Naam: Saskia van den Berg Studentnummer: 1068709 Universiteit Leiden Studie: Management van de Publieke Sector Scriptiebegeleider: Drs. C. Nagtegaal, MSc Tweede Lezer: Dr E. Devroe Plaats en datum: Den Haag, 09-06-2016
Bed-bad-en-brood, een uitzichtloze situatie
Een onderzoek naar de landelijke agendavorming en de uitvoering in gemeenten rondom de bed-bad-en-broodvoorziening voor uitgeprocedeerde asielzoekers.
Voorwoord
Voor u ligt de masterscriptie van Saskia van den Berg. Deze scriptie is geschreven in het kader van de master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. In november 2015 is begonnen met het schrijven van een onderzoeksvoorstel tijdens het vak Bestuurskundig Onderzoek, wat geleid heeft tot deze masterscriptie in juni 2016. Het schrijven van deze scriptie was een heel proces dat bestond uit vooruitgang boeken en tegenslagen incasseren. Voor u ligt het eindresultaat en ik hoop dat u het met interesse zal lezen.
Graag wil ik de volgende mensen willen bedanken voor hun bijdrage aan dit proces. Allereerst meneer Nagtegaal en mevrouw Devroe voor de begeleiding en het geven van feedback op de geschreven stukken. Ik wil ook graag mevrouw Delpeut willen bedanken voor het geven van adviezen tijdens mijn master en tijdens de scriptieperiode. De resultaten uit deze scriptie zijn grotendeels gebaseerd op interviews, graag wil ik Paula Bezemer (gemeente Den Haag), Anne Klerks (gemeente Amsterdam), Diane Martens (Stem in de Stad), Henk Esselink (gemeente Haarlem) en Saskia Craenen (STUV-Leiden) bedanken dat ik een interview met hen mocht afnemen en tevens voor de input die zij hebben geleverd aan mijn masterscriptie. Daarnaast zou ik graag nog een aantal personen willen bedanken: Annelies, voor het controleren van mijn scriptie op spelling en het sparren over het onderwerp. Marieke voor het maken van een grafiek. En last but not least Jeroen voor het helpen met de grafische vormgeving en het bieden van een luisterend oor.
Samenvatting
In deze masterscriptie is er onderzoek gedaan naar de volgende onderzoeksvraag:
“Hoe kan het verschil tussen het nationale beleid en lokale uitvoering van de bed-bad- en-broodregeling verklaard worden?”
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, is er gebruik gemaakt van een vergelijkende casestudy, waarbij vier gemeenten zijn onderzocht: Amsterdam, Den Haag, Haarlem en Leiden. Tevens is er gekeken naar het agendavormingsproces op landelijk niveau, waarbij er onder andere gebruik is gemaakt van het stromenmodel van Kingdon en Breeman e.a. Het agendavormingsproces op landelijk niveau is bekeken aan de hand van mediabronnen,
Kamerstukken en andere (gerechtelijke) uitspraken die worden vergeleken met de theorie van agendavorming van Kingdon. In de vergelijkende casestudy is gebruik gemaakt van
interviews, evenals anders documenten, zoals raadsstukken en mediabronnen. Het agendavormingsproces op landelijk niveau komt overeen met de theorie opgesteld door Kingdon, evenals de theorie over hoge en lage politiek door Breeman e.a. De verschillen tussen de vier gemeenten zijn te verklaren, omdat er nog geen bestuursakkoord ligt tussen de gemeenten en het Rijk. De vier onderzochte gemeenten blijven tot die tijd hun eigen beleid uitvoeren op het gebied van bed-bad-en-brood, omdat dit volgens hen de humanitaire ondergrens is en mensen niet op straat hoeven te slapen.
Student: Saskia van den Berg Studentnummer: 1068709 Masterscriptie Management van de Publieke Sector Scriptiebegeleider: Drs. C. Nagtegaal
Tweede Lezer: Dr. E Devroe Juni 2016
Inhoudsopgave
VOORWOORD ... A SAMENVATTING ... B INHOUDSOPGAVE ... C HOOFDSTUK 1. INTRODUCTIE ... 1 1.1INLEIDING ... 1 1.2ONDERZOEKSVRAAG ... 2 1.3DOELSTELLINGEN EN RELEVANTIE ... 3 1.4LEESWIJZER ... 5HOOFDSTUK 2. CONTEXT MIGRATIE, ASIELBELEID EN MENSENRECHTEN ... 6
2.1NATIESTAAT EN SOEVEREINITEIT ... 9
2.2IMMIGRATIE CONTROLE ... 10
2.3HISTORISCH OVERZICHT VAN HET ASIELBELEID IN NEDERLAND ... 12
2.4INVLOED VAN MENSENRECHTEN IN HET ASIELBELEID ... 14
HOOFDSTUK 3. THEORETISCH KADER ... 17
3.1AGENDAVORMING ... 17
3.1.1 De vijf fasen van het beleidsproces ... 17
3.1.2 Het stromenmodel van Kingdon ... 18
3.1.3 Hoge en lage politiek ... 20
3.2FRAMING ... 21 3.3FRAMING EN AGENDAVORMING ... 23 3.4OPENBARE ORDE... 24 3.5ILLEGALENDEBAT ... 25 HOOFDSTUK 4. METHODOLOGIE ... 28 4.1ONDERZOEKSMETHODEN ... 28 4.2BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT ... 29 4.3CASUSSELECTIE EN ONDERZOEKSTRAJECT ... 30 4.4BEPERKINGEN ... 31 HOOFDSTUK 5. CASUSBESCHRIJVING ... 33 5.1ASIELPROCEDURE IN NEDERLAND ... 33 5.2UITGEPROCEDEERD? ... 35
5.3AGENDAVORMING BED-BAD-EN-BROOD IN NEDERLAND ... 37
5.3.1. Agendavorming Bed-bad-en-brood tot en met april 2015 op landelijk niveau ... 37
5.3.2 De rol van de VNG en gemeenten in discussie omtrent bed-bad-en-brood ... 43
5.3.3 Bed-bad-en-brood na april 2015 ... 45
5.4.1 Casusbeschrijving gemeente Den Haag ... 48
5.4.2 Casusbeschrijving gemeente Amsterdam ... 51
5.4.3 Casusbeschrijving gemeente Haarlem ... 55
5.4.4 Casusbeschrijving gemeente Leiden ... 58
5.4.5 Totaaloverzicht gemeenten ... 61
HOOFDSTUK 6. ANALYSE ... 64
6.1ANALYSE AGENDAVORMING OP LANDELIJK NIVEAU ... 64
6.2ANALYSE DE GEMEENTE DEN HAAG EN DE GEMEENTE AMSTERDAM ... 67
6.3ANALYSE DE GEMEENTE HAARLEM EN DE GEMEENTE LEIDEN ... 68
6.4WAT ZIJN DE VERSCHILLEN EN OVEREENKOMSTEN TUSSEN DE VIER GEMEENTEN IN DE UITVOERING VAN BED-BAD-EN-BROOD? ... 70
HOOFDSTUK 7. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ... 73
7.1CONCLUSIE ... 73
7.2AANBEVELINGEN VOOR VOLGEND ONDERZOEK ... 76
REFERENTIES ... 78
LITERATUURLIJST ... 78
WEBSITES ... 80
Hoofdstuk 1. Introductie
1.1 Inleiding
In Nederland leven honderden uitgeprocedeerde asielzoekers. Zij kunnen vaak niet terug naar hun land van herkomst of willen niet terug, bijvoorbeeld vanwege de onveilige situatie in het land. Als een asielzoeker uitgeprocedeerd is in Nederland, moet hij/zij Nederland binnen een paar weken verlaten, wanneer dat niet gebeurt dan verdwijnt de uitgeprocedeerde asielzoeker vaak in de illegaliteit. In de meeste gevallen lukt het om binnen de eigen kennissenkring opvang te vinden, maar in sommige gevallen belandt de persoon op straat. Om dat te
voorkomen, wordt er in sommige gemeenten een sobere opvang aangeboden in de vorm van een slaapplaats, een ontbijt en een avondmaaltijd.
In april 2015 was er bijna een kabinetscrisis over deze bed-bad- en-broodregeling. Volgens de bed-bad-en-broodregeling, moeten gemeenten aan uitgeprocedeerde asielzoekers sobere opvang bieden, die bestaat uit een slaapplaats, een ontbijt en een avondmaaltijd.1
Het kabinet viel bijna over de bed-bad-en-broodregeling in april 2015, omdat de VVD en de PvdA het oneens waren over de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers. De VVD vond dat Nederland geen uitgeprocedeerde asielzoekers moet opvangen en de PvdA vond dat je niet zomaar een mens op straat kan zetten.23 Na lang overleg kwamen de VVD en PvdA tot een compromis, waarbij op maximaal zes locaties in Nederland uitgeprocedeerde asielzoekers opgevangen konden worden. 4 Deze zes locaties zijn gevestigd in de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Eindhoven, en in de plaats Ter Apel. In Ter Apel is het huidige centrum gevestigd, waar asielzoekers worden opgevangen die wél meewerken aan een terugkeer naar het land van herkomst.5 Echter, niet alle gemeenten waren het eens met dit landelijk besluit, omdat zij nu moesten stoppen met het opvangen van uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze gemeenten vonden dat ze wel door moesten gaan met het opvangen van deze mensen en hen niet op straat konden zetten. Burgemeesters in deze gemeenten zijn bang
1
VNG (2015) , ‘Factsheet bed-bad-broodregeling’ https://vng.nl/files/vng/20150326-factsheet-bed-bad-brood.pdf (bezocht op 26 november 2015).
2 VVD (2015), ‘Standpunt illegaliteit’
http://www.vvd.nl/standpunten/immigratie/asielbeleid/292/illegaliteit#lezen (Bezocht op 26 november 2015)
3 PvdA (2015) ’Standpunt asielbeleid’ http://www.pvda.nl/standpunten/Diversen/Asielbeleid (bezocht op 26
november 2015)
4 NOS (2015) ‘VVD en PvdA akkoord met sobere asielopvang’ http://nos.nl/artikel/2031871-vvd-en-pvda-akkoord-met-sobere-asielopvang.html (Bezocht op 26 november 2015)
5
NOS (2015) ‘VVD en PvdA akkoord met sobere asielopvang’ http://nos.nl/artikel/2031871-vvd-en-pvda-akkoord-met-sobere-asielopvang.html (Bezocht op 26 november 2015)
voor onrust als deze mensen gedwongen op straat moeten vertoeven en niet meer in een opvanglocatie kunnen verblijven. In het akkoord van de VVD en PvdA is het aantal bed- bad- en-broodlocaties teruggebracht van drieëntwintig naar zes.6 De zes gemeenten bieden een bed-bad-en-broodregeling aan in het kader van het akkoord tussen de VVD en PvdA. Van de overige gemeenten zijn niet alle gemeenten gestopt met het bieden van
bed-bad-en-broodopvang en hiermee wijkt het lokale beleid af van het kabinetsakkoord.
1.2 Onderzoeksvraag
In Nederland is er al jarenlang discussie over de illegaliteit en wat voor rechten een illegaal heeft of zou moeten hebben. Naar aanleiding van het debat over de
bed-bad-en-broodvoorziening is er gekomen tot de volgende onderzoeksvraag:
“Hoe kan het verschil tussen het nationale beleid en lokale uitvoering van de bed-bad- en-broodregeling verklaard worden?”
Deze onderzoeksvraag zal worden beantwoord met behulp van de volgende deelvragen: - Welke stappen moet een asielzoeker zetten om een verblijfsvergunning te krijgen? - Hoe is het onderwerp bed-bad-en-brood op de landelijke agenda terechtgekomen? - Wat is het landelijk beleid ten aanzien van dit onderwerp en hoe wordt dat uitgevoerd? - Wat is het lokale beleid ten aanzien van dit onderwerp en hoe wordt dat uitgevoerd? - Wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen het landelijke beleid en het lokale
beleid?
In de derde deelvraag zal er aandacht zijn voor de gemeenten Amsterdam en Den Haag, zij voeren de bed-bad-en-broodregeling uit. Amsterdam en Den Haag vallen onder de zes gemeenten die door het kabinet zijn toegewezen. Zij vallen dus onder het akkoord dat door het kabinet is gemaakt in april 2015. In de vierde deelvraag zal er aandacht zijn voor de gemeenten Haarlem en Leiden, zij voeren de bed-bad-en-broodregeling ook uit, maar vallen niet onder de zes locaties die zijn aangewezen door het Rijk. Hierbij zal er dus gekeken worden naar het lokale beleid.
Het onderzoek zal kwalitatief zijn, gericht op een casestudy. De deelvragen zullen onderzocht worden door middel van een bureauonderzoek, documentenanalyse en semigestructureerde
6 BNR (2015) ‘Burgemeester Ter Apel, breid opvanglocaties uit’ via :
http://www.bnr.nl/nieuws/Rest/bbb/549463-1504/burgemeester-ter-apel-breid-aantal-opvanglocaties-uit bezocht op 20 maart 2016)
interviews met medewerkers uit de betrokken gemeenten. In de casusbeschrijving worden de deelvragen per paragraaf los besproken. In het onderzoek zal gekeken worden naar de periode 2013 tot en met 2015. Er is voor deze tijdsperiode gekozen, omdat begin 2013 er een klacht is ingediend door de PKN tegen de Nederlandse staat, omdat de Nederlandse staat geen
basisvoorzieningen bood aan uitgeprocedeerde asielzoekers en daardoor volgens de PKN inhumaan bezig was.7 Tevens kregen rond deze tijd verschillende steden te maken met groepen uitgeprocedeerde asielzoekers die zich verenigde en woonruimten nodig hadden. Het onderzoek loopt tot en met 2015 omdat het sindsdien redelijk rustig is omtrent de bed-bad-en-broodvoorziening. Daarnaast moest er een tijdsgrens worden getrokken voor dit onderzoek, omdat in 2016 met dit onderzoek begonnen is, was de grens tot en met 2015 voor de hand liggend.
1.3 Doelstellingen en relevantie
In 2015 vroegen 43.090 mensen voor de eerste keer asiel aan in Nederland. In 2014 waren dit er 21.810 en in 2010 waren dit er 13.300. Er is dus in 2015 een stijging te zien ten opzichte van 2014 en 2010.89 Het aantal aanvragen van 2015 komt in de buurt van het aantal
aanvragen uit de jaren ’90, er kwamen toen veel asielzoekers naar ons land vanwege de oorlogen in onder andere Joegoslavië, Irak en Afghanistan (zie figuur 1). De aanvragen van het jaar 2015 komen vooral van mensen uit Syrië en Eritrea, die vluchten voor oorlog en de schending van mensenrechten in hun land.10 Niet alleen Syriërs en Eritreeërs komen naar Nederland, maar ook mensen uit landen waar geen conflict of oorlog is, maar mensen die op zoek zijn naar werk of een betere economische situatie. In maart 2016 was in het nieuws dat er ook veel Albanezen naar Nederland kwamen. Albanië staat niet op de lijst van onveilige landen en daarom is de kans op een verblijfsvergunning voor een Albanees niet heel erg hoog.11
7 PKN (2014) ‘Uitspraak ECSR vraag en antwoord (zonder bijlagen)’
http://www.protestantsekerk.nl/actueel/Nieuws/nieuwsoverzicht/Documents/uitspraak%20ECSR%20vraag%20e n%20antwoord%20(zonder%20bijlagen).pdf (bezocht op 25 mei 2016)
8 IND (2015) ‘De IND in 2015’ pagina 8. https://ind.nl/Documents/NED_Jaarresultaten_2015.pdf (bezocht op 23
april 2016)
9 CBS (2011) ‘Minder asielzoekers in 2010’ https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2011/08/minder-asielzoekers-in-2010 (bezocht op 23 april 2016)
10 IND (2015) ‘De IND in 2015’ pagina 8. https://ind.nl/Documents/NED_Jaarresultaten_2015.pdf (bezocht op
23 april 2016)
11
NOS (2016) ‘Albanezen grootste groep die nu asiel aanvraagt’ via: http://nos.nl/artikel/2095645-albanezen-grootste-groep-die-nu-asiel-aanvraagt.html (bezocht op 5 april)
Figuur 1: Aantal asielverzoeken Nederland 1990-201512
Met de komst van vele asielzoekers naar Nederland, zullen er wellicht ook meer mensen geen verblijfsvergunning krijgen en teruggestuurd worden naar het land van herkomst. Het is niet voor iedereen mogelijk om terug te keren naar het land van herkomst en niet iedereen wil terug. Deze mensen verdwijnen vaak in de illegaliteit en worden opgevangen door vrienden of familie. Als deze opvang wegvalt, dan komen zij op straat terecht en kan het zo zijn dat zij gebruik gaan maken van een bed-bad-en-broodregeling. Dit is dan ook de maatschappelijke relevantie van dit onderzoek. Voor de wetenschap is het interessant om de agendavorming te bestuderen en te onderzoeken of de agendavormingstheorie van Kingdon relevant is voor dit onderwerp. Volgens Kingdon kan een onderwerp op de agenda komen als er drie stromen samenkomen. In de theorie van Breeman wordt er gekeken naar de verschillende momenten in het agendavormingsproces, waarbij er ingegaan wordt op de termen hoge politiek en lage politiek. Deze theorieën zijn interessant voor dit onderzoek omdat er zal worden gekeken hoe het onderwerp van bed-bad-en-brood op de agenda terecht is gekomen en onder wat voor omstandigheden de beslissingen zijn genomen. Het is interessant om te zien wat maakt dat gemeenten afwijken van het landelijke beleid en of dit te maken heeft met het handhaven van de openbare orde en veiligheid. Daarnaast wordt gekeken naar de verschillende discoursen van Suurmond in het illegalendebat en of deze terugkomen in de discussie over de bed-bad-en-broodvoorziening. Er wordt dus gekeken of deze theorieën relevant zijn en gelden voor het
12
onderzoek over bed-bad-en-brood en dat is de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek.
1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk twee wordt ingegaan op de context van migratie, asielbeleid en mensenrechten. In dit hoofdstuk wordt belangrijke informatie gegeven die nodig is om meer inzicht te krijgen in wat een asielzoeker is en waarom mensen asiel aanvragen. Op deze informatie wordt voortgeborduurd in dit onderzoek. In hoofdstuk drie wordt de agendavormingstheorie van Kingdon en de term ‘framing’ behandeld. Daarna wordt de combinatie tussen ‘framing’ en agendavorming besproken. Tevens wordt verder ingegaan op de term openbare orde en het illegalendebat in Nederland. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier de methode van het
onderzoek besproken. In hoofdstuk vijf zal allereerst de asielprocedure in Nederland worden beschreven en wanneer iemand uitgeprocedeerd is in Nederland. Vervolgens wordt in paragraaf 5.3 het agendavormingsproces van de bed-bad-en-broodregeling besproken en de betrokkenheid van de VNG en de gemeenten in het agendavormingsproces. In paragraaf 5.4 wordt ingegaan op vier gemeenten, namelijk: Den Haag, Amsterdam, Haarlem en Leiden. De resultaten van de interviews en eventuele mediabronnen zullen hier worden aangehaald. In hoofdstuk zes worden de resultaten geanalyseerd en bekeken met de theorieën uit hoofdstuk drie. Tenslotte wordt er besloten met een conclusie en aanbevelingen voor een
Hoofdstuk 2. Context migratie, asielbeleid en mensenrechten
Dit hoofdstuk gaat in op de context van migratie, asielbeleid en mensenrechten en er is in dit hoofdstuk ook aandacht voor de vraagstukken: waarom mensen vluchten en hoe staten omgaan met vluchtelingen. In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de natiestaat en de soevereiniteit, vervolgens worden deze begrippen in verband gebracht met
immigratiecontrole. Daarna wordt er een kort historisch overzicht van het asielbeleid in Nederland gegeven en er wordt beschreven hoe binnen het Nederlandse asielbeleid aandacht is gekomen voor de mensenrechten. Voordat dit besproken wordt, zal hier eerst kort ingegaan worden op de termen migrant, asielzoeker en vluchteling. In figuur 2 zullen deze termen schematisch verduidelijkt worden. De term vluchteling komt later in dit hoofdstuk ook uitgebreider ter sprake.
Migranten zijn mensen die naar een andere streek of ander land verhuizen.13 Al eeuwen zijn er mensen die migreren. Bijvoorbeeld in de 17e eeuw, toen verschillende Hugenoten vanuit Frankrijk naar Nederland vluchtten (Wielinga, 2012: 396). In de twintigste eeuw werden veel koloniën onafhankelijk, wat een grote migratiestroom op gang bracht, bijvoorbeeld na de onafhankelijkheid van Suriname.14 Na de Tweede Wereldoorlog waren er veel joden die verhuisden naar Israël.15 Migranten verlaten om verschillende redenen hun land van herkomst, dit kan zijn omdat ze zich er niet meer veilig voelen, bijvoorbeeld door schendingen van mensenrechten, oorlog of natuurgeweld. Of omdat er slechte economische omstandigheden zijn, mensen gaan trouwen of werken in een land, of omdat mensen graag willen emigreren (Weiner, 1992-1993: 92). Migranten ontvluchten dus niet altijd hun land, maar er kunnen ook andere redenen zijn om naar een ander land te verhuizen. Wanneer iemand zijn land ontvlucht en in een ander land asiel aanvraagt, en daarmee om bescherming vraagt van dat land, wordt diegene een asielzoeker genoemd.16 Vervolgens wordt in de asielprocedure gekeken of de asielzoeker terecht asiel heeft aangevraagd in dat land en of de asielzoeker gegronde redenen heeft waarom hij/zij het land van herkomst heeft verlaten. Als in de asielprocedure blijkt dat de asielzoeker terecht asiel heeft aangevraagd, dan wordt de asielzoeker erkend als
13 CBS (2016) ‘Begrippen’ https://www.cbs.nl/nl-nl/onze-diensten/methoden/begrippen?tab=m#id=migratie
(bezocht op 28 april 2016)
14 Nationaal Kompas (2016) ‘Migratie: Wat waren de belangrijkste ontwikkelingen in het verleden?’ http://www.nationaalkompas.nl/bevolking/migratie/verleden/ (bezocht op 5 juni 2016)
15
Historisch Nieuwsblad (2016) ‘Het ontstaan van de staat Israël’
http://www.historischnieuwsblad.nl/nl/artikel/7008/het-ontstaan-van-de-staat-israel.html (bezocht op 5 juni 2016)
16
VluchtelingenWerk Nederland (2016) ‘Wanneer ben je asielzoeker? http://www.vluchtelingenwerk.nl/feiten-cijfers/wie-asielzoeker (bezocht op 26 mei 2016)
vluchteling. Een vluchteling ontvlucht zijn land omdat er gegronde redenen zijn voor vervolging in het land van herkomst of vanwege oorlog. Dit kan bijvoorbeeld zijn op basis van geloof, ras, nationaliteit, politieke voorkeur/overtuiging of seksuele geaardheid.17 Om vast te stellen of iemand gevlucht is vanwege gegronde redenen, wordt er in de asielprocedure gebruik gemaakt van verdragen die hierover zijn opgesteld. In de Conventie van Genève hebben de staten vastgelegd wat zij onder een vluchteling verstaan:
“A refugee is a person who ‘owing to a well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable, or unwilling to avail himself of the protection of that country.” (Weiner, 1992-1993: 106).
In 1967 zijn de geografische bepaling en tijdgebondenheid uit de Conventie van Genève met het protocol van New York geschrapt (Koninkrijk der Nederlanden, 1967:12). Nederland gebruikt de definitie voor vluchteling die is vastgelegd in de Conventie van Genève. Meer over de Conventie van Genève is te lezen in paragraaf 2.4 op pagina 15.
17
VluchtelingenWerk Nederland (2016) ‘Wanneer ben je vluchteling?’ http://www.vluchtelingenwerk.nl/feiten-cijfers/wie-vluchteling (bezocht op 26 mei 2016)
Figuur 2: Verduidelijking onderscheid migrant, asielzoeker en vluchteling.
In Nederland wordt er in de media en door sommige organisaties een onderscheid gemaakt tussen een politieke vluchteling en een economische vluchteling. Een politieke vluchteling, ontvlucht zijn land, omdat hij/zij gegronde vrees heeft op vervolging in zijn land van herkomst.18 Een economische vluchteling die ontvlucht zijn land niet vanwege politieke redenen, maar om een betere levensstandaard te krijgen. Hoewel de definities door veel verschillende mensen gebruikt worden, is het niet altijd even duidelijk om een scheidslijn aan te brengen tussen deze twee groepen vluchtelingen op basis van internationale verdragen. Volgens Amnesty International is het vluchtmotief van een vluchteling vaak een combinatie van politiek, geweld en economische problemen.19
18 VluchtelingenWerk Nederland (2016) ‘Wanneer ben je vluchteling?’ http://www.vluchtelingenwerk.nl/feiten-cijfers/wie-vluchteling (bezocht op 12 april 2016)
19
Amnesty International (2016) ‘Economische Vluchtelingen’
2.1 Natiestaat en soevereiniteit
In de 19e eeuw is in Europa het begrip natiestaat ontstaan (Keely, 1996:1046). In de natiestaat wordt één etniciteit als belangrijkste bevolkingsgroep gezien. Er wordt vaak gezegd dat de inwoners van een natiestaat dezelfde taal, geschiedenis en cultuur delen. Toch is er geen eenduidige betekenis voor de term natiestaat (Horst, 2001: 17; Keely, 1996:1047). Toen het idee van de natiestaat opkwam, werden ook de begrippen nationalisme, nationale identiteit en soevereiniteit belangrijk. Natiestaten zien zichzelf als een soevereine staat. Dit houdt in dat staten, binnen hun grenzen vrij zijn in het bepalen van de omvang en de inhoud van hun rechtsstelsel (Verheugt, 2009:6). Sinds de opkomst van de soevereiniteit, willen landen meer te zeggen hebben over hun grenzen en vreemdelingenbeleid. De inwoners van een land horen onder bescherming te staan van hun overheid maar dit gebeurt niet altijd. Soms moeten mensen hun land ontvluchten vanwege etnische of politieke redenen, volgens Keely functioneert de staat dan niet zoals het zou moeten (Keely, 1996:1057).
De term natiestaat werd tevens als claim gebruikt voor een staat om zijn legitimiteit aan op te hangen (Keely, 1996: 1050). Migranten die naar een natiestaat toe kwamen, moesten zich aanpassen, aan de nationale identiteit van het land (Keely, 1996:1047). In Nederland moeten immigranten zich in zekere mate nog steeds aanpassen aan het land, bijvoorbeeld door de taal te leren.20 Niet iedere bevolkingsgroep valt onder een natie en ook niet iedereen heeft een nationaliteit. Dit kan tot problemen leiden, omdat leden van een natie vaak bepaalde rechten hebben, die niet-leden of buitenstaanders van de natiestaat niet hebben (Horst, 2001:52). Na de opkomst van de natiestaat en de soevereiniteit die landen over zichzelf uitgesproken hebben, zijn er in de wereld verschillende conflicten ontstaan. Keely geeft drie fundamenten weer voor het ontstaan van grote groepen vluchtelingen, een ‘multinational conflict’ (als er verschillende naties in één land leven, kan dit leiden tot conflicten), revolutie en een staatsimplosie. Een staatsimplosie houdt in dat er geen zittende regering is die de controle heeft over het land en daarbij ontbreekt er ook een werkend rechtssysteem (Keely,
1996:1055). Staatsimplosies kwamen in de geschiedenis vooral voor tijdens de dekolonisatie, wanneer de voormalige ‘heerser’ geheel zijn handen aftrok van zijn oude kolonie, en tijdens de Koude Oorlog en vlak na de val van de Sovjet Unie. Naast deze drie fundamenten zijn er
20 Rijksoverheid (2016) ‘Inburgering en integratie van nieuwkomers’
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/nieuw-in-nederland/inhoud/inburgering-en-integratie-van-nieuwkomers (bezocht op 10 maart 2016)
nog overige oorzaken voor het ontstaan van vluchtelingenstromen, zoals natuurgeweld en armoede. (Keely, 1996:1056).
Soevereine staten hebben zelf de bevoegdheid tot het maken van wetgeving, de inrichting van het bestuur en de rechtstaat. De soevereiniteit geldt hier naar binnen toe, maar de
soevereiniteit geldt ook naar buiten. De soevereine staten accepteren geen macht van buitenaf, tenzij ze daar zelf voor kiezen (Verheugt, 2009: 6). Nederland heeft in haar wetgeving
opgenomen dat bepaalde verdragen direct doorwerken in de Nederlandse rechtsorde, dit wordt ook wel monisme genoemd. De grondrechten uit het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens werken bijvoorbeeld rechtstreeks in het Nederlandse recht. Doordat we het monisme hebben, kiest Nederland er indirect voor om haar soevereiniteit deels in te perken (Verheugt, 2009:7). Op het gebied van vluchtelingen heeft Nederland zich te houden aan de
internationale verdragen en kan zij dus niet zomaar bepalen wie zij wel of niet accepteert. Na de Tweede Wereldoorlog zijn er verschillende internationale organisaties bijgekomen, waaronder de EU (voorheen EEG), NAVO en de VN. Deze organisaties proberen zaken te regelen door het afsluiten van verschillende verdragen. Een land moet het verdrag eerst ratificeren voordat het in werking kan treden. Ratificatie kan of door goedkeuring van het nationale parlement of door het raadplegen via een referendum. Pas wanneer genoeg landen een verdrag ratificeren treedt het in werking.21 Wanneer een land het verdrag niet ratificeert, doet het niet mee aan het verdrag. In de Europese Unie dragen lidstaten bepaalde
bevoegdheden over aan de EU, waardoor er sprake is van soevereiniteitsoverdracht op
bepaalde onderwerpen. De soevereiniteit wordt overgedragen omdat de doelen van de EU dan beter nagestreefd kunnen worden op dat gebied.22 Hoewel landen er zelf voor hebben gekozen om zich aan te sluiten bij een internationale organisatie en er voor gekozen hebben het
verdrag te ratificeren, kan het voelen als inperking van de soevereiniteit. Het klassieke begrip van soevereiniteit is na de Tweede Wereldoorlog veel minder aanwezig, omdat er veel
geregeld wordt via internationale organisaties.23
2.2 Immigratie controle
Staten zien zichzelf vaak als soeverein, zij bepalen de inrichting van de wetgeving, het bestuur en de rechtstaat (Verheugt, 2009:6). Veel landen hebben ervoor gekozen om hun
21 Europa Nu (2016) ‘Ratificatie’ https://www.europa-nu.nl/id/vi0rfdmd1eyp/ratificatie (bezocht op 26 mei
2016)
22 Europa Nu (2016) ‘Soevereiniteitsoverdracht’ https://www.europa-nu.nl/id/vj1cbecv48a3/soevereiniteitsoverdracht (bezocht op 26 mei 2016)
23
Europa Nu (2016) ‘Soevereiniteitsoverdracht’ https://www.europa-nu.nl/id/vj1cbecv48a3/soevereiniteitsoverdracht (bezocht op 26 mei 2016)
grenzen (gedeeltelijk) te sluiten voor migranten. Een reden hiervoor is dat de lokale bevolking bang is voor de migranten en dat zij een gevaar kunnen vormen voor hun cultuur en politieke invloed (Weiner, 1996:177). Een andere reden kan zijn dat mensen bang zijn dat de komst van migranten leidt tot overbevolking, werkloosheid en armoede (Weiner, 1996:177).
Maar de vraag is of een land zijn nationale soevereiniteit kan gebruiken om bepaalde bevolkingsgroepen of religies uit te sluiten? Door veel landen wordt het niet als acceptabel gezien om bepaalde individuen uit te sluiten op basis van etniciteit of religie. Maar het selecteren op basis van inkomen of opleidingsniveau is minder een probleem. Staten (of landen) stellen hun eigen selectiecriteria vast vanuit hun eigen belang. Dit wordt dan door Weiner nationale soevereiniteit genoemd (Weiner, 1996:179). De staten hebben veel macht in de selectie van migranten, terwijl de migranten zelf, en vluchtelingen al helemaal, vrijwel geen inspraak hebben op deze selectie.
Er is een debat gaande tussen voorstanders van het openen van de grenzen en tegenstanders van het openen van de grenzen. Tegenstanders van migratie stellen dat als de
rijkere/welvarendere landen hun grenzen openstellen, zij overspoeld worden door migranten. Wanneer deze migranten ook dezelfde rechten krijgen als de inwoners, dan zal de lokale bevolking aversie tegen deze migranten kunnen hebben/ontwikkelen, zij zijn bijvoorbeeld bang dat hun baan of sociale zekerheid achteruit gaat. Als er voldoende mensen een aversie tegen migranten hebben ontwikkeld, leidt dit vaak tot een groei van de organisaties die tegen migranten zijn (Weiner, 1996:173). Ook als armere landen hun grenzen openstellen, kan dit risico’s met zich meebrengen volgens Weiner (1996:173). Een argument dat pleit voor migratie, is dat niet iedereen onder gelijke omstandigheden wordt geboren. Door het openstellen van de grenzen heeft iedereen een kans op een beter leven en nieuwe
mogelijkheden. Niet iedereen leeft onder dezelfde economische omstandigheden (Weiner, 1994:174). Er zijn ook landen die de voordelen van migratie zien, zoals het ontstaan van een diverse samenleving en de komst van nieuwe arbeidskrachten (Weiner, 1994:177).
Naast het idee dat een regering heeft over de ontvangst van migranten, spelen er nog twee factoren mee. Ten eerste is het belangrijk dat de regering de publieke opinie aan haar zijde heeft, om goed haar plannen uit te voeren. Vaak wordt de publieke opinie gevolgd en wordt daar gehoor aan gegeven (Weiner, 1996: 190). Met de komst van veel migranten, groeien ook de extreem-rechtse partijen. In Frankrijk is er momenteel veel support voor de partij, Front National van Marine Le Pen en in Nederland staat de PVV van Geert Wilders ook hoog in de
peilingen (Weiner,1996: 190).2425 Deze extreem-rechtse partijen houden er soms ideeën op na, die in strijd kunnen zijn met de democratie. Volgens Weiner is de effectiviteit van het
immigratiebeleid heel erg belangrijk, als het land geen effectief beleid heeft, dan komen er veel migranten naar het land toe, waaronder mensen die onrechtmatig asiel aanvragen. Als de overheid hier niet een effectief beleid voor heeft, dan kan dat leiden tot de opkomst van rechts-extremistische partijen, en meer geweld en angst tegen migranten (Weiner,1996:191). Als de inwoners niet positief reageren op de komst van vluchtelingen, kan dat direct het beleid van de overheid beïnvloeden (Jacobsen, 1996: 670).
Ten tweede is het belangrijk bij de komst van vluchtelingen dat de overheid kijkt hoeveel draagvlak er onder de inwoners is voor het opnemen van de vluchtelingen. Hierbij zal vooral gekeken moeten worden naar het lokaal niveau in een land, omdat de vluchtelingen daar uiteindelijk gaan wonen. De wil tot het opnemen van vluchtelingen wordt onder andere gebaseerd op ervaringen uit het verleden. Bij het opnemen van de vluchtelingen in de lokale gemeenschap moet er idealiter gelet worden op de economische capaciteit en sociale
toegankelijkheid (Jacobsen, 1996: 666). De economische capaciteit houdt vooral in dat er ruimte is voor de vluchtelingen, voldoende banen en een goede infrastructuur (Jacobsen, 1996: 667). De sociale toegankelijkheid van vluchtelingen in een community varieert in de tijd en heeft ook te maken met hoelang de vluchtelingen blijven (Jacobsen, 1996: 668). In de realiteit kan er in Europa veel meer rekening mee worden gehouden dan in derde wereld landen, omdat het daar veel moeilijker is om vluchtelingen te weren (Jacobsen, 1996:656).
2.3 Historisch overzicht van het asielbeleid in Nederland
Al eeuwen komen er migranten naar Nederland toe om daar een nieuw bestaan op te bouwen. In de zeventiende eeuw was Nederland een toevluchtsoord voor mensen die gevlucht waren uit het huidige België en Noord-Frankrijk. Voor deze migranten/vluchtelingen was er geen opvang geregeld en zij gingen dan ook hun eigen weg. De komst van de migranten leverde voor een aantal steden een enorme impuls van de welvaart op. Er werd in die tijd geen
onderscheid gemaakt tussen migranten die naar Nederland kwamen uit vrije wil of mensen die hun land waren ontvlucht, iedereen moest zichzelf zien te redden (Horst, 2001: 56). Voordat Nederland in 1849, haar eerste vreemdelingenwet kreeg, voerden de steden hun eigen vreemdelingenbeleid (Leenders, 1998: 222). De nationale overheid had tot die tijd weinig
24 Ipsos (2016) ‘Barometer van deze week’ http://www.ipsos-nederland.nl/ipsos-politieke-barometer/barometer-van-deze-week (bezocht op 10 maart 2016).
25
Nu.nl (2015) ‘Wat wil het Front National met Frankrijk’ http://www.nu.nl/dvn/4177785/wil-front-national-met-frankrijk.html (bezocht op 24 mei 2016)
middelen om vreemdelingen te controleren en eventuele ‘onruststokers’ te weren. In de jaren veertig van de 19e eeuw veranderde de economische situatie en kwamen er veel werklozen bij. Door de dreigende onrust en de vele revoluties die uitbraken in andere Europese steden, werd er een vreemdelingenwet opgesteld die inspeelde op het weren van armlastige
vreemdelingen (Leenders, 1998: 223). Vreemdelingen werden alleen toegelaten als ze
‘genoeg middelen van bestaan’ hadden en geen gevaar vormden voor de ‘publieke rust’, deze twee voorwaarden komen in latere vreemdelingenwetten weer terug (Leenders, 1998:223). Tijdens de Eerste Wereldoorlog zijn er ongeveer één miljoen Belgen naar Nederland gevlucht. Dit is het grootste aantal vluchtelingen dat ooit naar Nederland is gekomen. Nederland stond eerst niet heel erg positief tegenover de opvang van de Belgen, omdat zij bang was dat het haar neutrale positie in geding bracht. Zowel de Rijksoverheid als de steden voelden zich verantwoordelijk voor de opvang van de Belgen. Hoewel de Rijksoverheid geen centraal beleid had ten aanzien van de opvang, was het volgens Horst wel de eerste keer dat zij zich liet zien in de opvang van asielzoekers (Horst, 2001:57). Volgens Leenders gaf de
Rijksoverheid vooral een beleid op hoofdlijnen aan en werd de precieze invulling vooral door de steden gedaan. Er was behoefte aan centralisatie van het vreemdelingenbeleid. In 1918 kwam er een nieuwe wet die een strenger beleid ten aanzien van vreemdelingen liet zien (Leenders, 1998:224-225). De lokale overheden hadden meer agenten erbij gekregen, die professioneler van aard waren. Tevens trok de centrale overheid steeds meer bevoegdheden naar zich toe. Volgens Leenders was het gevolg dat het vreemdelingenbeleid in de jaren twintig en dertig steeds restrictiever werd (Leenders, 1998:226). Op internationaal niveau was er na de Eerste Wereld Oorlog ook meer aandacht voor vreemdelingenbeleid dat resulteerde in de komst van het Nansenpaspoort. Dit paspoort was niet van een land, maar gaf een groep staatloze vluchtelingen de mogelijkheid om legaal te reizen (Leenders, 1998:226). In de jaren dertig kwam Hitler aan de macht in Duitsland, dit leidde tot een grote groep vluchtelingen in Europa en ook in Nederland (Leenders, 1998:227). De situatie waarin de vluchtelingen in Nederland terechtkwamen was niet gemakkelijk, vanwege de economische crisis en de machtsovername van Hitler in Duitsland (Leenders, 1998:227). Door de economische crisis waren er veel werklozen, voor hen waren niet genoeg werkloosheidsuitkeringen beschikbaar. Voor de vluchtelingen betekende dit dat zij helemaal weinig middelen hadden om zich te voorzien in levensonderhoud (Leenders, 1998:227). De machtsovername door Hitler werd in de jaren dertig in eerste instantie vooral gezien als een middel om het communisme in te perken. De vluchtelingen die naar Nederland kwamen, waren veelal gevlucht vanwege deze
machtsovername. De Nederlandse regering was vooral gericht op haar neutrale positie en het behouden van de handelsbetrekkingen met Duitsland. De angst bestond dat deze
handelsbetrekkingen in geding kwamen, omdat Nederland de vluchtelingen uit onder andere Duitsland opving. Dit leidde in Nederland tot een restrictief beleid ten aanzien van
vluchtelingen (Leenders, 1998:228).
2.4 Invloed van Mensenrechten in het asielbeleid
Sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog is er meer aandacht gekomen voor de mensenrechten. Na de Tweede Wereldoorlog werd pas duidelijk hoe grootschalig de Jodenvervolging was geweest, en ook dat de internationale gemeenschap te weinig had gedaan om de Jodenvervolging te voorkomen. Zo’n grote oorlog mocht nooit meer
voorkomen en dit leidde na de Tweede Wereldoorlog tot de oprichting van onder andere de Verenigde Naties en de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal. In 1948 werd tevens de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uitgegeven (Horst, 2001:42-43). (Deze verklaring is pas van kracht voor een land, wanneer deze door dat land geratificeerd is.) Tijdens de Koude oorlog was de aandacht voor de mensenrechten weer verminderd, maar na de Koude oorlog werd er meer actie ondernomen om de mensenrechten te beschermen. Na de Koude Oorlog waren er ook tal van conflicten in de wereld. Deze conflicten vonden vaak plaats binnen één land, waardoor de internationale gemeenschap meestal niet ingreep. Pas als de externe effecten van het conflict zo groot werden dat het andere landen ging beïnvloeden, bijvoorbeeld door vluchtelingenstromen naar andere landen of instabiliteit in de economische situatie, werd er ingegrepen (Horst, 2001: 43). In het mensenrechtendebat zijn, volgens Horst, twee discoursen, uiteenzettingen, die onderscheiden kunnen worden. Het eerste discours vindt/ziet dat mensenrechten universeel geldig zijn, dat iedere persoon aanspraak kan maken op dezelfde rechten, ongeacht of ze nageleefd worden (Horst, 2001:43). Het tweede discours gaat juist tegen de universele gedachte in van het mensenrechtendiscours. Mensenrechten baseren zich volgens hen op verschillende historische en culturele waarden. Deze waarden en normen verschillen per samenleving en vormen de bouwstenen van verschillende culturen. Binnen dit discours past het niet om universele principes aan te nemen voor de rechten van de mens (Horst, 2001:44).
Vluchtelingen zijn er al eeuwen, maar de koppeling tussen vluchtelingen en mensenrechten wordt pas sinds de twintigste eeuw gelegd (Horst, 2001:49).
Tijdens en na de Tweede Wereldoorlog waren er veel vluchtelingen op de been en individuele landen moesten hier zelf een oplossing voor zoeken. De vluchtelingen wilden niet altijd terug
naar hun land van herkomst, onder andere omdat de situatie daar veranderd was. Het
probleem van de vele vluchtelingen werd destijds als een oplosbaar probleem gezien, echter het probleem bleef aanhouden. Uiteindelijk werd de Conventie van Genève opgesteld in 1951. De Conventie van Genève werd door de Verenigde Naties opgesteld en definieerde wie er als vluchteling gezien konden worden. De Conventie zorgde ervoor dat er een einde kwam aan de onduidelijke situatie in Europa, omtrent vluchtelingen. De definitie die in de Conventie van Genève aan vluchtelingen werd toegeschreven staat in paragraaf 2.0 op pagina 7 beschreven. De definitie die in de Conventie van Genève is weergegeven was gebonden aan tijd en plaats. Vluchtelingen die waren gevlucht voor gebeurtenissen voor 1 januari 1951 vielen onder de Conventie van Genève e, evenals gebeurtenissen die het resultaat waren van gebeurtenissen van voor 1 januari 1951. Tevens moesten de gebeurtenissen hebben plaatsgevonden in Europa (Horst, 2001:50). In 1967 is in New York de Conventie van Genève aangepast. Er waren ondertussen nieuwe conflicten in de wereld bijgekomen en er kwamen nieuwe vluchtelingen bij die niet onder de Conventie van Genève vielen, omdat zij waren gevlucht na 1951, vaak in een land buiten Europa. De geografische bepaling en tijdgebondenheid zijn met het protocol geschrapt (Koninkrijk der Nederlanden, 1967:12). In artikel 1 van de Vreemdelingenwet uit 2000 staat dat Nederland de termen van het Verdrag van Genève 1951 en de aanvullingen in het Protocol van New York uit 1967 aanhoudt.26
Niet alle landen gebruiken deze definitie, de Afrikaanse Unie heeft later een bredere definitie opgenomen in haar verdrag. Zij stelt dat:
“A refugee is a person who is ‘owing to external aggression, occupation, foreign domination or events seriously disturbing public order in either part or the whole of his country of origin or nationality, is compelled to leave his place of habitual residence in order to seek refuge in another place outside his country of origin or nationality.” (Weiner, 1992-1992: 106). In 1985 zijn de Europese binnengrenzen opengesteld met het Akkoord van Schengen. Dit had ook gevolgen voor de asielprocedure binnen Europa. Door het openstellen van de
binnengrenzen van Europa konden asielzoekers vrij door Europa reizen, wanneer zij eenmaal binnen de Schengenlanden waren. Met het Verdrag van Dublin is hier een einde aangekomen, hierin is afgesproken dat asielzoekers in het eerste land van aankomst een asielaanvraag moeten indienen (Horst, 2001:51). Dit verdrag heeft als beoogd doel om asielzoekers maar in
26
Rijksoverheid (2016) ‘Vreemdelingenwet 2000’ http://wetten.overheid.nl/BWBR0011823/2015-07-20#Hoofdstuk6 (bezocht op 4 maart)
één land in de asielprocedure op te laten nemen en niet in meerdere Europese landen. De asielaanvraag wordt in behandeling genomen volgens de geldende procedures van dat land.27 Met de komst van het Verdrag van Schengen, wordt het ontvangen van asielzoekers niet alleen een proces voor individuele staten, maar een onderwerp van Europees en internationaal belang. Het onderwerp van asielzoekers wordt hiermee nog verder gecentraliseerd. Door de vorming van het ‘moderne statensysteem’ is de opvang van asielzoekers ook steeds meer verbonden met de mensenrechtendiscoursen (Horst, 2001: 51).
27
Amnesty International (2016) ‘Verdrag van Dublin’
Hoofdstuk 3. Theoretisch Kader
Het theoretisch kader zal bestaan uit meerdere delen. Ten eerste wordt er ingegaan op agendavorming. Hierbij wordt er gekeken naar de beleidscirkel en haar vijf fasen, de theorie van Kingdon over agendavorming en vervolgens wordt er ingegaan op ‘hoge’ en ‘lage’ politiek van Breeman, Timmermans en Dalfsen. De tweede paragraaf gaat over ‘Framing’. Vervolgens zal er een koppeling worden gemaakt tussen agendavorming en ‘framing’. In paragraaf vier wordt erin gegaan op de openbare orde en vervolgens in paragraaf vijf op de discoursen, uiteenzettingen, die er zijn in het illegalendebat.
3.1 Agendavorming
In paragraaf 3.1 is er aandacht voor agendavorming. In sub paragraaf 3.1.1 worden eerst de vijf fasen van het beleidsproces doorgesproken, waarbij er gebruik wordt gemaakt van de beleidscirkel en de vijf fasen van Howlet, Ramesh en Perl (2009). In sub paragraaf 3.1.2 wordt er ingegaan op het stromenmodel van Kingdon (2011). Vervolgen wordt er in sub paragraaf 3.1.3 ingegaan op de theorie van hoge en lage politiek van Breeman, Timmermans en Dalfsen (2011).
3.1.1 De vijf fasen van het beleidsproces
Het beleidsproces is ingewikkeld en soms lastig te analyseren. Om dit te verduidelijken is er een beleidscirkel opgesteld, die gebruikt kan worden om de beleidsprocessen nader te
bekijken en te analyseren welke actoren van belang zijn per proces. In de beleidscirkel komen de verschillende beleidsfasen naar voren en die volgen elkaar in een logisch gevolg op. Er zijn verschillende auteurs die een beleidscirkel opgesteld hebben, welke uit een verschillend aantal fasen bestaan (Howlet, Ramesh & Pearl, 2009:10-11). Hier wordt ingegaan op de meest bekende beleidscirkel, die bestaat uit vijf fasen: agendavorming, beleidsformulering, besluitvorming, beleidsimplementatie en de beleidsevaluatie (Howlet, Ramesh en Perl: 2009:12). Hieronder zullen de vijf verschillende fasen kort besproken worden.
De eerste fase, agendavorming, gaat erover wanneer en welke onderwerpen op de agenda terechtkomen. Vinden overheden het belangrijk genoeg om er aandacht aan te besteden? En waarom komen sommige onderwerpen wel of niet op de beleidsagenda? De eerste fase is erg belangrijk voor de rest van het beleidsproces en het gaat hierom hoe problemen worden herkend en op de beleidsagenda van de overheid worden geplaatst (Howlett e.a. 2009:92). De tweede fase, beleidsformulering, gaat over het ‘formuleren van een geschikt beleid’. In de eerste fase van de beleidscirkel is een probleem naar voren gekomen en dit is op de agenda
terechtgekomen, in de tweede fase zal gekeken worden naar het echte probleem, waarna er mogelijke oplossingen voor het probleem gezocht en geformuleerd zullen worden (Howlett, e.a. 2009:110).
De derde fase, besluitvorming, gaat over de besluitvorming van de opties uit de vorige twee fasen. In de besluitvorming wordt door de autoriteiten besloten met welke opties zij verder gaan of dat er wordt gekozen voor een andere oplossing. Als er een beslissing genomen is, dan wordt er overgegaan naar de beleidsimplementatie (Howlet, e.a., 2009:139).
Beleidsimplementatie valt onder de vierde fase van de beleidscirkel. De beleidsimplementatie, ook wel beleidsuitvoering gaat erom hoe de gekozen oplossingen uit de vorige beleidsfasen tot uitvoering worden gebracht. Bij het uitvoeren van het beleid zijn er verschillende actoren betrokken, waaronder een grote groep uitvoerende ambtenaren (Howlet, e.a. 2009:160). De vijfde fase, beleidsevaluatie, is een belangrijke fase in het proces. Hier wordt gekeken naar het eindresultaat van het uitgevoerde beleid. In de evaluatie wordt gekeken of dit eindresultaat ook het gewenste effect heeft en of de beoogde resultaten zijn gehaald. Als dit niet het geval is, dan kan er voor worden gekozen om het beleid volledig om te gooien en weer terug te gaan naar een andere fase van de beleidscirkel. Mocht men tevreden zijn over het huidige beleid, dan wordt meestal de huidige status quo gehandhaafd (Howlet, e.a., 2009:178).
Figuur 3: Beleidscirkel met vijf fasen (Welcome Trust, 2015)
3.1.2 Het stromenmodel van Kingdon
Kingdon beschrijft in zijn boek Agendas, Alternative, and Public Policies het stromenmodel en de manier waarop agendavorming werkt.
In de agendavorming zijn drie verschillende zaken van belang; problemen-,
komen op verschillende manieren, bijvoorbeeld door een bepaalde gebeurtenis die meer aandacht vraagt dan andere gebeurtenissen, dit wordt een ‘focusing event’ genoemd.
Voorbeelden van ‘focusing events’ zijn: Terroristische aanslag, een groot ongeluk etc. Deze ‘focusing events’ komen onder de aandacht omdat er een opvallende indicator is. Een
indicator geeft een grote verandering aan bij een bepaalde conditie. Deze conditie komt onder de aandacht naar aanleiding van een ‘focusing event’ (Kingdon, 2011:197). Een conditie is niet hetzelfde als een probleem, maar kan tot een probleem ‘geframed’ worden. Overal om ons heen zijn condities en deze staan vaak op de achtergrond. Bij een grote verandering in een conditie, bijvoorbeeld het stijgen van de gemiddelde temperatuur in de winter, kan dit als probleem worden ‘geframed’ en eventueel ook ingedeeld worden in een categorie
(klimaatsverandering). Als een conditie als een probleem wordt ‘geframed’, heeft het meer kans om op de beleidsagenda te komen (Kingdon, 2011:198).
De tweede belangrijke factor in agendasetting is de politiek-bestuurlijke. De verschillende ontwikkelingen in de politiek kunnen hun uitwerking hebben op de agendasetting (Kingdon, 2011: 198). Deze ontwikkelingen kunnen te maken hebben met een nieuwe regering die aan de macht is, waardoor aandachtspunten en het beleid veranderen. Of er is een nieuwe (politieke) (lobby) partij die bepaalde onderwerpen op de agenda brengt. Daarnaast hangen deze ontwikkelingen ook af van de stemming die er in het land is(Kingdon, 2011:199). Volgens Kingdon (2011:199) is de combinatie tussen de stemming/mood in het land en de verkiezingen een goede manier om de agenda te vormen, meer dan bijvoorbeeld
georganiseerde lobbygroepen.
De derde factor die belangrijk is in agendasetting is de alternatieve stroom. De alternatieve stroom kan worden verdeeld in zichtbare en onzichtbare actoren. De zichtbare actoren krijgen aandacht van de media, en kunnen bijvoorbeeld actiegroepen en politici zijn. Onder de
onzichtbare actoren vallen de academici, consultants, analisten en ambtenaren (Kingdon, 2011:199-200). Waarbij volgens Kingdon de zichtbare actoren ook daadwerkelijk de agenda kunnen beïnvloeden en de onzichtbare actoren meer invloed hebben op de alternatieven (Kingdon, 2011:199) De onzichtbare actoren proberen eerder hun ideeën op een andere manier naar buiten te brengen, onder andere door het schrijven van speeches, lekken naar de pers en conversaties (Kingdon, 2011:200).
De agendavorming ontstaat volgens Kingdon in het stromenmodel. Dit stromenmodel heeft drie verschillende stromen: problemen, politiek-bestuurlijk en alternatief. Als deze drie
stromen samenkomen, dan is dit een manier om het beleid op de agenda te zetten (Kingdon, 2011: 201).
Soms is er een bepaalde oplossing (beleid) voor een probleem, maar is het politieke klimaat daar niet naar. De drie stromen komen niet samen. Er zijn mensen die wel graag bepaalde problemen willen veranderen of bepaalde oplossingen onder de aandacht te brengen. Deze mensen worden ‘entrepreneurs’ genoemd. Deze entrepreneurs gaan op zoek naar een ‘gat’ in het stromenmodel om deze drie stromen bij elkaar te brengen. Dit gat wordt de ‘policy window’ genoemd. Wanneer er ruimte is, naar aanleiding van een ‘focusing event’ of verandering in politieke stromingen, dan kan de entrepreneur zijn oplossing voor het probleem aandragen. In een ‘policy window’ is er dus ruimte voor veranderingen in het beleid. De opening van een ‘policy window’ kan verwacht, maar ook onverwachts zijn, de tijd dat een ‘policy window’ open is, kan ook beperkt zijn. Daarom wordt er bij opening snel gehandeld (Kingdon, 2011:203-204).
3.1.3 Hoge en lage politiek
Baumgartner en Jones zijn verder gegaan met de theorie van Kingdon. Zij stellen dat er een punctuated equilibrium is, onderbroken evenwicht (Breeman, Timmermans en Dalfsen, 2011:22). Het punctuated equilibrium houdt in dat er verhoogde aandacht is voor het onderwerp op de beleidsagenda, waar er normaal van wordt uitgegaan dat het onderwerp stabiel is op de beleidsagenda.
Baumgartner en Jones spreken van de ‘policy venues’. In een ‘policy venue’ wordt er nagedacht over agendavorming en vindt ook de agendavorming plaats. Onder andere de regering, de media en politieke partijen kunnen als ‘policy venue’ gezien worden (Breeman e.a., 2011:21-22). De toegang tot de ‘policy venue’ en de mogelijke steun die gegeven wordt, wisselt per ‘policy venue’ (Breeman e.a., 2011:23).
Een probleem kan in de hoge of de lage politiek zijn. In de hoge politiek is er veel aandacht voor een onderwerp en wordt er veel over het onderwerp gedebatteerd. Wanneer de aandacht voor het onderwerp afneemt en er andere onderwerpen belangrijker worden, dan komt het onderwerp in de lage politiek terecht. Een onderwerp is veelal in de lage politiek in de pre- en postprobleemfase (Breeman, e.a.,2011: 23). Als een probleem in de hoge politiek is, hoeft dat niet direct tot een oplossing of nieuw beleid te leiden. Als de beslissing over het beleid wel in de hoge politiek is genomen, worden volgens (Breeman, e.a. 2011: 24) de oplossingen verder administratief uitgewerkt op een lager niveau waar men gespecialiseerder is in het onderwerp.
De meeste beslissingen worden genomen, wanneer een onderwerp in de ‘lage politiek’ is (Breeman, e.a. 2011: 23). Er is dan minder aandacht voor het onderwerp, waardoor daar soms makkelijker over besloten kan worden.
Veel onderwerpen staan laag op de agenda en er zijn weinig actoren die betrokken zijn bij het onderwerp. Een aantal onderwerpen krijgt veel aandacht van actoren en veel actoren willen betrokken zijn bij dit onderwerp (Halpin: 2011: 205-206). Halpin spreekt hier over het ‘bandwagoneffect’, dit zijn praalwagens waar veel actoren bij betrokken willen zijn. De term ‘bandwagoneffect’ is over gekomen vanuit Amerika. Vroeger werden tijdens de verkiezingen de bandwagons (praalwagens) gebruikt voor de muziek van de campagne, mensen gaven aan dat ze graag met iemand geassocieerd wilde worden, door op de wagen te springen. Het ‘bandwagoneffect’ van Halpin is hiervan afgeleid.28
Bandwagons zijn onderwerpen die veel aandacht vragen van een breed publiek, veel geld kosten en die de huidige status quo kunnen aanpassen. Daarnaast zijn het onderwerpen die mensen kunnen raken en daardoor meer aandacht vragen van mensen en het zijn onderwerpen waar mensen mee geassocieerd willen worden (Halpin, 2011:213). Halpin stelt dat onder andere de massamedia en
campagnegroepen bij kunnen dragen aan het ontstaan van een bandwagon, omdat zij goed zijn in het mobiliseren van mensen voor of tegen een bepaald onderwerp.
3.2 Framing
Het weergeven van gebeurtenissen kan op verschillende manieren (frames), en heet ‘framing’. Bij ‘framing’ wordt er gekeken naar een onderwerp, door een bepaald frame.29
‘Framing’ wordt gebruikt om mensen te overtuigen en een probleem op een bepaalde manier neer te zetten.30 Het onderwerp wordt dan op een bepaalde manier weergegeven, met als doel dat het ook op die manier door het publiek ontvangen en begrepen wordt (Scheufele & Tewksbury, 2007:11). ‘Framing’ vindt zijn origine grotendeels in de psychologie en sociologie.
Kahneman en Tversky gaan in op hoe de verschillende manieren van presenteren invloed kunnen hebben op het beslissingsproces van mensen. In de sociologie wordt er gekeken naar het framewerk waarin iemand opgroeit en leeft, want het is onmogelijk om de hele wereld te
28 Findeaal (2013) ‘Het ‘bandwagon effect’ http://www.findeaal.nl/2013/07/22/het-bandwagon-effect/ (bezocht
op 3 juni 2016)
29 Rijksoverheid (2012) ‘Laat je niet framen’
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2012/06/15/laat-je-niet-framen (bezocht op 22 februari 2016)
30 Rijksoverheid (2012) ‘Laat je niet framen’
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2012/06/15/laat-je-niet-framen (bezocht op 22 februari 2016)
begrijpen, omdat iedereen vanuit zijn eigen framewerk kijkt (Scheufele & Tweksbury, 2007:11-12).
Volgens Breeman e.a. wordt een onderwerp door verschillende actoren anders ‘geframed’, waardoor er verschillende beelden over een onderwerp bestaan. De beeldvorming die over een onderwerp ontstaat wordt ook wel ‘policy image’ genoemd. Bij het ‘framen’ kan er gebruik worden gemaakt van technisch frame of een dramatisch frame. Het technisch frame legt de nadruk op wetenschappelijke en technische definities van een probleem, terwijl het
dramatisch frame meer inspeelt op de emoties van mensen, de publieke opinie en probeert om mensen te mobiliseren (Breeman e.a., 2011:25).
De manier waarop illegalen, migranten en vluchtelingen ‘geframed’ worden, is niet altijd positief. De politiek, media en elite hebben vaak gemakkelijk toegang tot de publieke opinie en kunnen hierdoor mensen makkelijker beïnvloeden. Volgens Van Dijk heeft de elite hier een grote rol in door de discourse, manier van uiteenzetten en formuleren, om te zetten van gastvrijheid naar minder aardige praktijken (Van Dijk, 1996: 292) De manier van
spreken/communiceren is hierin belangrijk. Het woord ‘illegaal’ heeft door de jaren heen vaak een negatief imago, terwijl het een juridische term is. Illegalen worden ook vaak in verband gebracht met criminaliteit, terwijl dit niet altijd samengaat (Van Dijk, 1996:291).
Volgens van Dijk, wordt er over vluchtelingen steeds meer gesproken als bedreiging voor de nationale identiteit en cultuur in Westerse landen. Als er hierover in het parlement gesproken wordt, wordt dit daarna vaak breed uitgemeten in de media en soms ook uit zijn context gehaald (Van Dijk, 1997:62). In de jaren tachtig kwamen er veel Tamils naar het Verenigd Koninkrijk, en zij kregen allemaal een status van ‘economische vluchteling’, omdat er teveel van hen waren. Dit wilde natuurlijk niet zeggen dat het allemaal economische vluchtelingen zijn. Een economische vluchteling houdt in dat iemand op zoek gaat naar een betere baan of de armoede wil ontvluchten (Van Dijk, 1997: 44). De economische vluchtelingen werden neergezet als mensen die van de economische situatie wilden profiteren en daarmee ook als ‘nep’ vluchtelingen. Maar de scheidslijn tussen een economische vluchteling en politieke vluchteling is niet altijd even duidelijk. Soms wordt er foutieve informatie gebruikt om economische vluchtelingen negatief neer te zetten. In het parlement in Groot-Brittannië werden er cijfers aangehaald die niet correct waren, om een argument tegen economische vluchtelingen te bekrachtigen. Daarnaast werden de economische vluchtelingen geassocieerd met criminaliteit en geweld (Van Dijk, 1997:46). Het aanhalen van deze twee redenaties door
parlementsleden kan als een manier van ‘framing’ worden gezien. De vluchtelingen worden negatief gepresenteerd, en zo wordt er aangestuurd op een bepaald beleid.
In crisissituaties is ‘framing’ erg belangrijk volgens Paul ’t Hart. Hij beschrijft in zijn artikel ‘Symbols, Rituals and Power: The lost dimensions of Crisis Management’ (1993) hoe ‘framing’ gebruikt kan worden bij crisissituaties. De manier waarop er over een crisis wordt gecommuniceerd en gepraat, kan laten zien of de crisis onder controle is. De communicatie van een crisis wordt (soms) van de autoriteiten overgenomen door (sociale) media. Media brengen vaak snel beelden naar buiten en kunnen hier een groot publiek mee bereiken (’t Hart, 1993:41). Media brengen vaak crisissituaties als eerste naar buiten, terwijl de situatie net is gebeurd, waardoor de autoriteiten nog niet de kans hebben gehad om het nieuws naar buiten te brengen of officieel te reageren. De autoriteiten moeten tevens één en hetzelfde verhaal naar buiten brengen, anders lijkt de crisis voor de buitenwereld niet onder controle. In een crisissituatie wordt er vaak snel gesproken over wat de oorzaak is van de crisis en wie er schuldig aan is. In dat geval wordt er op een juridische wijze gesproken over de crisis (’t Hart, 1993:42). Wanneer een probleem eenmaal als ‘crisis’ is beschreven, komt dat het niet zo snel van die term af. Iets ‘framen’ als een crisissituatie kan ook onderdeel zijn van een politieke strategie. De situatie wordt eerst als ernstig neergezet, waardoor er aandacht en wellicht support komt voor het onderwerp. De situatie is eigenlijk overdreven, maar de aandacht voor het onderwerp is er wel en dat was het doel van de politici (’t Hart, 1993:42).
‘Framing’ wordt hier gebruikt voor agendavorming, door aandacht te vestigen op een ‘probleem’ kan het op de agenda gezet worden.
3.3 Framing en agendavorming
In dit hoofdstuk zijn ‘framing’ en agendavorming besproken. Zoals al enigszins naar voren komt in deze stukken gaan ‘framing’ en agendavorming vaak samen. Een onderwerp wordt op een manier ‘geframed’, bijvoorbeeld als een probleem, door actoren omdat zij het graag op de beleidsagenda willen krijgen. De entrepreneurs uit de theorie van Kingdon helpen hier aan mee, die willen graag aandacht vragen voor een oplossing en ‘framen’ sommige onderwerpen als probleem, terwijl dat misschien helemaal geen probleem is. De manier van brengen en aandacht geven aan een bepaald onderwerp, leidt er toe dat het onderwerp op de agenda terecht kan komen. Wanneer er door een gebeurtenis, ‘focusing event’, veel aandacht is voor het onderwerp, wordt er gezocht naar een oplossing, waardoor het onderwerp op de agenda terecht (kan) kom(en)(t).
3.4 Openbare orde
Een belangrijke taak van een overheid is om de openbare orde te bewaren. Dit wordt gedaan door middel van regels en wetten, die zijn vastgelegd. Dit gebeurt zowel op landelijk niveau als op lokaal niveau. In elke gemeente in Nederland is de burgemeester hiervoor
verantwoordelijk. In de Gemeentewet artikel 172 lid 1 staat:
“De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde”31
De burgemeester is bij het handhaven van de openbare orde en veiligheid afhankelijk van wat er op dat moment op de agenda staat en hoe onderwerpen ‘geframed’ worden. Als er meer aandacht is voor een bepaald probleem, bijvoorbeeld als het in de ‘hoge politiek’ staat, en er zijn daar ongeregeldheden over, dan kan dit leiden tot verstoring van de openbare orde en veiligheid. Om die te bewaren mag de burgemeester maatregelen nemen die preventief van aard zijn (Breeman, Van Noort & Rutgers, 2008: 98). In de gemeentewet artikel 172 lid 3 staat het volgende:
“De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.”32
In artikel 172a en 172b van de gemeentewet staat verder beschreven wat voor ruimte de burgemeester daarbinnen heeft. Bijvoorbeeld door het opleggen van een gebiedsverbod of samenscholingsverbod.33 In overige artikelen staan nog meer bevoegdheden van de
burgemeester geregeld, die te maken kunnen hebben met het handhaven van de openbare orde en veiligheid.34
Soms veroorzaakt de uitvoering van landelijke wetten en regelgeving onrust, waardoor de openbare orde en veiligheid in het geding kunnen komen. In dat geval is het handhaven van de openbare orde en veiligheid in de gemeente in strijd met de uitvoering van de landelijke wetten en afspraken. De burgemeester staat dan voor een dilemma, waarbij hij/zij zowel de lokale rust wil bewaren, maar ook het nationale beleid moet uitvoeren. Zo komen
burgemeesters soms in de knel op het gebied van het uitvoeren van het vreemdelingenbeleid,
31 Rijksoverheid (2016) ‘Gemeentewet artikel 172’ http://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/2016-02-01#TiteldeelIII_HoofdstukXI_Artikel172 (bezocht op 7 juni 2016)
32 Rijksoverheid (2016) ‘Gemeentewet artikel 172’ http://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/2016-02-01#TiteldeelIII_HoofdstukXI_Artikel172 (bezocht op 7 juni 2016)
33Rijksoverheid (2016) ‘Gemeentewet artikel 172a’ http://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/2016-02-01#TiteldeelIII_HoofdstukXI_Artikel172a (bezocht op 7 juni 2016)
34
Rijksoverheid (2016) ‘Gemeentewet, hoofdstuk XI. de bevoegdheid van de burgemeester’
omdat het vreemdelingenbeleid dan ingaat tegen de lokale openbare orde en veiligheid (Prins e.a., 2012: 7). Uit onderzoek van Prins e.a. blijkt dat er in sommige gevallen maatschappelijke onrust is, wanneer een uitgeprocedeerde asielzoeker uitgezet moet worden van de minister. De burgemeester moet dan van de landelijke overheid de asielzoeker uitzetten, maar dat is in strijd met het bewaren van de lokale openbare orde. Het nationale en lokale beleid kunnen zo met elkaar in strijd komen (Prins, e.a., 2012: 37).
Sinds de tweede helft van de twintigste eeuw zijn er geregeld botsingen geweest tussen nationale en lokale overheden over het asielbeleid en de prioriteiten die daarbinnen gesteld moeten worden. De gemeenten willen niet altijd meewerken aan het landelijk beleid omdat dit tot onrust kan leiden in hun gemeente. Deze meningsverschillen worden soms dan ook
uitgevochten in de media (Van Eijl, 2012:200). Burgemeesters werkten bijvoorbeeld niet mee aan de uitzetting van een gezin, omdat de burgemeester ‘maatschappelijke ontwrichting’ vreesde als het gezin toch werd uitgezet (Van Eijl, 2012:200).
3.5 Illegalendebat
Illegalen zijn mensen die zonder geldige verblijfspapieren in Nederland verblijven (Suurmond, 1998:126). Mensen kunnen op verschillende manieren illegaal worden, bijvoorbeeld door het niet verlengen van een toeristenvisum of een tijdelijke
verblijfsvergunning. Of de persoon verblijft niet meer rechtmatig in Nederland omdat zijn rechtsgrond voor de verblijfsvergunning is komen te vervallen (bijvoorbeeld het verlaten van een partner), of omdat de persoon zich nooit heeft aangemeld bij de komst naar Nederland (Suurmond,1998:126). De grens tussen legaal en illegaal verblijf is niet altijd duidelijk, migranten wisselen soms van positie tussen het legaal en illegaal verblijven in Nederland. Een migrant kan eerst illegaal in Nederland zijn, maar als diegene toch een verblijfsvergunning krijgt, is de desbetreffende persoon daarna legaal. Andersom kan een persoon eerst legaal Nederland binnenkomen, bijvoorbeeld op een toeristenvisum, en na verloop van tijd illegaal worden als dit visum verloopt (Van Eijl, 2012:10).
De meeste illegalen in Nederland proberen onzichtbaar te zijn en zo min mogelijk gebruik te maken van de sociale voorzieningen (Suurmond, 1998:127). De mate waarop illegalen kunnen participeren in de samenleving is ook afhankelijk van het overheidsbeleid. Tot de jaren tachtig was het voor illegalen redelijk gemakkelijk om mee te doen in de samenleving, in de jaren negentig veranderde dit. Illegalen werden in meerdere mate uitgesloten van sociale
voorzieningen en dit had veel meer consequenties voor het dagelijks leven van een illegale migrant. Waar voorheen sociale subsidies en huurhuizen niet gebonden waren aan een legaal verblijf, is dat nu wel het geval (Van Eijl, 2012:10).
In de politiek wordt er geregeld gesproken over illegalen. In het debat over illegalen zijn volgens Suurmond twee verschillende groeperingen, de groepering die vindt dat illegalen niet in Nederland thuis horen en daarbij ook geen recht hebben om zich in Nederland te bevinden. En de partij die vindt dat illegalen ook recht hebben op een humanitair bestaan (Suurmond, 1998: 129).
Suurmond haalt in haar boek Grenzen aan Grenzen (1998) verschillende discoursen
(uiteenzettingen) aan, over hoe er wordt gesproken in het illegalendebat. Dit zijn: restrictief rechtendiscours, discours van rechtvaardigheid, discours van zorg in rechtvaardigheid, en het discours van zorg. Bij de eerste drie discoursen wordt er vooral gekeken vanuit een juridisch aspect (Suurmond, 1998:129). In het restrictief rechtendiscours wordt de illegaal gezien als iemand die de wet overtreedt en niet mag blijven in Nederland.
“De illegaal is per definitie een wetsovertreder en moet Nederland verlaten. Het toelaten van illegalen is niet rechtvaardig ten opzichte van legale burgers”(Suurmond, 1998:129).
Het discours van de rechtvaardigheid heeft kritiek op het restrictief rechtendiscours. Omdat volgens hen de harde toon van het restrictief rechtendiscours niet effectief en rechtvaardig is tegenover de mensen die al voor langere tijd in Nederland zijn en daar werken (Suurmond, 1998:129). Wel moet er alles aangedaan worden om de instroom van illegalen te beperken. Het discours van zorg in rechtvaardigheid ziet illegalen niet als een juridische term. Volgens dit discours moeten illegalen worden gezien als een mens, en niet als een juridische term. “Illegalen zijn mensen van vlees en bloed die – net als iedereen- recht hebben op een kwalitatief goed bestaan.” (Suurmond, 1998:129).
Dit kwalitatief bestaan kan bereikt worden door een groot deel van de illegalen te legaliseren (Suurmond, 1998:129).
Het laatste discours gaat ook in op de menselijke benadering van illegalen. Illegalen krijgen hier een gezicht en soms wordt hun verhaal verteld, door mensen beter te laten begrijpen in wat voor situatie zij zich bevinden (Suurmond, 1998:129-130). Bij dit discours wordt er niet ingegaan op en gekeken vanuit juridische termen.
Zoals eerder besproken, gaat het politieke debat vooral tussen mensen die vinden dat illegalen niet thuis horen in Nederland en ook geen recht hebben om hier te verblijven en de groep die vindt dat illegalen ook recht hebben op een humanitair bestaan. De groepering die tegen het verblijf van illegalen in Nederland is, wordt vooral bijgestaan door het restrictief discours van de rechtvaardigheid en het discours van rechtvaardigheid. De kant die vindt dat illegalen ook recht hebben op een humanitair bestaan, wordt vooral vertegenwoordigd door het discours van zorg in rechtvaardigheid en het discours van zorg (Suurmond, 1998:148). In politieke debatten en ook daarbuiten worden illegalen dus op verschillende manieren ‘geframed’, de bovenstaande discoursen die geven een beeld hiervan.
Hoofdstuk 4. Methodologie
In dit hoofdstuk zal er verder worden ingegaan op de methodologie van het onderzoek. In paragraaf 4.1 worden de onderzoeksmethoden besproken. In paragraaf 4.2 wordt er gekeken naar de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 de casusselectie en het onderzoekstraject toegelicht. Tenslotte worden in paragraaf 4.4 de beperkingen besproken die aan dit onderzoek zitten.
4.1 Onderzoeksmethoden
In deze masterscriptie zal gebruik worden gemaakt van een kwalitatief onderzoek, dat gebaseerd is op een casestudy. Er is gekozen voor een kwalitatief onderzoek, omdat dit zich het beste leent voor de beantwoording van de onderzoeksvraag. De methode van kwalitatief onderzoek gaat uit van het verzamelen van kwalitatieve data, onder andere door middel van documentanalyse en interviews. Kwalitatief onderzoek wordt door Punch beschreven als onderzoek dat niet (altijd) gebaseerd is op cijfers (2006:3).
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een casestudy. Een casestudy is een geschikte methode voor kleinschalig diepteonderzoek, door het bekijken van verschillende casussen (Van Thiel, 2013:100; Yin, 2009:8). In dit onderzoek is er sprake van een kleine
onderzoekspopulatie, een casestudy is hiervoor geschikt en wordt veel gebruikt wanneer het om een kleine populatie gaat (Yin, 2009:3) (Punch, 2006:3). Een casestudy richt zich op één onderwerp dat wordt bekeken onder verschillende omstandigheden (Swanborn, 2010: 3 en 46). In deze scriptie wordt er gekeken naar de bed-bad-en-broodregeling, op het niveau van verschillende gemeenten. Deze gemeenten zullen met elkaar vergeleken worden, waardoor er sprake zal zijn van een vergelijkende casestudy. In deze scriptie is er gekozen voor de
vergelijkende casestudy, omdat op deze manier de verschillende casussen het beste met elkaar vergeleken kunnen worden onder dezelfde omstandigheden (van Thiel, 2013:104). Eerst zal de agendavorming op landelijk niveau bestudeerd worden, waarna de afzonderlijke vier gemeenten onderzocht zullen worden volgens de hiërarchische methode (Verschuren en Doorewaard, 2007:187). De hiërarchische methode houdt in dat de verschillende gemeenten in de eerste fase, los van elkaar, aan dezelfde vragen worden onderworpen. In de tweede fase worden de resultaten uit de eerste fase gebruikt en geanalyseerd en wordt er gekeken naar de overeenkomsten en verschillen tussen de gemeenten (Verschuren en Doorewaard, 2007:187). Andere onderzoeksmethoden, zoals een survey of een experimenteel onderzoek worden niet geschikt geacht voor deze masterscriptie. Een survey richt zich op een grotere populatie,
