl zij er wel toe kunnen leiden dat clubs minder stringente maatregelen hoeven te nemen. Het nemen van minder stringente maatregelen verkleint de kans op een chilling effect, wat uiteraard gunstig is in het kader van een favourable environment. Er ontstaat zo gezegd meer ruimte voor de vrijheid van meningsuiting.
Het Aanvalsplan stelt ook een aantal maatregelen voor dat ziet op het repressief optreden tegen antisemitisme in het stadion, wat invloed heeft op het tweede Delfi-criterium: de genomen maatregelen. Zo worden medewerkers getraind om antisemitisme beter op te merken en wordt camerasurveillance verbeterd. Clubs zullen hierdoor meer controle hebben over uitingen in het stadion, waardoor zij ook eerder verantwoordelijk voor deze uitingen worden gehouden. Tegelijkertijd is het nemen van maatregelen een essentieel onderdeel van de aansprakelijkheidstoets van Delfi.
Neemt een club veel maatregelen, wat het Aanvalsplan voorstelt, dan zijn clubs minder snel aansprakelijk, waardoor het Aanvalsplan wat dit betreft disculperende werking heeft. Repressieve maatregelen hebben echter als nadeel dat zij kunnen leiden tot een chilling effect, waardoor profclubs moeten balanceren bij het invoeren en toepassen van deze maatregelen.
Verder investeert het Aanvalsplan op verschillende manieren in de identificatie van verdachten van antisemitisme, namelijk bijvoorbeeld door slimme technologie en de meldingsapp. Uit het derde criterium, het belang om verdachten te kunnen identificeren, blijkt dat dit een belangrijk punt is in de Delfi-afweging. Clubs zullen naarmate zij beter in staat zijn om verdachten in beeld te brengen immers minder snel aansprakelijk zijn voor uitingen van deze verdachten.
Een argument voor dit soort technologie is dat dit ruimte biedt voor individuen om vrij hun vrijheid van meningsuiting te genieten, in de wetenschap dat zij onderscheiden kunnen worden van anderen die dit recht misbruiken. Mijns inziens zijn er echter ook twee bezwaren tegen grootschalige, continue en gedetailleerde surveillance. Ten eerste bestaat er de kans op een chilling effect. Supporters zullen wellicht aan zelfcensuur doen, in het bijzonder jegens het bestuur van de club of bond. Zij kunnen de supporter immers individueel identificeren, waar een (gevoelsmatige) dreiging voor represailles van uitgaat. Ten tweede bestaat er risico’s op het gebied van privacy, nu (bijzondere) persoonsgegevens van grote groepen mensen worden verwerkt. De KNVB werkt op dit gebied echter al samen met de Autoriteit Persoonsgegevens,
de toezichthouder op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens.193 Naar mijn mening is dit soort technologie onmisbaar in het kader van het derde Delfi-criterium en biedt het clubs juist een middel om te voorkomen dat een gehele supportersgroep gestraft wordt voor de uitingen van een deel daarvan. Terughoudendheid en transparantie bij het gebruik van camerasurveillance zijn echter geboden, om zo een chilling effect te voorkomen.
Omdat ook de proportionaliteit van de straf (het laatste Delfi-criterium) meeweegt, is het van belang om op te merken dat de strafmaat voor clubs verhoogd wordt. Mijns inziens is dit problematisch en kan dit tot een inbreuk op de vrijheden van clubs leiden. Het feit dat clubs ingevolge het Aanvalsplan juist op alle Delfi-criteria disculperende maatregelen nemen, zou ertoe moeten leiden dat hun straf juist lager wordt. Het ondanks alles zwaarder straffen van clubs zorgt precies voor datgene waar in MTE & Index voor gewaarschuwd wordt: voetbalclubs zullen hun “comment sections” sluiten en wellicht totaal geen debat meer toestaan in hun stadions. Hierdoor verdwijnt mijns inziens de balans tussen de vrijheid van meningsuiting en de strijd tegen racisme, want er bestaat een serieus risico op een chilling effect.
Is er sprake van hate speech, dan is zwaarder straffen mijns inziens wel toegestaan, nu het Hof dit een “pivotal element” noemt. Dan nog kan het mijns inziens in het licht van MTE & Index niet zijn dat een club die adequaat en conform Delfi optreedt tegen hate speech desondanks zwaar gestraft wordt. Clubs zullen dan immers ondanks alles te maken kunnen krijgen met hoge boetes, waardoor het open laten van vakken een commercieel risico wordt. Hierdoor ontstaat een chilling effect, wat ontoelaatbaar is.
4.3.4. De rechten van supporters: het belang van een alternatief
Ten slotte is het de vraag of door de voorgestelde maatregelen de vrijheden van supporters te ernstig beperkt worden. Eerder werden het sluiten van vakken, stadionverboden en het vaststellen van tolerantiegrenzen als mogelijk problematisch gezien.
Het sluiten van vakken zal met invoering van het Aanvalsplan voor langere tijd plaatsvinden.194 Toch blijft de beperking op de uitingsvrijheid van supporters mijns inziens beperkt, omdat alternatieve vakken vaak wel open zijn en aanmoedigingen en kritiek niet geheel uitgebannen worden. Er blijven alternatieven bestaan, waardoor de Staat geen “forumrecht” in het stadion hoeft te garanderen.
Naar mijn mening kan van een dergelijke verplichting wel sprake zijn bij stadionverboden, zeker nu het Aanvalsplan inzet op langdurigere en landelijke
193 KNVB 2020, p. 22. 194 KNVB 2020, p. 32.
stadionverboden.195 In het geval van een langdurig, landelijk stadionverbod is er voor de individuele supporter geen alternatief om het team aan te moedigen, waardoor het verbod van zeer verstrekkende aard is. Omdat er sprake moet zijn van een fair balance zullen clubs de ernst van de bestrafte uiting moeten afwegen en gevolg moeten geven aan het feit dat aanmoedigingen en kritiek beschermde uitingen zijn. In gevallen van het opleggen van stadionverboden wegens hate speech zal mijns inziens wel snel sprake zijn van een fair balance. Wordt een supporter gestraft voor beledigende antisemitische uitingen die niet als zodanig kwalificeren, dan kan een tienjarig landelijk stadionverbod zijn rechten mijns inziens te sterk inperken. De Staat zal dan maatregelen moeten nemen, althans zij daarvoor de middelen heeft. Ten slotte kunnen inhoudsbeperkingen ook leiden tot een sterke inperking van de uitingsvrijheid van supporters. Uit het Aanvalsplan blijkt niet dat wat betreft de tolerantiegrenzen veel verandert, maar naarmate de handhaving verbetert zullen wellicht ook meer grensgevallen worden opgespoord. Ook hier geldt weer dat aanmoedigingen en kritiek niet zonder meer verboden mag worden en handhaving niet mag leiden tot (zelf)censuur. Er moet immers sprake zijn van een favourable environment.
Mijns inziens kunnen vooral de stadionverboden tot een te vergaande beperking van de vrijheid van meningsuiting leiden. Het is daarom van groot belang dat gekeken wordt naar de ernst van de uiting bij het opleggen daarvan, omdat bij een langdurig, landelijk stadionverbod voor een geval waarin geen sprake is van hate speech vaak geen sprake meer is van een fair balance.
4.4. Tussenconclusie
Al met al kan worden geconcludeerd dat het Aanvalsplan over het algemeen maatregelen bevat die ook worden aanbevolen door de verschillende antiracismecomités. Wat dat betreft omvat het Aanvalsplan in mijn ogen een zeer geschikt pakket aan maatregelen om de bestrijding van antisemitische spreekkoren kracht bij te zetten.
Het is vanuit het oogpunt van de vrijheid van meningsuiting positief dat strafrechtelijke vervolging als ultimum remedium wordt gezien en goed dat er wordt ingezet op bewustwording en de identificatie van individuen. Ook het feit dat de media worden betrokken bij de strijd tegen racisme is een positief punt.
Toch zijn er ook jammerlijke aspecten. Allereerst zou het goed zijn om de rol van de media verder te expliceren, zodat duidelijkheid wordt gegeven over de vrijheden en verantwoordelijkheden van journalisten en other media actors in de context van
voetbalstadions. Hier liggen kansen op het gebied van bewustwording en de bevordering van tolerantie. Verder is de algehele tendens dat zowel door de Staat als de KNVB zwaarder gestraft zal worden problematisch. Hierdoor ontstaat een risico op een chilling effect, omdat profclubs wellicht preventief vakken zullen sluiten of andere beperkende maatregelen treffen. Ook kan het verlengen en landelijk maken van stadionverboden in sommige gevallen tot een te ernstige inperking van de uitingsvrijheid leiden, in geval van hate speech zijn dit soort verboden mijns inziens wel toegestaan. Met dit alles in het achterhoofd zal het volgende afsluitende hoofdstuk gericht zijn op de beantwoording van de hoofdvraag.
5. Conclusie
In deze scriptie is de hoofdvraag “Is het Aanvalsplan in lijn met de plichten en verantwoordelijkheden die de Staat, media en profclubs hebben om enerzijds antisemitische uitingen in voetbalstadions te voorkomen en anderzijds de vrijheid van meningsuiting te waarborgen en waar moeten actoren dus rekening mee houden bij de uitvoering van het Aanvalsplan?” onderzocht.
Kort samenvattend is gebleken dat zowel de Staat, als de media als voetbalclubs verantwoordelijkheden in het kader van de bestrijding van racisme hebben. Dat de bestrijding van racisme soms botst met de vrijheid van meningsuiting wordt ook in verschillende soft law aanbevelingen erkent en komt ook duidelijk terug in de weging door het Hof tussen het recht op het privéleven en de vrijheid van meningsuiting bij sommige racistische uitingen.
Steeds weer is geconcludeerd dat de vrijheid van meningsuiting niet bedoeld is als dekmantel om te discrimineren. Daar waar een uiting te ver gaat vindt geen bescherming plaats of is een beperking gerechtvaardigd. Antisemitische uitingen rond het stadion zijn echter enorm complex en aanmoedigingen of kritiek mogen niet zomaar verboden worden, noch door de Staat, noch door KNVB noch door de clubs.
De ontzettend ingewikkelde situatie van antisemitisme rond het stadion vraagt mijns inziens vooral om erkenning van de vrijheid van meningsuiting van supporters in het stadion en het feit profclubs ook een forumbeheerder zijn. Door alleen al de ingewikkelde situatie te