(Potentiële) terroristen reizen vrij rond door de EU geholpen door de open grenzen. De aanslagen vinden dus meestal niet plaats daar waar ze zijn voorbereid. Landen als Nederland, België, Duitsland en Frankrijk voeren eigen plannen door die geen invloed hebben op de andere landen. De EU heeft echter harmonisatie van wetgeving en plannen van aanpak geprobeerd door te voeren in de lidstaten. Met het oog op soevereiniteit is in de lidstaten weinig politieke wil om de EU een grote(re) rol te laten spelen binnen het strafrecht. De EU heeft echter wel een verplichting om de burgers van de EU te beschermen met de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in het achterhoofd. Bovendien kunnen terroristen en uit IS-grondgebied teruggekeerde jihadstrijders makkelijk door de EU bewegen vanwege het Schengen acquis. Het Schengen acquis is echter een van de uitgangspunten van de EU, waardoor dit een extra gevoelige snaar raakt. Het eens zo progressieve en functionele idee blijkt nu een bron van de problemen. Het is niet alleen de EU die de burgers moet beschermen; de lidstaten hebben een afdwingbare verplichting tot bescherming van eenieder die zich binnen de jurisdictie bevindt op grond van het recht op leven van art. 2 EVRM. Alle lidstaten zijn partij bij het EVRM. Het is een van de vereisten voor toetredende lidstaten om bescherming van fundamentele rechten te garanderen. Uit verschillende zaken zoals Osman t. het Verenigd Koninkrijk en Güzelyurtlu t. Turkije en Cyprus volgt de positieve verplichting tot het beschermen van het recht op leven, oftewel de staat moet zich actief opstellen in gevallen waarbij sprake is van een daadwerkelijke dreiging die onmiddellijk tot uiting kan komen. Het Osman-criterium wordt niet volledig uitgewerkt door het Hof waardoor het gissen is naar de daadwerkelijke omvang hiervan. Dit is problematisch doordat het criterium breed geïnterpreteerd kan worden. Daarnaast volgt uit de zaak Güzelyurtlu t. Turkije en Cyprus dat er een samenwerkingsverplichting tussen staten bestaat indien een staat ook onderzoeksplicht heeft. Dit is het geval indien het misdrijf op eigen grondgebied is gepleegd of indien er andere banden zijn tussen de verdachte(n) en/of slachtoffer(s) en de staat. Deze samenwerking bestaat op veel punten al maar loopt vaak vast doordat niet alle informatie wordt gedeeld en lidstaten graag liever zelf verdachten vervolgen in plaats van iemand over te leveren.
Om de benodigde samenwerking te bewerkstelligen en naar een hoger niveau te tillen kwam de Commissie met een mededeling aan het EP en de Europese Raad. In deze mededeling komt de Commissie met het idee naar voren om het mandaat van het EOM - op grond van art. 86 lid 4 VWEU - uit te breiden. Het EOM zou belast worden met de opsporing en vervolging van
42 terroristische misdrijven. Volgens de door Klip ontwikkelde criteria kan terrorisme pas onderdeel worden van een ESS als aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet terrorisme een beleidsgebied van de EU zijn. Ten tweede moet er sprake zijn van grensoverschrijdende strafbare feiten. Ten derde moet de communautarisatie een meerwaarde opleveren. Aan de eerste twee voorwaarden wordt voldaan: de EU is al lange tijd betrokken bij het bestrijden van terrorisme en de daders zijn actief in meerdere landen. Door het EOM de bevoegdheid te geven lidstaten aan te sturen en eindverantwoordelijk te maken kunnen informatievoorzieningen beter gehandhaafd worden en kan beter besloten worden welke lidstaten zouden moeten vervolgen. Er is dus veel voor te zeggen dat de communautarisatie door middel van uitbreiding van het EOM-mandaat een meerwaarde zou opleveren. Toch willen de meeste lidstaten geen uitbreiding van het mandaat van het EOM. Lidstaten vinden zichzelf beter in staat om terrorisme in eigen land aan te pakken.
De EU-lidstaten kunnen niet gedwongen worden om het EOM-mandaat uit te breiden noch om de samenwerking zodanig uit te breiden dat een centrale instantie de onderzoeks- en vervolgingsbeslissingen omtrent de aanpak van terrorisme neemt. Ondanks dat de EU op veel gebieden gezamenlijk optreedt, is er geen sprake van een collectieve verantwoordelijkheid. Het Hof kan slechts een schending vaststellen voor een bepaalde zaak en bepalen dat een staat heeft gefaald om in die situatie samen te werken, maar dit dient per zaak onderzocht te worden. Er is geen sprake van een dwingende bevoegdheid van het Hof om de lidstaten te verplichten een samenwerkingsverband op EU-niveau aan te gaan.
Toch lijkt het mij een goed initiatief van de Commissie om het Europees Openbaar Ministerie te belasten met de taak om de coördinerende instantie te zijn die het probleem rondom grensoverschrijdend terrorisme overziet. De huidige situatie laat veel te wensen over. Dit blijkt uit onder andere de aanhoudende dreiging in West-Europa. Het dreigingsniveau is in de meeste landen nog hoog of substantieel. Een samenwerking tussen lidstaten en het EOM waarin het EOM de uiteindelijke beslissingen neemt kan een model zijn waarmee de dreiging eindelijk naar beneden geschaald wordt. De lidstaten afzonderlijk zijn daar de afgelopen jaren in elk geval niet in geslaagd.
43
Literatuurlijst
Literatuur Barents, 2006
R. Barents, De denationalisering van het strafrecht, SEW; Tijdschrift voor Europees en economisch recht, 2006.
Barkhuysen/van Emmerik, 2005
T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Overheidsaansprakelijkheid voor falend toezicht en ontoereikende handhaving, O&A, 2005.
Bocaniala/Bocaniala, 2012
T. Bocaniala & A. Bocaniala, Aspects of European Cooperation in the fight against Cross- Border Crime, Contemporary Readings in Law and Social Justice, 2012.
Bovend’Eerdt, 2017
K.H.P. Bovend’Eerdt, Fundamentele rechten in het gedrang bij directe handhaving door EU- handhavingsautoriteiten, Strafblad, 2017.
Bruggeman/Hardyns, 2016
W. Bruggeman & W. Hardyns, Radicalisering en Terrorisme. Van theorie naar praktijk, Maklu, 2016.
Chalkiadaki, 2015
V. Chalkiadaki, The French ‘War on Terror’ in the Post-Charlie Hebdo Era, EUCRIM, 2015/1.
Devroe/Ponsaers, 2017
E. Devroe & P. Ponsaers, Radicalisering in Molenbeek: Belgisch tweesporenbeleid verhindert integrale aanpak, Proces, 96/1, 2017.
Ebert/Sijniensky, 2015
F.C. Ebert & R.I. Sijniensky, Preventing Violations of the Right to Life in the European and the Inter-American Human Rights System: From the Osman Test to a Coherent Doctrine on Risk Prevention?, Human rights Law Review, 2015.
44 Geelhoed, 2008
W. Geelhoed, Eurojust en het Europees Openbaar Ministerie, Strafblad Sdu Uitgevers, 2008. Hirsch Ballin, 2018
M.F.H. Hirsch Ballin, Uitbreiding van het EOM-mandaat: een positieve verplichting tot samenwerking bij terrorismebestrijding, Strafblad, 2018.
Hoeksma, 2009
J. Hoeksma, Voorbij federatie en confederatie: de EU als Unie van burgers en lidstaten, Internationale Spectator, 2009.
Klip, 2005
A. Klip, The Constitution for Europe and Criminal Law: a step not far enough, Maastricht
journal of European and comparative law, 2005.
Loof, 2006
J.P. Loof, Mensenrechten, migratie en staatsveiligheid: verenigbare grootheden?, MR, 2006. Noordegraaf e.a., 2017
M. Noordegraaf e.a., Nood breekt wet? Terroristische dreiging, noodtoestand en maatschappelijke effecten, Universiteit Utrecht, 2017.
Oneill, 2011
M. Oneill, A Europe that protects: moving to the next stage of cross-border law enforcement cooperation, The Police Journal, Volume 84, 2011.
Ouwerkerk, 2013
J. Ouwerkerk, Europeanisering van het Nederlandse Strafrecht, NJB 2013/2506, 2013. Rheindorf/Wodak, 2017
M. Rheindorf & R. Wodak, Borders, Fences, and Limits—Protecting Austria From Refugees: Metadiscursive Negotiation of Meaning in the Current Refugee Crisis, Journal of Immigrant
& Refugee Studies, 2017.
Talmon, 2018 (aangepast in 2019)
S. Talmon, The Procedural Obligation under Article 2 ECHR to Investigate and Cooperate with Investigations of Unlawful Killings in a Cross-Border Context, Bonn Research papers
45 Thorbauer, 2015
N.I. Thorbauer, Conflicts of Jurisdiction in Cross-Border Criminal Cases in the Area of Freedom, Security, and Justice, New Journal of European Criminal Law, 2015.
Toader/Safta, 2018
T. Toader, M. Safta, From the National Public Prosecutor’s Office to the European Public Prosecutor’s Office, Conf. Int'l Dr. 225, 2018
Van den Dikkenberg, 2018
R. van den Dikkenberg, Heibel om het Europees OM, SC Online, 2018. Wittendorp/Bakker, 2017
S. Wittendorp & E. Bakker, Inventarisatie rechtszaken tegen jihadistische buitenlandse strijders, Universiteit Leiden, 2017.
Wittendorp/de Bont/Roy de Zuidewijn/Bakker, 2017
S. Wittendorp, R. de Bont, J. Roy de Zuidewijn & E. Bakker, Beleidsdomein aanpak jihadisme, Universiteit Leiden, 2017.
Yurechko, 2018
C. Yurechko, Outsourced: The European Union’s Reliance on External Actors in the Fight against Jihadi Terrorism, Columbia Journal of European Law, 2018.
Jurisprudentie
• EHRM 9 juni 1998, nummer 23413/94 (L.C.B. tegen het Verenigd Koninkrijk). • EHRM 28 oktober 1998, nummer 871/1083 (Osman tegen het Verenigd Koninkrijk). • EHRM 3 april 2001, nummer 27229/95 (Keenan tegen het Verenigd Koninkrijk). • EHRM 20 december 2001, nummer 44617/98 (Leray en anderen t. Frankrijk). • EHRM 24 oktober 2002, 37703/97 (Mastromatteo tegen Italië).
• EHRM 30 november 2004, nummer 48939/99 (Öneryildiz I tegen Turkije). • EHRM 1 maart 2005, nummer 69869/01 (Bone tegen Frankrijk).
• EHRM 25 augustus 2005, 23274/04 (O’Loughlin en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk).
• EHRM 13 december 2005, 27306/05 (Cummins en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk).
46 • EHRM 15 december 2009, nummer 28634/06 (Maiorano tegen Italië).
• EHRM 17 januari 2012, nummer 46846/08 (Choreftakis en Choreftaki tegen Griekenland).
• EHRM 4 april 2017, nummer 36925/07 (Güzelyurtly tegen Cyprus en Turkije).
Krantenartikelen
S. Vandoorne, B. Britton, L. Smith-Spark & H. Regan, French police continue hunt for Strasbourg gunman, CNN, 13 december 2018.
A. Kouwenhoven, Hoe een clubje uit Arnhem de jihad ging omarmen, NRC Handelsblad, 28 september 2018.
M. Leijendekker, Ongehinderd per bus, TGV en boemel, NRC Handelsblad, 28 december 2016.
Infiltrant nekt jihadnetwerk, De Morgen, 30 juli 2015.
Aanslagen uit naam van Islamitische Staat in Frankrijk, NU.nl, 23 maart 2018. Hoe lang is het Verdrag van Schengen nog houdbaar?, NOS, 25 augustus 2015.
Overige online bronnen
Information Note on the Court’s case-law, 2012. Te raadplegen op:
https://www.echr.coe.int/Documents/CLIN_2012_01_148_ENG_900739.pdf
Antiterrorismebeleid EU (z.d.).
Te raadplegen op: https://www.europa-nu.nl/id/vh1alt8tl1wf/antiterrorismebeleid_eu
Overheidsdocumenten, EU-documenten, richtlijnen en wetten
• Terrorism Convictions Monitor verslagen van Eurojust, nummer 28 van mei 2018. • Terrorism Convictions Monitor verslagen van Eurojust, nummer 27 van maart 2017. • Terrorism Convictions Monitor Verslagen van Eurojust, nummer 25 van juni 2016. • Europese Commissie, COM/2011/0886 final (Gezamenlijke mededeling aan het
Europees Parlement en de Raad).
• Europese Commissie, COM(2018) 641 final (Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Raad).
47 • Ministerie van Buitenlandse Zaken, Staat van de Europese Unie, 2019.
• Handelingen Tweede Kamer, 2004-2005, 30 025 (R1783), nr. 4. • NCTV, Over het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland.
• Ministry of Foreign Affairs, EU Internal Security (policy paper), 2019. • Handelingen Tweede Kamer, 2004-2005, 30 025 (R1783), nr 4.
• Kamerstukken I 2018/19, 35038, B.
• Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding.
• Art. 3 VEU. • Art. 83 VWEU. • Art. 86 lid 4 VWEU. • Art. 3 lid 2 VEU.