Het gemeentelijke beleid onder de Omgevingswet

De doelstellingen die de gemeente Zeist in haar ‘Brede Milieuvisie’ heeft vastgelegd, zijn nog ambitieuzer dan de doelstellingen die de provincie Utrecht voor zichzelf gesteld heeft. Zeist streeft er namelijk naar om in 2030 een klimaatneutrale gemeente te zijn, waar de provincie streeft naar aardgasloze wijken in 2040. Ook streeft de gemeente Zeist naar zelf zo veel mogelijk energie opwekken en het financieel toegankelijk maken van het verduurzamen van woningen.

Deze doelstellingen lenen zich goed om opgenomen te worden in de gemeentelijke omgevingsvisie. Het feit dat gemeente Zeist al sneller klimaatneutraal wil zijn dan de provincie Utrecht zichzelf als doel heeft gesteld, is geen probleem. Het zou pas strijdig zijn indien Zeist zou besluiten hier minder ambitieus in te zijn.

Gemeente Zeist heeft zoals genoemd zelf ook een notitie opgesteld met betrekking tot ambities op het gebied van verduurzaming van nieuwbouw. Deze ambities zijn onder het Bouwbesluit nog niet juridisch afdwingbaar, gezien het gesloten stelsel dat het Bouwbesluit

kent. Echter, deze ambities vallen wel af te dwingen in het stelsel van de Ow. Nu het Bbl geen gesloten stelsel meer kent, kan er daadwerkelijk bij omgevingsplan en middels de omgevingsvergunning worden afgedwongen dat alle nieuwbouwwoningen zonder

gasaansluiting gebouwd worden. Ook het energieneutraal bouwen van utiliteitsgebouwen wordt makkelijker afdwingbaar, zeker gezien het feit dat dit landelijk verplicht is vanaf 2021. De Ow geeft dus voor de gemeente veel mogelijkheden om daadwerkelijk uitvoering te gaan geven aan de ambities die zijn geformuleerd in de Brede Milieuvisie en de bijbehorende notitie over nieuwbouwwoningen.

Meer algemeen biedt het stelsel van de Ow en het Bbl voor de gemeente Zeist veel meer ruimte om maatwerkvoorschriften te verbinden aan de omgevingsvergunning. Middels deze weg kan de gemeente Zeist duurzame verwarming van huizen en gebouwen veel meer juridisch afdwingen dan momenteel het geval is.

Tussenconclusie

Deze paragraaf heeft beoogd antwoord te geven op de vraag wat de doelstellingen en

instrumenten van de provincie Utrecht en de gemeente Zeist zijn. Daarnaast is onderzocht of deze doelstellingen en maatregelen nog kunnen blijven zoals ze nu zijn onder de Ow. De provincie Utrecht heeft ambitieuze doelstellingen middels de energieagenda

geformuleerd, die onder andere toezien op het realiseren van 50.000 extra NoM-woningen en het inzetten op een jaarlijkse energiebesparing van 5%.

Tevens probeert het duurzame verwarming van woningen te stimuleren door middel van het Economic Board Utrecht, om zo particulieren de mogelijkheid te geven om duurzame maatregelen makkelijker uit te voeren en te (laten) financieren. Middels de Regionale Energiedialoog zoekt de provincie de samenwerking op met haar gemeenten, om ook op die manier duurzame verwarming op gemeentelijk niveau meer te stimuleren.

Gemeente Zeist is op dit punt nog ambitieuzer dan de overheid van haar eist, maar ook ambitieuzer dan de provincie Utrecht zelf. Zo wil gemeente Zeist in 2030 al een

klimaatneutrale gemeente zijn en heeft het ook een notitie opgesteld waarin de ambities tot het uitsluitend bouwen van NoM-woningen en gebouwen in het geval van nieuwbouw, is vastgelegd.

De doelstellingen die zowel de provincie als de gemeente hebben gesteld, passen heel goed in het beeld van het Energieakkoord dat de overheid heeft afgesloten, maar ook goed bij de Europese doelstellingen. Immers, vanuit Europa is afgesproken dat de gebouwde omgeving in 2050 volledig energieneutraal moet zijn.

Tot slot maakt de Ow het voor zowel de provincie als de gemeente makkelijker om haar ambities te vertalen in juridisch afdwingbare maatregelen. Waar de provincie Utrecht nu nog middels overleg afspraken maakt en adviseert hoe zoveel mogelijk energieneutraal bouwen en verwarmen te stimuleren, is dit straks door het Bbl juridisch afdwingbaar. Ook de ambities die de gemeente Zeist heeft geformuleerd in de eerder aangehaalde notitie omtrent NoM-

woningen, kunnen bij omgevingsplan en omgevingsvergunning worden afgedwongen. Deze ambities kunnen dan daadwerkelijk worden omgezet in dwingende maatregelen.

Gesteld kan dus worden dat de Ow voor de provincie Utrecht en gemeente Zeist wel degelijk bij zal gaan dragen om uitvoering te geven aan de doelstelling omtrent duurzame

verwarming. 4.5 Conclusie

In bovenstaand hoofdstuk is onderzocht wat onder de Ow het wettelijk kader wordt voor duurzame verwarming van huizen en gebouwen. Daarbij is ook aandacht besteed aan de verhouding tussen provincies en gemeenten en de doorwerking van de wet- en regelgeving. Wat allereerst opvalt, is dat er een aantal aspecten uit het Bouwbesluit wordt overgenomen, zoals het feit dat activiteiten omtrent het oprichten en veranderen van bouwwerken gewoon vergunningplichtig blijft. Ook de energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van minder dan vijf jaar die voor ‘grote’ gebouwen geldt, blijft onder het Bbl bestaan. Voorts kent het Bouwbesluit een aantal nadere regels omtrent nieuwbouw, die betrekking hebben op onder andere thermische isolatie en de energieprestatiecoëfficiënt.

Er zijn echter ook een aantal zaken die veranderen, om zo (onder andere) een bijdrage te leveren aan het stimuleren en afdwingen van duurzame verwarming. Immers, uit artikel 122 Woningwet vloeide voort dat het Bouwbesluit een uitputtende regeling bevatte met

betrekking tot maatregelen die opgenomen konden worden in het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Dit verandert bij invoering van het Bbl. Het Bbl is namelijk niet uitputtend geregeld, waardoor er meer mogelijkheden zijn tot het stellen van maatwerkregels in het omgevingsplan en het stellen van maatwerkvoorschriften in de omgevingsvergunning. Wat ook bijdraagt aan het stimuleren van meer duurzame verwarming van huizen en

gebouwen, is het vervallen van de verplichte gasaansluiting zoals deze nu nog in de

Warmtewet is opgenomen. Dit geeft voor een gemeente veel meer de ruimte om aardgasloze nieuwbouwwijken en gebouwen te bouwen. Deze ruimte hebben gemeenten ook wel nodig, om te kunnen voldoen aan de Europese eis dat alle nieuwe woningen en gebouwen voldoen aan de BENG-normen.

Voorts moet worden opgemerkt dat door het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’, vooral gemeenten bevoegd gezag worden indien het gaat om het verlenen van

omgevingsvergunningen voor duurzame verwarming van woningen en gebouwen. De invloed van de provincie zal dan ook met name gelegen zijn in de aanwijzing van gebieden waar duurzame energiebronnen gerealiseerd kunnen worden, zoals windmolenparken. Tevens zullen zij bevoegd gezag zijn voor aanvragen die niet op een doeltreffende en doelmatige wijze gerealiseerd kunnen worden. Al met al laat het systeem van de Ow zien dat er veel meer ruimte over blijft voor provincies en gemeenten om wat duurzaamheidsvereisten een stapje extra te kunnen doen. Dit omdat het stellen van maatwerkvoorschriften en

wordt onder de Ow. Dat de Ow ten opzichte van het huidige omgevingsrecht een verbrede reikwijdte krijgt, is daarbij een goede, maar ook noodzakelijke ontwikkeling.

De provincie Utrecht en gemeente Zeist hebben zelf al de afgelopen jaren beleid geformuleerd en onderling afspraken gemaakt die straks onder de Ow niet alleen op

vrijwillige basis met een initiatiefnemer overeen gekomen kunnen worden, maar straks ook juridisch afdwingbaar zijn.

5. Conclusie

In deze scriptie is getracht antwoord te geven op de vraag of de Ow decentrale overheden beperkt dan wel stimuleert bij regulering van duurzame verwarming van huizen en

gebouwen. Hierbij is hoofzakelijk onderzocht of er mogelijkheden bestaan voor decentrale overheden, met name gemeenten, om een stapje extra te doen. Met andere woorden, kan een gemeente onder de Ow extra maatregelen afdwingen inzake duurzame verwarming van huizen en gebouwen dan op grond van de Ow verplicht is? Hierbij is ook onderzocht hoe wet- en regelgeving doorwerkt vanuit het Rijk naar decentrale overheden.

Bekend met de noodzaak tot verduurzaming zijn we in Nederland, maar ook in Europa, al erg lang. Het afsluiten van het klimaatverdrag van Kyoto was daar een mooie eerste stap toe. Meer specifiek heeft duurzame verwarming van huizen en gebouwen prioriteit gekregen in de EED-richtlijn en in de richtlijn energiebesparing gebouwen.

Nederland heeft aan de doelstellingen omtrent duurzaamheid verdere uitwerking gegeven door afspraken vast te leggen in het Energieakkoord voor duurzame groei in 2013. Hierin kwam onder andere de doelstelling naar voren dat de gebouwde omgeving in 2050 volledig energieneutraal moet zijn, maar ook de doelstelling tot het bouwen van NoM-woningen, om ook via deze weg bij te dragen aan het terugdringen van het gebruik van fossiele

brandstoffen.

Deze doelstellingen dienen hedendaags behaald te worden middels de maatregelen die te nemen zijn binnen het kader van met name de Wabo en het Bouwbesluit, die op hun beurt voor decentrale overheden weer doorwerken in de structuurvisie, bestemmingsplan en omgevingsvergunningen.

Bij het onderzoeken van de huidige maatregelen die te nemen zijn om initiatieven tot

duurzame verwarming te stimuleren, blijkt de uitputtende regeling van het Bouwbesluit toch wel de grootste beperking. Hierdoor is het voor decentrale overheden en gezien de

afbakening van dit onderzoek, dus ook voor gemeenten, niet mogelijk om extra duurzame maatregelen omtrent duurzame verwarming op te nemen in het bestemmingsplan of de omgevingsverordening. Uiteraard stelt het Bouwbesluit wel eisen aan duurzaam bouwen en verwarmen, maar gemeenten mogen momenteel niet strenger afdwingen dan in het

Bouwbesluit is voorgeschreven. Toch neemt de wetgever wel extra maatregelen om gebouwen duurzamer te maken, door vanaf 2019 geleidelijk te verplichten dat nieuwbouw (overheids)gebouwen bijna energieneutraal gebouwd worden. Ook het afschaffen van de verplichte gasaansluiting vanaf januari 2018 is daarbij een stap in de goede richting. Interessant is dan ook de vraag of de Ow verandering gaat brengen in mogelijkheden voor gemeenten om extra eisen te stellen aan duurzame verwarming. Ondanks het feit dat de Ow

nog niet in werking is getreden, kan op deze vraag wel een positief antwoord gegeven worden. Uit dit onderzoek is namelijk gebleken dat de Ow veel meer, meer dan op basis van de nu de Wabo en het Bouwbesluit, ruimte overlaat aan gemeenten om zelf extra

duurzaamheid te reguleren bij omgevingsplan en omgevingsvergunning.

Deze extra ruimte is met name gelegen in het feit dat de Ow de ruimte biedt tot het stellen van maatwerkregels vanuit de provincie voor in het omgevingsplan, maar ook de

mogelijkheid tot het voorschrijven van maatwerkvoorschriften in de omgevingsvergunning. Middels deze weg ontstaan er straks voor een gemeente veel meer mogelijkheden om daadwerkelijk de ambities die zij hebben geformuleerd in het omgevingsplan juridisch af te dwingen bij de initiatiefnemer. Ook is het mogelijk voor het Rijk en provincies om middels instructieregels invloed uit te oefenen in de mate waarin provincies dan wel gemeenten duurzame verwarming hebben opgenomen in de omgevingsverordening of het

omgevingsplan. Dit zou bijvoorbeeld nodig zijn wanneer een provincie of gemeente duurzame verwarming in een dusdanig beperkte mate laat doorwerken in haar beleid, dat ingrijpen van bovenaf nodig is.

Opgemerkt moet ook worden dat onder de Ow de gemeente waarschijnlijk vaker, meer dan nu het geval is, bevoegd gezag omtrent dit onderdeel gaat worden. Dit omdat het

uitgangspunt van de Ow ‘decentraal, tenzij’ is en hiermee het uitgangspunt dat rustte op ‘provinciale belangen’ wordt losgelaten. Het feit dat er bij een aanvraag provinciale belangen gemoeid zijn, betekent niet meer per definitie dat de provincie bevoegd gezag wordt. De doeltreffendheid en doelmatigheid spelen onder de Ow namelijk ook een rol bij de beslissing wie bevoegd gezag is.

Uit dit onderzoek bleek dat de provincie Utrecht en de gemeente Zeist ambitieuze

doelstellingen hebben op het gebied van duurzame verwarming van huizen en gebouwen en daar nu al zo veel mogelijk uitvoering aan proberen te geven. Vanuit de provincie gebeurt dit met name door advisering aan gemeenten hoe zo veel mogelijk aan te sturen op

duurzaamheid, maar ook door de financiële drempel voor het verduurzamen van huizen en gebouwen proberen weg te nemen. De gemeente Zeist probeert initiatiefnemers op vrijwillige basis al te sturen naar een duurzamere manier van bouwen van nieuwbouw woningen en gebouwen door middel van de notitie die daartoe is opgesteld. Daar waar deze ambities uit de notitie nu slechts op vrijwillige basis kunnen worden opgevolgd, krijgt de gemeente Zeist straks de mogelijkheid om deze juridisch af te dwingen. De Ow is voor haar dan ook een mooie ontwikkeling om nog effectiever uitvoering te gaan geven aan deze doelstellingen. Al met al zal de Ow zeker bij gaan dragen om meer initiatieven tot duurzame verwarming af te gaan dwingen, indien we kijken naar de opbouw, doelen en formuleringen van de wet. De Ow stimuleert in die zin de regulatie van duurzame verwarming van huizen en gebouwen, waar de verbrede reikwijdte van de Ow in belangrijke mate aan bijdraagt. Hoe dit in de praktijk gaat uitpakken blijft natuurlijk afwachten, maar ik ben positief gestemd!