Amsterdam als lerende organisatie
Hoe er geleerd werd van de lessen uit de Noord/Zuidlijn
Stephan Ramb (6148611)
Strategieontwikkeling en cultuurverandering in organisaties
Begeleider Jaap Boonstra
Voorwoord
Deze scriptie is geschreven naar aanleiding van het bachelorproject ‘Strategieontwikkeling en cultuurverandering in organisaties’ door prof. dr. Jaap Boonstra. Het is een enerverende
ontdekkingstocht geweest. Door het bezoek van allerlei interessante gastsprekers hebben we een kijkje mogen nemen in de wereld van het verandermanagement en cultuurverandering in
organisaties. Uiteindelijk is mijn interesse voor civiele techniek en politicologie samengekomen in een onderzoek naar de ervaringen die zijn opgedaan bij de besluitvorming en aanleg van de
Noord/Zuidlijn. Het was een bijzondere gewaarwording om de theorie tot leven te zien komen in de praktijk. Graag wil ik de heren Maarten Woolthuis, Jeroen van Straten, Hoite Detmar en Paul van Rossum bedanken voor hun tijd en input. Uiteraard wil ik ook Jaap niet vergeten, bedankt voor het enthousiasme waarmee jij hebt verteld over je vakgebied en jouw hulp bij het realiseren van het onderstaande stuk!
Ik hoop de mensen die mijn werk lezen er veel leesplezier aan zullen beleven.
Inhoudsopgave
Voorwoord
2
1. Inleiding
4
2. Theoretisch kader
7
2.1
Transitieprocessen in publieke organisaties (veranderstrategieën)
7
2.2
Interventiemogelijkheden om leren te ondersteunen
9
2.3
Hardleerse en lerende organisaties
11
3. Onderzoeksmethoden
15
4. Analyse
17
4.1
Besluitvorming
17
4.2
Uitvoer
18
4.3
Interventies
18
4.4
Uitkomsten interventies
20
4.5
Resultaten
22
5. Gevolgtrekking
26
6. Discussie
29
7. Conclusie
31
8. Literatuur
33
9. Bijlagen
35
Bijlage 1: Interview Paul van Rossum
35
Bijlage 2: Interview Maarten Woolthuis
40
Bijlage 3: Interview Hoite Detmar
48
1. Inleiding
IntroductieHet is 2009 wanneer de gemoederen in Amsterdam tot een kritiek punt zijn opgelopen. De hoofdstad van ons land heeft zich door de eeuwen heen ontwikkeld tot een knooppunt van handelslijnen. De aanleg van de Noord/Zuidlijn bevindt zich echter in een herbezinningsfase. De nieuwe metrolijn die Amsterdam Noord met Amsterdam Zuid moet verbinden wordt geteisterd door tegenslagen: enorme vertraging en kostenoverschrijdingen, overlast voor omwoners en ondernemers, incidenten die zelfs hebben geleid tot verzakkingen. De werkzaamheden in de diepe stations Vijzelgracht en Rokin zijn stilgelegd en het vertrouwen in het toch al omstreden project wankelt.
Mede naar aanleiding van het bekend worden van alweer een budgetoverschrijding en het aftreden van wethouder Tjeerd Herrema, stelt het College van Burgemeester en Wethouders op 4 maart 2009 een onafhankelijke niet ambtelijke adviescommissie in onder leiding van Cees Veerman, om te onderzoeken hoe het nu verder moet met de Noord/Zuidlijn. Op 11 maart 2009 besluit de raad van de gemeente Amsterdam tevens tot het instellen van een raadsenquête onder leiding van Maurice Limmen naar de besluitvorming en de uitvoering van de Noord/Zuidlijn.
De conclusies luiden: afbouwen, maar wel op een andere manier. De gemeente likt haar wonden, lessen worden getrokken en de schouders worden eronder gezet. De schrik is groot en het besef dat dit nooit meer mag gebeuren is alom aanwezig.
Probleemstelling
‘De Noord/Zuidlijn is uniek in zijn omvang, maar zeker niet het enige project in Amsterdam waar zaken niet goed zijn’ (van der Laan, 2010: 2). Hoe kan de gemeente Amsterdam leren van haar fouten en ervoor zorgen dat dit soort hachelijke situaties zich nooit meer voor zullen doen? Het was een vraag die burgemeester Eberhard van der Laan stelde, een vraag die flinke veranderingen teweeg moest brengen in de organisatiestructuren en projectmanagement van de gemeente Amsterdam. Veel gemeentelijke organisaties blijken het namelijk moeilijk te vinden om te leren van fouten die gemaakt zijn in het publieke domein. Is strategisch management de sleutel tot het succes om deze systematische zwakte op te lossen? Eén ding is duidelijk: ‘we kunnen en moeten van al deze projecten blijven leren voor lopende en nieuwe Amsterdamse projecten’ (van der Laan, 2010: 2). Een heldere probleemstelling wordt blootgelegd:
Hoe kunnen gemeentelijke organisaties worden getransformeerd naar lerende organisaties? Wetenschappelijke relevantie
Over strategisch management en lerende organisaties is reeds het nodige geschreven. Senge omschrijft al in 1990 de kunt en uitvoer van de lerende organisatie in ‘The Fifth Discipline’. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) publiceert in 2006 het uitgebreide rapport: ‘Lerende overheid: Een pleidooi voor probleemgerichte politiek’. Mintzberg et al (2009) vertellen over ‘de leerschool’ waarin strategievorming als opkomend proces kan worden gezien en Boonstra (2011) schrijft over lerend leiderschap en leerinterventies.
Desondanks blijkt het bij het Noord/Zuidlijn project wederom fors fout te zijn gegaan in Amsterdam. Hoe kan het dat bestuurders dit soort groteske missers blijven maken? Hoe kon het wensdenken wederom de overhand krijgen? De lessen die getrokken zijn uit de ervaringen omtrent
Noord/Zuidlijn, worden gegoten in een apart programma onder de naam: ‘LetOp / 10 lessen’. Het blijkt een ideale casestudy om de relevante literatuur op te toetsen. Heeft de gemeente Amsterdam in haar pogingen een lerende organisatie te smeden alles volgens het boekje gedaan of zijn er nieuwe methoden ontwikkeld? Welke veranderstrategieën zijn toegepast? Wat voor interventies hebben plaatsgevonden? Hoe kunnen we er vanuit wetenschappelijk oogpunt voor zorgen dat bestuurders in de toekomst niet opnieuw in een valkuil stappen? Kortom:
Wat valt er nog te leren over lerende organisaties? Maatschappelijke relevantie
Het is vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk dat (centrale) overheden effectief hun taak uitvoeren. Projecten dienen te worden voltooid in lijn met vooraf opgestelde begrotingen en bijbehorende tijdframes. De gemeente Amsterdam leed echter flinke imagoschade door de
tegenvallers bij de Noord/Zuidlijn. Het project was verworden tot een hoofdpijndossier dat symbool stond voor geldverspilling, vertraging, technisch onvermogen en communicatief falen. De
communicatie omtrent het project vanuit de gemeente stuitte op stevige kritiek van Commissie Veerman en de Gemeentelijke Ombudsman. ‘Die kritiek is niet mals, maar nog mild vergeleken met wat er op straat over wordt gezegd’ (Sheerazi, 2013).
Bewoners en ondernemers spreken namelijk schande van de manier waarop er met hen wordt omgegaan. Tijdens informatieavonden lopen de emoties steevast hoog op. Lokale en nationale pers zitten er bovenop en voeren de druk langzaam enorm op. De Amsterdammers vrezen voor het intact blijven van de oude binnenstad, zou het nog wel overeind blijven staan? ‘De Noord/Zuidlijn was verworden tot een pispaal, symbool voor alles dat niet goed gaat in Amsterdam’ (Sheerazi, 2013). Het moge duidelijk zijn dat dit vanuit maatschappelijk oogpunt een hoogst onwenselijke situatie is. Het is essentieel dat de burger vertrouwen heeft in haar overheid. Voor een stad die zich met andere wereldsteden wilt kunnen meten is het uitermate pijnlijk wanneer immense projecten als de aanleg van de Noord/Zuidlijn dergelijke moeilijkheden ondervinden. Om nog maar te zwijgen over wat de eigen burgers er wel niet van moeten vinden. Hoe zorgen we ervoor dat de relatie tussen overheden en burgers stabiel blijft en het vertrouwen intact? Hoe blijft een overheid capabel en effectief in het omgaan maat maatschappelijke en bestuur gerelateerde problematiek? Kortom:
Hoe zorgen we ervoor dat er van bestuurlijke fouten wordt geleerd? Vraagstelling
Het onderzoek zal een focus hebben op de lessen die zijn getrokken uit de ervaringen van de Noord/Zuidlijn en op de vraag in hoeverre dit heeft bijgedragen aan de transitie naar een lerende organisatie. Aan het eind van dit onderzoek zou er een antwoord geformuleerd moeten worden op de volgende centrale onderzoeksvraag:
Hoe hebben de lessen van de Noord/Zuidlijn bijdragen aan de transitie naar een lerende organisatie binnen de gemeente Amsterdam?
Om deze vraag te kunnen beantwoorden dienen eerst een aantal deelvragen te worden beantwoord. 1. Wat zijn kenmerken van hardleerse en lerende organisaties
2. Hoe is het besluitvormingsproces en omtrent de Noord/Zuidlijn tot stand gekomen en wat zijn hiervan de effecten geweest?
3. Welke lessen zijn er getrokken uit de ervaringen van de Noord/Zuidlijn in het LetOp
programma en hoe hebben deze lessen bijgedragen aan Amsterdam als lerende organisatie? 4. Welke interventies en veranderstrategieën zijn gebruikt om daadwerkelijk te leren van deze
lessen en om te komen tot een lerende organisatie? Opbouw onderzoek
In hoofdstuk twee zal eerst een theoretisch kader voor het onderzoek worden geschetst. Hierin wordt de relevantie literatuur omtrent lerende organisaties, veranderstrategieën, interventies, cultuurperspectief en leiderschap behandeld.
Hoofdstuk drie behandeld de gekozen onderzoeksmethoden en wijze van kwalitatief onderzoek. Daarnaast wordt ingegaan op de manieren van dataverzameling, dataverwerking en rapportage van deze data.
Hoofdstuk vier vormt de analyse waarin het onderzoeksveld en de context uitgebreid wordt besproken, de bevindingen staan hier centraal. Belangrijke gebeurtenissen worden beschreven en bijbehorende uitkomsten gepresenteerd.
In hoofdstuk vijf worden gevolgtrekkingen gemaakt: de bestaande cultuuropvattingen, gekozen veranderstrategieën en interventiekeuzes passeren hierbij de revue.
Hoofdstuk zes, discussie, zal aandacht besteden aan de bijdragen van de gekozen
interventiemethoden en de bijdrage aan het strategie-‐denken. Ook de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek zal worden geanalyseerd.
Tenslotte zal in hoofdstuk zeven de conclusie volgen en bijbehorende antwoorden op de onderzoeksvragen worden hier gepresenteerd.
2. Theoretisch kader
In dit theoretisch kader zullen de relevantie theorieën en concepten met betrekking tot dit onderzoek uiteen worden gezet. Dit zal gebeuren aan de hand van een drietal verschillende invalshoeken, te weten:
• Transitieprocessen in publieke organisaties (veranderstrategieën) • Interventiemogelijkheden om leren te ondersteunen
• Hardleerse en lerende organisaties
U vraagt zich misschien op welke manieren deze invalshoeken precies hun toepassing vinden in dit onderzoek. Hierover zal ik u helderheid verschaffen, als we de centrale onderzoeksvraag er namelijk nog eens bij pakken;
Hoe hebben de lessen van de Noord/Zuidlijn bijdragen aan de transitie naar een lerende organisatie binnen de gemeente Amsterdam?
zou deze in drie aparte delen kunnen worden opgesplitst te weten: 1. Hoe hebben de lessen van de Noord/Zuidlijn
2. bijdragen aan de transitie naar
3. een lerende organisatie binnen de gemeente Amsterdam?
Elk van de zojuist gekozen invalshoeken is uitermate goed toepasbaar om bij elk van deze aparte delen, passende theorie (en daarmee een werkbaar ‘handvat’) te verschaffen. Zo zal de eerste invalshoek ‘Transitieprocessen in publieke organisaties (veranderstrategieën)’ ons helderheid bieden met betrekking tot het eerste gedeelte van de onderzoeksvraag. Welke veranderstrategieën zijn in het beleids-‐ en uitvoeringsproces omtrent de Noord/Zuidlijn te herkennen? Welke ervaringen en eventuele mislukkingen hebben deze veranderstrategieën met zich meegebracht en hoe zijn hierdoor de lessen in het LetOp programma vervolgens tot stand gekomen?
De tweede invalshoek ‘Interventiemogelijkheden om leren te ondersteunen’ verschaft duidelijkheid over de verschillende interventies die zijn toegepast om bij te dragen aan de transitie naar een lerende organisatie te bewerkstelligen (deel twee van de onderzoeksvraag).
De derde invalshoek ‘Hardleerse en lerende organisaties’ zal tenslotte van toepassing zijn op het laatste gedeelte van de onderzoeksvraag. Het is immers noodzakelijk te weten wanneer gesproken kan worden van een lerende organisatie binnen de gemeente Amsterdam. Het rapport van de WRR is hier nota bene erg bruikbaar aangezien de theorie hier al wat specifieker op het ambtelijk orgaan en de politiek wordt toegesneden.
2.1 Transitieprocessen in publieke organisaties (veranderstrategieën) Veranderstrategieën
In het artikel ‘Weloverwogen kiezen van veranderstrategieën: Iedereen ziet veranderen vanuit ander perspectief’ presenteert Boonstra (2006) de resultaten van een onderzoek naar de samenhang tussen veranderstrategieën en het verandervermogen in verschillende situaties. Er wordt
onderscheid gemaakt tussen drie verschillende orde veranderingen, hetgeen Boonstra (2000) eerder heeft gebruikt in zijn boek ‘Lopen over Water’.
1. Eerste orde veranderingen: de problematiek is helder, het doel duidelijk.
2. Tweede orde veranderingen: de problematiek is helder, het doel onduidelijk. Er wordt gezocht naar oplossingen. Een organisatie speelt in op de eisen van de omgeving. 3. Derde orde veranderingen: er is sprake van ambigue vraagstukken en slecht te definiëren
problemen, de problematiek is dus onhelder. De context is onbekend: er is sprake van instabiele situaties en onvoorspelbare interactiepatronencontext. (Boonstra, 2000: 15-‐18) Geconcludeerd wordt dat de beste manier van veranderen niet bestaat en vijf verschillende veranderstrategieën worden geconstateerd.
Bij machtsstrategieën worden bedreiging vanuit de omgeving met een geplande verandering tegemoet gegaan. Doelen worden gesteld door het bestuur, die vervolgens moeten worden geïmplementeerd door het middenkader. In het geval van een planmatige strategie wordt
geprobeerd ontwikkelingen in de omgeving te voorzien en hierop in te spelen. Machtsstrategieën en planmatige veranderstrategieën bereiken dikwijls niet het beoogde effect: ‘Dergelijke aanpakken zijn daarom vaak tot mislukken gedoemd als het gaat om tweede orde veranderingen waarbij
bedrijfsprocessen wijzigen en nieuwe vormen van samenwerking nodig zijn’ (Boonstra, 2006: 1). Een onderhandelingsstrategie is gebaseerd op de machtspositie van de manager. Werknemers dienen te worden gemotiveerd door hun eigen belang en de gedachte dat veranderingen tot stand komen door het zichtbaar maken van hun eigen voordeel en het uitruilen van belangen.
Deze eerste drie veranderstrategieën leiden tot een beperkte verandercapaciteit. Het politiek gedrag van personeel neemt enkel toe, evenals een sceptische en afwachtende houding. ‘De kans op
succesvolle verandering is klein en het vermogen om veranderingen op eigen kracht te realiseren is laag’ (Boonstra, 2006:1).
De programmatische veranderstrategie is een vierde optie. Mensen hebben genoeg mogelijkheden in zich om te veranderen, enkel de aanwezigheid van een goede regisseur die het beste uit de werknemers haalt is nodig. Veranderingen worden geleidelijk gerealiseerd door het creëren van een veilige context en het aanbieden van heldere structuren. Organisatieleden worden betrokken bij alle fasen van het proces. ‘Deze aanpak leidt tot een beperkt verandervermogen’ ( Boonstra, 2006: 1). Bij de vijfde aanpak, een interactieve veranderstrategie, komt de innovatie op gang door het uitwisselen van perspectieven op organiseren, veranderen en innoveren. Er wordt op verschillende manieren naar vraagstukken gekeken. Daarnaast wordt interactie gestimuleerd om zo door middel van de verschillende interpretaties meerdere oplossingsmogelijkheden te krijgen. Hiermee wordt getracht complexiteit begrijpelijk en overzichtelijk te maken en dit leidt in de meeste gevallen tot positieve effecten met betrekking tot klantenservice, kundigheid en een hogere tevredenheid van medewerkers over de verandering. ‘Het veranderingsvermogen is hoog. De medewerkers leren veranderingsprocessen op eigen kracht vorm te geven’ (Boonstra, 2006: 2).
In de onderstaande tabel staan de bevindingen schematisch weergegeven (Boonstra, 2006: 2): De leerschool: strategievorming als opkomend proces
Mintzberg et al. (2009) beschrijven in hun boek ‘Strategiesafari: Uw complete gids door de jungle van strategisch management’ tien verschillende denkscholen met betrekking tot strategievorming. In hoofdstuk zeven behandelen zij uitgebreid de leerschool waarin strategievorming als opkomend proces wordt geschetst. ‘Strategisch management wordt niet langer het management van verandering, maar management door verandering’ (Lapierre, 1980: 9). Uit de diverse fasen die zij onderscheiden in de ontwikkeling van de leerschool worden een vijftal premissen gedestilleerd (Mintzberg et al, 2009: 213)
1. Doordat de omgeving vaak complex en onvoorspelbaar blijkt, wordt weloverwogen beheer uitgesloten. Daarom moet strategievorming de vorm krijgen van een langdurig leerproces. 2. Alhoewel de leider soms de voornaamste student is en zelf moet leren, is het vaker het
collectief dat leert. Het blijkt dat in de meeste organisaties zich meerdere potentiële strategen bevinden.
3. Het leerproces is opkomend in karakter. Het denken wordt met terugwerkende kracht beïnvloed door gedrag, hierdoor kan men later bepaalde handelingen duiden (het verklaren van eerdere ervaringen).
4. De leider moet zich focussen op het aansturen van het proces van strategisch leren waaruit nieuwe strategieën kunnen ontstaan.
5. ‘Strategieën verschijnen eerst als patronen uit het verleden, later pas als plannen voor de toekomst en uiteindelijk als perspectieven op organisatiegedrag. ‘
2.2 Interventiemogelijkheden om leren te ondersteunen Lerend leiderschap
Boonstra (2011) besteedt in het boek ‘Leiders in cultuurverandering’ aandacht aan de manieren waarop mensen leren in cultuurverandering en wat de rol van de leider daarin is. Ten eerste is dat door het zichtbaar maken van resultaten en successen te vieren. Dit kan door voortgang zichtbaar te maken in cijfers, feiten, verhalen en gebeurtenissen. Het is daarnaast fijn als er vroeg successen worden geboekt en die vervolgens uit te vergroten. Ook is het belangrijk deze successen te delen in
interne en externe communicatie, bijeenkomsten en congressen. Dit kan worden bewerkstelligd met behulp van symbolen en voorbeelden die het succes benadrukken. Tenslotte is het slim anderen te laten meedelen in behaalde successen (Boonstra, 2011: 179).
Ten tweede moet er geleerd worden van fouten. Cultuurveranderaars kunnen dit bewerkstelligen door voortgang en verandering zorgvuldig te monitoren. Het reflecteren op (beperkingen van) de eigen mentale modellen is daarnaast erg belangrijk. Zij moeten zich tevens bewust zijn van de effecten van hun gedrag en deze bespreekbaar maken. Voordat beslissingen worden genomen moeten vooronderstellingen worden getoetst. Hierbij kan je anderen om een mening vragen en indien er fouten zijn gemaakt, moeten deze worden erkend, om vervolgens op zoek te gaan naar alternatieve strategieën. Deze fouten moet men zien als kansen om van te leren (Boonstra, 2011: 181).
Ten derde is belangrijk deze leerervaringen te delen met anderen. Het leren van ervaringen in cultuurverandering krijgt namelijk vorm als mensen zelf verantwoordelijkheid nemen voor hun leerproces. Persoonlijke ontwikkeling moet namelijk worden gewaardeerd en tevens gekoppeld worden aan persoonlijke ambities. Het is essentieel dat meerdere perspectieven op een situatie mogelijk zijn maar ook besproken kunnen worden. Zo ontstaat ruimte waarin mensen veilig de kans krijgen eigen visies te formuleren, emoties te bespreken, onzekerheden te laten zien en die te bespreken met anderen. Bestuurders en leidinggevenden moeten tenslotte hun leerervaringen zichtbaar maken (Boonstra, 2011: 182).
Leerinterventies
Boonstra (2011: 267) geeft aan hoe leerinterventies gericht zijn op mensen helpen om te gaan in het experimenteren met vernieuwing en daarvan te leren. Dit vindt plaats op de volgende mogelijke manieren:
• Leerprocessen inrichten: ‘Hierbij wordt een leerruimte aangeboden waarin betrokkenen ervaringen uitwisselen, daarop reflecteren en daarvan leren’ (Boonstra, 2011: 269). Deze interventie vergt veel tijd van betrokkenen en moet goed worden uitgedacht. Zo is het belangrijk stil te staan bij de rol van deelnemers en relevante partners, de vorming van groepen en lerende teams, in welke fysieke ruimten leren vorm krijgt en welke rol docenten en begeleiders hebben in het leerproces. Daarnaast moet worden nagedacht hoe nieuwe taal geïntroduceerd kan worden die nieuwe perspectieven opent, nieuwe
handelingsmogelijkheden in zicht brengt en andere interactiepatronen laat ontstaan. Het is ook belangrijk opgedane leerervaringen te koppelen aan de dagelijkse werkpraktijk en praktisch handelen en deze tenslotte te laten doorwerken naar anderen (Boonstra, 2011: 270).
• Werkateliers aanbieden: Werkateliers gaan uit van actiegericht leren hetgeen gebeurt door mensen die samenwerken op en in het werk. Het vereist een betrokken en welwillende houding die helpt om concrete opgaven in het werk beter te verrichten. Mogelijke nadelen zijn echter dat opgedane kennis context gebonden is en moeilijk te delen zijn met mensen die niet meedoen (Boonstra, 2011: 273)
• Kennisgemeenschappen vormen: ‘Kennisgemeenschappen zijn specifieke leeromgevingen waarin mensen met eenzelfde professie hun vakkennis ontwikkelen, kennis delen en betekenis geven en ontlenen aan hun werkpraktijken’ (Boonstra, 2011: 274). Een nadeel is
dat kennis makkelijk kan weglekken omdat deze kennisgemeenschappen zich niet altijd houden aan organisatiegrenzen.
• Leerkringen activeren: Leerkringen verschillen met kennisgemeenschappen omdat zij organisatiegrenzen overschrijden en heel verschillende vormen aannemen. Ze kunnen worden gezien als een mengvorm van consultatie en intervisie tussen mensen uit verschillende organisaties (Boonstra, 2011: 275).
• Twinning aangaan: ‘Twinning heeft tot doel om door onderlinge samenwerking en
kennisuitwisseling het leren tussen organisaties te bevorderen’ (Boonstra, 2011: 277). Het is een tijdelijke samenwerkingsconstructie waarin beide partners ideeën opdoen en die met name in de beginfase verrassende inzichten en nieuwe gezichtspunten oplevert.
• Leerervaringen verzilveren: Door leerervaringen te expliciteren en te presenteren als ‘pareltjes’ wordt bijgedragen aan de professionele trots en worden professionele waarden geactiveerd. Dit kan anderen inspireren, enthousiasmeren en daardoor gesprekken op gang brengen (Boonstra, 2011: 278).
• Successen delen: Ook het delen van successen draagt bij aan trots en zelfvertrouwen binnen een organisatie. Daarnaast verspreiden zij zich makker dan methoden, technieken,
protocollen of succesvolle praktijken. Het is verstandig om deze verhalen op meerdere manieren te laten vertellen en door meerdere vertellers (Boonstra, 2011: 279).
2.3 Hardleerse en lerende organisaties Het elementaire karakter lerende organisatie
Mintzberg et al. (2009:223) omschrijven hoe een organisatie die in staat is cumulatief te leren en zichzelf voortduren te vernieuwen, de heilige graal is voor veel strategisch managers. Flexibiliteit en effectiviteit worden zo gecombineerd dat er geleerd wordt van ervaring zonder hier gevangene van te worden. Dit is de zogenaamde lerende organisatie, het ultieme doel van de leerschool waarin leerprocessen een centrale plaats in de activiteiten hebben gekregen. Mintzberg et al. beschrijven vijf elementaire kenmerken van de lerende organisatie (2009: 223-‐224):
1. Leren van fouten: een lerende organisatie beseft dat verbetering begint met een uitvoerige analyse van gemaakte fouten in plaats van de natuurlijke neiging deze te verbergen en zo snel mogelijk te vergeten. Daarnaast weten ze dat het leerproces open en vrij van
tekortkomingen moet zijn.
2. Doorlopend onderzoek: de effectiviteit en efficiënte van processen staat in een lerende organisatie voortdurend centraal. In de valkuil ‘als het niet stuk is, blijf er dan vanaf’ wordt niet gestapt, goedlopende processen kunnen namelijk nog steeds verbeterd worden. De bron voorbeteringen is echter diep verborgen en daarom dienen de systemen, routines en
procedures van de organisatie van tijd tot tijd gecontroleerd te worden. Dit zal resulteren in nieuwe kennis die de kernprocessen weer verbetert.
3. Kennis uit eerste hand: in een lerende organisatie is het bewustzijn aanwezig dat het
frotlinepersoneel de sterke en zwakke punten van de operationele processen het beste kent. Deze kennis wordt aangewend ten gunste van de organisatie door bijvoorbeeld simpelweg een praatje te maken met ondergeschikten. Een opendeurbeleid dat werknemers
aanmoedigt om problemen met leidinggevende te bespreken is eveneens een goede methode.
4. Houd kennis mobiel: Een lerende organisatie probeert kennis van het ene gedeelte van de organisatie naar het andere verplaatsen zonder dat daar per se crises voor nodig zijn. Dit kan worden gerealiseerd door vormen van informele interactie zoals sociale bijeenkomsten, het overplaatsen van personeel en het oprichten van multifunctionele projectteams. Kennis wordt zo op elk niveau verzameld en gedeeld.
5. Zoek kennis buiten de organisatiegrenzen: Lerende organisaties weten dat het belangrijk is om buiten de organisatie naar nieuwe kennis te zoeken en doen dit bijvoorbeeld bij klanten, leveranciers en concurrenten. Indien dit echt wil slagen is het belangrijk dat de klanten als partners worden gezien en niet als bron van statistische informatie.
In een lerende organisatie vervangt samenwerking hiërarchie en het nemen van risico’s. Eerlijkheid en vertrouwen zijn kernwaarden. Een belangrijk aspect van de lerende organisatie is dat deze in staat is om te leren van eigen fouten en daarom beter presteren dan organisaties die zich eenvoudigweg aanpassen aan hun omgeving. ‘Strategieën die voortkomen uit leren kunnen niet alleen beter reageren op het onverwachte, maar er ook gebruik van maken.’ (Mintzberg et al., 2009: 224). Hardleerse organisaties
De bovenstaande omschrijving van de lerende organisatie vindt veel van zijn oorsprong in het werk van Peter Senge dat reeds is geschreven in 1990. Een tweede editie is uitgebracht in 2006. Door zijn boek ‘The Fifth Discipline: The Art & Practice of the Learning Organization’ is een heuse hype omtrent het concept van de lerende organisatie ontstaan. Senge omschreef in zijn werk echter ook de
kenmerken van een hardleerse organisatie genaamd ‘learning disabilities’.
1. ‘I am my position’ Werknemers worden getraind om trouw te zijn aan hun baan, dit gebeurt echter op een dusdanige manier dat de baan wordt verward met de eigen identiteit.
Wanneer aan de meeste mensen de vraag wordt gesteld wat zij voor de kost doen antwoorden zij welke specifieke taak zij zelf hebben, niet het doel van de gehele
onderneming waarin zij deelnemen. Wanneer mensen in organisaties enkel focussen op hun eigen positie, hebben ze weinig besef van verantwoordelijkheid over het eindproduct dat tot stand komt als elk individu zijn bijdrage heeft geleverd.
2. ‘The enemy is out there’ Een vaak gemaakte denkfout is dat men, wanneer het fout gaat, beschuldigend wijst naar andere factoren in plaats van een kritische zelfreflectie maakt. Dit is een bijproduct van de eerste learning disability. Wanneer namelijk enkel op de eigen positie wordt gefocust, kan niet worden begrepen wat het effect is buiten de grenzen van deze eigen positie. Dit kan gebeuren binnen de organisatie (wijzen naar andere afdelingen) of buiten de organisatie (wijzen naar oneerlijke concurrentie of verraderlijke markten). 3. ‘The illusion of taking charge’ Het is populair om een proactieve houding te hebben. Het
wordt vaak gezien als de remedie tegen reactief gedrag waarbij problemen in crises uitgroeien. Is het echter wel zo dat agressieve acties tegen externe bedreigingen werkelijk hetzelfde zijn als een proactieve houding? Senge legt uit: ‘all too often, proactiveness is reactiveness in disguise’ (Senge, 2006: 21). Een werkelijke proactieve houding neem je aan door te kijken we kunnen bijdragen aan het oplossen van eigen problemen.
4. ‘The fixation on events’ Vandaag de dag focussen ondernemingen en organisaties zich vaak op actuele gebeurtenissen. De media legt immers ook de nadruk op korte termijn
grove zwakte omdat de primaire bedreigingen voor het voortbestaan van een organisatie vaak niet plotselinge gebeurtenissen zijn maar langzame en geleidelijke processen. Dynamisch leren kan niet worden gerealiseerd in een organisatie die zich focust op korte termijn gebeurtenissen.
5. ‘The parable of the boiled frog’ Wanneer een kikker in een kokende pan met water wordt gegooid, springt hij er direct uit. Wanneer de kikker echter in water op kamertemperatuur wordt gedaan en het water langzaam aan de kook wordt gebracht zonder de kikker te
schrikken, gebeurt er iets bijzonders. De kikker blijft gewoon zitten en zal uiteindelijk sterven. Dit komt omdat de zintuigen die gevaar waarnemen enkel reageren op plotselinge
wisselingen in de omgeving, niet op langzame en geleidelijke veranderingen. Het is een bijzonder voorbeeld dat zich schrikbarend genoeg vaak genoeg voordoet bij grote
organisaties. Zij zullen het zelfde lot als de kikker tegemoet gaan wanneer ze niet een stapje terug te doen en kijken naar de geleidelijke processen die dikwijls het grootste gevaar vormen.
6. ‘The delusion of learning from experience’ Wat gebeurt er wanneer de directe consequenties van je acties niet direct zichtbaar zijn? Wat gebeurt er wanneer deze effecten zich pas in de nabije toekomst zullen voordoen? Het is het kerndilemma waar organisaties mee
geconfronteerd worden: ‘we learn best from experience but we never directly experience the consequences of many of our most important decisions’ (Senge, 2006: 23). Om te kunnen omgaan met de effect van hun beslissingen splitsen organisaties zich traditioneel gezien vaak op in componenten. Functionele differentiatie kan echter snel ontaarden in ‘kampvorming’. Het eindresultaat is dat de analyse van de meest complexe problemen in een organisatie een bijna onmogelijke opgave blijkt geworden.
7. ‘The myth of the management team’ Om de bovenstaande problemen, dilemma’s en disabilities te tackelen, worden vaak ‘management teams’ aangesteld. Een groep vindingrijke, ervaren managers die de verschillende functies en expertises binnen de
organisatie vertegenwoordigen. Het gebeurt echter vaak dat dat er binnenin deze teams een machtsstrijd ontstaat waarin niemand zich zelf slecht of incapabel wil laten overkomen. Ze presenteren zich als coherent geheel. Onenigheid wordt vermijd en individuen met
afwijkende meningen maken deze niet publiekelijk kenbaar. De meeste management teams bezwijken uiteindelijk onder druk. Sterker nog: ‘the consequence is what Argyris calls “skilled incompetence’’-‐teams full of people who are incredibly proficient at keeping themselves from learning’ (Senge, 2006: 25).
Lerende overheid
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) presenteerde in 2006 het rapport ‘Lerende overheid: een pleidooi voor probleemgerichte politiek’. Diverse oplossingen worden voorgesteld om een einde te maken aan het onbehagen onder burgers en politici over het politieke bestel. De huidige roep om daadkracht vertroebeld het gegeven dat wanneer problemen zich aandienen, het vaak nog niet duidelijk wat precies het probleem is en hoe en wanneer deze
behandeld moeten worden. Dit zijn de zogenoemde ongetemde problemen die worden gekenmerkt door cognitieve en normatieve onzekerheid.
Deze problemen vragen om ‘een benadering waarin het leren van ervaringen centraal staat en waarin het belang van wikken en wegen om tot afgewogen besluitvorming te komen wordt gewaardeerd’ (WRR, 2006: 10).
In het rapport wordt een onderscheid gemaakt tussen twee tradities van politiek denken die samen een ‘gemengd’ bedrijf vormen in de Nederlandse politiek. Het gemengde karakter van deze twee tradities blijkt een goede omgeving om te leren hoe problemen geformuleerd en opgelost kunnen worden. Bij de ‘verticale traditie’ staat het nemen van legitieme beslissingen centraal en de politici zijn degenen die de knoppen doorhakken en wetten uitvaardigen. Hun macht moet worden gecontroleerd door het regelen van formeel toezicht en het afleggen van verantwoording. De tweede ‘horizontale traditie’ legt de nadruk op de redelijkheid van bestuur waarbij de politicus nieuwe vormen van collectief handelen ontwikkelt waarin uiteenlopende inzichten worden verzoend. ‘In deze traditie richt politiek zich op wikken en wegen en op het formuleren van oplossingen die de aanspraak kunnen maken op redelijkheid’ (WRR, 2006: 10).
Het eenzijdig versterken van de verticale traditie (waar vaak om wordt geroepen) brengt een vijftal risico’s met zich mee.
1. Bestuurscentrisme
2. Dominantie van procesdenken
3. Dilemma’s worden omzeild in plaats van onderkend 4. Bureaucratisering van ervaring
5. Eenzijdige politisering van informatie
De WRR adviseert daarom een probleemgerichte benadering waarin de overheid leert met de ongetemde problemen om te gaan. De inhoudelijke en normatieve oriëntatie op problemen komt daarbij centraal te staan. ‘Een lerende overheid onderkent dat zij voor ‘ongetemde’ problemen afhankelijk is van de inbreng van tal van maatschappelijke actoren. Daarnaast investeert zij in rust en bedachtzaamheid in de politiek’ (WRR, 2006: 12). Dit kan door middel van de volgende voorbeelden:
• Inhoudelijke ambtenaren: hierbij worden hogere ambtenaren meer aangesproken als inhoudelijk adviseur van de politiek verantwoordelijken.
• Het parlement: inspirator naast controleur: in een democratie is voor het parlement de vitale rol weggelegd om het nog niet of onvoldoende gerepresenteerde, voor het voetlicht te brengen. Dit betekent dat zij naast hun controlerende taak ook meer werk kan maken van haar inspirerende rol als wetgever en vertegenwoordiger.
• Regeren met een inhoudelijk programma: Een regeerprogramma dat in hoofdlijnen op de inhoudelijke prioriteiten wordt bepaald, biedt meer mogelijkheden dan een aan het begin van een kabinetsperiode gesloten contract waarin van tevoren wordt vastgelegd wat de inspanningen en resultaten zullen zijn.
• Open verhoudingen: het vertrouwen van burgers in overheid en politiek is gebaat bij ambtenaren, gemeenteraadsleden, burgemeesters, ministers en politici die gezamenlijk investering in de oplossing van maatschappelijke vraagstukken.
3. Onderzoeksmethoden
Dit onderzoek heeft een kwalitatief (beschrijvend) karakter dat wordt gehouden in de
praktijksituatie. Door middel van het achterhalen van gebeurtenissen en patronen kan een gedegen beeld worden geschetst van de aanleg van de Noord/Zuidlijn en de besluitvorming die daar om heen heeft plaatsgevonden. Het raamwerk voor het onderzoek is weergegeven in het onderstaande figuur.
De focus van het onderzoek ligt namelijk op de diverse veranderstrategieën die zijn toegepast in de besluitvormings-‐ en uitvoeringszijde van de aanleg van de Noord/Zuidlijn. Op het eerste gezicht heerst namelijk het vermoeden dat het project de diverse strategieën van links naar rechts heeft doorlopen. De dataverzameling vindt plaats door observatie, interviews en een documentstudie. Keuze diensten
Om zorg te dragen dat het onderzoek niet te breed wordt getrokken zal ik mijn eigen onderzoek richten op het ontstaan en functioneren van Dienst Metro. Deze dienst is ingesteld naar aanleiding van de aanbevelingen van Korft en Price Waterhouse Coopers over de toekomstige aansturing en inrichting van het metrosysteem (Burgemeester & Wethouders, 2012). Om de redenen achter het instellingsbesluit te duiden, wordt gekeken naar Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer, waar Dienst Metro gedeeltelijk uit is ontstaan.
Om het onderzoek naar een lerende organisatie breder te kunnen trekken naar de Gemeente
Amsterdam maak ik gebruik van de evaluatie van het LetOp programma van het ProjectManagement Bureau Amsterdam dat medio 2013 door adviesbureau Andersson Elffers Felix is uitgevoerd.
Observatie
De eerste oriënterende observaties zijn gedaan bij het informatiecentrum Noord/Zuidlijn op het Stationsplein 7 te Amsterdam. Daar heb ik een rondleiding van ongeveer anderhalf uur gevolgd die
bestaat uit; uitleg bij de maquettes in de expositie en eindigde in één de ondergrondse bouwplaats bij Amsterdam Centraal. Tevens heb ik een bezoek gebracht bij het ondergrondse uitkijkpunt bij station Rokin.
Interviews
De volgende personen hebben aan het onderzoek hun medewerking verleend door het geven van interviews (met een duur van ongeveer drie kwartier tot een uur) en verschaffen van documentatie
• ProjectManagement Bureau Amsterdam (LetOp programma) -‐ Jeroen van Straten
• Dienst Metro -‐ Hoite Detmar -‐ Maarten Woolthuis
• Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer -‐ Paul van Rossum
Documentstudie
De volgende bronnen voor documentverzameling zullen worden gebruikt:
• Kennis in het Groot (KING): een samenwerkingsprogramma van Rijkswaterstaat, ProRail en de gemeente Amsterdam gestart in 200. Als verlengde van het kennisproject van de Betuweroute, richt King zich op kennis uit grote infrastructuurprojecten. Door over
bouwhekken heen te kijken en kennis uit de organisatie te delen, leren projecten van elkaar. Zo werkt King continu aan de verbetering van de kwaliteit van projectmanagement. (website King)
• Noordzuidlijnkennisnet: een online weergave van het kennismanagementprogramma van de Noord/Zuidlijn en Dienst Metro. Op deze nieuwe website wordt interactie gezocht tussen vakgenoten om de kennis die in het project Noord/Zuidlijn is opgedaan te delen, te verrijken en te borgen. (website noordzuidlijnkennis.net)
• Documentatie LetOp/10 lessen: diverse interne en tussentijdse evaluaties van het programma evenals een externe evaluatie van projectbureau Andersson Elffers Felix. • Rapportages van de diverse enquête en onderzoekscommissies van de Noordzuidlijn te
weten: ‘Bouwen aan Verbinding’ van commissie Veerman en het rapport van de enquêtecommissie Noord/Zuidlijn
Gegevensverwerking
De diverse gebeurtenissen die naar voren komen uit de interviews en documentstudie zullen worden geanalyseerd en uiteengezet. In hoofdstuk 5 ‘Gevolgtrekkingen’ wordt vervolgens met behulp van de relevantie literatuur en invalshoeken uit het Theoretisch Kader gezocht naar samenhang en
patroonherkenning. De interviews kunt u teruglezen in de bijlagen in hoofdstuk 9. Rapportage
Het onderzoek wordt gerapporteerd in de vorm van deze scriptie en zal tevens zijn weg vinden naar degenen die bij hebben bijgedragen aan het onderzoek.
4. Analyse
Introductie onderzoeksveldOver de beslissing om de Noord/Zuidlijn aan te leggen en de verdere uitvoering van het project is het nodige te doen geweest. In dit hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de geschiedenis van de besluitvorming en belangrijke gebeurtenissen tijdens de uitvoer van het project. Tijdens het bespreken van de besluitvorming die heeft geleidt tot de aanleg van de Noordzuidlijn, zullen de kritieken die naar voren zijn gekomen in het rapport van de enquêtecommissie Limmen direct worden verwerkt. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de toegepaste interventies in de vorm van de (enquête)commissies. Daarna kijken we naar de uitkomsten van deze interventies: de 10 lessen van de Noord/Zuidlijn, het LetOp programma en de instelling van Dienst Metro. Tenslotte zullen de algemene resultaten bij DIVV, Dienst Metro en de rest van de gemeente Amsterdam, worden geanalyseerd.
4.1 Besluitvorming
Uit het rapport van de enquêtecommissie is gebleken dat het college van B&W van Amsterdam meerdere malen fouten heeft gemaakt in de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van het project Noord/Zuidlijn. Geconcludeerd wordt dat de technische en organisatorische complexiteit van de aanleg van de Noord/Zuidlijn ondergeschikt is geweest aan de politieke wens van het college en de overgrote meerderheid van de raad om de Noord/Zuidlijn aan te leggen (Limmen et al, 2009: 60). In de eerste fasen van het project, gedurende de jaren negentig wordt gekozen voor de complexe variant om de lijn met een tunnelboormachine onder de binnenstad door te graven met
bijbehorende diepe stations. De definitieve keuze van het tracé van de Noord/Zuidlijn blijkt
gebaseerd op een te beperkte technische en financiële risicoanalyse (Limmen et al, 2009: 21). Tevens wordt er in 1999 voor een aparte financiering gekozen vanuit het Rijk in de vorm van een vast
subsidiebedrag waarbij het risico op extra uitgaven gedeeltelijk worden afgekocht met een eenmalige bijdrage. De rest van deze kosten is voor rekening van de gemeente Amsterdam. Doordat de expertise van het Rijk voor de uitvoering van het project niet meer beschikbaar is en Amsterdam weinig relevante en technische beheersmatige expertise in huis heeft, wordt gekozen voor een kleine projectorganisatie met een grote rol van private partijen. Het project wordt ambtelijk niet goed begeleid en DIVV schiet ernstig tekort in haar rol van ambtelijk opdrachtgever (Limmen, 2009: 24). Vanwege de risico’s en de complexiteit van de aanleg besluit het college en de raad in 2000 om de Noord/Zuidlijn aan te besteden. De verschillende aanbestedingsrondes tonen aan dat het geraamde budget niet toereikend is. Desondanks wordt de aanleg van de Noord/Zuidlijn niet heroverwogen of uitgesteld (Limmen et al, 2009: 26-‐28).
De aanbestedingsresultaten worden de basis voor onderhandelingen met ondernemers over
definitieve contracten. De gemeente kiest ervoor om zelf steeds meer risico’s van de ondernemers te dragen tegen onaanvaardbaar hoge bedragen, om op deze manier zo dicht mogelijk bij het geraamde projectbudget te blijven. De risicoreserveringen die de gemeente vervolgens maakt zijn onvoldoende en belangrijke contracten hebben open eindes. Toekomstige budgetoverschrijdingen staan op dit moment in feite al vast (Limmen et al, 2009: 31).
‘In 2002 wordt besloten tot de definitieve aanleg van de Noord/Zuidlijn door het college en de raad. Het college vaart op de expertise van de projectorganisatie en de plannen worden binnen het college meer politiek dan inhoudelijk afgestemd.’ Er wordt bij het go-‐besluit niet gerealiseerd dat er sprake is van een onbeheersbare projectsituatie. De projectorganisatie wordt niet omgevormd tot een
uitvoeringsorganisatie waardoor er geen checks en balances worden ingebouwd om het project te beheersen en er daardoor onvoldoende wordt stil gestaan bij last voor Amsterdammers (Limmen et al, 2009: 39).
4.2 Uitvoer
In de uitvoeringsfase die begint in 2003, worden de consequenties van eerder gemaakte keuzes snel zichtbaar. De open einden in belangrijke contracten leiden tot een grote hoeveelheid
meerwerkclaims en discussies met aannemers. Mede doordat de risicoreserveringen te laag blijken, dienen zich direct kostenoverschrijdingen aan en de planning loopt acht jaar uit. Het totale
projectbudget stijgt met ruim €1 miljard en de kosten voor Amsterdam verviervoudigen. (Limmen et al, 2009: 42)
De (financiële) projectbeheersing en risicomanagement is niet voldoende waardoor de organisatie niet goed in staat is om hoofd te bieden aan de problemen, mede doordat zij zelf onderdeel zijn van het probleem. Professionalisering komt pas vanaf 2007 echt op gang en er is bij de aanleg, in tegenstelling tot politieke beloftes, grote overlast voor de omgeving (Limmen et al, 2009: 43). Het zicht op de werkelijke stand van zaken ontbreekt omdat problemen worden bij herhaling vooruit worden geschoven. De communicatie met betrekking tot beeldvorming over planningen en
prognoses aan de raad wordt beïnvloed. Dit gebeurt op het niveau van de projectdirectie en vaak met medeweten van de portefeuillehouder. De raad kan zijn controlerende taak niet goed uitvoeren door deze onrealistische beeldvorming van kosten en planningen. Desondanks laat de raad het na om zich structureel te versterken (Limmen et al, 2009: 50).
In begin 2009 komt het werk voor een groot deel stil te liggen door verzakkingen bij station
Vijzelgracht. Wethouder Tjeerd Herrema treedt af wanneer wederom een enorme overschrijding van kosten en planning duidelijk wordt. De crisis is compleet.
4.3 Interventies
Het is duidelijk dat het project desastreuze proporties begint aan te nemen. Twee belangrijke commissies worden aangesteld in maart 2009. Ten eerste een onafhankelijk adviescommissie onder leiding van oud minister Cees Veerman, die aan de slag moet met het vraagstuk in hoeverre de Noordzuidlijn wel nog moet worden afgebouwd. Tegelijkertijd wordt opdracht gegeven tot een raadsenquête die de beleidsvorming moet analyseren en antwoord moet geven op de vraag hoe het ooit zo ver heeft kunnen komen.
4.3.1 Commissie Veerman: Bouwen aan Verbinding Opdracht
