1
Terrorisme in de EU: Vraagt een collectief probleem om een
collectieve oplossing?
Een onderzoek naar de strijd tegen grensoverschrijdend terrorisme in de
EU, het recht op leven van artikel 2 EVRM en het Europees Openbaar
Ministerie
Naam: Michel Vukša
E-mail: michel_vuksa1995@hotmail.com
Studentnummer: 10559884 Master: Publiekrecht
Track: Strafrecht
Scriptiebegeleider: dhr. Prof. mr. dr. D. (Denis) Abels Tweede lezer: dhr. mr. M. (Maarten) Wiewel
2
Abstract
Het bestrijden van terrorisme is al jaren een van de belangrijkste doelstellingen van zowel overheden als de Europese Unie. Toch blijft de terrorismedreiging in West-Europese landen hoog. Overheden van EU-lidstaten beweren zelf in samenwerking met andere EU-lidstaten het beste het terrorismeprobleem aan te kunnen pakken. Er is weinig tot geen animo om een Europese instantie in Brussel de opsporings- en vervolgingsbevoegdheden over te laten nemen. De Europese Commissie wil echter het mandaat van het Europees Openbaar Ministerie uitbreiden voor grensoverschrijdende terrorismezaken. Het Europees Openbaar Ministerie zou het overzicht kunnen houden wat ten goede zou komen aan de informatiestromen. Dit zou uiteindelijk de problematiek rond het opsporen en vervolgen van terroristen wegnemen. In het EVRM wordt met artikel 2 het recht op leven beschermd. Het beschermen hiervan is een positieve verplichting voor alle staten die lid zijn van de Raad van Europa. Deze positieve verplichting gaat zover dat er, naast een onderzoeksplicht in bepaalde situaties, sprake kan zijn van een samenwerkingsplicht met andere staten.
De onderzoeksvraag in deze scriptie is een samenvoeging van twee vragen: 1) zijn staten vanwege de dreiging die heerst verplicht om de samenwerking op Europees niveau te organiseren om artikel 2 EVRM niet te schenden en 2) is het Europees Openbaar Ministerie een geschikt middel om terroristische activiteiten beter te controleren en tegen te gaan. De onderzoeksvraag luidt dan ook:
Bestaat er voor de lidstaten van de Europese Unie – die tevens allen lid zijn van het EVRM van de Raad van Europa - een gezamenlijke positieve verplichting tot het bestrijden van grensoverschrijdend terrorisme op grond van artikel 2 EVRM (recht op leven) en is de uitbreiding van het mandaat van het Europees Openbaar Ministerie een effectief instrument voor de bestrijding van terrorisme?
Om effectief antwoord te geven op de onderzoeksvraag is deze masterscriptie opgedeeld in drie deelvragen. In hoofdstuk 2 wordt het grensoverschrijdende aspect van terrorisme toegelicht. Verder volgt een analyse van het huidige terrorismebeleid op Europees niveau en vindt er een rechtsvergelijking plaats tussen de terrorismeaanpakken in Nederland, België, Duitsland en Frankrijk.
In hoofdstuk 3 wordt door middel van jurisprudentieonderzoek de positieve verplichting die voortvloeit uit artikel 2 van het EVRM om het recht op leven van EU-burgers te beschermen, behandeld. In hoofdstuk 4 wordt de angst van de lidstaten om het strafrecht deels door Brussel te laten reguleren onderzocht en wordt het Europees Openbaar Ministerie getoetst aan de criteria van Klip. Met de criteria van Klip kan duidelijk gemaakt worden of de terrorismeaanpak door de EU gereguleerd zou moeten worden.
Uit het onderzoek blijkt dat er geen sprake is van een dwingende bevoegdheid van het EHRM of sprake van schending van het recht op leven indien de lidstaten weigeren het Europees Openbaar Ministerie bevoegd te maken om de terrorismebestrijding te leiden. Dit neemt echter niet weg dat de verschillende aanpakken versnipperend werken waardoor moeilijk coördinatie plaatsvindt. Dit werkt niet of onvoldoende bevorderend voor een systeem waarin informatie
3 efficiënt gedeeld wordt, wat ten koste gaat van de opsporing en vervolging van terroristische misdrijven.
4
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie: “Terrorisme in de EU: vraagt een collectief probleem om een
collectieve oplossing?” waarmee ik mijn master Publiekrecht: Strafrecht afsluit. In deze scriptie
heb ik onderzoek gedaan naar hoe de Europese Unie beter op kan treden tegen terroristische activiteiten en of de Europese Unie hiertoe verplicht kan worden.
Ik heb mijn scriptie geschreven vanuit Athene, waar ik fulltime stage liep op de Nederlandse Ambassade. Het schrijven van mijn scriptie vanuit het buitenland was niet mogelijk geweest zonder de hulp van mijn scriptiebegeleider dhr. prof. mr. dr. D. Abels. Daarom wil ik mijn begeleider graag bedanken voor zijn duidelijke feedback en voor zijn tijd om mijn verdediging via Skype plaats te laten vinden.
Verder wil ik mijn vrienden Kim van der Sluis, Andrew Faughnan, Denia-Joy Pinta en Jeroen Hillebrand bedanken voor het geven van feedback en tips gaandeweg. Ook wil ik mijn ouders en broer bedanken voor hun steun.
5
Inhoudsopgave
Abstract 2-3 Voorwoord 4 Afkortingenlijst 7 Hoofdstuk 1. Introductie 8-10 1.1. Inleiding 8 1.2. Methodiek 10Hoofdstuk 2. Grensoverschrijdend terrorisme in de Europese Unie 11-20
2.1. Inleiding 11
2.2. De problematiek van grensoverschrijdend terrorisme 11
2.3. Aanpak van terrorisme op EU-niveau 12
2.4. Beleidsontwikkelingen en strafzaken in Nederland, België, 14 Frankrijk en Duitsland van 2013 t/m 2017
2.4.1. Ontwikkelingen in Nederland 14
2.4.2. Ontwikkelingen in België 15
2.4.3. Ontwikkelingen in Frankrijk 17
2.4.4. Ontwikkelingen in Duitsland 18
2.5. Tussenconclusie 19
Hoofdstuk 3. Jurisprudentiële ontwikkelingen met betrekking tot 21-30 het recht op leven
3.1. Inleiding 21
3.2. De positieve verplichting van art. 2 EVRM 22
3.2.1. Osman t. Verenigd Koninkrijk 22
3.2.2. Öneryildiz t. Turkije I 25
3.2.3. Maiorano t. Italië en Choreftakis en Choreftaki t. Griekenland 25
3.2.4. Güzelyurtlu t. Cyprus en Turkije 27
3.3. Collectieve aansprakelijkheid van de EU-landen 27
6 Hoofdstuk 4. Het EOM als oplossing voor grensoverschrijdend terrorisme 31-40
4.1. Inleiding 31
4.2. Denationalisering van het strafrecht 32
4.3. Het Europees Openbaar Ministerie: de basis voor een Europees 34 Strafrechtelijk stelsel
4.3.1. Het Europees Openbaar Ministerie 34
4.3.2. Beleidsgebied van de EU 35
4.3.3. Grensoverschrijdende strafbare feiten 36
4.3.4. Meerwaarde van het EOM 37
4.4. Tussenconclusie 40
Hoofdstuk 5. Conclusie en aanbevelingen 41-42
Literatuurlijst 43-47
7
Afkortingenlijst
AIVD Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
Art. Artikel
EAW European Arrest Warrant
ECRIS Europees Strafregisterinformatiesysteem
EEG Europese Economische Gemeenschap
EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EOM Europees Openbaar Ministerie
EP Europees Parlement
ESS Europees Strafrechtelijk Stelsel
EU Europese Unie
EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
IS Islamitische Staat
PKK Koerdische Arbeiderspartij
SIS Schengen informatiesysteem
Sr Wetboek van Strafrecht
t. tegen
TBEG Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz
VEU Verdrag betreffende de Europese Unie
VIS
Visum informatiesysteem
VN Verenigde Naties
8
1. Introductie
1.1. InleidingIn september 2018 kwam de Europese Commissie (hierna: de Commissie) met een mededeling aan het Europees Parlement (hierna: EP) en de Europese Raad om het mandaat van het Europees Openbaar Ministerie (hierna: EOM) - dat eind 2020 operationeel moet zijn - uit te breiden voor grensoverschrijdende terroristische misdrijven op grond van art. 86 lid 4 VWEU.1 De mededeling is door de Commissie gegeven met als doel mogelijk nieuw beleid ter discussie te stellen. De Commissie wil het mandaat van het EOM uitbreiden omdat het bestrijden van terroristische misdrijven al jaren hoog op de agenda staat maar toch moeizaam verloopt ondanks inzet van lidstaten en de Europese Unie (hierna: EU).2 Een eensgezind Europa en een instantie (lees: EOM) dat opereert op Europees niveau kan volgens de Commissie “een alomvattende en
structurele reactie”3 bieden tegen terroristische misdrijven, wat bevorderend zou werken voor het onderzoek naar terrorisme en het vervolgen van terroristen.4 Ondanks de aanhoudende terroristische dreiging in West-Europa en de moeite om weerstand te bieden tegen terrorisme, zien de meeste lidstaten de meerwaarde van dit mandaat voor het EOM niet in.5
In 2017 liep de zaak van Güzelyurtlu t. Cyprus en Turkije voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM). In deze zaak werden drie personen vermoord op Cyprus door daders die na de moord naar het Turkse deel van Cyprus vluchtten. In deze zaak staat de samenwerkingsverplichting centraal die voortvloeit uit de positieve verplichting tot bescherming van het recht op leven van art. 2 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM).6
Ik was geïntrigeerd door de uitspraak in de zaak Güzelyurtlu t. Turkije en Cyprus en de afwijzende houding van Nederland tegenover het idee om het EOM bevoegd te maken voor het onderzoek en de vervolging van grensoverschrijdend terrorisme. Daardoor wilde ik onderzoek doen naar het huidige terrorismebeleid op nationaal en EU-niveau. Verder wilde ik de mogelijke verplichting tot samenwerking om het recht op leven te beschermen en de rol die het EOM daarin kan spelen onderzoeken.
1 COM(2018) 641 final, p. 3-4. 2 COM(2018) 641 final, p. 4. 3 COM(2018) 641 final, p. 1. 4 COM(2018) 641 final, p. 10. 5 Kamerstukken I 2018/19, 35038, B.
9 Om antwoord te kunnen geven op het geschetste dilemma is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:
Bestaat er voor de lidstaten van de Europese Unie – die tevens allen lid zijn van het EVRM van de Raad van Europa - een gezamenlijke positieve verplichting tot het bestrijden van grensoverschrijdend terrorisme op grond van artikel 2 EVRM (recht op leven) en is de uitbreiding van het mandaat van het Europees Openbaar Ministerie een effectief instrument voor de bestrijding van terrorisme?
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is het onderzoek opgedeeld in drie deelvragen:
1. Hoe wordt de terrorismeproblematiek momenteel aangepakt op nationaal en EU-niveau en wat zijn de verschillen tussen Nederland, België, Frankrijk en Duitsland?
2. Volgt uit de jurisprudentie met betrekking tot art. 2 EVRM recht op leven, dat er sprake is van een positieve collectieve verplichting voor de EU-lidstaten om gezamenlijk terrorisme te bestrijden?
3. Kan de uitbreiding van het Europees Openbaar Ministerie - in het licht van de eventuele positieve verplichting tot een volledige samenwerking - een geschikt instrument zijn voor de bestrijding van grensoverschrijdend terrorisme op EU-niveau?
In hoofdstuk 1 is er gekeken naar het probleem van grensoverschrijdend terrorisme en naar de aanpak hiervan op EU-niveau. Daarnaast is er gekeken naar de ontwikkelingen in Nederland, België, Frankrijk en Duitsland. Hierbij is Nederland als uitgangspunt genomen en verder is er onderzoek gedaan naar België en Duitsland omdat het buurlanden van Nederland zijn en potentiële terroristen vanuit deze landen gemakkelijk Nederland kunnen bereiken. Een andere reden dat ook onderzoek is gedaan naar België, Duitsland en Frankrijk is omdat het landen zijn waar terroristische activiteiten hebben plaatsgevonden.
In hoofdstuk 2 is het recht op leven dat beschermd is door artikel 2 van het EVRM onderzocht. Om dit te doen is gekeken naar de strekking van de wet aan de hand van de jurisprudentie. Daarnaast is onderzocht of er sprake kan zijn van collectieve verantwoordelijkheid van de EU-lidstaten. Dit is gedaan door EU verdragen, de praktische uitvoering van het EU-beleid en de verwachtingen van het EU-beleid voor de toekomst te analyseren.
In hoofdstuk 3 is er onderzoek gedaan naar de mededeling gedaan door de Europese Commissie om het mandaat van het EOM uit te breiden naar grensoverschrijdende terroristische misdrijven in de EU. Hierbij is gekeken naar het standpunt van de EU-lidstaten en de angst die bestaat voor
10 het denationaliseren van het strafrecht. Ook is de uitbreiding uit de mededeling van de Commissie getoetst aan de drie criteria van Klip. Dit zijn criteria waarmee bepaald kan worden of de EU het onderzoek en de vervolging van terrorisme moet en kan overnemen van de lidstaten. Dit is het geval indien er sprake is van een beleidsgebied van de EU, de strafbare gedragingen grensoverschrijdende kenmerken vertonen en het EOM een meerwaarde zou hebben ten opzichte van het huidige beleid.
Deze masterscriptie eindigt met de beantwoording van de onderzoeksvraag en het geven van aanbevelingen in de conclusie.
1.2. Methodiek
In deze masterscriptie worden voor de beantwoording van de onderzoeksvraag klassiek juridische onderzoeksmethoden gebruikt. Literatuur- en jurisprudentieonderzoek vormen de kern van deze masterscriptie.
Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van artikelen uit juridische tijdschriften, van rapporten van de Nederlandse staat over de toekomst van de Europese Unie en de mededeling van de Europese Commissie aan het EP en de Europese Raad om het mandaat van het EOM uit te breiden. Verder is er uitgebreid jurisprudentieonderzoek gedaan naar artikel 2 EVRM. Ook is in hoofdstuk 2 onderzoek gedaan naar de verschillende terrorismestrategieën in Nederland, België, Duitsland en Frankrijk door rapporten te bestuderen.
11
2. Grensoverschrijdend terrorisme in de Europese Unie
2.1 InleidingSinds 2015 is er een nieuw soort terrorisme verschenen in Europa. Het gaat hierbij veelal om jonge Moslims geboren in West-Europa met roots in Noord-Afrika of het Midden-Oosten die in naam van IS radicaliseren. Een deel is afgereisd naar Syrië om daar te vechten voor het kalifaat, terwijl een ander deel in Europa blijft en daar met jonge geradicaliseerde moslims uit heel West-Europa propaganda maakt voor IS, aanslagen voorbereidt en soms ook pleegt. In de afgelopen 5 jaar is een aantal aanslagen gepleegd met vele doden ten gevolg.7 Wat hierbij opvalt is dat na het plegen van een aanslag de daders door de open grenzen makkelijk door de EU kunnen reizen. Hierdoor wordt opsporing en eventuele vervolging moeilijk gemaakt. De in Tunesië geboren, Anis Amri hield zich enige tijd op in Italië en reisde later af naar
Duitsland. In december 2016 pleegt hij daar een aanslag op een kerstmarkt en vlucht via Nederland, België en Frankrijk naar Italië alvorens in Italië doodgeschoten te worden.8 Aanslagen worden ook vaak in andere landen voorbereid. Hoewel de samenwerking tussen EU-landen is opgeschaald9, maken de verschillende jurisdicties transnationale samenwerking soms moeilijk, en daar wordt dankbaar gebruik van gemaakt. Er kan dus gezegd worden dat de bevoegdheden ophouden bij de grens, terwijl het misdrijf een grensoverschrijdend karakter heeft.10 In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de huidige aanpak in Nederland, België, Frankrijk
en Duitsland en naar de rechtszaken tegen terroristen in de periode per land van 2013 t/m 2017. Hiermee worden de overeenkomsten en verschillen duidelijk. Hieruit worden conclusies getrokken over in hoeverre verdere samenwerking en harmonisatie van wet en aanpak wenselijk is.
2.2. De problematiek van grensoverschrijdend terrorisme
De meest bekende terreuracties van de afgelopen jaren waarbij de meeste slachtoffers te betreuren waren, zijn de aanslagen op meerdere plaatsen in Parijs - waaronder een theater - van 13 november 2015 en de aanslagen op een metrostation en het vliegveld van Brussel van 22 maart 2016. Er is een hele tastbare connectie tussen de twee aanslagen, namelijk de Brusselse
7 Aanslagen uit naam van Islamitische Staat in Frankrijk, nu.nl 23 maart 2018. 8 M. Leijendekker, NRC 28 december 2016.
9 M.F.H. Hirsch Ballin, 2018. 10 COM(2018) 641 final, p. 10-11.
12 wijk Molenbeek.11 Er is een aantal wijken of steden in verschillende landen aan te wijzen als
“broedplaatsen” van jihadisme. Verschillende media meldden dat in Nederland de stad
Arnhem daar een prominente rol in aanneemt.12 Na een aantal verijdelde aanslagen die in en rondom Arnhem beraamd zouden worden besloot de Nederlandse overheid meer geld vrij te maken om radicalisering tegen te gaan in de regio Arnhem-Nijmegen.13
Molenbeek kwam ook vóór deze aanslagen al negatief in de media waarbij een verband met radicalisering werd gelegd. Zo zeggen Elke Devroe en Paul Ponsaers dat Molenbeek in een negatieve spiraal was terechtgekomen waarbij het een tot het ander leidde wat uiteindelijk in het daadwerkelijk voorbereiden en uitvoeren van terrorisme uitmondde.14 In die periode beginnend rond 2010, kwamen verschillende organisaties naar boven, zoals Sharia4Belgium, en werden verschillende huiszoekingen gedaan waarbij gevaarlijk materiaal werd gevonden. Op dit moment bleek de onmacht niet zozeer in het rechercheonderzoek te liggen als wel in het vervolgen. Van de 45 verdachten verschenen slechts 9 voor de rechter; de anderen wisten onder te duiken of België uit te vluchten, veelal naar Syrië.15 Tussen 2012 en 2014 bleek dat veel
jongeren radicaliseerden in zogenaamde keldermoskeeën; dit waren appartementen, sportbars en andere ruimtes die als gebedsruimte gebruikt werden waarbij indoctrinatie van radicale ideeën plaatsvond. Deze ruimtes golden als safe zones voor terugkeerders uit IS grondgebied en voor strijders die richting Syrië wilden reizen. Terugkeerder is de term die gebruikt wordt voor jihadstrijders die terugkeren naar Europa vanuit (voormalig) IS-grondgebied. Van enkelen is bijvoorbeeld bekend dat zij later een van de aanslagen in Parijs hebben gepleegd.16 Ook na het oprollen van een aantal keldermoskeeën bleek het lastig deze personen te berechten; dit gebeurde wel maar in afwezigheid van verdachten. De verdachten reisden ondertussen tussen West-Europa en Syrië.17
2.3. Aanpak van terrorisme op EU-niveau
De EU heeft na de aanval op de Twin Towers door middel van richtlijnen, declaraties en nieuwe instituties gepoogd terrorisme aan te pakken.18 De EU is echter aanvankelijk niet opgezet om
11 E. Devroe & P. Ponsaers, 2017, p. 40. 12 A. Kouwenhoven, NRC 28 september 2018. 13 A. Kouwenhoven, NRC 28 september 2018. 14 E. Devroe & P. Ponsaers, 2017, p. 43. 15 E. Devroe & P. Ponsaers, 2017, p. 43-44. 16 E. Devroe & P. Ponsaers, 2017, p. 45-46. 17 E. Devroe & P. Ponsaers, 2017, p. 43-46. 18 C. Yurechko, 2018, p. 745.
13 dreiging op Europees niveau op te lossen; de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is geen exclusief EU-terrein. Het gaat om een terrein waar gezamenlijke bevoegdheid bestaat tussen de EU en de lidstaten. Dit houdt in dat de EU-lidstaten eigen beleid voeren daar waar de EU hier niet in voorziet en daar waar zij het niet eens zijn met de richting die de EU opgaat.19 Wat de EU wel wilde creëren met de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is een ruimte waarin personen zich vrij kunnen bewegen en veiligheid voor iedereen gegarandeerd is.20 Nadat enkele plannen waren opgezet en doorgevoerd na 9/11 kwam de EU pas na de aanval in Parijs op het satirische blad Charlie Hebdo echt in actie, met de declaratie van Riga van januari 2015. In de declaratie van Riga worden de contraterrorisme-plannen geïntroduceerd.21 Deze plannen dienen zowel in de EU als op nationaal niveau doorgevoerd te worden. Het gaat om het tegengaan van radicalisering en het onderscheppen van overgemaakt geld dat vanuit Europa naar het Midden-Oosten gaat om daar de strijd te financieren. Hierna volgden vele wijzigingen in de beleidsuitvoering van de EU gericht op de wens om een verschil te maken in de strijd tegen terrorisme.22
De EU heeft veel energie gestoken in het harmoniseren van de strafwetgeving van de lidstaten, om consistentie in het opsporings- en vervolgingsbeleid te krijgen. Uit deze pogingen om meer eensgezindheid te krijgen is het Europees aanhoudings- of arrestatiebevel (EAB) ontstaan. Met dit arrestatiebevel kunnen lidstaten gemakkelijker verdachten overleveren en zorg dragen dat terroristen vervolgd worden in de lidstaat die het meeste belastende bewijs bezit. Verder werden meerdere instituties opgericht zoals Frontex (het beschermen van de Europese buitengrens), EUROPOL en EUROJUST. De twee laatstgenoemden zullen in een later hoofdstuk uitgebreid aan bod komen.23
In de jaren voor de opkomst van het moderne terrorisme en jihadisme is veel geld geïnvesteerd en aandacht gestoken in het opzetten en implementeren van informatiesystemen, wat duidt op het belang van het snel delen van informatie.24 Voorbeelden van dit soort systemen zijn het Visum informatiesysteem (VIS), Schengen-informationsysteem (SIS) en Europees Strafregisterinformatiesysteem (ECRIS).25 Informatiesystemen als het VIS, SIS en ECRIS kunnen echter niet de groep terroristen registreren die al in West-Europa woonden en dus niet 19 C. Yurechko, 2018, p. 745. 20 C. Yurechko, 2018, p. 745. 21 C. Yurechko, 2018, p. 746. 22 C. Yurechko, 2018, p. 746. 23 C. Yurechko, 2018, p. 747. 24 C. Yurechko, 2018, p. 752. 25 C. Yurechko, 2018, p. 752.
14 aan de buitengrenzen zijn gecontroleerd. Het herinvoeren van grenscontroles in de Schengen-zone wordt als problematisch ervaren aangezien dit het hele idee van de Schengen-Schengen-zone zou ondermijnen.26 Daarnaast is het vaak problematisch om te bewijzen dat een uitreiziger ook iets verkeerds heeft gedaan in bijvoorbeeld Syrië; al het bewijs ligt immers daar. Uitreiziger is de term die gebruikt wordt voor jihadstrijders die vanuit Europese landen naar IS-grondgebied uitreizen om te vechten voor het heilige kalifaat. Het bewijs dat iemand in IS-grondgebied is geweest om te vechten voor het zogenaamde heilige kalifaat is lastig te verzamelen en was ook de reden dat veel landen plannen hadden om al het reizen naar gebieden die onder invloed staan van terroristische groeperingen strafbaar te stellen.27
Doordat (potentiële) daders gemakkelijk vanuit meer dan één land voorbereidingen voor aanslagen kunnen treffen, zou men zich af kunnen vragen of er een collectieve verantwoordelijkheid is ontstaan. Daarnaast is twijfelachtig of aan een eventuele collectieve verantwoordelijkheid voldaan kan worden door de (te) grote verschillen tussen verschillende lidstaten in opsporing en vervolging. Een oplossing zou het idee van de Europese Commissie kunnen zijn. De Commissie deed een mededeling met het idee om het mandaat van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) uit te breiden; dit zou volgens de Commissie ook de aanpak van grensoverschrijdende terroristische misdrijven moeten omvatten.28 Fouten bij de opsporing in een lidstaat kunnen namelijk risico’s in een ander lidstaat veroorzaken; het kan beter zijn om onderzoek en vervolging over te laten aan het EOM als overkoepelend orgaan waaraan bijna alle lidstaten deelnemen. De Nederlandse minister van J en V zag er “het nut en de noodzaak” niet van in.29 Hier zal ik in het laatste hoofdstuk uitgebreid op terugkomen.
2.4. Beleidsontwikkelingen en strafzaken in Nederland, België, Frankrijk en Duitsland van 2013 t/m 2017
2.4.1. Ontwikkelingen in Nederland
De belangrijkste recente Nederlandse plannen vormen het Actieprogramma Integrale aanpak
“Jihadisme” uit 2014 en de Nationale Contraterorrisme (CT) strategie 2016-2020.30 Begin
2013, toen het probleem van de uitreizigers sterk naar voren kwam, merkte de AIVD dat er
26 T. Bocaniala & A. Bocaniala, 2012, p. 509. 27 C. Yurechko, 2018, p. 752.
28 COM(2018) 641 final.
29 Kamerstukken I 2018/19, 35038, B.
15 veranderingen in het jihadisme in Nederland op te merken waren. Er waren veel verschillende organisaties van kleine, alleen opererende tot grote complexe netwerken te identificeren.31 Het Actieprogramma Integrale aanpak “Jihadisme” moest de koers voor de komende jaren uitzetten. Hierin waren bepaalde belangrijke punten opgenomen: risicoreductie jihadgangers, interventies uitreizen, radicalisering, sociale media en informatie-uitwisseling en samenwerking.32 Samen met de contraterrorismestrategie werd nogmaals duidelijk dat het strafrechtelijk optreden in de voorfase, dus bij voorbereidingshandelingen, opgeschaald moest worden.33
In Nederland zijn van 2013-2017 29 strafzaken met betrekking tot terrorisme geweest.34 In Nederland is onder meer deelneming aan een terroristische organisatie en de voorbereiding van daden met een terroristisch oogmerk strafbaar gesteld. Bij deelneming op grond van art. 140a Sr is zowel deelneming, poging tot deelneming en het voorbereiden van deelneming strafbaar. In de periode 2013-2017 werden 19 personen aangeklaagd op grond van art. 140a Sr. Een deel daarvan had zich aangesloten bij IS en een ander deel betrof personen die in Nederland deelnamen aan lokaal actieve terroristische organisaties.35 Daarnaast stonden tien personen
terecht voor het voorbereiden van daden met een terroristisch oogmerk. Het ging daarbij om ex art. 134a Sr voorbereiden van terroristische misdrijven en het ex. art. 288a en ex 289a Sr voorbereiden van moord en/of doodslag met terroristisch oogmerk. Ook hier ging het om zowel terugkeerders als onderschepte uitreizigers en strijders.36 Bij de rechtszaken heeft contraterrorisme-wetgeving een belangrijke rol gespeeld; bijna alle verdachten werden op grond van deze wetgeving veroordeeld.37 In Nederland was de gemiddelde celstraf 35,7 maanden.38
2.4.2. Ontwikkelingen in België
De structuur van het bestuur in België is opgedeeld in een federale overheid, gewestelijke overheden en lokale overheden elk maakt eigen plannen om jihadisme aan te pakken. Doordat er een gemis is aan coördinatie tussen de verschillende lagen is er geen sprake van een
31 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 21. 32 Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme, 2014, p. 3.
33 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 21. 34 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 27.
35 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 28. 36 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 29-30. 37 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 30-31. 38 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 31.
16 gestructureerde aanpak.39 Toen de uitreizigers in beeld kwamen en bekend werd dat terroristische aanslagen beraamd werden in de Brusselse wijk Molenbeek begon België met het uitvoeren van eerder gemaakte plannen.40 In 2013 komen ze in België met het
“Preventieprogramma van gewelddadige radicalisering”.41 In 2015 volgt het “12-puntenplan”, het actieplan “Aanpak radicalisering in gevangenissen” en het “18-puntenplan”.
Deze plannen waren het directe gevolg van de aanslagen in Parijs en de arrestaties in Verviers van geradicaliseerde jongeren uit Molenbeek.42 Er zou meer geld vrijkomen voor terrorismebestrijding en veiligheid; ook zouden politie en militairen ruimere bevoegdheden krijgen voor controle en zou er een verruiming van opsporingsbevoegdheden gecreëerd worden.43 Daarnaast werd in vertrouwelijke omzendbrieven een betere informatie-uitwisseling afgesproken44; al deze plannen gelden op nationaal niveau.45 Het blijft echter lastig en vaak onmogelijk om deze plannen uit te werken door de al eerder genoemde complexe staatsstructuur, waardoor geen uniformiteit bestaat in de uitvoering.46
In de periode 2013-2017 werden in België van de vier onderzochte landen de meeste verdachten van terroristische misdrijven of misdrijven met een terroristisch oogmerk veroordeeld. Er was sprake van 97 zaken en 82 personen die terecht stonden.47 In België gingen de meeste zaken
over deelneming aan terroristische organisaties. In België werd een aantal grote organisaties opgerold zoals de al eerder genoemde Sharia4Belgium en het Zerkani-netwerk. Daarbij werden 30 personen aangeklaagd waarvan een groot deel veroordeeld werd.48 In België werden veruit het vaakst strijders veroordeeld, gevolgd door terugkeerders en als laatste uitreizigers, bovendien zijn de aantallen hoger dan in Nederland, Duitsland en Frankrijk. Opvallend is dat velen bij verstek veroordeeld werden omdat zij al naar het buitenland gevlucht waren of nog in Syrië zaten.49 De gemiddelde opgelegde celstraf in België is het hoogst en bedroeg 53 maanden met een hoogste celstraf van 336 maanden voor een terugkeerder uit Syrië.50
39 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 23-24. 40 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 23-24. 41 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 24. 42 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 25. 43 W. Bruggeman & W. Hardyns, 2016, p. 17-18.
44 W. Bruggeman & W. Hardyns, 2016, p. 19.
45 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 25. 46 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 26. 47 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 36.
48 Infiltrant nekt jihadnetwerk, De Morgen, 30 juli 2015. 49 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 37.
17 2.4.3. Ontwikkelingen in Frankrijk
In Frankrijk komt radicalisering onder de aandacht na een aantal schietpartijen, de aanslag op het Joods museum in Brussel van 2014 en ook met het uitreizen van geradicaliseerde moslimjongeren naar IS-grondgebied.51 In 2014 komen de Fransen wier aanpak altijd al bekend stond als een harde – in Frankrijk werden gedurende de jaren ’80 aanslagen met een terroristisch motief gepleegd52 – met een preventieplan. Volgens dit plan konden reisdocumenten van potentiële uitreizigers ingetrokken worden en kwamen er telefoonlijnen waarop mensen waarschuwingsberichten konden achterlaten.53 Mede door de aanslag op Charlie Hebdo in januari 2015 kwam de overheid in 2015 met een driejarig plan voor de aanpak van racisme en antisemitisme en zouden geradicaliseerde gevangenen voortaan gescheiden worden van andere gevangenen.54
Frankrijk heeft daarnaast met de Wet van 1955 de mogelijkheid om drie verschillende vormen van noodrecht aan te nemen: de noodtoestand, een staat van beleg en de uitzonderingstoestand.55
Na de aanslagen van november 2015 in Parijs werd de noodtoestand uitgeroepen waardoor vergaande maatregelen genomen konden worden.56 Zo werd veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het doen van huiszoekingen op grond van art. 11 Wet van 1955 en werd huisarrest opgelegd op grond van art. 6 Wet van 1955. Andere maatregelen zijn de mogelijkheid tot het instellen van een avondklok en het in beslag nemen van wapens.57
Daarnaast kwam Frankrijk na de aanslag van november 2015 in Parijs met een nieuw actieplan dat specifiek toegespitst was op radicalisering en de aanpak van terrorisme.58 Dit plan, dat maar liefst 50 punten bevatte, voorziet in meer mogelijkheden voor opsporing en vervolging, maar ook in het beter delen van informatie en het kritisch kijken naar ideologieën op scholen waar radicalisering uit voort kan komen.59
51 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 42. 52 V. Chalkiadaki, 2015, p.
53 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 42. 54 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 43. 55 M. Noordegraaf e.a., 2017, p. 42-44.
56 M. Noordegraaf e.a., 2017, p. 42. 57 M. Noordegraaf e.a., 2017, p. 49-50.
58 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 43. 59 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 43.
18 In Frankrijk stonden in de periode 2013-2017 33 personen terecht in 40 strafzaken.60 Het ging in alle zaken om deelname aan een terroristische organisatie. Het betrof met name terugkeerders en strijders en in mindere mate onderschepte uitreizigers.61 Daarnaast was er ook een verdachte bij die zijn reis had afgebroken omdat hij spijt kreeg; desondanks werd hij tot 18 maanden celstraf veroordeeld.62 Het gemiddelde van de celstraffen was 86,2 maanden met een hoogste celstraf van 240 maanden. Opvallend is dat de straffen vanaf juli 2016 steeds hoger werden; in deze periode stonden veel terugkeerders terecht.63
2.4.4. Ontwikkelingen in Duitsland
Duitsland heeft al sinds 2002 een wet tegen terrorisme, de zogenaamde
“Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz” (hierna: TBEG). De TBEG heeft Duitsland
lange tijd gehanteerd en in december 2015 verder uitgewerkt.64 Deze verbreding van de wet,
waardoor de veiligheidsdiensten meer informatie konden verkrijgen van telecomproviders, zou dienstig moeten zijn aan de opsporing.65 De VN-rapporteur voor het recht van privacy sprak
zijn bezorgdheid uit over de Duitse wet waarmee het onderscheppen van telecommunicatie en gebruik van de onderschepte informatie mogelijk werd.66
Er bestaat in Duitsland ook een niet-openbare staatsstrategie waarin de maatregelen staan om terroristische netwerken te verstoren door onder andere een sterke samenwerking met andere landen en andere oorzaken aan te pakken.67 In Duitsland beginnen de terroristische aanslagen iets later dan in Frankrijk en België. Na een aantal snel op elkaar volgende aanslagen, waaronder een bomaanslag en een schietpartij in een winkelcentrum, kwam Duitsland met een nieuw plan dat de veiligheid zou moeten bevorderen. Belangrijk hierbij was de aandacht voor gevaarlijke individuen.68 In Duitsland wordt het meest gereguleerd in de deelstaten zelf, er is geen landelijke aanpak tegen jihadisme en uitreizen.69 In 2015 gaven deelstaten wel aan dat daar behoefte aan was; dit is er echter nog niet van gekomen.70
60 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 54. 61 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 54-55. 62 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 55. 63 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 56-57.
64 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 36. 65 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 36. 66 M. Noordegraaf, 2017, p. 111-112.
67 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 37. 68 S. Wittendorp, R. de Bont, J. de Roy de Zuidewijn & E. Bakker, 2017, p. 37. 69 M. Noordegraaf, 2017, p. 106-107.
19 In Duitsland waren in de periode van 2013-2017 27 rechtszaken waarin jihadisten terecht stonden. Zij werden aangeklaagd op grond van twee wetsartikelen uit het Strafgesetzbuch: deelneming aan een terroristische organisatie op grond van § 129a en § 129b Strafgesetzbuch en het voorbereiden van aantasting van het openbaar gezag op grond van § 89a Strafgesetzbuch.71 Naast deelneming kwam in één zaak de poging tot deelneming en in een andere zaak de bereidheid tot deelneming terug.72 In Duitsland werden behalve op grond van de contraterrorisme-wetgeving ook twee personen veroordeeld op grond van internationaal strafrecht waarin genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven strafbaar zijn gesteld. In casu ging het om mensonterende gedragingen die gepleegd waren in Syrië.73 De gemiddelde celstraf die opgelegd werd was 51 maanden, met als hoogste straf 151 maanden voor een terugkeerder.74
2.5. Tussenconclusie
Na de aanslag op het World Trade Center in New York veranderde de wereld en kwam er een nieuw soort terrorisme naar voren: het islamitisch terrorisme. Als reactie hierop begon de Westerse wereld met het bestrijden van deze nieuwe terrorismevariant waarmee het geconfronteerd werd. Nadat de situatie in Syrië verslechterde en West Europese jongeren met
roots in Noord-Afrika en het Midden-Oosten begonnen te radicaliseren, reisden veel van deze
jongeren naar Syrië om te vechten voor het kalifaat. Toen pas bleek hoe zeer de noodzaak bestond om samen op te treden tegen dit fenomeen. Hoewel terrorisme aanvankelijk niet iets was waar de EU zich mee bezig hield, bleek dat het Schengen acquis de situatie voor (potentiële) terroristen een stuk makkelijker maakt.
De EU voelde zich genoodzaakt om het Schengen acquis te beschermen en begon zich te bemoeien met het probleem. Doordat zowel de EU als de lidstaten zelf beleid vormen en uitvoeren is het een wirwar van plannen en wetten geworden. Het ontbreekt aan eensgezindheid en coördinatie waardoor het lastig blijkt jihadisme en terrorisme effectief te bestrijden.
In de beschrijving van de beleidsmaatregelen van Nederland, België, Frankrijk en Duitsland valt op dat elk land een andere aanpak heeft. België, Frankrijk en Duitsland, de landen die het meest getroffen zijn door terroristische aanslagen, komen na de aanslagen in eigen land telkens
71 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 45. 72 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 46. 73 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 3 74 S. Wittendorp & E. Bakker, 2017, p. 49.
20 met strengere maatregelen. Dit heeft echter alleen effect in eigen land terwijl niet alle aanslagen die bijvoorbeeld in Frankrijk zijn gepleegd ook daadwerkelijk in Frankrijk zijn voorbereid. Nieuwe maatregelen zijn sterk afhankelijk van bijvoorbeeld toenemende terroristische dreiging. De verschillen tussen de landen zijn groot en zitten o.a. in de openbaarheid van de documenten en plannen. Het verschil tussen terrorismebestrijding en de bestrijding van radicalisering is niet overal even duidelijk afgebakend en de focus op de buitenlandse samenwerking verschilt per land.75 Ook bij de vervolging zijn duidelijke verschillen waarneembaar. Zo wordt er in België zwaarder gestraft en zijn er meer rechtszaken dan in Nederland, Frankrijk en Duitsland. Een groot aantal van de terroristen weet in België de grens over te vluchten waardoor de veroordeling bij verstek plaatsvindt.
75 M. Oneill, 2011, p. 126.
21
3. Jurisprudentiële ontwikkelingen met betrekking tot het recht op
leven
3.1. Inleiding
De bescherming van mensenrechten is een van de belangrijkste doelstellingen van de EU. Om hier meer kracht bij te zetten heeft de EU het Handvest ontwikkeld waarin het belang van de bescherming van mensenrechten wordt benadrukt. Met het handvest wordt benadrukt hoe belangrijk het is om deze kernwaarden te bewaken en op welke manier dit moet geschieden.76 Bij de EU werkt de bescherming van mensenrechten anders dan voor de lidstaten want de EU is zelf geen staat. De EU stelt wel strenge eisen aan nieuwe lidstaten, de zogenaamde criteria van Kopenhagen.77 De nieuwe lidstaten moeten voldoen aan strenge eisen met betrekking tot het beschermen van fundamentele rechten van eigen burgers eer zij lid van de EU mogen worden. Dit is een manier waarop de EU zich ervan wil verzekeren dat de fundamentele grondrechten van burgers beschermd worden in alle lidstaten van de EU.78
De terrorismedreiging in Europa is onvoorspelbaar; men weet namelijk niet waar en wanneer een bom af kan gaan of iemand met een auto door de menigte heen kan rijden. Met art. 2 EVRM wordt het recht op leven beschermd: “Het recht op leven wordt beschermd door de wet.
Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens voor de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet”.79
Alle lidstaten van de EU zijn partij bij het EVRM; het EVRM voorziet in de bescherming van fundamentele mensenrechten.80
In dit hoofdstuk worden de jurisprudentiële ontwikkelingen van het recht op leven in kaart gebracht en wordt ingegaan op de vraag of er sprake is van collectieve verantwoordelijkheid van de EU op het gebied van terrorisme. Daarnaast is onderzocht hoe deze collectiviteit in verhouding staat tot de positieve verplichting tot bescherming en samenwerking van art. 2 (recht op leven) EVRM.
76 52011DC0886, p. 5. Te raadplegen op:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=CELEX:52011DC0886 77 Criteria van Kopenhagen, 1993.
Te raadplegen op: https://eurlex.europa.eu/summary/glossary/accession_criteria_copenhague.html?locale=nl 78 Criteria van Kopenhagen, 1993.
Te raadplegen op: https://eurlex.europa.eu/summary/glossary/accession_criteria_copenhague.html?locale=nl 79 Art. 2 EVRM.
22 3.2. De positieve verplichting van art. 2 EVRM
3.2.1. Osman t. Verenigd Koninkrijk
Dat het beschermen van het recht op leven van iedereen die onder de rechtsmacht van een staat valt ook een positieve verplichting is, werd voor het eerst bepaald in 1998 in de zaak L.C.B./Verenigd Koninkrijk. Sinds 1998 is de positieve verplichting in meerdere zaken benadrukt.81
Allereerst in het Osman-arrest van het EHRM waar het Hof stelt: “there are well-defined
circumstances where a positive obligation rests on the authorities to take preventive operational measures to protect an individual whose life is at risk from the criminal acts of others”.82 Dit is bekend komen te staan als “het Osman-criterium”. Het Osman-criterium bepaalt dat er een verplichting bestaat om preventieve maatregelen te nemen, indien bekend is bij de staat dat het leven van een of meer personen bedreigd wordt door een daadwerkelijk en onmiddellijk gevaar.83 Volgens het Hof in Osman t. het Verenigd Koninkrijk is sprake van een
schending van het recht op leven als: “the authorities knew or ought to have known at the time
of the existence of a real and immediate risk to the life of an identified individual or individuals from the criminal acts of a third party and that they failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk”.84 Voor een schending van artikel 2 EVRM is voldoende dat een staat “had moeten weten van het
gevaar”. Er hoeft dus geen sprake te zijn van het opzettelijk handelen of nalaten om individuen
te beschermen.85
Uit het Osman-arrest volgt dus dat er sprake moet zijn van een daadwerkelijke en een onmiddellijke dreiging voor het leven van een of meer individuen.86 Het Hof geeft gewoonlijk gezamenlijk antwoord op de vraag of er sprake is van zowel een daadwerkelijke dreiging als een onmiddellijke dreiging, terwijl dit niet hetzelfde is, dit blijkt uit de zaak Keenan t. Verenigd Koninkrijk.87 In de zaak Keenan t. Verenigd Koninkrijk ging het om zelfmoord van Keenan die in hechtenis zat.88 In deze zaak stelt het Hof dat het gevaar bestaat dat iemand in hechtenis
81 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 6.
82 EHRM 28 Oktober 1998, 871/1083 (Osman t. Verenigd Koninkrijk), onder 115. 83 M. Hirsch Ballin, 2018, p. 2.
84 EHRM 28 Oktober 1998, 871/1083 (Osman t. Verenigd Koninkrijk), onder 116. 85 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 6.
86 M. Hirsch Ballin, 2018, p. 2.
87 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 358.
23 zelfmoord pleegt. Het Hof geeft aan dat de omstandigheden van “het geval” bepalen of er daadwerkelijk sprake is van gevaar of niet.89 In deze zaak merkt het Hof op dat “het
daadwerkelijkheidsvereiste” inhoudt dat er een significante kans is dat iets kan gebeuren, indien
geen preventieve maatregelen worden genomen. Terwijl “onmiddellijkheid” zou betekenen dat het risico – in dit geval de zelfmoord – op elk moment verwacht kan worden.90 In de zaak Mahmut Kaya t. Turkije gaat het Hof al helemaal flexibel om met de onmiddellijkheid. In deze zaak heeft het slachtoffer er geen blijk van gegeven dat zijn leven in gevaar was, maar door de verhalen die de ronde deden dat personen die de PKK steunden vermoord werden had de staat daarop moeten reageren.91 De staat wist immers dat er daadwerkelijk gevaar voor zijn leven was, maar niet dat het gevaar zich onmiddellijk voor zou doen. Desondanks werd de schending van het recht op leven vastgesteld.92
De bewijslast ligt bij de persoon die de staat aanklaagt; de aanklager moet aantonen dat de staat wist of had behoren te weten dat er een daadwerkelijk en onmiddellijk gevaar voor het leven van een persoon of meerdere personen bestond en dat de staat daartegen niets heeft ondernomen wat wel van de staat te verwachten was.93 Dit houdt echter niet in dat de staat een
disproportionele of onmogelijke last op de schouders gelegd mag worden.94 Dit werd duidelijk
in de Bone t. Frankrijk zaak waarin een tiener aan de verkeerde kant van een trein uitstapte en door een andere trein dodelijk geraakt werd. Het Hof stelt in deze zaak dat de positieve verplichting van de staat om het recht op leven te beschermen geen absoluut recht op veiligheid inhoudt in alle situaties waarin enig gevaar bestaat.95 Ook onvoorzichtig gedrag bij mensen speelt hierbij een rol. Daar waar een persoon onvoorzichtig verdrag vertoont, wetende dat zijn gedraging tot een gevaarlijke situatie kan leiden, kan de staat niet verantwoordelijk gesteld worden.96 De maatregelen die getroffen moeten worden mogen echter niet uitgesteld worden door bijvoorbeeld financiële problemen. Naast het nemen van maatregelen moet de staat ook toezicht houden op een juiste uitvoering van de genomen maatregelen.97 Er bestaat dus wel een eis van toezicht houden, indien dit niet op een juiste manier gebeurd, kan zij alsnog
89 EHRM 3 april 2001, (Keenan tegen het Verenigd Koninkrijk), onder 109. 90 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 358-359.
91 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 359.
92 EHRM 28 maart 2000, 22535/93 (Mahmut Kaya t. Turkije), onder 109. 93 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 7.
94 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 7. 95 EHRM 1 maart 2005, (Bone t. Frankrijk), onder 53. 96 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 7.
24 verantwoordelijk worden gesteld voor het schenden van artikel 2 EVRM.98 Er zijn echter geen criteria aan de hand waarvan vastgesteld kan worden waar een staat van op de hoogte was of had moeten zijn. Het is iets wat per zaak onderzocht moet worden, er zijn geen duidelijke voorschriften voor.99
In veel zaken worden de losse elementen van het Osman-criterium niet apart geanalyseerd, maar wordt de test als een geheel uitgevoerd.100 Door deze algehele toepassing is weinig bekend over hoe ver de verschillende elementen reiken.101 Deze brede uiteenzetting zou kunnen impliceren dat het beschermen van het recht op leven voorrang heeft bij botsing met andere grondrechten.102 Deze extensieve uitleg wordt in de heersende leer genuanceerd. Jan-Peter Loof, hoogleraar aan de Universiteit Leiden, geeft aan dat de normale afwegingsmechanismen in stand dienen te blijven bij botsende grondrechten en dat absolute grondrechten zoals het folterverbod ook in gevallen van strijd met art. 2 EVRM absoluut blijven.103 Verder nuanceert Jan-Peter Loof ook de reikwijdte van het Osman-criterium. Hij schrijft namelijk dat de staat pas dan artikel 2 schendt als zij niets doet op het moment dat een terroristische aanslag bezig is of er een onmiddellijke dreiging voor een aanslag is, terwijl de staat wel tot ingrijpen in staat was geweest gezien de situatie.104 Oftewel er moet sprake zijn van “een bekend gemaakt risico van een aanslag op het leven van een of meer personen”.105 Bij een hogere mate van dreiging hoort dus wel een actievere opstelling van de overheid.106 De overheden van de West-Europese landen zijn zich bewust van de terroristische dreiging die in West-Europa bestaat. Het dreigingsniveau in Nederland is momenteel namelijk substantieel – het op één na hoogste dreigingsniveau - en was in maart in Utrecht ten tijde van de aanslag verhoogd naar kritiek, het hoogste dreigingsniveau.107 In andere EU-landen zoals Frankrijk was lange tijd de noodtoestand uitgeroepen en ook in december 2018 werd de toestand weer kritiek ten tijde van een aanslag in Straatsburg.108
98 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 8. 99 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 7-8. 100 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 355. 101 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 355. 102 J.P. Loof, 2006, p. 227-228.
103 J.P. Loof, 2006, p. 228. 104 J.P. Loof, 2006, p. 227. 105 J.P. Loof, 2006, p. 227. 106 J.P. Loof, 2006, p. 224.
107 NCTV, Over het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland.
Te raadplegen op: https://www.nctv.nl/organisatie/ct/dtn/over_dtn/index.aspx 108 S. van Doorne, B. Britton, L. Smith-Spark & H. Regan, CNN 13 december 2018.
25 3.2.2. Öneryildiz t. Turkije I
In de zaak Öneryildiz t.Turkije I gaat het om een Turkse familie die op een vuilstortplaats woont waar een explosiegevaar door het dumpen van gevaarlijke stoffen - waar de Turkse overheid van op de hoogte is - bestaat.109 De Turkse overheid deed echter niets om de situatie op de vuilnisbelt veilig(er) te maken of om deze familie in veiligheid te brengen. De positieve verplichting in de bescherming van het recht op leven gaat dus zo ver dat die niet alleen onveilig handelen door de overheid betreft maar ook het nalaten om te handelen.110
Deze zaak was echter niet zonder controverse want hoever reikt deze positieve verplichting tot bescherming nou eigenlijk? De uitspraak in Öneryildiz/Turkije I is extensief geformuleerd, de reikwijdte van de uitspraak is zo breed dat bijna alle situaties waarbij onopzettelijke dood het gevolg is onder art. 2 EVRM vallen.111 Volgens het Hof moeten staten alle maatregelen nemen
die nodig zijn om het recht op leven te beschermen. Dit geldt dus ook voor potentiële terroristische dreiging. De overheid dient op te treden in gevallen waarbij de overheid weet of redelijkerwijs moet weten dat zich een (mogelijk) gevaarlijke situatie afspeelt of zal afspelen.112
Mogelijke reacties van de overheid kunnen zijn het waarschuwen van mensen die gevaar lopen, mensen beschermen tegen zichzelf door bepaalde gedragingen te verbieden of zelf veiligheidsmaatregelen te treffen.113
3.2.3. Maiorano t. Italië en Choreftakis en Choreftaki t. Griekenland
In eerdergenoemde situaties gaat het telkens om aanwijsbare individuen. Bij terrorisme gaat het om de samenleving als geheel die potentieel gevaar loopt. In de zaak Maiorano t. Italië and Choreftakis and Choreftaki t. Griekenland ging het om de bescherming van de samenleving als geheel tegen personen die in de gevangenis hebben gezeten voor ernstige feiten.114 Ook hier volgde het Hof het Osman-criterium om te bepalen of er sprake is van een daadwerkelijk en onmiddellijk risico.115 In het Osman-criterium wordt expliciet genoemd dat de bescherming
109 EHRM 30 november 2004, 48939/99 (Öneryildiz t. Turkije), onder 101. 110 EHRM 30 november 2004, 48939/99 (Öneryildiz t. Turkije), onder 61.;
T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 1-3.
111 EHRM 30 november 2004, 48939/99 (Öneryildiz t. Turkije), onder 66. 112 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 3.
113 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, 2005, p. 2-3.
114 Information Note on the Court’s case-law, nummer 148, 2012, p. 9-10.
Te raadplegen op: https://www.echr.coe.int/Documents/CLIN_2012_01_148_ENG_900739.pdf
115 Information Note on the Court’s case-law, nummer 148, 2012, p. 9-10.
26 geboden moet worden als vastgesteld wordt dat het gaat om aan te wijzen individuen. In de zaak Choreftakis and Choreftaki t. Griekenland wordt echter duidelijk dat ook de samenleving als geheel beschermd dient te worden tegen (potentieel) gevaar.116
In de zaak Choreftakis and Choreftaki t. Griekenland zegt het Hof dat er een causaal verband moet zijn tussen het disfunctioneren van het rechtssysteem van een land en een gevaarlijke situatie die daaruit voortvloeit om artikel 2 EVRM te schenden.117 Het gaat hier om het beschermen van de gehele samenleving tegen ex-gedetineerden. Het Hof erkent in deze zaak dat er ook gevaar kan bestaan dat niet te linken is aan aanwijsbare individuen; het is immers onmogelijk in te schatten waar en wanneer de dreiging die veroorzaakt wordt door een ex-gedetineerde kan plaatsvinden. Hetzelfde geldt voor terroristische misdrijven die vaak op onvoorspelbare momenten plaatsvinden zonder een specifiek doel.118 De slachtoffers zijn meestal op de verkeerde plaats op het verkeerde moment. Zowel in bovengenoemde zaak als bij terroristische misdrijven betreft het een gevaar voor de samenleving als geheel naar aanleiding van een mogelijk disfunctioneren van de overheid.119
Desondanks is verduidelijking nodig waar het gaat om situaties waar een structureel risico bestaat, en waar niet duidelijk is of de situatie voldoet aan het onmiddellijkheidsvereiste.120 Bij het onmiddellijkheidvereiste wordt namelijk slechts gekeken naar wat gevaar kan opleveren op de korte termijn.121 Volgens Ebert en Sijniensky zijn meer passende criteria: is er sprake van een structureel risico, is dit risico reëel en is de staat op de hoogte van het risico.122 Door deze criteria toe te passen kan de staat veel eerder verplicht worden om actie te ondernemen, met name als het gaat om het structurele risico op terrorisme waarbij niet direct een verdachte of slachtoffer in beeld is.123
116 Information Note on the Court’s case-law, nummer 148, 2012, p. 9-10.
Te raadplegen op: https://www.echr.coe.int/Documents/CLIN_2012_01_148_ENG_900739.pdf
117 Information Note on the Court’s case-law, nummer 148, 2012, p. 9-10.
Te raadplegen op: https://www.echr.coe.int/Documents/CLIN_2012_01_148_ENG_900739.pdf
118 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 362-363.
119 Information Note on the Court’s case-law, nummer 148, 2012, p. 9-10.
Te raadplegen op: https://www.echr.coe.int/Documents/CLIN_2012_01_148_ENG_900739.pdf 120 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 363.
121 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 363. 122 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 366. 123 F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, 2015, p. 366.
27 3.2.4. Güzelyurtlu t. Cyprus en Turkije
Een verzoek doen voor het verlenen van samenwerking is een van de procedurele componenten onder art. 2 EVRM.124 In bepaalde situaties bestaat er een verplichting voor staten om hieraan te voldoen. Het is al lange tijd gebruikelijk dat de staat waarin het misdrijf plaatsvond onderzoek doet en samenwerking verleent aan andere staten die dezelfde situatie onderzoeken.125
In de zaken O’Loughlin en anderen t. VK en Cummins en anderen t. VK ging het erom of de staat waar een verdachte naartoe is gevlucht een verplichting tot onderzoek heeft. Het Hof laat bewust in het midden of dit ook inhoudt dat er een samenwerkingsverplichting ontstaat tussen de staat waarin het misdrijf plaatsvond en de staat waarnaar de verdachte heen vlucht.126 In 2017, schept de zaak Güzelyurtlu t. Cyprus en Turkije een precedent: voor het eerst wordt een schending vastgesteld voor een staat waarin het misdrijf niet heeft plaatsgevonden.127 Een staat met onderzoekplicht heeft ook automatisch een samenwerkingsverplichting. Indien de staat geen onderzoekplicht heeft, wordt de verplichting tot samenwerking getriggerd door een samenwerkingsverzoek van een staat met onderzoeksplicht.128 In casu onderzocht Turkije de
zaak ook en aangezien de effectieve controle die Turkije uitoefent over Noord-Cyprus was er sprake van een samenwerkingsverplichting met Cyprus.129
Het Hof stelt dat het EVRM een verdrag is dat door alle lidstaten samen gehandhaafd dient te worden. Daarom moeten staten, indien nodig, medewerking verlenen aan een gezamenlijk onderzoek.130 Uit de zaak Güzelyurtlu t. Cyprus en Turkije volgt dus dat er een verplichting tot samenwerking bestaat om te voorkomen dat misdrijven met een grensoverschrijdend karakter ongestraft worden gepleegd.131
3.3. Collectieve aansprakelijkheid van de EU-landen
De EU werkt op veel vlakken samen, waaronder terrorismebestrijding. Hieruit is de richtlijn inzake terrorismebestrijding voortgekomen. In deze richtlijn is vastgesteld dat de EU
124 EHRM 4 April 2017, 36925/07 (Güzelyurtlu en anderen t. Cyprus en Turkije), onder 221. 125 S. Talmon, 2019, p. 23.
126 EHRM 25 augustus 2005, 23274/04 (O’Loughlin en anderen t. Verenigd Koninkrijk), onder 2. 127 S. Talmon, 2019, p. 25.
128 S. Talmon, 2019, p. 25-26.
129 EHRM 4 April 2017, 36925/07 (Güzelyurtlu en anderen t. Cyprus en Turkije), onder 239. 130 EHRM 4 April 2017, 36925/07 (Güzelyurtlu en anderen t. Cyprus en Turkije), onder 232 en 234. 131 EHRM 4 April 2017, 36925/07 (Güzelyurtlu en anderen t. Cyprus en Turkije), onder 266.
28 gegrondvest is op de universele waarden en deze dient te beschermen.132 Daarnaast dienen definities van terroristische misdrijven geharmoniseerd te worden om informatie-uitwisseling en samenwerking beter te faciliteren. Deze richtlijn maakt duidelijk dat terrorisme een gemeenschappelijk probleem is en daarom door de lidstaten gezamenlijk aangepakt moet worden.133 Ook in het EU-verdrag en EU-werkingsverdrag wordt de bescherming van burgers als prioriteit aangeduid, met als meest vergaande optie, het opzetten van het EOM dat het collectief (alle lidstaten) zou dienen in de strijd tegen terrorisme.134 Verder is er soft law dat niet afdwingbaar is, maar een zekere regulerende werking kan hebben. In de guidelines on human rights and the fight against terrorism van de Raad van Europa staat “there is an
imperative duty of States to protect their populations against terrorist acts”.135
In het rapport dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken in maart 2019 publiceerde over de toekomstvisie ten opzichte van de EU, staat EU-samenwerking met betrekking tot terrorisme hoog op de agenda.136 De Nederlandse staat erkent met dit rapport zowel het collectieve
probleem als de noodzaak om collectief op te treden. De Nederlandse staat meent dat het probleem kan worden tegengegaan door sterkere coördinatie en samenwerking, een nieuwe strategie voor de interne veiligheid en door het prioriteren van veiligheid binnen de EU.137 De
nieuwe strategie zou een multidisciplinaire samenwerking moeten zijn die zich richt op risicomanagement, criminele fenomenen aanpakken138 en een zogenoemde “upstream
disruption”. De upstream disruption houdt in dat niet meer gewacht wordt tot iets in Nederland
gebeurt, maar dat er wordt vermeden dat het gevaar Nederland überhaupt kan bereiken.139 Ondanks dat de EU veel kenmerken vertoont van een staat, door het gemeenschappelijke beleid op veel vlakken en de intense samenwerking binnen vele thema’s waaronder terrorismebestrijding, is de EU geen staat. Er zijn tal van kenmerken waar de EU niet aan voldoet om het een federatie te noemen.140 De EU is in grote mate afhankelijk van de wil van de lidstaten doordat zij geen eigen Wetboek van Strafrecht heeft, geen politieapparaat heeft en geen eigen gevangenissen heeft. In het advies van de Nederlandse Raad van State over de
132 Richtlijn inzake terrorismebestrijding, preambule onder 1. 133 Richtlijn inzake terrorismebestrijding, preambule onder 2. 134 Art. 86 lid 4 VWEU.
135 Guidelines on Human Rights and the Fight against Terrorism, 2002, preambule onder F. 136 EU Internal Security (policy paper), 2019, p. 1.
137 Ministry of Foreign Affairs, EU Internal Security (policy paper), 2019, p. 1. 138 Ministry of Foreign Affairs, EU Internal Security (policy paper), 2019, p. 1.
139 Wereldwijd voor een veilig Nederland, Geïntegreerde Buitenland en Veiligheidsstrategie 2018-2022, onder
4.2.
29 Europese Grondwet van 2004 wordt het volgende aangegeven; “De Europese Unie is een
samenwerkingsverband van soevereine staten, waarin de burgers van de lidstaten tevens burgers van de EU zijn”.141 Het is niet per se duidelijk wat dit inhoudt, aangezien het gaat om een nieuw verschijnsel dat nu inmiddels 15 jaar na dit advies nog steeds op invulling wacht. De Europese Raad zou eerst invulling moeten geven aan dit nieuwe verschijnsel voordat wij in elk opzicht van collectieve verantwoordelijkheid kunnen spreken.142
3.4. Tussenconclusie
Uit meerdere zaken voor het EHRM blijkt dat er een positieve verplichting bestaat voor de staat om het leven van burgers te beschermen. Zowel het niet handelen als verkeerd handelen kan een schending van art. 2 EVRM opleveren. Het Hof geeft niet duidelijk aan hoe ver deze verplichting reikt. Het Hof geeft aan dat de overheid moet optreden daar waar zij weet of behoort te weten dat er een gevaar dreigt. Wanneer de staat dit weet of had moeten weten, wordt per zaak onderzocht omdat hier geen duidelijke richtlijnen voor bestaan. Het beginsel van eigen schuld speelt ook een rol; van de staat kan niet het onmogelijke worden verwacht. Wanneer de staat alles heeft gedaan wat verwacht mocht worden en bovendien adequaat toezicht heeft gehouden, kan de staat niet meer verantwoordelijk worden gesteld voor incidenten.
Terrorisme is een voorbeeld van een gevaar waarvan wordt verwacht dat de staat hier bescherming tegen biedt. Uit de zaken Öneryildiz t. Verenigd Koninkrijk en Osman t. Verenigd Koninkrijk volgt dat er sprake moet zijn van een daadwerkelijke dreiging dat onmiddellijk plaats zal vinden. Dit wordt nader uitgelegd in de zaak Keenan t. Verenigd Koninkrijk, waarin het Hof stelt dat de daadwerkelijke dreiging ziet op de kans dat iets zal gebeuren indien geen preventieve maatregelen worden genomen. Terwijl het onmiddellijke inhoudt dat het gevaar ieder moment kan escaleren. Het Hof gaat in de meeste zaken alleen in op het onmiddellijkheidscriterium en dus niet op de daadwerkelijkheid van de dreiging. Er is behoefte aan duidelijke richtlijnen van het Hof. In de doctrine is enige nuance aangebracht aan de zaak Osman. Jan Peter Loof schrijft dat de verplichting tot bescherming pas geldt op het moment dat een aanslag bezig is of er een onmiddellijke dreiging is.
In de meeste behandelde zaken in deze scriptie, gaat het echter om aanwijsbare individuen die slachtoffer zijn geworden van een al dan niet daadwerkelijke en onmiddellijke dreiging. In de
141 Handelingen Tweede Kamer, 2004-2005, 30 025 (R1783), nr 4, p. 5. 142 J. Hoeksma, 2009, p. 85-86.
30 zaken Maiorano t. Italië en Choreftakis and Choreftaki t. Griekenland wordt duidelijk dat hetzelfde geldt in gevallen waarin de samenleving als geheel beschermd moet worden. Er moet dan een verband worden aangetoond tussen het disfunctioneren van het rechtssysteem en de gevaarlijke situatie die daaruit voortvloeit. Daarnaast volgt uit de zaak Güzelyurtlu t. Cyprus en Turkije dat er een verplichting kan bestaan tot samenwerking bij onderzoek en vervolging. Met de samenwerkingsverplichting uit Güzelyurtlu t. Cyprus en Turkije maakt het Hof duidelijk een nieuwe weg in te slaan waar samenwerking een belangrijkere rol zal vervullen. De uitspraak is echter vrij recent en op dit moment kunnen wij nog niet spreken van vaste rechtspraak op het vlak van samenwerking. Bovendien kan het Hof de EU-lidstaten niet verplichten de samenwerking tegen terrorisme op EU-niveau te reguleren, omdat wij niet kunnen spreken van een collectieve verantwoordelijkheid van de EU. De reden dat dit niet kan is de structuur van de EU die op staatsrechtelijk-niveau nog geen juridische invulling heeft gekregen.
31
4.
Het EOM als oplossing voor grensoverschrijdend terrorisme
4.1. Inleiding
De EU is opgezet met het idee om een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen te creëren. Het idee was om dit veilig en duurzaam tot stand te brengen door middel van bepaalde maatregelen die betrekking konden hebben op asiel, immigratie, controles aan de buitengrenzen en door voorkoming en bestrijding van criminaliteit.143 Met name het aspect ‘zonder binnengrenzen’ heeft de laatste jaren veel teweeggebracht. Toen in 2015 de vluchtelingencrisis begon op te komen en vluchtelingen uit het Midden-Oosten en Noord-Afrika naar de EU kwamen, begonnen meerdere lidstaten al gauw hun grenzen te bewaken en te sluiten.144 In augustus 2015, nog geen vijf maanden nadat de vluchtelingencrisis op gang was gekomen en in een stroomversnelling was geraakt, stelt de NOS de vraag “Hoe lang is het
Verdrag van Schengen houdbaar?”.145 Het Verdrag van Schengen garandeert de open grenzen anno 2019 tussen 27 Europese landen. Snel volgden aanslagen gepleegd door moslimextremisten die met de vluchtelingenstroom Europa binnen waren “gewandeld” en anderen die al in West-Europa woonden. Het aanpakken van dit “moderne terrorisme” is sindsdien een van de belangrijkste taken van de EU-lidstaten en de EU als geheel.146
Na aanslagen of incidenten blijkt vaak dat de daders zich, dankzij de open binnengrenzen, gemakkelijk tussen lidstaten bewegen. Dit fenomeen leidt tot discussie over de mate waarin de samenwerking, die door de open binnengrenzen lastig te coördineren is, voldoende voorziet in het waarborgen van de veiligheid van EU-burgers. De EU zou graag het onderzoek en de vervolging van terrorisme op Europees niveau willen regelen en wil hierin voorzien door gebruik te maken van het nieuw op te zetten EOM.
In dit hoofdstuk wordt de achtergrond van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht uitgelegd en wordt de mededeling van de Commissie aan het EP en de Europese Raad voor de uitbreiding van het mandaat van het EOM geanalyseerd. Hierbij is aan de hand van de criteria van Klip de vraag beantwoord of het EOM een geschikt middel is om de lacunes te overbruggen die momenteel bestaan binnen de samenwerking tussen lidstaten, Eurojust en Europol. De criteria van Klip zijn de volgende; ten eerste komt alleen het strafrecht dat betrekking heeft op beleidsgebieden van de EU in aanmerking voor communautarisatie. Ten tweede dient er sprake
143 Art. 3 lid 2 VEU.
144 M. Rheindorf & R. Wodak, 2017, p. 19.
145 Hoe lang is het Verdrag van Schengen nog houdbaar?, NOS, 25 augustus 2015. 146 Aanslagen uit naam van Islamitische Staat in Frankrijk, nu.nl 23 maart 2018.
32 te zijn van grensoverschrijdende strafbare feiten en tot slot moet de communautarisatie een meerwaarde opleveren.147
4.2. Denationalisering van het strafrecht
De EU wil zich meer gaan bemoeien met het nationale strafrecht. Artikel 67 lid 3 VWEU stelt dat samenwerking op het gebied van het strafrecht nodig is. Het uiteindelijke doel is om ervoor te zorgen dat er een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ontstaat en in stand gehouden wordt. De bemoeienis van de EU vindt hierin zijn basis.148 De EU mag hierbij verstrekkende politieke keuzen maken om het doel van de ruimte zonder grenzen te bereiken en te bewaken. De maatregelen moeten volgens vaste rechtspraak de proportionaliteitstoets doorstaan waarbij de wetgevende macht van de EU alleen die maatregelen mag doorvoeren die zij “noodzakelijk,
geschikt en evenredig” acht.149
In artikel 3 VEU jo. 83 en 85 VWEU wordt de werkingssfeer van het Europees Parlement en de Raad omschreven als het “voorkomen en bestrijden van al dan niet georganiseerde
criminaliteit”.150 Door deze ruime formulering kan aanzienlijke invloed uitgeoefend worden op
het strafrecht en specifieker op het bestrijden van terrorisme. In de in 1984 opgestelde Europese Grondwet werd al gezegd dat een van de kerntaken moest zijn het opzetten van een “homogeen
rechtsgebied” waarin inwoners van de lidstaten het gevoel zouden krijgen bij de Unie te horen.
Dit zou nog aan kracht moeten winnen door een politiek te bedrijven die grensoverschrijdende criminaliteit binnen de EU aanpakt.151 Binnen de EU - die toen al bestond, zij het in de vorm van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) - speelde het vrij verkeer van personen een leidende rol. Het verkeer van personen zou ook een belangrijke rol spelen in het uitstippelen van het justitieel beleid en op het gebied van binnenlandse zaken door de Commissie en de lidstaten. Met een focus op de strijd tegen georganiseerde criminaliteit en terrorisme, zou dit de eerste stap in de richting van een “eenvormige rechtsruimte” zijn.152 Dit bleek echter op dit punt te optimistisch omdat er niet genoeg steun van de lidstaten was.153 Wat echter wel lukte in
147 A. Klip, 2005, p. 120-121. 148 R. Barents, 2006, p. 2. 149 R. Barents, 2006, p. 7-8. 150 Art. 3 VEU, art. 83 en 85 VWEU. 151 R. Barents, 2006, p. 3.
152 R. Barents, 2006, p. 3. 153 J. Ouwerkerk, 2013, p. 2.
