Denationalisering van het strafrecht

De EU wil zich meer gaan bemoeien met het nationale strafrecht. Artikel 67 lid 3 VWEU stelt dat samenwerking op het gebied van het strafrecht nodig is. Het uiteindelijke doel is om ervoor te zorgen dat er een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ontstaat en in stand gehouden wordt. De bemoeienis van de EU vindt hierin zijn basis.148 De EU mag hierbij verstrekkende politieke keuzen maken om het doel van de ruimte zonder grenzen te bereiken en te bewaken. De maatregelen moeten volgens vaste rechtspraak de proportionaliteitstoets doorstaan waarbij de wetgevende macht van de EU alleen die maatregelen mag doorvoeren die zij “noodzakelijk,

geschikt en evenredig” acht.149

In artikel 3 VEU jo. 83 en 85 VWEU wordt de werkingssfeer van het Europees Parlement en de Raad omschreven als het “voorkomen en bestrijden van al dan niet georganiseerde

criminaliteit”.150 _{Door deze ruime formulering kan aanzienlijke invloed uitgeoefend worden op}

het strafrecht en specifieker op het bestrijden van terrorisme. In de in 1984 opgestelde Europese Grondwet werd al gezegd dat een van de kerntaken moest zijn het opzetten van een “homogeen

rechtsgebied” waarin inwoners van de lidstaten het gevoel zouden krijgen bij de Unie te horen.

Dit zou nog aan kracht moeten winnen door een politiek te bedrijven die grensoverschrijdende criminaliteit binnen de EU aanpakt.151 Binnen de EU - die toen al bestond, zij het in de vorm van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) - speelde het vrij verkeer van personen een leidende rol. Het verkeer van personen zou ook een belangrijke rol spelen in het uitstippelen van het justitieel beleid en op het gebied van binnenlandse zaken door de Commissie en de lidstaten. Met een focus op de strijd tegen georganiseerde criminaliteit en terrorisme, zou dit de eerste stap in de richting van een “eenvormige rechtsruimte” zijn.152 Dit bleek echter op dit punt te optimistisch omdat er niet genoeg steun van de lidstaten was.153 Wat echter wel lukte in

147 _{A. Klip, 2005, p. 120-121.} 148 _{R. Barents, 2006, p. 2.} 149 _{R. Barents, 2006, p. 7-8.} 150 _{Art. 3 VEU, art. 83 en 85 VWEU.} 151 _{R. Barents, 2006, p. 3.}

152 _{R. Barents, 2006, p. 3.} 153 _{J. Ouwerkerk, 2013, p. 2.}

33 die jaren was het sluiten van het Akkoord van Schengen (1985), waarmee een ruimte zonder

binnengrenzen werd gecreëerd.154 Een “ruimte zonder grenzen” zoals dat het geval is in de Schengenzone – een overeenkomst

tussen 27 Europese landen om het vrij verkeer van personen mogelijk te maken door open grenzen - en “een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht” kunnen niet bestaan zonder elkaar.155 Met de ruimte zonder binnengrenzen die ontstaan is door het Akkoord van Schengen zijn de lidstaten die onderdeel uitmaken van Schengen nader tot elkaar gegroeid, zowel in positieve als negatieve zin.156 Criminaliteit is namelijk meer en meer een gedeeld probleem geworden. Ook het Ministerie van Buitenlandse Zaken noemt in het rapport Staat van de Europese Unie uit 2019 - waarin de toekomst van de EU wordt besproken - het werken aan de interne veiligheid op Europees niveau een prioriteit.157

Lidstaten leggen veelal de nadruk op het behoud van soevereiniteit en vaak wordt over strafrecht gesproken alsof het een aparte plaats inneemt in het recht. Dit komt juist doordat het strafrecht zich nog in de beginfase van het “denationaliseringsproces” bevindt.158 _{Volgens EU-}

regelgeving neemt het strafrecht echter geen status aparte in. Er zijn geen speciale of strengere regels rondom EU-bemoeienis met het strafrecht.159 Er lijkt steeds meer besef te zijn dat de handhavingsautoriteiten van de EU beter in staat zijn om overzicht te houden en dat ze op het gebied van de opsporing en vervolging veel meer bereik hebben dan de lidstaten afzonderlijk. Zolang correct omgegaan wordt met dit bereik door Europese instanties kan dit een positief effect hebben op o.a. terrorisme dat steeds meer een grensoverschrijdend karakter heeft.160 De EU is dus bevoegd om voorstellen te doen voor een vanuit de EU gereguleerde aanpak. Om hier invulling aan te geven kunnen twee richtingen gevolgd worden.161 Ten eerste kunnen jurisdictieconflicten vermeden worden, waarbij in feite nationale rechtsstelsels aan elkaar gekoppeld worden zonder al het recht met elkaar te harmoniseren. Het is echter haast ondenkbaar dat lidstaten hiermee in zouden stemmen. Dit zou namelijk inhouden dat lidstaten hun rechtsmacht over onderdanen die een strafbaar feit in een ander land begaan uit handen zouden moeten geven. Bovendien is dit onverenigbaar met de notie van een ruimte zonder

154 _{R. Barents, 2006, p. 2-3.} 155 _{R. Barents, 2006, p. 5.} 156 _{R. Barents, 2006, p. 5.}

157 _{Staat van de Europese Unie, 2019, p. 9-11.} 158 _{R. Barents, 2006, p. 8.}

159 _{R. Barents, 2006, p. 8.}

160 _{K.H.P. Bovend’Eerdt, 2017, p. 1.} 161 _{A. Klip, 2005, p. 119.}

34 grenzen.162 Als er geen samenhang is tussen de behandeling van strafbare feiten en welke wetten per lidstaat gelden, ondermijnt dit de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen.163

Een andere mogelijkheid zou zijn om een Europees Strafrechtelijk Stelsel (hierna: ESS) te creëren, waarbij het gaat om het communautariseren van een specifiek gebied binnen het strafrecht.164 Hiervoor moeten instituties opgericht worden en andere voorzieningen getroffen zoals het EOM. Om dit door te voeren, moet een afbakening plaatsvinden tussen hetgeen wel en hetgeen niet dient te worden gecommunautariseerd. Klip noemt de drie in de inleiding genoemde cumulatieve criteria die gebruikt zouden moeten worden om vast te stellen of een beleidsgebied onderdeel moeten worden van een ESS.165 Dit zijn echter criteria die op allerlei manieren kunnen worden geïnterpreteerd. Een uitgebreide analyse is vereist om te kunnen bepalen of en wanneer communautarisatie geboden is.

In paragraaf 4.3 heb ik deze criteria geanalyseerd om te kunnen bepalen of het opnemen van terrorisme in een ESS kan bijdragen aan een effectievere aanpak hiervan op Europees niveau.166

4.3. Het Europees Openbaar Ministerie: de basis voor een Europees Strafrechtelijk Stelsel