Duurzame energie en de Omgevingswet
“Een onderzoek naar de (de)centrale mogelijkheden tot stimulering
Duurzame energie en de Omgevingswet
“Een onderzoek naar de (de)centrale mogelijkheden tot stimulering
van duurzame verwarming van huizen en gebouwen”
Naam: K.V. (Kristel) van de Brug Studentnummer: 11661879
Emailadres: kvvdbrug@gmail.com
Universiteit van Amsterdam, Faculteit der rechtsgeleerdheid Scriptie master publiekrecht, track staats- en bestuursrecht Begeleiders: Mw. prof. mr. R. Uylenburg en Dhr. mr. A.P. Klap Datum: 4 januari 2018
Samenvatting
In dit onderzoek is beoogd antwoord te geven op de volgende onderzoeksvraag:
“Beperkt dan wel stimuleert de Omgevingswet decentrale overheden bij regulering van duurzame verwarming van huizen en gebouwen?”
Om tot een antwoord op deze vraag te komen, heb ik allereerst onderzocht wat de hoofdlijnen van de Omgevingswet (hierna: Ow) zijn. Hieruit kwam naar voren dat de aanleiding tot het overgaan op de Ow voornamelijk voortkomt uit het feit dat het huidige omgevingsrecht als te complex en te onsamenhangend wordt gezien. Bovendien is een integrale afweging vaak niet mogelijk, doordat nu alles erg sectoraal geregeld is. Het centrale begrip in de Ow is ‘fysieke leefomgeving’. Dit begrip is veel omvattender dan het huidige kader dat wordt gebruikt, namelijk ‘een goede ruimtelijke ordening’. Hierdoor is het mogelijk voor decentrale
overheden om over meer onderwerpen regels te stellen, aangezien er aspecten aan te merken zijn die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. De Ow biedt een aantal instrumenten waarmee decentrale overheden uitvoering kunnen geven aan beleid.
Vervolgens is onderzocht wat de huidige doelstellingen en instrumenten zijn in het
omgevingsrecht om uitvoering te geven aan het beleid omtrent duurzame verwarming van huizen en gebouwen. Ook is in dit hoofdstuk stilgestaan bij de huidige knelpunten die nu nog in de huidige omgevingsrecht zitten.
De doelstellingen komen hoofdzakelijk voort uit Europese afspraken, waar in Nederland verdere uitvoering aan is gegeven middels het Energieakkoord voor duurzame groei. Hierin werden onder andere afspraken gemaakt die toezien op een volledig duurzaam gebouwde omgeving in 2050, maar ook het realiseren van meer NoM-woningen en het geleidelijk aan bouwen van energie-neutrale (overheids)gebouwen vanaf 2019. Voorts is onderzocht welke instrumenten er zijn om uitvoering te geven aan deze doelstellingen. Op nationaal niveau zijn maatregelen voornamelijk mogelijk op grond van het Activiteitenbesluit (voor inrichtingen), de Wabo en het Bouwbesluit
Uit dit onderzoek bleek dat het Bouwbesluit (duurzaamheid)eisen stelt aan bestaande bouw, nieuwbouw en het gebruik van gebouwen. Hieruit bleek dat het Bouwbesluit een uitputtende regeling is en het op grond van de huidige wetgeving niet mogelijk is voor decentrale
overheden om strengere maatregelen juridisch af te dwingen.
In beginsel is de gemeente voor alle activiteiten op grond van het Bouwbesluit bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning die aangevraagd dient te worden. Middels deze vergunning, kunnen de maatregelen die voortvloeien uit het Bouwbesluit opgelegd worden. Voorts kunnen de ambities omtrent duurzame verwarming van huizen en gebouwen in de structuurvisie worden neergelegd.
De wetgever heeft al wat maatregelen genomen om de doelstellingen omtrent duurzame verwarming makkelijker te behalen. Zo is het vanaf 2019 verplicht om alle nieuwbouw (overheids)-gebouwen bijna energieneutraal te bouwen en wordt de verplichte gasaansluiting geschrapt. Ter illustratie van dit hoofdstuk is onderzoek gedaan naar de ambities en
doelstellingen van de provincie Utrecht en de gemeente Zeist in het licht van de huidige wet- en regelgeving.
Vervolgens is onderzocht wat de kaders worden voor duurzame verwarming onder de Ow. De Ow geeft hierbij de hoofdlijnen aan, die nader bij AMvB zijn uitgewerkt. Deze uitwerking heeft in het geval van duurzame verwarming plaatsgevonden in het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl). Hieruit blijkt dat veel aspecten zijn overgenomen uit het Bouwbesluit. Wat wel verandert, is de mogelijkheid tot het stellen van maatwerkregels en maatwerkvoorschriften. Hierdoor is het mogelijk om bij omgevingsplan of
omgevingsvergunning nadere regels te stellen omtrent duurzaamheid. Dit biedt ruimte voor een gemeente om hogere ambities na te streven, maar ook af te dwingen dan momenteel mogelijk is. Het feit dat de Ow meer uitgaat van ‘decentraal, tenzij’ dan dat het huidige omgevingsrecht doet, draagt daar aan bij. Ook biedt de formulering van de Ow en Bbl ruimte om hogere ambities vast te leggen in de omgevingsvisie. Tot slot is in dit hoofdstuk
onderzocht of de huidige ambities en doelstellingen van de provincie Utrecht en de gemeente Zeist houdbaar zijn onder de Ow.
Lijst met afkortingen
AMvB Algemene Maatregel van Bestuur
Bbl Besluit Bouwwerken Leefomgeving
BENG Bijna Energie Neutrale Gebouwen
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
DDE Decentrale duurzame energie
EED Energy Efficiency Directive
EPC Energie Prestatie Coëfficiënt
EU ETS European Union Emissions Trading System Directive
MPG Milieuprestatie gebouwen
NoM Nul op de Meter
Ow Omgevingswet
PRS Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie
PRV Provinciale Ruimtelijke Verordening
SDE+ Stimulering Duurzame Energieproductie
SER Sociaal Economische Raad
VEU Verdrag betreffende de Europese Unie
VN Verenigde Naties
VWEU Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wko Warmte- koude opslag
Wm Wet milieubeheer
Inhoudsopgave
Samenvatting ... 2
Lijst met afkortingen ... 4
Inhoudsopgave ... 5
1. Inleiding ... 7
1.1 Aanleiding ... 7
1.2 Probleemstelling en deelvragen ... 7
1.3 Afbakening en definities ... 8
1.4 Methode van onderzoek ... 9
2. Wat zijn de hoofdlijnen van de Omgevingswet met betrekking tot duurzame energie? ... 10
2.1 Inleiding ... 10
2.2 Aanleiding Omgevingswet ... 10
2.3 Doelen Omgevingswet ... 11
2.4 Het begrip ‘fysieke leefomgeving’ ... 11
2.5 De kerninstrumenten onder de Omgevingswet ... 12
2.6 Conclusie ... 14
3. Hoe zijn de huidige de doelstellingen en instrumenten op het gebied van duurzame verwarming landelijk ingekaderd? ... 15
3.1 Inleiding ... 15
3.2 Doelstellingen op nationaal niveau ... 15
3.2.1 Europese doelstellingen ... 15
3.2.2 Nederlandse doelstellingen ... 18
3.3 Instrumenten op nationaal niveau ... 22
3.3.1 Europese instrumenten ... 22
3.3.2 Nederlandse instrumenten ... 24
3.4 Wat zijn de huidige doelstellingen en regelgeving van de provincie Utrecht en gemeente Zeist? ... 32
3.4.1 Doelstellingen en instrumenten Provincie Utrecht ... 32
3.4.2 Doelstellingen en instrumenten gemeente Zeist ... 36
3.5 Conclusie ... 39
4. Hoe zijn de doelstellingen en instrumenten inzake duurzame verwarming ingekaderd in de Omgevingswet? ... 41
4.1 Inleiding ... 41
4.2 Landelijke doelstellingen en instrumenten in de Omgevingswet ... 41
4.3 De doorwerking van de Ow naar decentrale overheden ... 44
4.4 Passen de doelstellingen en maatregelen van de provincie Utrecht en de gemeente
Zeist straks nog in het kader van de Omgevingswet? ... 51
4.4.1 Het provinciale beleid onder de Omgevingswet ... 51
4.4.2 Het gemeentelijke beleid onder de Omgevingswet ... 52
4.5 Conclusie ... 54
5. Conclusie ... 56
6. Dankwoord ... 58
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Momenteel komt bijna 90% van alle energie die we gebruiken uit fossiele brandstoffen zoals aardolie, aardgas en kolen. Niet alleen raken onze fossiele brandstoffen op, ze zijn ook nog eens enorm milieubelastend en zorgen voor veel uitstoot van broeikasgassen. Door deze broeikasgassen warmt onze aarde op en dat moet tegen worden gegaan. Om bij te dragen aan het terugdringen van klimaatverandering en het gebruik van fossiele brandstoffen, heeft Nederland doelstelling om in 2050 volledig ‘fossiel-vrij’ te zijn. 1
Meer dan de helft van de alle energie die we in Nederland gebruiken is voor de
warmtevoorziening van huizen en gebouwen.2 Doordat de warmtevoorziening momenteel zo’n groot beslag legt op het Nederlandse energieverbruik, is het cruciaal dat hierin een verduurzaming plaatsvindt. Te meer omdat momenteel gas vrijwel de volledige vraag naar warmte vervult, waarvan er in 2016 slechts 5,9% duurzaam geproduceerd werd.3
Bovenstaande was voor mij genoeg aanleiding om me verder te verdiepen in de
duurzaamheidsvraag wat betreft verwarming van huizen en gebouwen. Het afdwingen van duurzaamheid bij de Staat der Nederlander door burgers en belangengroepen begint namelijk ook steeds actueler te worden. Recente voorbeelden hiervan zijn de Urgenda-uitspraak en de recentelijke aangespannen zaak door Milieudefensie inzake de luchtkwaliteit in Nederland, waarvan de bodemzaak op 14 november aanstaande zal dienen. Via deze weg proberen burgers dus steeds vaker bij de overheid een duurzamere leefomgeving af te dwingen. Duurzaamheid leeft, maar hoe zit dat bij duurzame energie?
1.2 Probleemstelling en deelvragen
In dit onderzoek zal onderzocht worden in hoeverre het huidige omgevingsrecht de ruimte biedt voor initiatieven die leiden tot duurzame verwarming van huizen en gebouwen. Dit zal op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau bekeken worden. Om dit concreet te maken, zullen de provincie Utrecht en de gemeente Zeist als voorbeeld dienen. Door duurzame verwarming op drie niveaus te bekijken, zal ook duidelijk worden hoe de landelijke wet- en regelgeving doorwerkt voor gemeenten. De nadruk zal in dit onderzoek dan ook komen te liggen op de verhouding tussen de rijksoverheid, de provincie en de gemeente en de doorwerking van de wet- en regelgeving naar de decentrale overheden toe. Daarna zal er onderzocht worden of de Omgevingswet die naar verwachting in 2021 in werking zal treden, juist meer of minder mogelijkheden gaat bieden tot initiatieven voor duurzame verwarming. Daarbij zal met name worden ingezoomd op de ruimte die er voor een gemeente overblijft,
1
‘Kolen, olie, gas’, https://www.milieucentraal.nl/klimaat-en-aarde/energiebronnen/kolen-olie-en-gas/, geraadpleegd op 6 november 2017.
2
Kamerstukken II, 2014/15, 30 196, 305, p. 1.
3
om ter aanvulling op nationale regelingen, nadere eisen te stellen. Om hierin inzicht te geven, zal onderzoek gedaan worden aan de hand van de volgende hoofdvraag;
“Beperkt dan wel stimuleert de Omgevingswet decentrale overheden bij regulering van duurzame verwarming van huizen en gebouwen?”
Om een gestructureerd en volledig antwoord te geven op deze hoofdvraag, zullen in dit onderzoek te volgende deelvragen aan de orde komen:
• Wat zijn de hoofdlijnen van de Omgevingswet met betrekking tot duurzame energie? • Hoe zijn de huidige doelstellingen en instrumenten op het gebied van duurzame
verwarming landelijk ingekaderd?
• Hoe zijn de doelstellingen en instrumenten inzake duurzame verwarming ingekaderd in de Omgevingswet?
1.3 Afbakening en definities
Uiteraard is duurzame energie op zichzelf een veel te breed onderwerp om een scriptie over te schrijven. Daarom is er ook voor gekozen om dit nader in te kaderen.
Voorts heb ik er voor gekozen om duurzame energie nader in te kaderen tot duurzame verwarming van huizen en gebouwen. Hierbij heb ik er niet voor gekozen om specifiek in te gaan op welke alternatieve bronnen er zijn om op over te gaan tot duurzame verwarming, maar juist om te kijken binnen welke omgevingsrechtelijke kader een initiatiefnemer dient te handelen. Meer specifiek wordt er met name onderzoek gedaan naar welke mogelijkheden er zijn voor provincie, maar vooral gemeente om duurzame verwarming te stimuleren. Verder zal er specifiek onderzoek worden gedaan naar huizen en gebouwen en niet naar inrichtingen, omdat dit wettelijk kader meer mogelijkheden biedt om de (extra) decentrale initiatieven te onderzoeken.
Hierbij is Nul-op-de-Meter woningen (hierna: NoM-woning) een belangrijk begrip. De definitie die in dit onderzoek gehanteerd wordt voor dit begrip is af te leiden uit artikel 1c van de Tijdelijke regeling hypothecair krediet. Volgens dit artikel is een NoM-woning:
“Een woning waarvan de ingaande en uitgaande energiestromen voor gebouw gebonden energie bij een normaal leefpatroon op jaarbasis gelijk zijn aan of lager zijn dan nul (…).”
Voorts is van belang wat onder ‘gebouwen’ verstaan wordt zoals gehanteerd in deze scriptie. Omdat in deze scriptie niet de Wetmilieubeheer als uitgangspunt wordt genomen, maar de Wabo en het Bouwbesluit, zullen daaronder alleen de gebouwen verstaan worden die niet
onder de reikwijdte van de Wet milieubeheer vallen. Dit wil zeggen, gebouwen met minder dan 25.000 m3 aardgasequivalenten.4
Tot slot is het van belang om nogmaals te benadrukken dat in dit onderzoek de nadruk is komen te liggen op de vraag in hoeverre er voor decentrale overheden mogelijkheden bestaan om, naast de nationale wet- en regelgeving, extra eisen te stellen aan duurzame verwarming. Indien er in dit onderzoek over ‘ruimte’ voor provincies en gemeenten wordt gesproken, wordt hier de ruimte bedoeld die bestaat naar de nationale wet- en regelgeving die op dit gebied al bestaat. Hierbij zijn de instrumenten die de Ow kent vooral van belang. Deze zijn nader uitgelicht om goed de doorwerking van centraal naar decentraal niveau aan te geven en daarbij goed aan te kunnen geven waar deze extra ‘ruimte’ zit voor decentrale overheden. 1.4 Methode van onderzoek
Ten tijde van het schrijven van dit onderzoek zijn de Ow en het Bbl, evenals de wijzigingen in het Bouwbesluit nog niet in werking getreden. Dit onderzoek heeft dan ook een enigszins prospectief karakter. De exacte werking van de wet- en regelgeving in de praktijk zal dan namelijk nog even moeten worden afgewacht.
Dit onderzoek is gebaseerd op literatuur, tijdschriftartikelen, wetgeving en parlementaire stukken alsmede enige jurisprudentie. Dit onderzoek is te kwalificeren als zowel descriptief als normatief. Hoofdstuk 1, 2 en 3 zijn met name descriptief geschreven, en hoofdstuk 4 is aan te merken als normatieve hoofdstukken.
Met dit onderzoek is beoogd een bijdrage te leveren aan de rechtspraktijk en met name aan de praktijk van gemeenten. Middels dit onderzoek is namelijk meer inzicht gegeven in de
mogelijkheden die straks bestaan om extra maatregelen te treffen inzake duurzame verwarming van huizen en gebouwen.
4Bouwend Nederland, ‘Eisen Wet milieubeheer (Wm) aan gebouwen – en de in te zetten instrumenten’ augustus
2. Wat zijn de hoofdlijnen van de Omgevingswet
met betrekking tot duurzame energie?
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk is de Ow onderzocht. Om in een later stadium te kunnen onderzoeken welke mogelijkheden de Ow biedt voor duurzame energie initiatieven, is het van belang dat de doelen, centrale begrippen en de instrumenten van de Ow als bekend mogen worden verondersteld. In dit hoofdstuk zijn daarom de bovengenoemde aspecten dan ook één voor één behandelen, om zo een bijdrage te leveren aan meer inzicht in het toekomstig wettelijk kader voor duurzame energie alsmede een eerste indruk van de verbrede reikwijdte van de Ow. Tot slot is dit hoofdstuk afgerond met een conclusie.
2.2 Aanleiding Omgevingswet
In het regeerakkoord van Kabinet Rutte I is in 2010 een voorstel gedaan tot het
vereenvoudigen en samenvoegen van de wet- en regelgeving omtrent het omgevingsrecht.5
Het kabinet komt met voorstellen tot bundeling en vereenvoudiging van wet- en regelgeving op het gebied van het omgevingsrecht en versobering en modernisering van de Algemene wet bestuursrecht. Tevens werd in dit regeerakkoord een voorstel opgenomen wat zou moeten leiden tot meer verantwoordelijkheid van provincies en gemeenten op het gebied van
ruimtelijke ordening. Dit voorstel past natuurlijk heel goed bij de ontwikkeling in de zin van de Ow.
Middels een brief heeft de demissionair minister van Infrastructuur en Milieu de kamer in februari 2011 geïnformeerd over de wijze waarop het zij deze stelselhervorming wilde aanpakken. Duidelijk is dat de huidige wet- en regelgeving omtrent omgevingsrecht veel te veel uit losse, onsamenhangende regelgeving bestond. Deze regelgeving spreekt elkaar in de praktijk niet alleen heel vaak tegen, maar maakt ook een integrale aanpak vaak niet mogelijk. Daarnaast is er onder de huidige wet- en regelgeving sprake van lange en moeizame
besluitvormingsprocessen en is er vrijwel geen ruimte voor gemeenten en provincies tot het maken van eigen, gebiedsgerichte afwegingen. Dit alles maakt dat het huidige
omgevingsrecht niet meer aansloot bij de huidige maatschappelijke ontwikkelingen en daarmee ook duurzame ontwikkelingen in de weg stond.6
Het uiteindelijke resultaat van de Ow is dat alles is samengebracht in 1 wet met daarbij 4 AMvB’s en circa 10 ministeriële regelingen. Dit tegenover de 26 wetten, 120 AMvB’s en 120 ministeriële regelingen die we nu nog kennen.
Inmiddels is bekend gemaakt dat de invoeringsdatum van de Ow 1 januari 2021 gaat zijn.7
5
VVD-CDA, ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’ regeerakkoord Rutte I, 30 september 2010, p. 29.
6
Kamerstukken II, 2010/11, 31 953, 39, p. 1-2.
7
M. Schultz van Heagen, ‘Omgevingswet definitief uitgesteld tot januari 2021. Herplanning stelselherziening
http://omgevingsweb.nl/nieuws/omgevingswet-2.3 Doelen Omgevingswet
De Ow kent een tweetal maatschappelijke doelen. Deze doelen zijn gesteld met het oog op duurzame ontwikkeling en daarmee de hoofddoelstellingen van de Omgevingswet. Deze doelen luiden als volgt: ‘bewerkstelligen van een veilige en gezonde leefomgeving en deze op
een doelmatige en duurzame wijze te kunnen behouden, gebruiken, beheren en ontwikkelen’.8
Deze maatschappelijke doelen zijn ook gecodificeerd in artikel 1.3 sub a en b Ow. Daarnaast kent de Ow een viertal verbeterdoelen, te weten:
• Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
• Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
• Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak;
• Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.9
Wat opvalt is dat bij de formulering van de maatschappelijke- en verbeterdoelen het begrip ‘fysieke leefomgeving’ wordt gebruikt, in plaats van ‘goede ruimtelijke ordening. Nu de fysieke leefomgeving als begrip centraal komt te staan in de Ow, zal hierop in de volgende paragraaf wat dieper in worden gegaan.
2.4 Het begrip ‘fysieke leefomgeving’
Zoals eerder gesteld, is ‘de fysieke leefomgeving’ het centrale begrip in de Ow. Door de hantering van dit ‘nieuwe’ begrip is het beoordelingskader ook veranderd in de Ow. Onder de huidige wetgeving worden ruimtelijke initiatieven beoordeeld vanuit ‘een goede ruimtelijke ordening’, wat onder de Ow zal verschuiven naar ‘een veilige en gezonde leefomgeving’. Door te kiezen voor ‘veilige en gezonde leefomgeving’ wordt duidelijk dat de Ow een breder beoordelingskader gebruikt dan nu in het omgevingsrecht het geval is. Dit vraagt niet alleen om een meer integrale benadering van ruimtelijke initiatieven, maar ook om een duidelijk kader voor wat er onder fysieke leefomgeving moet worden verstaan. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is de Ow van toepassing op “de fysieke leefomgeving en
activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.”10
Nu zegt deze omschrijving nog niks over wat daadwerkelijk onder de fysieke leefomgeving moet worden verstaan. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om dit niet nader te
definitief-uitgesteld-tot-januari-2012-herplanning-stelselherziening-omgevingsrecht-en-reactie-op-bit-advies, geraadpleegd op 9 oktober 2017. 8 Kamerstukken II, 2011/12, 33 118, 3, p. 7. 9 Idem, p.8. 10 Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, 3, p. 60.
definiëren, maar geeft met dit begrip alleen de buitenste randen van het toepassingsgebied aan.11 Wel geeft artikel 1.2 Ow in lid 3 een opsomming van activiteiten die in ieder geval als gevolgen voor de fysieke leefomgeving moeten worden aangemerkt. Verder stelt lid 4 van bovengenoemd artikel dat als gevolgen voor de fysieke leefomgeving ook de gevolgen voor de mens moeten worden aangemerkt, voor zover deze worden veroorzaakt door of via onderdelen van de fysieke leefomgeving.
Door het begrip niet nader te definiëren is er aangesloten bij de aanpak zoals destijds
gehanteerd bij de invoering van de Wabo, waarin het begrip ‘fysieke leefomgeving’ ook niet nader werd gedefinieerd. 12
Om toch wat houvast te creëren voor bijvoorbeeld het opstellen van een omgevingsplan, is in artikel 1.2 lid Ow een niet-limitatieve opsomming gegeven van de onderdelen die in ieder
geval tot de fysieke leefomgeving behoren.13 Door voor deze formulering van het artikel te kiezen, heeft de wetgever er voor gekozen om het aan decentrale bestuursorganen over te laten om te bepalen of zij nog andere onderdelen tot de fysieke leefomgeving vinden behoren. De opsomming die de wetgever heeft gemaakt kan derhalve wel als volledig worden gezien. Opvallend is wel dat duurzame energievoorziening dan wel duurzame verwarming niet is opgenomen in de definitie van de fysieke leefomgeving. Echter, met het oog op de maatschappelijke doelen van de wet, maar ook bijvoorbeeld de volksgezondheid (die ingevolge artikel 2.1 lid 4 Ow wel onder de fysieke leefomgeving valt), is de urgentie groot om in het omgevingsplan toch aandacht te besteden aan duurzame verwarming van huizen en gebouwen.
2.5 De kerninstrumenten onder de Omgevingswet
Gezien het feit dat het huidige omgevingsrecht in zoveel verschillende wetgeving verankerd is, komen er als vanzelfsprekend ook veel verschillende instrumenten bij kijken om
uitvoering te geven aan desbetreffend beleid. De Ow kent zes kerninstrumenten.
11 Idem, p. 391. 12 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 15. 13
De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed.
Deze zes kerninstrumenten zijn de volgende: • De omgevingsvisie;
• Programma’s;
• Decentrale regelgeving (omgevingsplan, waterschapsverordening en omgevingsverordening);
• Algemene rijksregels voor activiteiten in de leefomgeving; • De omgevingsvergunning;
• Het projectbesluit.
De bovengenoemde kerninstrumenten kunnen bijna allemaal van belang zijn indien het gaat om het vaststellen van het energiebeleid van dan wel provincie, dan wel gemeente. Zo zal in de omgevingsvisie op provinciaal en gemeentelijk niveau de grote lijnen van het (toekomstig) energiebeleid worden vastgelegd voor de lange termijn. Deze visie zal nadere uitwerking krijgen in de provinciale omgevingsverordening en het gemeentelijke omgevingsplan. De algemene rijksregels zullen leidend zijn voor de kaders waarbinnen duurzame energie activiteiten zich kunnen ontplooien, waarbij de aanvraag van een omgevingsvergunning noodzakelijk zal zijn. Tot slot, bij grootschalige energieprojecten zal er een projectbesluit nodig zijn.
Echter, in dit onderzoek zal met name aandacht worden besteed aan de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning.
De omgevingsvisie is op basis van artikel 3.1 lid 1 en 2 Ow verplicht voor zowel de provincie (provinciale omgevingsvisie) als de gemeente (gemeentelijke omgevingsvisie) verplicht. In deze visie wordt ingevolge artikel 3.2 -kort gezegd- de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling en gebruik van het grondgebied vastgelegd, maar ook de hoofdlijnen van de kwaliteit en het daarbij behorende beleid voor de fysieke leefomgeving.
De provinciale omgevingsvisie kan in het kader van duurzame energie-initiatieven, gebieden benoemen waar duurzame energiebronnen ontwikkeld kunnen worden. De omgevingsvisie is te vergelijken met de huidige provinciale en gemeentelijke structuurvisie, zoals vastgelegd in artikel 2.1 en 2.2 Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
Voorts is het omgevingsplan van belang om te noemen. Op basis van artikel 4.1 Ow worden daarin nadere regels gesteld omtrent activiteiten die gevolg kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. In het omgevingsplan kunnen dan ook nadere regels worden gesteld aan de verwarming van huizen of gebouwen, nu onze energievoorzieningen door de uitstoot van wezenlijke invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan lijkt sterk op de huidige bestemmingsplannen, geregeld in afdeling 3.1 Wro. Echter, het omgevingsplan omvat straks niet alleen alle huidige bestemmingsplannen, maar ook alle relevante (omgevingsrechtelijke) verordeningen die nu in een gemeente gelden gaan daarin op.
Ingevolge artikel 5.18 lid 1 en 2 jo artikel 5.34 Ow kunnen er aan een omgevingsvergunning zoals bedoeld artikel 5.1 lid 1 sub a Ow ook nadere regels aan een omgevingsvergunning
worden verbonden die verband houden met een bouwactiviteit. Middels de
omgevingsvergunning heeft de gemeente de mogelijkheid om regels omtrent duurzame verwarming van bijvoorbeeld huizen als voorwaarde aan een vergunning te verbinden. Dit maakt dat een gemeente veel vrijheid heeft om te bepalen in hoeverre ze dit doen. Of deze ruimte onder de Omgevingswet ruimer is dan nu het geval is onder het
Wabo-vergunningsstelsel, zal in hoofdstuk 4 onderzocht worden. Het begrip omgevingsvergunning is niet nieuw in de Ow, nu dit begrip in de Wabo (hoofdstuk 2) ook wordt gehanteerd. 2.6 Conclusie
In dit hoofdstuk zijn de hoofdlijnen van de Ow uiteengezet. Hierin is gekeken naar de aanleiding voor de Ow, de doelen, het centrale begrip ‘fysieke leefomgeving’ en de kerninstrumenten van deze nieuwe wet.
Gebleken is dat met name het bestaan van veel onoverzichtelijke en onsamenhangende wetgeving op het gebied van omgevingsrecht aanleiding was voor het ontwerpen van de Ow. Daarbij sloot de huidige wetgeving niet meer aan bij de huidige maatschappelijke
ontwikkelingen en was het duurzaamheidsaspect onvoldoende gewaarborgd. Door ‘fysieke leefomgeving’ als centrale begrip te gebruiken in de Ow, wordt ook een meer integrale benadering en afweging nagestreefd. Ook krijgt de Ow ten opzichte van het huidige omgevingsrecht een bredere reikwijdte door het hanteren van het begrip ‘fysieke leefomgeving’.
Daarnaast heeft de wetgever ervoor gekozen om zes nieuwe kerninstrumenten te introduceren naast de Ow. Ook dit moet bijdragen aan meer duidelijkheid en een eenvoudigere
wetssystematiek.
Het streven van de wetgever was om een minder complex en meer samenhangend
omgevingsrechtelijk stelsel te creëren. Los van het feit dat dit op het eerste gezicht wel gelukt lijkt, zal dit pas echt duidelijk worden als er in de praktijk ook mee gewerkt gaat worden. Geprobeerd is het duurzaamheidsaspect te laten doorklinken in de Ow. Dit lijkt op papier het geval, maar de vraag blijft of met deze wet het huidige beschermingsniveau gehandhaafd blijft en in hoeverre de ogenschijnlijk ruimere mogelijkheid tot verduurzaming daadwerkelijk benut wordt.
In hoeverre deze stelselherziening daadwerkelijk zal bijdragen aan meer mogelijkheden tot de transitie naar duurzamere verwarming van huizen en gebouwen, zal in de volgende
3. Hoe zijn de huidige de doelstellingen en instrumenten op het
gebied van duurzame verwarming landelijk ingekaderd?
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk is het resultaat beschreven van het onderzoek naar de doelstellingen en maatregelen inzake duurzame verwarming. Hierbij zijn de doelstellingen omtrent duurzame energie wat ruimer onderzocht dan alleen duurzame verwarming, omdat duurzame
verwarming slechts een onderdeel is van de te behalen internationale, Europese en Nederlandse doelstellingen. Vervolgens is bekeken welke maatregelen op Europees en Nederlands niveau genomen zijn om deze doelstellingen te behalen. Door op landelijk niveau te onderzoeken hoe duurzame verwarming geregeld is, kan dit in het vervolg van dit
onderzoek gebruikt worden als uitgangspunt indien gekeken wordt naar de beleidsvrijheid die er voor decentrale overheden is. Voorts zijn de knelpunten in de huidige regeling besproken en is ter illustratie van dit gehele hoofdstuk onderzocht wat de ambities en doelstellingen zijn van de provincie Utrecht en de gemeente Zeist.
3.2 Doelstellingen op nationaal niveau
Inleiding
Het Nederlandse beleid inzake duurzame energie kan niet los worden gezien van de
afspraken die zowel op internationaal niveau als op Europees niveau gemaakt zijn. Een deel van de Nederlandse doelstellingen op dit gebied is namelijk het rechtstreeks gevolg van de afspraken die op internationaal niveau gemaakt zijn. In deze paragraaf zal dan ook eerst worden stil worden gestaan bij de relevante internationale Europese doelstellingen en maatregelen, om vervolgens de Nederlandse situatie te onderzoeken.
3.2.1 Europese doelstellingen
De eerste stap in internationale aanpak van klimaatverandering werd gezet door de Verenigde Naties in 1992 door het opstellen van het Klimaatverdrag van Rio. Dit is later nader
uitgewerkt in 1997 in het Klimaatverdrag van Kyoto, waarin voor Nederland als doel werd gesteld om 6% minder broeikasgassen uit te stoten in 2012 ten opzichte van 1990. Deze doelstelling heeft Nederland destijds kunnen behalen. Het Kyoto Klimaatverdrag is in 2012 verlengd tot 2020, waarin voor Nederland werd opgenomen dat de broeikasgassen uitstoot moest verminderen met 18% ten opzichte van 1990.14
Duidelijk werd wel dat de afspraken die gemaakt waren niet vergaand genoeg waren om daadwerkelijk klimaatverandering tegen te gaan. Daarom werd in 2015 tijdens de klimaattop
14
‘Klimaatverdrag en beleid’,
in Parijs een nieuw verdrag gesloten met verdergaande, bindende afspraken. Daarin werd onder meer afgesproken dat in 2100 de opwarming van de aarde onder de twee graden
Celsius gebleven moet zijn.15 De plannen van de landen die het verdrag getekend hebben zijn
echter nog niet toereikend genoeg om daadwerkelijk de opwarming van de aarde in
dusdanige mate tegen te gaan. Sterker nog, met de huidige ingediende plannen zou de aarde in 2100 juist met 2,7 graden zijn opgewarmd. Daarom zal er in 2018 nogmaals kritisch naar de ingediende plannen gekeken worden, om toch aan deze doelstelling te kunnen gaan voldoen. Daarna zullen de plannen om de vijf jaar opnieuw bekeken en zo nodig aangepast worden.16
Voorafgaand aan het klimaatverdrag van Parijs, werd door de EU in 2012 de Energy Efficiency Directive (hierna: EED) opgesteld.
In deze richtlijn stelt de Europese Raad dat zij al in juni 2011 concludeerde dat gebouwen voor ongeveer 40% verantwoordelijk zijn voor het energieverbruik in de Europese Unie. Nieuwe doelstellingen die gericht waren op het investeren in het renoveren van woningen en bedrijfsgebouwen, ter verbetering van energieprestaties en een vermindering van het
eindenergieverbruik, waren dan ook nodig. Deze renovaties zijn volgens de Europese Raad van cruciaal belang om de doelstelling van de reductie van broeikasgassen met 80-95% in 2050 te behalen. 17
Met het oog op het bovenstaande was er behoefte aan een geactualiseerd, gemeenschappelijk kader om energie-efficiëntie binnen de EU te bevorderen en daarnaast de marges voor energiebesparing te benutten.18 Artikel 4 is hier dan ook een voorbeeld van (renovatie van gebouwen).
Er worden in deze richtlijn nog meer doelstellingen genoemd, zoals doelstelling van het realiseren van energie-efficiëntie van 20%, het gebruik van slimme meters en de
mogelijkheid tot gebruikmaking van financieringsfondsen teneinde te investeren in energiebesparing- en efficiëntie. Tevens is in deze richtlijn bepaald dat de verschillende beleidsmaatregelen die zijn opgenomen in deze richtlijn, mogen worden gecombineerd tot één globaal energie-efficiëntieplan.19 Nederland heeft dit gedaan middels het energieakkoord, dat in 2013 werd gesloten. Hier zal later in dit hoofdstuk nader op worden ingegaan.
15 ‘Klimaatconferentie Parijs 2015’, https://www.europanu.nl/id/vjmhg41ub7pp/klimaatconferentie_parijs_2015_cop21, geraadpleegd op 10 augustus 2017. 16
‘Klimaatverdrag en beleid’,
https://www.milieucentraal.nl/klimaat-en-aarde/klimaatverandering/klimaatverdrag-en-beleid/, geraadpleegd op 8 augustus 2017.
17 Richtlijn 2012/27/EU van de Europese parlement en de Raad betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging
van richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG, punt 16 en 17.
18 Idem, punt 10 en 16. 19
Tot slot is in Richtlijn 2009/28/EG (Richtlijn hernieuwbare energieproductie) afgesproken, naar aanleiding van de doelstellingen in het Kyoto protocol, dat er op Europees niveau gestreefd wordt naar een aandeel hernieuwbare energie van 20% van het totale Europese energieverbruik in 2020. Dit percentage is omgezet in individuele doelstellingen per
lidstaat.20 Tevens werd afgesproken dat er een reductie van broeikasgassen van 40% in 2030 ten opzichte van 1990 en een reductie van 80-95% in 2050 moet zijn. Ook is als doel gesteld om tenminste 27% van de opgewekte energie in de EU duurzaam te laten zijn. Tot slot werd afgesproken dat er een energie-efficiëntie in het energiegebruik van ten minste 27% zou zijn. Ook dit moet in 2030 gerealiseerd zijn.21
In dit akkoord werd verder afgesproken dat er een emissiehandelssysteem zou komen, ook wel EU ETS genoemd.22 Dit is een belangrijk marktinstrument waarmee de EU een vermindering van uitstoot van broeikasgassen wil realiseren om zo bij te dragen aan het behalen van de klimaatdoelstellingen.23 De EU ETS kent verschillende fases. Op 1 januari
2013 is fase drie in gegaan, die tot 2020 zal duren. In totaal nemen aan dit akkoord in Europa ongeveer 10.000 bedrijven uit zowel de ETS als de non-ETS sector deel, waarvan ongeveer 450 bedrijven uit Nederland.
Tevens werd afgesproken dat in de ETS-sector (waar energiebedrijven onder vallen) in 2020 21% minder broeikasgassen moet worden uitgestoten en 43% minder moet worden gaan uitgestoten ten opzichte van 2005. Gezien het feit dat fase drie in 2020 zal aflopen, zullen er tegen die tijd nieuwe afspraken worden gemaakt om de daling van de broeikasgassen tot 2030 te realiseren. Om bij te dragen aan de reductie van de uitstoot van broeikasgassen, is in dit akkoord besloten het percentage waarmee het plafond van de maximaal toegestane emissies jaarlijks wordt verlaagd, vanaf 2021 te verhogen naar 2.2%. Momenteel is dit nog 1.74%.24 Voor bedrijven die tot de non-ETS sector behoren, bevat dit akkoord ook een aantal doelstellingen. Nu energiebedrijven echter niet tot de non-ETS sector behoren, zullen die maatregelen onbesproken blijven.
Overigens is het nog interessant om in de gaten te houden welk effect Brexit gaat hebben op het energiebeleid van de Europese Unie. Zo kan de uittreding van Groot-Brittannië effect hebben op de EU ETS en op het gezamenlijke energie- en klimaatbeleid. Het is mogelijk dat er een aparte Britse markt met bijhorend eigen beleid en wetgeving wordt ingericht. Ook is het mogelijk dat investeringen in windenergie op de Noordzee in gevaar komen. Momenteel
20
P.F.M Dijkshoorn, mr. T.J.W Quistel en mr. P.J.D. Jacobs, ‘De SDE+, een grote plus voor groen
energiebeleid?’ M en R 2017/16, p. 4.
21
S. Lavrijssen en B. Dorrestein, ‘Toezicht op investeringen in de energiesystemen’, SEW, 2017/01, nummer 1, p. 11.
22 Besluit van de Raad van de Europese Unie, EUCO 169/14, p. 3. 23
https://www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/algemeen-ets, geraadpleegd op 15 augustus 2017.
24
is daar nog weinig over duidelijk en is het nog een kwestie van wachten op de details van de formele afspraken. 25
3.2.2 Nederlandse doelstellingen
De basis voor het Nederlandse energiebeleid met de huidige doelstellingen die de regering gesteld heeft, vindt zijn oorsprong in het regeerakkoord ‘Bruggen Slaan’ van kabinet Rutte II. In dit regeerakkoord zijn de ambities voor Nederland inzake duurzame groei vastgelegd. Voor dit onderzoek is met name van belang dat in dit regeerakkoord werd afgesproken dat wordt ingezet op de volgende doelstellingen:
• Een volledig duurzame energievoorziening in 2050; • Een aandeel in duurzame energie van 16% in 2020; • Het geven van prioriteit aan energiebesparing;
• Het stimuleren van het kleinschalig opwekken van duurzame (zonne)energie door middel van financiële prikkels;
• Het versneld omlaag brengen van de kostprijs van windenergie; • De groei van elektrisch vervoer zo veel mogelijk stimuleren; • Het zo hoogwaardig mogelijk inzetten van biomassa;
• Het streven naar een circulaire economie.26
Om gevolg te geven aan de ambities die in het regeerakkoord zijn opgenomen omtrent de duurzame energie, is in 2013 een volgende, maar heel belangrijke stap gezet met het bereiken van het Energieakkoord voor duurzame groei (hierna: Energieakkoord).
Dit Energieakkoord werd gesloten tussen meer dan 40 belangenorganisaties en de
Nederlandse politiek. Dit akkoord kent tien pijlers, die er allemaal op gericht zijn om onze energievoorziening toekomstbestendig te maken en daarmee ook een bijdrage te leveren aan het tegengaan van klimaatverandering.27
Voor zover relevant zullen de pijlers die betrekking hebben op energiebesparing in de
gebouwde omgeving, het stimuleren van decentrale duurzame energie en de financiering van duurzame investeringen hier besproken worden.
De eerste pijler van dit Energieakkoord ziet toe op energiebesparing. In dit akkoord is als doel gesteld om een jaarlijkse besparing van het finale energiegebruik van 1,5% te realiseren.28 Indien dit gehaald wordt, voldoet Nederland ruimschoots aan de Europees
gestelde doelstellingen op het gebied van finale energiegebruik.29
25
K. Schoots, M. Hekkenberg en P. Hammingh (2016), ‘Nationale Energieverkenning 2016’. ECN-O--16-035. Petten: Energieonderzoek Centrum Nederland, p. 26 en 27.
26
Regeerakkoord VVD – PVDA, ‘Bruggen slaan’, 29-10-2012, p. 9en 10 .
27 SER, ‘Energieakkoord voor duurzame groei’, 06-09-2013, p. 1 en 2. 28
SER, ‘Energieakkoord voor duurzame groei’, 06-09-2013, p. 36.
29
Op het gebied van energiebesparing in de gebouwde omgeving zijn in dit akkoord een aantal doestellingen geformuleerd, die op het volgende neerkomen:
• Het streven naar een energie neutraal gebouwde omgeving in 2050, waarbij kosteneffectieve opties benut worden om de CO2-reductie te realiseren;
• Het richten op intensivering van investering in energiebesparing in de gebouwde omgeving en decentrale hernieuwbare energieopwekking om zo bij te dragen aan een duurzame energiehuishouding;
• Het streven dat in 2030 alle gebouwen wat betreft energiezuinigheid minimaal een A-label hebben; 30
• Het voor 2020 realiseren van de doelstellingen die voortvloeien uit de EED-richtlijn; • Het realiseren van de doelstellingen die in eerdere convenanten zijn afgesproken.31
Deze behelzen:
o Minimaal 300.000 bestaande woningen en andere gebouwen wat betreft energiezuinigheid minimaal 2 labels laten stijgen;
o Het bouwen van energie neutrale nieuwbouwwoningen vanaf 2021 en het bouwen van energie neutrale overheidsgebouwen vanaf 2019;
o Minimaal label B voor sociale huur en label C voor particuliere huurwoningen in 2020.
Nadere uitvoering van de doelstellingen op het gebied van energiebesparing in de gebouwde omgeving uit het Energieakkoord, is gegeven door middel van het opstellen van de
Warmtevisie in april 2015 door het Ministerie van Economische zaken.32
In deze visie wordt gesteld dat het gebruik van warmte- en koudeopslag (hierna: wko), geothermie, zonthermie, biomassa en warmtepompen veel potentie heeft, waarbij warmtepompen het meest voor de hand liggen voor de verwarming van woningen.33 Een belangrijke maatregel om bij te dragen aan de vermindering en verduurzaming van de warmteaanvraag, is gelegen in Nul-op-de-Meter woningen (hierna: NoM). Op deze manier worden woningen zo energiezuinig gemaakt, dat aan de vraag naar warmte en elektriciteit zelf kan worden voldaan door de opwekking van eigen energie, zodat de externe levering kan worden beperkt.34 Dergelijke initiatieven zien we op decentraal niveau (provincies en
gemeenten) ook ontstaan.
Pijler 3 ziet vervolgens toe op het stimuleren van decentrale duurzame energie.
30
SER, ‘Energieakkoord voor duurzame groei’, 06-09-2013, p. 37.
31Koepelconvenant energiebesparing gebouwde omgeving; Energiebesparing in de bestaande bouw (Meer met
Minder); Energiebesparing in de nieuwbouw (Lenteakkoord energiezuinige nieuwbouw); Energiebesparing in de huursector (Huurconvenant). 32Kamerstukken II, 2014/15, 30 196, 305. 33 Idem, p. 3. 34 Idem, p. 4.
De belangrijkste doelstelling hierin is dat er naar gestreefd wordt om in 2020 minimaal 1 miljoen huishoudens en mkb-bedrijven voor een groot deel via duurzame decentrale energie (hierna: DDE) in hun eigen energievoorziening te laten voorzien.35 Hierbij is het nodig dat
provincies en gemeentes een ruimtelijk beleid opstellen omtrent DDE.36
In het regeerakkoord wordt verder gesteld dat decentrale duurzame warmteopties in woningen een groot deel van het duurzame energiepotentieel vormen. Daarbij werd geïnitieerd dat onder de Ow de vergunningverlening voor deze decentrale duurzame
warmteopties (bijvoorbeeld: wko) eenvoudiger vergund zullen worden. Of dit daadwerkelijk het geval is, zal onderzocht worden in het volgende hoofdstuk.37
Tot slot verdient pijler 10 inzake financiering van duurzame initiatieven nog aandacht. Middels deze pijler willen de bij het Energieakkoord aangesloten partijen de burger stimuleren om te investeren in energiebesparing en hernieuwbare energieopwekking.38
Om hieraan bij te dragen, is het volgende omtrent financiering afgesproken;
• Het opstellen van een financiële standaardisatie wat betreft de financiering van duurzame energie initiatieven;
• Onderzocht zal worden hoe provincies en gemeenten die een actieve rol in de financiering van energietransitie nastreven, dusdanig kunnen participeren zodat de inzet van hun financiële middelen geoptimaliseerd wordt;
• Afspraken maken over onder welke voorwaarden grootschalige duurzame energieprojecten gefinancierd kunnen worden door middel van
kapitaalmarktfinanciering door beleggers.39
De afspraken omtrent financiering zijn met name van belang indien het gaat om het duurzaam bouwen van nieuwbouwwoningen of het verbouwen van huidige koopwoningen. De
bovengenoemde doelstellingen dienen dan ook stimulerend te werken.
De Sociaal Economische Raad (hierna: SER) heeft onderzoek gedaan in hoeverre de afspraken die in het Energieakkoord zijn vastgelegd, ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Uit dit onderzoek komt naar voren dat vrijwel alle doelstellingen die gesteld zijn op het gebied van verduurzaming van energiebesparing in de gebouwde omgeving (pijler 1) allemaal gerealiseerd zijn. Alleen voor het NoM maken van portiekflats, is tot op heden nog geen nader beleid vastgesteld.
35
SER, ‘Energieakkoord voor duurzame groei’, 06-09-2013, p. 79.
36 Idem, p. 81. 37Idem, p. 82 en 84. 38 Idem, p. 119. 39 Idem, p. 122-124.
Wat betreft pijler 3, het stimuleren van DDE, blijkt dat ook vrijwel alle voorgenomen maatregelen zijn gerealiseerd. Aan enkele voorgenomen maatregelen is nog geen uitvoering gegeven, maar gezien het feit dat deze niet samenhangen met dit onderzoek, zal ik ze buiten beschouwing laten.
De doelstellingen en de bijbehorende maatregelen die uit pijler 10 (financiering duurzame initiatieven) voortvloeien, zijn wel allemaal vastgesteld. 40
Intussen heeft kabinet Rutte II plaatsgemaakt voor Kabinet Rutte III, wiens regeerakkoord op 10 oktober jongstleden is gepubliceerd. Dit akkoord kent ambitieuze doelstellingen indien we kijken naar duurzame verwarming van huizen en gebouwen. Niet alleen wil Nederland in gaan zetten op een hogere emissiereductie in 2030 op Europees niveau dan nu is afgesproken (streven naar 55% in plaats van de afgesproken 40%), ook wordt er gestreefd naar het sluiten van een Klimaat- en Energieakkoord. Tot slot wil Kabinet Rutte III de afspraken uit dit regeerakkoord verankeren in een Klimaatwet.41 In hoeverre deze doelstellingen gehaald gaan
worden, valt nu nog niet te zeggen. Immers, ten tijde van het schrijven van dit onderzoek is dit nieuwe kabinet net aangetreden waardoor er nog nauwelijks uitvoering is gegeven aan dit regeerakkoord.
Tussenconclusie
De doelstellingen uit nationaal beleid zijn heel algemeen af te leiden uit het Kyoto verdrag. Hierin werd voor Nederland afgesproken dat in 2020 18% minder broeikasgassen uitgestoten moet worden ten opzichte van 1990. Tevens vloeit uit de EED een beleidsmatige doelstelling tot het realiseren van een energie-efficiëntie van 20% in 2020 voort. Vervolgens is in
Europese richtlijnen een doelstelling van de reductie van broeikasgassen van 30% in 2030 en een reductie van 80-95% in 2050 ten opzichte van 1990 opgenomen. Meer specifiek is afgesproken in het EU ETS dat energiebedrijven in 2020 21% minder broeikasgassen moeten uitstoten.
De doelstellingen die in Nederlands beleid zijn geformuleerd, zijn met name terug te vinden in het Energieakkoord. Wel wordt op Europees niveau in de EED de noodzaak aangegeven van het energiezuinig maken van gebouwen. Heel algemeen zijn deze doelstellingen gericht op een volledig duurzame energievoorziening in 2050, een aandeel in duurzame energie van 16% in 2020 en het geven van prioriteit aan energiebesparing. Deze algemene doelstellingen vinden hun nadere uitwerking in de 10 pijlers van het Energieakkoord. De doelstellingen die met name voor dit onderzoek relevant zijn, zijn het streven naar energiezuinige woningen, het streven naar energiebesparing in de gebouwde omgeving en het verbeteren van de
energielabels van woningen.
40
SER, ‘Wat is de resultaatmeter?’, http://afsprakengestart.energieakkoordser.nl/public/result, geraadpleegd op 3 oktober 2017.
41
3.3 Instrumenten op nationaal niveau
Inleiding
Om een goed beeld te kunnen vormen van de huidige stand van zaken betreffende de mogelijkheden voor duurzame energie, is het van belang om eerst te onderzoeken binnen welke wettelijke kaders deze initiatieven ontplooid kunnen worden. Immers, een (decentraal) overheidsorgaan kan natuurlijk een ambitieus beleid formuleren, maar dit kan alleen
uitgevoerd worden indien het wettelijk kader daarvoor ook toereikend is. Om dit inzichtelijk te maken, is onderzocht welke doelstellingen uit het nationale beleid naar voren komen en welke doelstellingen geformuleerd zijn in wet- en regelgeving. Daarbij is ook onderzocht wat de knelpunten zijn in de huidige wet- en regelgeving.
Het inzicht in de (on)mogelijkheden die de wet biedt tot duurzame verwarming van huizen en gebouwen zoals in dit hoofdstuk wordt gegeven, is een mooi startpunt zijn voor de
vergelijking met de Ow zoals in dit volgende hoofdstuk is opgenomen.
3.3.1 Europese instrumenten
Het Nederlandse wettelijk kader op het gebied van duurzame energie kan niet bekeken worden zonder ook notie te nemen van het Europese kader, nu deze Europese wetgeving van grote invloed is en kan zijn op de Nederlandse wet- en regelgeving. Door het wettelijk kader uiteen te zetten, zal duidelijk worden welke doelstellingen er op Europees niveau
geformuleerd zijn die ook van belang zijn op nationaal niveau.
De energiesector is een sector waarin de Europese Unie (hierna: EU) een gedeelde
bevoegdheid heeft met haar lidstaten. Dit vloeit voort uit artikel 4 lid 2 sub i van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). Het komt er in dit artikel kort gezegd op neer dat het vanuit Europese wetgeving is toegestaan dat zowel de Europese Unie als de lidstaten gelijktijdig energiebeleid kunnen ontwikkelen.
Anderzijds bestaat er overigens wel de verplichting voor zowel de EU als de lidstaten tot loyale samenwerking met elkaar. Dit is geregeld in artikel 4 lid 3 Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU). Dit artikel houdt tevens in dat indien lidstaten of de EU tegelijkertijd energiebeleid ontwikkelen, deze niet strijdig zijn met elkaars doelstelling op het gebied van duurzame energie. Enige samenwerking en coördinatie binnen deze sector is dan ook gewenst.42
42
A.A. Marhold, ‘Hello Goodbye? ‘Brexit en mogelijke gevolgen voor de Europese Energiemarkt’, SEW, 2017/02, nummer 2, p. 50.
In artikel 194 VWEU (titel XXI) is de Europese rechtsgrondslag voor energiebeleid
vastgelegd. Dit artikel ziet in het kader van de totstandbrenging van een interne markt en de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren toe op:
• Het waarborgen van de werking van de energiemarkt;
• Het waarborgen van de continuïteit van de energievoorziening in de EU;
• Het stimuleren van nieuwe en duurzame energie en daarnaast energie efficiëntie- en besparing;
• Het bevorderen van de interconnectie van energienetwerken.
Gezien het feit dat Europa grotendeels afhankelijk is van buitenlandse bronnen indien het gaat om energievoorziening, is het van belang dat de interne energiemarkt goed functioneert. In dit licht kent de EU ook een artikel dat toeziet op deze energiezekerheid, artikel 122 VWEU.43 Dit artikel regelt dat er, indien nodig, passende maatregelen worden genomen indien er moeilijkheden ontstaan bij de levering van bepaalde voorziening, zoals bijvoorbeeld energie.
De EED is de richtlijn die op Europees niveau toeziet op duurzame verwarming en energiezuinigheid van huizen en gebouwen.
In de EED richtlijn zijn zowel beleidsmaatregelen als juridische kaders opgenomen. Deze richtlijn is in Nederlandse wetgeving geïmplementeerd, zonder eventuele toevoegingen. Deze richtlijn wijzigt ook de Wet Implementatie EU richtlijnen energie-efficiëntie.
Artikel 7 van EED verplicht lidstaten tot een energie- efficiëntieverbetering van 1,5% per jaar tussen 2014 en 2020. Een soortgelijke ambitie heeft Nederland ook vastgelegd in het
Energieakkoord uit 2013, maar deze ambitie kent een andere doelstelling en scope dan de ambitie uit de EED.44
Vanuit de EED zijn in juli 2015 extra verplichtingen opgelegd voor de lidstaten. Deze zijn te vinden in artikel 8 lid 4-6 en artikel 14 lid 5 en 6 van de EED. Van belang is wel om te noemen dat deze verplichtingen uit de EED-richtlijn ‘auditverplichtingen’ worden genoemd. Het gaat hierbij om het in kaart brengen van de mogelijke energiebesparende maatregelen. Het verdient dan ook de opmerking dat de verplichtingen uit de EED losstaan van
verplichtingen die op basis van andere wetgeving bestaan. Wel kan er een gedeeltelijke vrijstelling van energie-audit gegeven worden indien er een energiebesparingsonderzoek op grond van het activiteitenbesluit is uitgevoerd.45
43
Idem, p. 51.
44
K. Schoots, M. Hekkenberg en P. Hammingh (2016), ‘Nationale Energieverkenning 2016’. ECN-O--16-035. Petten: Energieonderzoek Centrum Nederland, p. 17.
45
‘Energiebesparing in de wet- en regelgeving’,
Door de invoering van de EED zijn de Energy Services Directive en de Cogeneration of heat and power directive ingetrokken.46 De overige regelgeving uit het EED zijn zoals genoemd geïmplementeerd in Nederlandse wetgeving. Dit heeft geleid tot de wijziging van de Wet implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie, de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Warmtewet. Voor zover deze implementaties relevant zijn voor dit onderzoek, zullen deze hierna besproken worden.47
3.3.2 Nederlandse instrumenten
De Nederlandse overheid zet de afgelopen jaren steeds meer in op een transitie naar
duurzame energie, zowel in beleid als wetgeving. Omdat de focus van dit onderzoek ligt op verwarming van huizen en gebouwen en de daarbij behorende energiebesparing, zal met name de wetgeving besproken worden die op dit onderdeel toeziet. De wetgeving die
besproken wordt zal zijn: de Wet Milieubeheer (hierna: Wm), het Activiteitenbesluit, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) het Bouwbesluit 2012 en de
Warmtewet. In deze paragraaf wordt voorts ook stilgestaan bij de eventuele tekortkomingen die het huidige omgevingsrecht kent inzake duurzame verwarming.
Stimulerende maatregelen
Nederland heeft als lid van de Europese Unie de plicht om in 2020 14% van zijn energie uit duurzame bronnen te verkrijgen.48 Daarnaast heeft het zichzelf de plicht opgelegd om in 2023 16% van zijn energie uit duurzame bronnen te verkrijgen en in 2050 moet dit percentage zelfs 100% zijn.49 Om aan deze plicht te voldoen en de doelstellingen voor na 2020 te behalen, heeft Nederland met name ingezet op de subsidieregeling Stimulering Duurzame
Energieproductie (hierna: SDE+).
De SDE+ is een subsidieregeling waarmee subsidie verkregen kan worden voor een vastgestelde periode van maximaal 15 jaar, waarbij het verschil tussen de gemiddelde marktprijs van energie en de gemiddelde kostprijs van hernieuwbare energie wordt
gecompenseerd. Deze subsidie kan enkel aangevraagd worden voor de feitelijke productie van duurzame energie, maar niet voor de bekostiging van de installatie die de energie produceert.50 De SDE+ is een subsidie in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), die vereist dat er een specifiek wettelijke grondslag moet zijn voor het verstrekken van subsidies. 51 Deze grondslag is vastgelegd in het Besluit stimulering duurzame
energieproductie en de Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie najaar
46Richtlijn 2006/32 en Richtlijn 2004/8/EC. 47
Implementatiewet richtlijn energie-efficiëntie, wetsvoorstel t.b.v. internetconsultatie, 17-09-2013.
48
Richtlijn 2009/28/EG, bijlage I.
49
Sociaal Economische Raad, ‘Energieakkoord voor duurzame groei’, Den Haag, p. 67.
50
P.F.M Dijkshoorn, mr. T.J.W Quistel en mr. P.J.D. Jacobs, ‘De SDE+, een grote plus voor groen
energiebeleid?’ M en R 2017/16, p. 3.
51
2016.5253 Zonder nader in te gaan op de exacte voorwaarden die voor deze subsidieregeling gelden, kan wel gesteld worden dat deze regeling tot nu als ineffectief kan worden
bestempeld. Uit gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) blijkt dat het aandeel hernieuwbare energie in 2016 slecht 5,9% was, ten opzichte van 5,8% in 2015.54 In het regeerakkoord van Rutte III is echter afgesproken dat de SDE+ subsidie wordt
uitgebreid om zo een grotere bijdrage te leveren aan energiereductie. Ook wordt de belasting op gas en elektriciteit aangepast, waardoor deze vanuit CO2-optiek evenwichtiger moet worden.55
Dwingende maatregelen
Het landelijke wettelijke kader omtrent duurzame verwarming bevat een aantal dwingende voorwaarden waaraan voldaan moet worden bij dan wel de bouw, dan wel de verbouw van huizen en gebouwen.
Voordat het wettelijk kader inzake de duurzame verwarming van huizen en gebouwen verder wordt onderzocht, is het van belang dat er op voorhand nog een belangrijk onderscheid wordt uitgelicht. Er moet namelijk ingezien worden dat de wet, wat betreft duurzame verwarming, niet alleen onderscheid maakt tussen ‘grote gebouwen(inrichtingen)’ en ‘kleine gebouwen (huizen en andere gebouwen)’, maar ook tussen nieuwbouw en bestaande woningen
anderzijds. Dit onderscheid is relevant om te noemen, aangezien dit verschil in het wettelijk kader van belang is voor de doorwerking in decentrale wet- en regelgeving. In het vervolg van deze paragraaf zal dan ook dieper worden ingegaan op het verschil wat betreft het wettelijk kader voor verduurzaming van gebouwen en de juridische grondslag voor verduurzaming van woningen.
Meer algemeen is het wettelijk kader voor energiebesparing te vinden in de Wm en het daarbij horende Activiteitenbesluit. Zo stelt artikel 1.1 lid 2 Wabo jo 1.1 lid 2 sub c Wabo dat onder bescherming van het milieu ook de zorg van een zuinig gebruik van energie moet worden verstaan. Kortom, alle maatregelen die in de Wm staan ter bescherming van het milieu, zien ook toe op zuinig energiegebruik. Wel moet gerealiseerd worden dat de eisen die Wm stelt, uitsluitend voor utiliteitsgebouwen geldt (gebouwen met een maatschappelijk doel).56
52
Artikel 2 lid 1 van dit besluit.
53P.F.M Dijkshoorn, Mr. T.J.W Quistel en Mr. P.J.D. Jacobs, ‘De SDE+, een grote plus voor groen
energiebeleid?’ M en R 2017/16, p. 4.
54 ‘Aandeel hernieuwbare energie 5,9 procent in 2016’, 30-05-2017,
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2017/22/aandeel-hernieuwbare-energie-5-9-procent-in-2016, geraadpleegd op 2 oktober 2017.
55
VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, ‘Vertrouwen in de toekomst’, regeerakkoord 2017-2021, 10 oktober 2017, p.38.
56
Inrichtingen
In beginsel worden inrichtingen gereguleerd door de algemene regels op grond van de Wm, zo bepaalt artikel 8.40. Deze algemene regels zijn te vinden in het Activiteitenbesluit en de daarbij behorende Activiteitenregeling. Hierin worden niet alleen voorschriften verbonden aan de activiteiten die een inrichting verricht, maar ook aan de inrichting als geheel. Het activiteitenbesluit maakt daarbij een onderscheid tussen type A, B en C inrichtingen, waarbij de type C inrichting vergunningplichtig is. De A en B inrichtingen vallen onder de algemene regels.
Op grond van artikel 2.1 lid 1 jo lid 2 sub a Activiteitenbesluit wordt gesteld dat degene die een inrichting drijft en hij, kort gezegd, had kunnen weten dat zijn inrichting negatieve gevolgen voor het milieu heeft, hij dusdanige maatregelen neemt om deze nadelige gevolgen te beperken. Ingevolge lid 2 ziet dit ook toe op het doelmatig gebruik maken van energie. Verder is in afdeling 2.6 van het Activiteitenbesluit nog een aparte afdeling gewijd aan energiebesparing. Deze afdeling is van toepassing op type A en B inrichtingen. Hierin wordt in artikel 2.14c jo 2.15 geregeld dat de drijver van een inrichting alle energiebesparende maatregelen neemt die een terugverdientijd van 5 jaar of minder hebben (artikel 2.15 lid 1). Bevoegd gezag kan hier echter ook maatwerkvoorschriften voor stellen, zo stelt lid 2. Mocht door een inrichting nu niet aan de verplichting zoals gesteld in lid 1 worden voldaan, dan kan bevoegd gezag verplichten tot het verrichten van een onderzoek of eisen dat binnen de gestelde termijn alsnog aan deze verplichting uit lid 1 wordt voldaan. Dit geldt alleen voor inrichtingen vanaf een bepaalde grootte (lid 3). Lid 1 geldt echter niet voor de kleine inrichtingen, zo is geregeld in lid 4.
Ter uitwerking van artikel 2.15 Activiteitenbesluit is in de activiteitenregeling artikel 2.16 met bijbehorende bijlage 10 opgenomen. Dit artikel regelt dat aan de in bijlage 10 van de Activiteitenregeling aangewezen typen van energiebesparende maatregelen en activiteiten in ieder geval moet worden voldaan door de drijver van de inrichting. Deze maatregelen zijn specifiek gesteld voor de bedrijfstak van zijn inrichting, dan wel voor de aangewezen activiteit. In deze bijlage worden verschillende soorten erkende maatregelen gesteld, ook voor de op energiezuinige verwarming van gebouwen. Dit is per branche georganiseerd. Bovenstaand genoemde regeling uit het Activiteitenbesluit behoeft nog wel nadere nuancering. Artikel 2.15 Activiteitenbesluit ziet toe op energiebesparing in het algemeen, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen al dan niet duurzame energie. Duurzame energiemaatregelen zijn dan ook geen verplichting op basis van artikel 2.15.
Dat hierbij niet specifiek een regeling bestaat inzake duurzame energie, zou als een tekortkoming gezien kunnen worden. Immers, indien duurzame energiemaatregelen op landelijk niveau geldend zouden zijn, kan hiermee een enorme boost gegeven worden aan de bijdrage in de transitie naar duurzame energie.
Daarnaast gelden de maatregelen op basis van artikel 2.15 Activiteitenbesluit en artikel 2.16 jo bijlage 10 Activiteitenregeling alleen voor type A en B inrichtingen. Voor type C
inrichtingen kunnen hieraan verplichtingen worden gesteld op basis van de
omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Op grond van de Wabo gelden de regels daarnaast ook alleen voor middelgroot- en grootenergieverbruikers.
Artikel 2.15 Activiteitenbesluit is daarnaast ook niet van toepassing op kleinverbruikers, maar zij moeten wel voldoen aan de algemene zorgplicht zoals vastgelegd in artikel 2.1 Activiteitenbesluit.
Huizen en gebouwen
Ook zien er op nationaal niveau een aantal bepalingen specifiek toe op het duurzaam verwarmen van bouwwerken (huizen dan wel gebouwen). Dit is met name geregeld in het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bouwbesluit) en de Regeling Bouwbesluit 2012 (hierna: Regeling Bouwbesluit).
Het Bouwbesluit stelt met name voorschriften vast omtrent het bouwen, gebruiken en slopen van bouwwerken.
In het Bouwbesluit ziet hoofdstuk 5 (afdeling 5.1 en 5.2) toe op technische
bouwvoorschriften vanuit het oogpunt van energiezuinigheid en milieu indien het gaat om nieuwbouw. Artikel 5.1 Bouwbesluit regelt in lid 1 dat een te bouwen bouwwerk
energiezuinig is. Lid 2 van bovengenoemd artikel bepaalt vervolgens dat er voor in tabel 5.1 aangewezen gebruiksfuncties voorschriften zijn gesteld. Daaraan dient een nieuw te bouwen bouwwerk dan ook te voldoen. Deze voorschriften zien met name toe op de
energieprestatiecoëfficiënt (hoe lager deze waarde is, des te energiezuiniger een gebouw is), thermische isolatie (het isoleren van dak, gevel en begane grondvloer zodat warmte niet ongelimiteerd naar buiten kan lekken), luchtvolumestroom (het beperken van
luchtdoorlatendheid zodat er bij tocht een beperkt warmteverlies optreedt), de uitzonderingen op deze voorschriften en de voorschriften die gelden voor verbouw.575859
Deze voorschriften zijn nader uitgewerkt in artikel 5.2 tot en met 5.7 Bouwbesluit. Artikel 5.6 Bouwbesluit, inzake de energieprestatiecoëfficiënt (hierna: EPC) zal echter nog wel worden gewijzigd. Op 1 januari 2019 zal daar lid 5 aan worden toegevoegd, die regelt dat nieuwe gebouwen waarvan de overheid eigenaar is en waarin overheidsinstanties zijn gevestigd, bijna energieneutraal moeten zijn. In 2021 wordt daar nog een lid 6 aan toegevoegd, die regelt dat nieuwe gebouwen anders dan overheidsgebouwen, bijna energieneutraal moeten zijn. Deze wijziging van artikel 5.6 past goed bij de doelstellingen zoals geformuleerd in het Energieakkoord.60
57
https://rijksoverheid.bouwbesluit.com/Inhoud/docs/wet/bb2012_nvt/artikelsgewijs/hfd5/afd5-1/art5-2, geraadpleegd op 3 oktober 2017.
58Nota van toelichting bij artikel 5.3 Bouwbesluit 2012. 59
Idem, bij artikel 5.4 Bouwbesluit 2012.
60
Verder wordt er in artikel 5.8 van dit besluit geregeld dat bij de bouw van nieuwbouw er dusdanig gebouwd wordt dat de belasting van het milieu door het gebruik van de materialen beperkt wordt.
Tevens is het sinds 1 januari 2013 verplicht om bij nieuwbouw een
milieuprestatiegebouwberekening (hierna: MGP-berekening) aan te leveren bij de aanvraag van een omgevingsvergunning, op basis van artikel 5.8 Bouwbesluit.
Vervolgens zijn er op basis van het Bouwbesluit nadere regels gesteld die zijn vastgelegd in de Regeling Bouwbesluit. Van deze regeling zijn met name artikel 3.1 tot en met artikel 3.4 van belang, die een nadere uitwerking en toelichting vormen van respectievelijk artikel 5.2 lid 4, artikel 5.3 lid 6, artikel 5.6 lid 4, en artikel 5.9 Bouwbesluit. Deze artikelen geven hoofdzakelijk nadere regels over de rekenmethode omtrent energiezuinigheid.
Naast deze omgevingsrechtelijke bepalingen, staan er in de Warmtewet nog enkele bepalingen die toezien op duurzame verwarming van huizen en gebouwen.
Van belang is dat artikel 1A van de Warmtewet ook wordt gewijzigd, zoals eerder genoemd in paragraaf 3.2. Door deze wijziging is het vanaf 1 januari 2018 niet meer verplicht om nieuwbouwwoningen aan te sluiten op het gasnet, maar mogen deze ook op een andere (duurzame) manier verwarmd worden. Er worden middels deze wet gebieden aangewezen waar een gasaansluiting niet meer verplicht is, en dit zullen met name gebieden zijn waar nieuwbouw gerealiseerd gaat worden. Het aanwijzen van deze gebieden vindt plaats middels artikel 10. Het college van B&W is middels dit artikel bevoegd om gebieden aan te wijzen waar de gasaansluiting niet meer verplicht is. De wijziging van dit artikel sluit ook goed aan bij het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (hierna: BBL), één van de AMvB’s bij de Ow. Daarin is de verplichting tot aansluiting op gas geheel geschrapt. Momenteel staat deze verplichting nog wel in het Bouwbesluit 2012, maar die komt dus bij de invoering van de Ow te vervallen.61
Laat de wet ruimte over aan provincie en gemeente?
Om goed te kunnen bepalen of de Ow straks meer ruimte biedt voor initiatieven tot (meer) duurzame verwarming van huizen en gebouwen, is het ook van belang om vast te stellen welke mogelijkheden daartoe nu bestaan op grond van de Wabo en het Bouwbesluit.
Allereerst is van belang dat het Bouwbesluit over het algemeen minimumeisen stelt waaraan een bouwplan dient te voldoen. Het is mogelijk om maatregelen toe te passen die verder gaan dan de minimumeisen. Echter, deze mogen niet worden afgedwongen door het bevoegd gezag via het bestemmingsplan of ander ruimtelijk besluit voor zover het Bouwbesluit voorziet in een uitputtende regeling ten aanzien van dat onderwerp.
61
Dit heeft de Raad van State vastgesteld in haar uitspraken van 23 december 2009 en 23 december 2014.62 Volgens deze jurisprudentie behoort energiezuinigheid ook tot de onderwerpen die in het Bouwbesluit uitputtend zijn geregeld.
De achtergrond van deze uitspraak is dat het in beginsel wel mogelijk is om middels artikel 2.22 lid 2 Wabo voorschriften aan een omgevingsvergunning te verbinden. Of het voorschrift er zich überhaupt voor leent om aan een omgevingsvergunning verbonden te worden, hangt samen met de vraag of het voorschrift toeziet op ruimtelijke relevantie. Van voorschriften die toezien op energiezuinigheid heeft de Raad van State in bovengenoemde jurisprudentie bepaald dat deze geen verband houden met ruimtelijke relevantie. 63
Dit is wat mij betreft ook het grootste knelpunt aan de huidige wet- en regelgeving. Nu duurzame energie geen verband houdt met ruimtelijke relevantie, zoals de Raad van State aangaf in zijn jurisprudentie, lijkt hier wat mij betreft een enorm belangrijke tekortkoming in de wetgeving te zitten. Het afdwingen van strengere eisen op het gebied van duurzaamheid (energiezuinigheid) is gezien het bovenstaande dan ook niet mogelijk. De enige wijze waarop decentrale overheden nu strengere afspraken kunnen maken met ondernemers dan wel
initiatiefnemers, is wanneer dit op vrijwillige basis gebeurt. Wat betreft afdwingbare
afspraken die gemaakt kunnen worden met initiatiefnemers, zijn decentrale overheden nu nog volledig afhankelijk van de doelstellingen en de ambities die de rijksoverheid geformuleerd heeft. Immers, decentrale overheden zijn bij beleidsbepaling in grote mate afhankelijk van de lijn die de rijksoverheid heeft uitgezet. In die zin kan wat mij betreft ook wel gesteld worden dat de Wabo en het Bouwbesluit als wetgeving niet geschikt zijn om, in het kader van de decentralisatie die in verschillende domeinen gaande is, de benodigde duurzaamheidsslag die gemaakt moet worden op decentraal niveau te realiseren. Alleen wanneer de rijksoverheid ambitieuzere doelstellingen formuleert, met bijbehorende wettelijke instrumenten, zal dit op een juiste manier door kunnen werken naar de decentrale overheden. Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld dat de wetgever heeft bepaald dat nieuwbouw (overheids) gebouwen
energieneutraal moeten zijn vanaf respectievelijk 2019 en 2021. Doordat de overheid deze maatregelen neemt, is dit voor provincies maar met name voor gemeenten een handvat om dit ook af te dwingen bij initiatiefnemers. Voorts zou het vooruitzicht van deze eisen een manier zijn om dit al eerder af te stemmen met initiatiefnemers, op vrijwillige basis.
Naast het feit dat het Bouwbesluit een uitputtende regeling bevat, kan ook een beperking in het stimuleren van duurzame verwarming worden gevonden in de reikwijdte van het huidige omgevingsrecht. Nu de Raad van State bepaald heeft dat duurzaamheidsmaatregelen niet vallen aan te merken als maatregelen die onder ‘een goede ruimtelijke ordening’ vallen, wordt het erg moeilijk voor gemeenten om bij initiatiefnemers meer duurzaamheid af te
62
ABRvS, 23 december 2009, nr. 20090140/1/H1 en ABRvS 23 april 2014, nr. 201310908/1/R6.
63Mr. T. Thijsen,‘Bestemmingsplan vs. Bouwbesluit: technische maatregelen borgen in het bestemmingsplan?’,
5 september 2015, https://www.tonnaer.nl/publicatie/bestemmingsplan-vs-bouwbesluit-technische-maatregelen-borgen-in-het-bestemmingsplan/, geraadpleegd op 5 november 2017.
dwingen. De verruimde reikwijdte van de Ow kan hier echter wel verandering in brengen, maar dat zal in het volgende hoofdstuk ter sprake komen.
Nu het onder het Bouwbesluit niet mogelijk is om strengere eisen af te dwingen in
omgevingsvergunning omtrent duurzame verwarming van huizen en gebouwen, wordt nog wel eens de toevlucht gezocht naar het privaatrecht. Echter, of met betrekking tot het Bouwbesluit kan worden teruggegrepen op het privaatrecht, heeft de wetgever zelf al uitgemaakt. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 122 Woningwet blijkt dat het doel van dit artikel is geweest om te voorkomen dat er strengere eisen worden opgelegd door een gemeente vanuit haar monopoliepositie. Met andere woorden, op grond van artikel 122 Woningwet is al uitgemaakt dat een gemeente niet verdergaande eisen kan afdwingen dan in het Bouwbesluit is vastgelegd. Het is echter wel mogelijk dat een gemeente en een
marktpartij op vrijwillige basis strengere normen afspreken waar de marktpartij aan moet voldoen.64 Nogmaals, deze normen zijn niet afdwingbaar op grond van het Bouwbesluit. Wel is het eventueel mogelijk om op basis van artikel 7a Woningwet (het
experimenteerartikel) ontheffing te krijgen van de minister van het verbod tot oplegging van nadere maatregelen door het bevoegd gezag van een gemeente. Echter, uit de toelichting bij dit artikel blijkt wel dat vanuit het oogpunt van uniformiteit en rechtszekerheid het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om ruimhartig gebruik van dit artikel toe te gaan staan. Dit artikel is met name bedoeld voor de utiliteitsbouw, die moeten aantonen dat afwijking van het Bouwbesluit een dusdanige milieuwinst oplevert, dat een beroep kan worden gedaan op het experimenteerartikel. 65
Tussenconclusie
In deze paragraaf is onderzocht welke instrumenten er op Europees en nationaal niveau zijn om bij te dragen aan duurzame verwarming van huizen en gebouwen.
Op Europees niveau is daarbij de EED richtlijn het meest relevant. Deze geeft aan dat er maatregelen genomen moeten worden om de energiebesparende maatregelen in kaart te brengen en hierin is de doelstelling tot energie-efficiëntie hierin vastgelegd.
De Nederlandse wetgeving op dit gebied heeft echter meer vorm gekregen door de doelstellingen die zijn geformuleerd in de EED en de verdragen waar Nederland verdragspartij bij is.
Op nationaal niveau zijn de maatregelen omtrent duurzame verwarming met name vastgelegd in het Activiteitenbesluit, de Wabo, het Bouwbesluit en de Warmtewet.
Hierbij is het onderscheid tussen inrichtingen en andere gebouwen (waaronder huizen en andere gebouwen die niet onder de reikwijdte van het activiteitenbesluit vallen) van belang. Zoals onderzocht zijn inrichtingen met name verplicht om alle energiebesparende
maatregelen te nemen die een terugverdientijd van 5 jaar hebben.
64
Kamerstukken II, 1997-98, 25 823, 3, p. 3.
65
