Een analyse van de invloed van regeldruk op schoolleiders in het primair onderwijs.

Een analyse van de invloed van regeldruk op

schoolleiders in het primair onderwijs.

Casus: scholenvereniging Vechtstreek en Venen

Naam: Jan Willem de Bruin

Studentnummer: 0809047

Master: Management van de Publieke Sector

Docent: Dr. Anchrit Wille

2

3

Samenvatting

Al geruime tijd komen er signalen uit het onderwijs dat de werkdruk in het onderwijs hoog ligt. Dit onderzoek richt zich daarom op de invloed van regeldruk op de ervaren werkdruk van schoolleiders in het primair onderwijs en de wijze waarop zij met deze regeldruk omgaan. Door middel van een documentenanalyse en interviews met schoolleiders van de scholenvereniging Vechtstreek en Venen zal deze scriptie antwoord geven op de hoofdvraag voordat er aanbevelingen worden gedaan om de regeldruk van schoolleiders te verlagen. Deze scriptie toont aan dat schoolleiders binnen de onderzochte scholenvereniging inderdaad een hoge werkdruk ervaren als gevolg van regeldruk. Op twee manieren wordt er omgegaan met de regeldruk, door middel van individuele coping en organisatorische coping. Om deze regeldruk te verlagen worden er op basis van de afgenomen interviews twee aanbevelingen gedaan. Ten eerste wordt de overheid aangeraden om meer aandacht te besteden aan de rol van ouders binnen regeldruk door meer voorlichting te geven aan de ouders, alsmede de school meer mogelijkheden te bieden de regeldruk die ontstaat vanuit de ouders het hoofd te bieden. Een tweede aanbeveling aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is om het mogelijk te maken voor scholen om meer ondersteunend personeel aan te nemen. Op deze wijze biedt deze scriptie twee praktische aanbevelingen die de minister kan gebruiken in haar wens voor het verder verlagen van regeldruk in het primair onderwijs.

5

Voorwoord

Voor u ligt de scriptie ‘De invloed van regeldruk op de werkdruk van schoolleiders in het primair onderwijs’. De hoofdvraag van deze scriptie is: ‘Wat is de invloed van regeldruk op schoolleiders in het primair onderwijs?’. Om dit te onderzoeken is als casus de scholenvereniging Vechtstreek en Venen gebruikt. Deze scriptie is geschreven in het kader van mijn afstuderen van de master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. Van januari 2016 tot en met januari 2017 ben ik bezig geweest met het onderzoeken voor en het schrijven van deze scriptie.

In het vak Bestuurskundig Onderzoek (onderdeel van de master Management van de Publiek Sector) heb ik de eerste opzet geschreven voor mijn scriptie. Samen met mijn begeleidster, dr. Anchrit Wille, heb ik deze opzet vervolgens uitgewerkt tot de scriptie die er nu ligt.

Bij deze wil ik graag mijn begeleider dr. Anchrit Wille bedanken voor de tijd en begeleiding tijdens het schrijven van de scriptie, hoewel ik soms meer feedback kreeg dan ik op dat moment gehoopt had. Uiteindelijk ben ik bijzonder trots op de scriptie die zonder deze feedback niet geworden was wat het nu is.

Uiteraard ook een dankwoord naar scholenvereniging Vechtstreek en Venen voor de bereidheid om aan deze scriptie mee te werken, in het bijzonder de schoolleiders die bereid waren om geïnterviewd te worden.

Als laatste wil ik Louise Cupido bedanken voor de vele keren sparren en voor haar geduld. Ik wens u veel leesplezier toe.

Met vriendelijke groet, Jan Willem de Bruin Den Haag, januari 2017

7

Inhoudsopgave

Samenvatting ... 3

Voorwoord ... 5

Inleiding ... 9

Hoofdstuk 2 - Theoretisch Kader ... 13

Hoofdstuk 3 – Onderzoeksopzet & Verantwoording ... 26

Hoofdstuk 4 - De context... 31

Hoofdstuk 5 - Bevindingen ... 34

Conclusie ... 50

9

Inleiding

Al geruime tijd komen er signalen vanuit het onderwijs dat de werkdruk in het onderwijs hoog is. Onderzoeken door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ministerie van OCW) wijzen uit dat de werkdruk in het onderwijs een gevolg is van de vele administratieve handelingen die uitgevoerd moeten worden naast het dagelijkse werk. Hierbij kan gedacht worden aan de oudergesprekken, het schrijven van handelingsplannen, de overlegmomenten en het verantwoorden van keuzes (Klarenbeek, Deen, Hamelink & Zegwaard, 2015).

De bestuurders in het primair onderwijs, zoals directeuren en schoolleiders, geven hierover aan dat de regeldruk en administratieve lasten voortkomen uit zaken als ‘doorverwijzing speciaal onderwijs, verantwoordingslasten, complexiteit van de bekostiging, participatie- en vervangingsfonds, onderwijshuisvesting, Arbonormen en interne regeldruk’ (Kamerbrief 29362, 221:8). In 2013 heeft de vakbond CNV een onderzoek uitgevoerd onder haar leden over de werkdruk. Tachtig procent van het personeel in het primair onderwijs vindt dat de werkdruk een probleem is (De Graaff, 2013: 10). Het personeel geeft aan dat onder andere de directeur of schoolleider zich harder moet opstellen in het afhouden van activiteiten en dat een hoop administratie gedaan moet worden zonder dat het iets toevoegt (De Graaff, 2013: 14). De PO-raad, de sectorraad van het primair onderwijs, heeft naar aanleiding van alle klachten over de regeldruk een meldpunt geopend waar leerkrachten, schoolleiders en ondersteunend personeel hun mening over regeldruk kunnen geven via een vragenlijst1.

Als reactie op deze signalen vanuit het onderwijs wilde minister Bussemaker dat het ministerie van OCW de knelpunten in kaart bracht. Het doel hiervan was om alle vormen van regeldruk te verminderen. Deze regeldruk stelt de minister vast aan de hand van de definitie van Administratieve Lasten. Administratieve Lasten zijn, door het ministerie van OCW, als volgt gedefinieerd: ‘als kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen aan de overheid, voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid’ (Kamerbrief 29362, 221:3). Uit een onderzoek uit 2011 blijkt dat de absolute administratieve lasten (objectieve regeldruk) tussen 2004 en 2010 met 45% gedaald zijn (Aa, van der, Kans, Stuivenberg & Donker van Heel, 2011). De minister geeft aan dat het ministerie bezig blijft met het verminderen van regeldruk bij nieuw beleid. Via de zogenaamde stofkamoperatie wordt gekeken of de regelgeving en de verantwoordingsplichten in de sector verminderd kunnen worden.

10 In tegenstelling tot deze objectieve regeldruk erkent de minister dat de ervaren regeldruk niet is verminderd de afgelopen jaren. Volgens de minister hangt ervaren regeldruk samen met vertrouwen, nut, transparantie, gemak en bejegening. De minister wil daarnaast ook inzetten op communicatie, dienstverlening en voorlichting, experimenteerruimte en het faciliteren van de organisatie van werkprocessen (Kamerbrief 29362, 221:5).

Naar aanleiding van het overleg met de sectorraden heeft de minister op 18 december 2014 de Regeldruk agenda Onderwijs 2014-2017 ondertekend. Op 17 februari 2015 heeft de minister in een andere kamerbrief de stand van zaken van de concreet genomen maatregelen naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerbrief 29515, n. 357). De concrete maatregelen die de minister heeft genomen, met betrekking tot het primair onderwijs, zijn onder andere het tegengaan van onnodige administratie en formulieren, het vereenvoudigen van een verzuimmelding, de ontwikkeling van de digitale dienstverlening en de verruiming van de experimenteerwetgeving (Kamerbrief 29515, no. 357: 2). Daarnaast wil de minister betere voorlichting geven over de werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs (Kamerbrief 29362, 221: 7).

Het doel van dit onderzoek is om te kijken hoe schoolleiders omgaan met regeldruk en de maatregelen die tegen regeldruk zijn genomen. Dit is van belang omdat schoolleiders aangeven veel tijd kwijt te zijn aan deze vorm van regeldruk. Daarnaast hebben schoolleiders een sleutelpositie bij het verminderen van regeldruk voor leerkrachten (avs.nl, 2016; De Graaff, 2013:4). Wanneer gekeken wordt naar academisch onderzoek dan is er veel onderzoek uitgevoerd op het gebied van regeldruk binnen overheidsinstanties (Luckner & Hanks, 2003; Torenvlied & Akkerman, 2002) en naar het effect op het functioneren van leraren en bestuurders (Mehrenberg, 2013). Deze onderzoeken zijn uitgevoerd met behulp van grootschalige enquêtes en richten zich hiermee op kwantitatieve gegevens. De wijze waarop schoolleiders vervolgens met regeldruk omgaan is niet nadrukkelijk meegenomen in deze onderzoeken. In deze scriptie staat daarom de volgende onderzoeksvraag centraal: Hoe ervaren schoolleiders deze maatregelen? En hoe gaan zij om met regeldruk? In deze scriptie wordt daarmee kwalitatief onderzoek gedaan en wordt er gekeken naar hoe schoolleiders vervolgens met de regeldruk omgaan. Een derde aanvulling op de bestaande literatuur wordt gedaan doordat er nog geen onderzoeken zijn uitgevoerd naar aanleiding van de Regeldrukagenda. De maatregelen uit de Regeldrukagenda worden in dit onderzoek meegenomen. Dit onderzoek voegt daarmee op drie vlakken toe aan de bestaande literatuur.

Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is een casestudy uitgevoerd bij de scholenvereniging Vechtstreek en Venen. Zoals eerder aangegeven bestaat de bestaande literatuur voornamelijk uit kwantitatieve onderzoeken. Het doen van een kwalitatief onderzoek kan hier een

11 aanvulling op geven. Het houden van diepte-interviews met schoolleiders geeft inzicht in de ervaringen die zij hebben met regeldruk en hoe zij hier vervolgens mee omgaan. Ook kan er op basis van deze interviews een beeld worden geschetst van de wensen en behoeften van deze schoolleiders op basis waarvan aanbevelingen kunnen worden gedaan voor het verder verminderen van de regeldruk. Voor het houden van deze interviews is gekozen voor een casestudy bij de scholenvereniging Vechtstreek en Venen. Bij een scholenverenging kunnen meerdere schoolleiders geïnterviewd worden, terwijl de organisatie specifieke kenmerken (op het niveau van de scholenvereniging) hetzelfde zijn. De geïnterviewde schoolleiders hebben hierdoor bijvoorbeeld te maken met dezelfde samenwerkingsverbanden en verantwoordingsplichten richting hun management. Hierdoor wordt het mogelijk om te onderzoeken hoe de individuele schoolleiders omgaan met de regeldruk.

Bij het onderzoek naar beleefde regeldruk bij schoolleiders zal gekeken worden naar de invloed van verschillende onafhankelijke variabelen. Deze variabelen zijn vastgesteld in eerdere academische onderzoeken. In het onderzoek van Karsten (2012) is gebleken dat tijd, gemak, relevantie, professionaliteit en vertrouwen invloed hebben op beleefde regeldruk. Deze onafhankelijke variabelen zijn van invloed op uiteindelijke beleefde regeldruk.

De onderzoeksvraag zal worden beantwoord door middel van het beantwoorden van een aantal deelvragen. In het eerste deel van het onderzoek de volgende vraag centraal; ‘Aan welke regels moet een schoolleider in het primair onderwijs voldoen?’. Daarnaast staat in dit deel de volgende vraag centraal: Welke maatregelen zijn er door de overheid genomen om de regeldruk te verminderen? Deze informatie wordt in het tweede gedeelte van het onderzoek gebruikt om een beeld te schetsen hoe schoolleiders omgaan met regeldruk en de maatregelen. De deelvragen die in dit deel gesteld worden zijn de volgende: Hoe ervaren schoolleiders de regeldruk vanuit de overheid? En hoe gaan schoolleider met regeldruk?

De basis van dit onderzoek ligt in bestaande onderzoeken en theorieën van onder andere Bozeman (1993, Ballet & Kelchtermans (2008), Klaster (2012), Kuiper et.al. (2015), Mooij & Warmerdam (1998) en Moon & Bretschneider (2002). Deze vormen de basis van het theoretisch kader van waaruit dit onderzoek verder is aangevuld. Hierdoor kan gezegd worden dat dit onderzoek hoofdzakelijk deductief is. Echter heeft het onderzoek ook inductieve kenmerken, omdat de interviews als doel hebben een aanvulling te zijn op de reeds bestaande onderzoeken.

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden zal in hoofdstuk 2 eerst een literatuuronderzoek uitgevoerd worden naar de relatie tussen bureaucratisme (red tape), regeldruk en coping. In hoofdstuk 3 komt de onderzoeksopzet en de verantwoording van het onderzoek aan bod. Vervolgens

12 worden in hoofdstuk 4 de bevindingen van het onderzoek gepresenteerd. In hoofdstuk 5 wordt in de conclusie de hoofdvraag van het onderzoek beantwoord.

13

Hoofdstuk 2 - Theoretisch Kader

In dit hoofdstuk wordt eerst besproken wat in de literatuur bekend is over bureaucratisme. De definitie van regeldruk wordt vastgesteld en de relatie tussen bureaucratisme en regeldruk wordt besproken. In de paragrafen die volgen worden de verschillende typen bureaucratisme besproken en daarnaast onderzocht hoe schoolleiders met deze regeldruk kunnen omgaan.

§2.1 – Definities van bureaucratisme

In de literatuur spreekt men vaak wanneer het gaat over doorgeschoten bureaucratie over ‘red tape’. Het begrip red tape wordt verder in deze scriptie zoveel mogelijk vertaald met bureaucratisme. Indien het de duidelijkheid van de scriptie ten goede komt zal het begrip red tape echter gebruikt worden. Literatuuronderzoek wijst uit dat in de literatuur geen eenduidige definitie gegeven wordt van bureaucratisme. Daarom zal een overzicht worden gegeven van de nuanceverschillen tussen de meest toonaangevende definities van bureaucratisme voordat tot een werkdefinitie wordt gekomen. Nuanceverschillen

Vanuit de literatuur richt het eerste nuanceverschil tussen de definities zich vooral op de ontstane vertragingen in processen door bureaucratisme en op de beperkingen binnen het werk die veroorzaakt worden door bureaucratisme. Bretschneider (1990) noemt geen duidelijke definitie, maar benadrukt dat bureaucratisme geassocieerd wordt met procedurele vertragingen. Ook Bozeman, Reed en Scott (1992) benadrukken deze stelling in de volgende tekst: ‘Red tape today

refers not to the rules and procedures themselves but to the delays and subsequent irritation caused by formalization and stagnation’. Pandey en Bretschneider (1997) brengen vervolgens meer nuance

in de definitie. Ook zij stellen dat bureaucratisme gedefinieerd kan worden als vertragingen in het proces, maar het gaat dan wel om vertragingen die bovenop normale tijdsvertragingen komen. Volgens Scott en Pandey (2000) kan bureaucratisme omschreven worden als beperkingen van het werk door regels en procedures. Rainey (2003: 188) stelt bovendien dat bureaucratisme gekenmerkt wordt door belastende administratieve regels en vereisten.

Zoals te zien is in de bovenstaande omschrijvingen van bureaucratisme, verschillen de meningen over de gevolgen van bureaucratisme op het gebied van de ontstane beperkingen en de ontstane vertragingen.

Een tweede verschil in definities van bureaucratisme wordt duidelijk wanneer gekeken wordt naar de definities van Buchanan (1975) en van Rosenfeld (1984). Buchanan (1975: 424) stelt dat overheidsorganen het symbool zijn van bureaucratisme. Bureaucratisme heeft hierbij voornamelijk

14 betrekking op de meetbare regels en procedures binnen deze overheidsorganen. Rosenfeld (1984) stelt echter dat bureaucratisme beïnvloed wordt door percepties van personen. Bureaucratisme is een individuele perceptie en is als zodanig daarom niet objectief te meten (Rosenfeld, 1984). Rosenfeld definieert bureaucratisme als: ‘guidelines, procedure, forms, and government interventions

that are perceived as excersive, unwieldy, or pointless in relationship to decision making of implementation of decisions’ (Rosenfeld, 1984: 603). Buchanan (1975) spreekt voornamelijk over de

regels zelf in relatie tot bureaucratisme, hoewel Rosenfeld (1984) rekening houdt met de subjectieve component van bureaucratisme, namelijk de percepties van werknemers op deze de regels. Tussen deze definities zijn verschillen te ontdekken op het gebied van objectief en subjectief bureaucratisme. Dit onderscheid tussen objectief en subjectief bureaucratisme wordt nog verder uitgewerkt in het onderzoek van Kuiper et al. (2015: 10). In onderzoeken naar objectief bureaucratisme gaat het vaak over overheadkosten. Binnen het onderwijs is dat de relatie tussen ‘de kosten en tijd die niet ten goede komen aan het primaire proces’ (Kuiper et al., 2015: 10). Hiermee wordt de mate omschreven waarin de kosten en de tijd die door een regel gemaakt worden in relatie staan met het beoogde positieve effect van de maatregel. Objectief bureaucratisme kan daarom worden bepaald in relatie tot geld, maar ook door de tijd die aan verschillende taken wordt besteed te meten. Bijvoorbeeld de tijd die wordt besteed aan het lesgeven en de voorbereiding van de les ten opzichte van de tijd die men besteed aan administratie, communicatie en vergaderen (Kuiper et al., 2015: 11).

Overeenstemming

Pandey en Scott (2002: 567) concluderen dat er in de literatuur een overeenstemming is betreffende het begrip bureaucratisme, het betreft namelijk de negatieve effecten van regels en procedures. De werkdefinitie die in dit onderzoek voor bureaucratisme wordt gebruikt is de definitie van Rosenfeld: ‘guidelines, procedure, forms, and government interventions that are perceived as excersive, unwieldy,

or pointless in relationship to decision making of implementation of decisions’ (Rosenfeld, 1984: 603).

De reden hiervoor is dat Rosenfeld met het woord ‘perceived’ ook een mate van subjectiviteit in de definitie legt. Omdat dit onderzoek zich richt op richt op specifieke gevallen van subjectief bureaucratisme sluit deze definitie het beste aan op het onderzoek.

§3.2 – Typen van bureaucratisme

De werkdefinitie van bureaucratisme is vastgesteld in de vorige paragraaf. In deze paragraaf wordt gekeken naar de verschillende typen van bureaucratisme. Een eerste onderscheid in de literatuur is het onderscheid tussen formeel bureaucratisme en informeel bureaucratisme (Baldwin, 1990: 8). Formeel bureaucratisme bestaat uit de beperkingen van de vrijheid van een organisatie als het resultaat van wetten, regels, reglementen en procedures. Informeel bureaucratisme heeft betrekking

15 op de beperkingen die worden opgelegd door actoren binnen het politieke systeem door middel van het uitoefenen van invloed. Het gaat hier nadrukkelijk om invloed en niet om formele regels. Actoren die deze informele invloed kunnen uitoefenen zijn bijvoorbeeld de media, belangengroepen, maar ook politieke partijen.

Vier typen van bureaucratisme

In tegenstelling tot Baldwin kijken Bozeman (1993) en Bozeman en Scott (1996) voor het typeren van bureaucratisme naar de regel, procedure of andere regelgeving naar de oorsprong van de

regelgeving. Centrale vraag in deze discussie is: ‘Kunnen deze bij intrede al als bureaucratisme bestempeld worden of is regelgeving in het begin altijd functioneel en ontwikkelt deze zich

gaandeweg als bureaucratisme?’ Bozeman en Scott (1996: 11) stellen dat wanneer regelgeving in het begin al niet voldeed aan de beoogde functie dat deze regelgeving als bureaucratisme beschouwd kan worden.

Om de centrale vraag over het ontstaan van bureaucratisme beter te begrijpen is het van belang om de theorie van Bozeman (1993) verder te onderzoeken. Bozeman (1993) stelt dat er vier varianten van het ontstaan van bureaucratisme zijn, namelijk; ordinary red tape, pass-through red tape,

interorganizational red tape en external control red tape. Zoals in figuur 1 is te zien worden de vier

varianten door twee assen gesplitst. Uit de assen blijkt dat bureaucratisme een interne en een externe origine kan hebben (Bozeman, 1993). Met interne oorsprong wordt bedoeld dat regelgeving

Figuur 1: Typen van bureaucratie Bozeman (bron: Bozeman, 1993:290)

16 is ontstaan binnen de organisatie. Bij externe oorsprong komt de regelgeving van buiten, dit kan bijvoorbeeld de Rijksoverheid zijn. Op de andere as wordt een onderscheid tussen interne impact en externe impact gemaakt. Interne impact betekent dat de regelgeving van invloed is op de eigen organisatie. Als regelgeving van invloed is om een externe organisatie is er sprake van externe impact.

Ordinary red tape heeft haar oorsprong binnen de eigen organisatie, maar heeft effect op externe

organisaties. Dit is volgens Bozeman de meest voorkomende vorm van bureaucratisme.

Interorganizational red tape ontstaat binnen de organisatie en heeft ook effect binnen de eigen

organisatie. Deze regelgeving veroorzaakt wel verantwoordingslast, maar is niet functioneel. External

control red tape ontstaat bij een externe organisatie en heeft effect op de eigenorganisatie. Pass-through red tape ontstaat ook bij een externe organisatie en heeft ook impact op de eigen

organisatie. De eigen organisatie draagt echter niet bij aan het ontstaan van deze vorm van bureaucratisme. (Bozeman, 1993: 290-291).

Twee wegen naar bureaucratisme

Bozeman (1993: 286) stelt bovendien bureaucratisme via twee wegen kan ontstaan; via

rule-inception red tape en via rule evolved red tape.

Schema 1: Oorzaken Rule-Inception Red Tape (Bron: Bozeman; 1993)

Rule-Inception Red Tape

In schema 1 staan deze verschillende oorzaken van inception red tape weergegeven. Bij

rule-inception red tape is regelgeving vanaf het begin disfunctioneel. Dit kan volgens Bozeman

verschillende oorzaken hebben, bijvoorbeeld door ontoereikend begrip. Hier bedoelt Bozeman dat de middelen niet aansluiten bij het doel van de regelgeving. Dit komt doordat de organisatie die de regelgeving heeft bedacht niet genoeg kennis in huis heeft over dat onderwerp. Sommige regels hebben namelijk een grote impliciete causaliteit. Het is van tevoren niet altijd duidelijk welke impact, spill-over effecten en consequenties regelgeving heeft (Bozeman, 1993: 286). Een andere oorzaak van rule-inception red tape kan zijn dat regelgeving ‘doeltreffend’ is voor een bepaalde groep of een specifiek individu, maar een illegale functie heeft. Dit is bijvoorbeeld het geval bij regelgeving die zelfverrijking toestaat. Hoewel de regelgeving doeltreffend kan zijn, valt deze vorm van regelgeving altijd onder de noemer bureaucratisme. Andere oorzaken van rule-inception red tape die Bozeman

Rule-Inception Red Tape Ontoereikend begrip

Zelfverrijking en illegale functie Negatieve som compromis Over control

17 (1993: 285-286) noemt zijn een negatieve som compromis, over control en een negatieve som proces. Met de negatieve som compromis bedoelt Bozeman dat regelgeving soms een product is van compromissen. In dat geval moet regelgeving meerdere doelen dienen maar omdat deze regelgeving het resultaat is van een compromis kan het zo zijn dat deze regelgeving uiteindelijk geen enkel doel dient. Bozeman (1993: 287) stelt dat degene die verantwoordelijk zijn voor deze regelgeving in dit geval te veel willen bereiken. Verder kan er bij regelgeving sprake zijn van over control. Hoewel controle van de manager belangrijk is binnen de organisatie, kan dit ook negatieve effecten hebben. Deze vorm van bureaucratisme is vaak een reactie op onzekerheid en ambiguïteit. Als laatste noemt Bozeman het negatieve som proces. Hiermee wordt bedoeld dat door regelgeving allerlei organisaties bij een overleg aanschuiven (Bozeman, 1993: 286-287). Sommige van deze organisaties hebben helemaal geen invloed op de besluitvorming, maar vanwege regelgeving is hun aanwezigheid vereist. De aanwezigheid van al deze organisaties is dan zo extreem dat hun aanwezigheid eigenlijk geen doel meer heeft.

Rule-evolved Red Tape

Schema 2: Oorzaken Rule-evolved Red Tape (Bron: Bozeman; 1993)

De tweede manier waarop bureaucratisme kan ontstaan is via rule-evolved red tape. Dit is het geval wanneer een in eerste instantie functionele regelgeving verandert in disfunctionele regelgeving (Bozeman, 1993; Rainey, 2003: 206). In schema 2 staan de mogelijke oorzaken van rule-evolved red

tape, namelijk; regeldrift, regel entropie, verandering in de implementatie, verandering in het

functionele object, verandering in de effectiviteit van de regel, regelspanning, aanwas van regels en de onjuiste toepassing van regels.

Regeldrift ontstaat als regelgeving gehandhaafd wordt zonder dat de verantwoordelijke organisatie weet wat de reden van die regelgeving is. Het kan namelijk zijn dat deze regelgeving niet meer nodig is. Het handhaven van die regelgeving is dan niets anders dan een ritueel. Onder andere tijd heeft hier invloed op het ontstaan van regeldrift, maar ook de doorlooptijd van personeel, veranderingen in de samenstelling van klanten en reorganisaties. Regel entropie is een ‘speciaal’ geval van regeldrift.

Rule-evolved Red Tape Regeldrift

Regel entropie

Verandering in de implementatie Verandering in het functionele object Verandering in de effectiviteit van de regel Regelspanning

Aanwas van regelgeving

18 Regel entropie ontstaat als regelgeving van de ene organisatie naar de volgende organisatie overgaat. Doordat meerdere organisaties betrokken raken bij deze regelgeving kan het voorkomen dat de betekenis verloren gaat.

Ten derde heeft verandering in implementatie invloed op regelgeving. Deze vorm ontstaat als de regelgeving zelf niet veranderd, maar men deze regelgeving anders gaat implementeren. Regelgeving kan bijvoorbeeld strakker worden geïnterpreteerd dan aanvankelijk gebeurde. Als vierde kan er ook een verandering in het doel van de regelgeving optreden. Soms sluit regelgeving bijvoorbeeld niet meer aan op de huidige situatie. Bozeman (1993) noemt als voorbeeld een organisatie die een personeelsstop heeft voor een aantal jaar, dan is regelgeving omtrent het aanleveren van een jaarlijks rapport over het aannamebeleid onnodig.

Bozeman (1993: 289) noemt nog drie andere oorzaken van rule-evolved red tape. Regelspanning ontstaat wanneer een organisatie te veel in regelgeving heeft vastgelegd. Hierdoor kan alle regelgeving niet meer toegepast worden. Dit heeft een negatief effect. De zevende oorzaak die invloed heeft op de verandering van regelgeving naar rule-evolved red tape is de aanwas van regels. Regelgeving wordt bovenop elkaar gestapeld, waardoor de ene regelgeving de andere regelgeving te niet doet. Bozeman noemt deze vorm accretion; ‘rules have an impact that is more than the sum of

their parts’. De laatste oorzaak is volgens Bozeman de onjuiste toepassing van regelgeving. Dit komt

voor als regelgeving slecht of onduidelijk geschreven is (Bozeman, 1993: 289).

§2.3 – Het begrip regeldruk

In dit onderzoek staat specifiek het begrip regeldruk centraal. Om regeldruk te begrijpen is er eerst gekeken naar wat bureaucratisme is en hoe de verschillende typen van bureaucratisme ontstaan. Bureaucratisme is een breder begrip waar regeldruk een onderdeel van uitmaakt.

Beleefde regeldruk versus feitelijke regeldruk

Hupe stelt dat regeldruk is ‘te meten in het aantal, de aard en de onderlinge verhouding van handelingsvoorschriften zoals ervaren door individuele actoren (Hupe, 2009: 144). Hierbij stelt hij dat regeldruk de opeenstapeling is van regelgeving op de werkvloer (Hupe, 2009: 144). In deze definitie van Hupe zit een objectieve en subjectieve component. De objectieve component in de definitie bestaat uit de zinsnede ‘de meting van het aantal, de aard en de onderlinge verhouding van deze handelingsvoorschriften’ (hierna: feitelijke regeldruk). De subjectieve component is vervolgens te lezen in hoe individuele actoren deze regelgeving ervaren (hierna: beleefde regeldruk). In de literatuur wordt feitelijke regeldruk omschreven als de hoeveelheid regels in relatie tot effectiviteit en efficiëntie (Kuiper et al., 2015:15). Beleefde regeldruk is hoe regeldruk wordt ervaren door de

19 door verschillende actoren (Hupe, 2009:144). Beleefde regeldruk kan een indicatie zijn van ‘onnodige en disfunctionele bureaucratisme’ (Kuiper et al., 2015: 15). Dit onderzoek gaat over zowel feitelijke regeldruk als beleefde regeldruk. In de volgende paragraaf wordt het begrip beleefde regeldruk verder uitgediept.

§2.4 Beleefde regeldruk

In de vorige paragrafen is besproken hoe bureaucratisme en daarmee ook regeldruk ontstaan, en wat het verschil is tussen feitelijke en subjectieve regeldruk. Deze paragraaf richt zich op de factoren die van invloed zijn op de beleefde regeldruk.

Klaster (2012) stelt dat van invloed zijn op de mate waarop personeel in het onderwijs regeldruk ervaren zijn; ‘de handelingen rond registratie en administratie’ en ‘de ervaren bemoeienis van de overheid en schoolmanagement’ (Kuiper et al., 2015: 15). Bij beide spelen vijf factoren een grote rol, namelijk gemak, tijd, relevantie, professionaliteit en vertrouwen. Daarnaast zijn er factoren die mede bepalend zijn voor het gevoel over deze taken, bijvoorbeeld werktevredenheid, motivatie, algemene werkdruk, deskundigheid, taakopvatting en de mogelijkheid tot mee praten over regels en procedures (Kuiper et al., 2015: 16).

Deze vijf factoren van Klaster (2012) die van invloed zijn op beleefde regeldruk worden nu in detail besproken.

Gemak, tijd en relevantie

Het gemak waarmee registratie en administratieve handelingen kunnen worden uitgevoerd beïnvloed hoe men regelgeving ervaart. Bijvoorbeeld de aanwezigheid van ICT en ICT-ondersteuning hebben invloed op beleefde regeldruk (Klaster, 2012: 87). Moon en Bretschneider (2002) hebben specifieker onderzoek gedaan naar de invloed van ICT op beleefde regeldruk.

In de literatuur (Yu & Bretschneider, 1998; Moon & Bretschneider, 2002; Klaster, 2012) is vastgesteld dat er een relatie is tussen ICT en beleefde regeldruk. ICT heeft invloed op de factoren gemak en professionaliteit (Klaster, 2012: 88). Yu en Bretschneider (1998) hebben gevonden dat een lagere mate van regeldruk bijdraagt aan de introductie van nieuwe programma’s en technologische verbeteringen binnen een organisatie. De reden hiervoor is dat een lage mate van regeldruk betekent dat een organisatie weinig administratieve procedures heeft. Dit zorgt ervoor dat innovatieve ideeën makkelijker uit te voeren zijn. Zij stellen dan ook dat een hoge mate van regeldruk beslissingen over technologische vernieuwingen vertraagt. Moon en Bretschneider (2002: 276) voegen daaraan toe dat beleefde regeldruk ook kan bijdragen aan het zoeken naar nieuwe

20 technologische veranderingen. Het onderzoek van Moon en Bretschneider stelt dat de relatie tussen beleefde regeldruk en ICT endogeen is. Dit betekent dat beleefde regeldruk invloed heeft op ICT, maar ICT ook op beleefde regeldruk. Uit het onderzoek van Moon en Bretschneider (2002: 288) blijkt dat beleefde regeldruk als transactiekosten moeten worden gezien. Zij concluderen dat als de kosten van beleefde regeldruk stijgen een punt wordt bereikt waarop de organisatie op zoek gaat naar alternatieven. Logischerwijs is dit het punt waarop de kosten van beleefde regeldruk hetzelfde zijn als de kosten om nieuwe ICT-oplossingen te introduceren.

Met de factor tijd bedoelt Klaster de tijd die het kost om leerlingenvorderingen te registeren, handelingsplannen te schijven en voorzieningen aan te vragen (Klaster, 2012). Hoe meer tijd een handeling hoe meer dit bijdraagt aan beleefde regeldruk. Daarbij is de verhouding in tijd tussen les-gebonden taken en niet les-les-gebonden taken belangrijk. Wanneer door de opeenstapeling van taken het gevoel ontstaat dat niet-lesgebonden taken een groot deel van de beschikbare tijd inneemt is dit van invloed op beleefde regeldruk. Zeker als de hoeveelheid taken tot gevolg heeft dat een deel buiten werktijd moet worden gedaan (Klaster, 2012: 87).

Beleefde regeldruk is ook afhankelijk van de mate van relevantie van de taken. Taken die voortkomen uit secundaire processen hebben een grotere invloed op beleefde regeldruk, dan taken die voortkomen uit primaire processen. De nut en noodzaak van registratie van taken is daarmee een voorspeller van beleefde regeldruk (Klaster, 2012: 88).

Professionaliteit en vertrouwen

De factor professionaliteit is gerelateerd aan de factoren gemak en relevantie, bijvoorbeeld in het geval van kennis en vaardigheden van ICT. Naast de kennis en vaardigheden is perceptie op de registratie en administratie ook van invloed op beleefde regeldruk. Als registratie en administratie worden gezien als onderdeel van het eigen beroep dan draagt dit bij aan een lage beleefde regeldruk. De beleefde regeldruk is hoger als de perceptie is dat deze taken ‘extra’ zijn en dat de taken voortkomen uit bemoeienis van buitenaf. Daarnaast is de mogelijkheid om tegen regelgeving in verzet te komen van invloed op beleefde regeldruk (Klaster, 2012: 88).

ICT heeft invloed op de factor professionaliteit. Veel ICT-vernieuwingen binnen een organisatie leidt tot een lage beleefde regeldruk. Tegelijkertijd heeft beleefde regeldruk ook weer invloed op de hoeveelheid ICT-vernieuwingen.

Beleefde regeldruk wordt ook beïnvloed door de factor vertrouwen. Het is het gevoel dat steeds meer verantwoording nodig is. Dit wordt ervaren als een blijk van wantrouwen vanuit de overheid en

21 het management. Verder speelt de negatieve aandacht (onvoldoende aandacht voor de kwaliteit en inhoud van het onderwijs) in een rol in de hoogte van beleefde regeldruk (Klaster, 2012: 89).

Volgens Klaster (2012) zijn netwerkactiviteiten een onderdeel van professionaliteit. Als veel organisaties invloed hebben op het tot stand komen van regelgeving kan er sneller miscommunicatie ontstaan. Dit heeft tot gevolg dat regels en procedures in regeldruk veranderen (Torenvlied & Akkerman, 2012: 447). Akkerman en Torenvlied (2012: 451) benadrukken dat dit alleen geldt voor publieke organisaties.

Diversiteit stakeholders

Er zijn drie mechanismen die de relatie tussen de diversiteit van stakeholders en beleefde regeldruk uitleggen. Het eerste mechanisme is: hoe hoger het aantal externe organisaties hoe groter de kans is dat de focus organisatie ‘must yield some discretion in rule application’ (Bozeman, 2000: 128). Het tweede mechanisme, entropie, laat zien dat hoe hoger het aantal externe organisaties is, hoe groter de kans is dat regels op meerdere manieren worden gecommuniceerd en daarmee tegenstrijdig zijn. Het derde en laatste mechanisme is dat een hoge mate van externe controle een vermindering van het gevoel van eigenaarschap van de regelgeving tot gevolg heeft. Dit is het zogenaamde niet-eigenaarschap en heeft een hoge beleefde regeldruk tot gevolg (Bozeman, 2000: 128). Alle drie deze mechanismen laten daarom een andere relatie zien tussen de diversiteit van stakeholders en de mate van beleefde regeldruk.

Uit eerder onderzoek (Bozeman, 1993) is gebleken dat de mogelijkheid tot het geven van feedback tussen de eigen organisatie en de organisaties verantwoordelijk voor de regelgeving tot een tot een lagere beleefde regeldruk kan leiden. Meier en O’Toole (2003: 690) vullen met hun onderzoek aan dat managers toegang hebben tot meer informatie en daardoor invloed kunnen uitoefenen op andere organisaties met betrekking tot veranderingen en ‘shocks’. Doordat de manager netwerkt heeft hij betere kennis van de regels, kan hij invloed uitoefenen of de formulering van regels, en een bepaalde mate van tegenwicht bieden in de interpretatie van regels. Torenvlied en Akkerman (2012: 453) verwachten dat deze drie factoren leidend zijn in het veranderen van een regel naar regeldruk. Meier en O’Toole (2003: 697) stellen dat netwerkende managers meer ruimte creëren voor manoeuvreren. Hoe meer kanten een manager op netwerkt, hoe minder beperkingen de manager vervolgens ervaart. Na het onderzoek bleek echter dat de verwachte relatie tussen feedback en de mate van ervaren regeldruk niet als verwacht was. Het bleek dat netwerkactiviteiten met de nationale overheid juist een stijging van de mate van ervaren regeldruk opleverden (Torenvlied & Akkerman, 2012: 464). Dit wordt toegeschreven aan het feit dat de feedback van de nationale overheid en andere actoren de manager wijzen op de onjuiste toepassing van regels en de

22 tegenstrijdige regels. Contact leggen met deze nationale actoren is moeilijker en daarom veroorzaakt deze feedback juist meer frustratie (Torenvlied & Akkerman, 2012: 459).

§2.5 Hoe omgaan met beleefde regeldruk?

In de bovenstaande paragraaf is besproken welke factoren van invloed zijn op beleefde regeldruk. In deze paragraaf wordt gekeken naar hoe met beleefde regeldruk omgegaan kan worden. Specifiek hoe een schoolleider met regeldruk kan omgaan.

Een manier om met beleefde regeldruk om te gaan is coping. Hierbij probeert een schoolleider ‘een zekere controle over het eigen functioneren als leerkracht te bereiken, te behouden, te beschermen of te herwinnen’ (Ballet & Kelchtermans: 2008:41). Coping wordt geassocieerd met of toenadering of vermijding (Mooij en Warmerdam: 1993:40). Een schoolleider probeert met het gebruik van compromis strategieën een evenwicht te vinden (Ballet & Kelchtermans, 2008: 42).

Mooij en Warmerdam (1993: 40) stellen dat er drie verschillende niveaus van coping zijn, namelijk individuele coping, collegiale coping en organisatorische coping. Deze drie niveaus worden hieronder besproken.

Individuele coping

Binnen individuele coping is er sprake van een coping strategie. De reactie van een schoolleider op regelgeving is afhankelijk van de situatie waarin die zich bevindt. In de literatuur worden verschillende individuele coping strategieën genoemd. Mooij en Warmerdam (1993: 41) onderscheiden drie individuele coping strategieën, namelijk de actieve of probleemgerichte coping, de cognitiegerichte coping en de emotiegerichte coping. Actieve coping is erop gericht om het probleem zelf aan te pakken. Voorbeelden hiervan zijn het afstoten van werk, het probleem bespreekbaar maken, ondersteuning vragen, alternatieven voorstellen, etc. De cognitiegerichte coping is meer op gericht om anders tegen een probleem aan te kunnen kijken. Dit kan onder andere door het probleem te minimaliseren, positieve aspecten te benadrukken en hypothetisch slechtere situaties voor te stellen. De emotiegerichte coping is er niet op gericht om de stressoorzaak aan te pakken, maar juist de gevolgen van het probleem te verzachten. Schoolleiders bereiken dit door de stressbron te vermijden, afleiding te zoeken of zich te berusten in ‘het onvermijdelijke’ (Mooij & Warmerdam, 1993:42).

Collegiale coping

Het tweede niveau waarop coping kan plaatsvinden is collegiale coping. Schoolleiders kunnen met andere ‘collega’s’ werken om te leren om gaan met een stressvolle situatie. Het is niet noodzakelijk dat dit directe collega’s zijn. Bij collegiale coping zijn twee processen van belang, namelijk; sociale

23 ondersteuning en collegiale begeleiding. Bij sociale ondersteuning beschikt men over voldoende sociale steun om de effecten van de stress de verminderen. Deze steun kan op verschillende manieren gegeven worden, bijvoorbeeld met informatieve steun, met instrumentele steun, met emotionele steun en met bevestigende steun. Collegiale begeleiding is gericht op ondersteuning van collega’s gedurende een langere tijd. De bedoeling hiervan is dat door middel van reflectie en feedback, lessen worden getrokken uit de situatie (Mooij & Warmerdam, 1993: 43-44). Uit het onderzoek van Olson en Matuskey (1982) blijkt dat papierwerk de grootste stressfactor is bij leerkrachten. Mehrenberg noemt een onderzoek van Luckner en Hanks (2003) waaruit is gebleken dat ‘de hoeveelheid papierwerk’ en ‘tijd voor niet-onderwijs gerelateerde taken’ van grote invloed zijn op werktevredenheid (Mehrenbeg, 2013: 2). Het advies dat deze respondenten hadden om hiermee om te gaan was om de verwachtingen duidelijk te hebben, om advies te vragen en georganiseerd te werk gaan (Mehrenberg, 2013: 6). Uit deze onderzoeken blijkt daarom dat collegiale coping, in dit geval het delen van kennis en begeleiding vanuit oudere leerkrachten, belangrijk is om te leren omgaan met werkdruk.

Organisatorische coping

Het laatste niveau is organisatorische coping. In tegenstelling tot bij collegiale coping worden de problemen nu organisatie breed opgelost. Belangrijk hierbij is dat niet alleen de probleemhouders bijdragen aan een oplossing. Vaak krijgt organisatorische coping de vorm van een teamoverleg of een studiedag. Het doel is om als team een individu ondersteuning te bieden, als team te leren van de situatie, als team te reflecteren op de situatie en als team voorwaarden scheppen en maatregelen te nemen om deze situatie in het vervolg te voorkomen (Mooij & Warmerdam, 1993: 45).

§2.6 - Het conceptueel model

In de eerste paragraaf is de relatie tussen bureaucratisme en regeldruk uitgelegd. Bovendien is er daarna gebleken dat er verschillende type bureaucratisme zijn. In dit onderzoek staat regeldruk centraal. Onderstaand staat het conceptueel model in figuur 2 uitgewerkt.

24 Figuur 2: Het conceptueel model

In de literatuur verschillen de definities van bureaucratisme, maar op een aantal punten is er ook overeenstemming. Bureaucratisme betreft de negatieve effecten van regels en procedures (Pandey en Scott, 2002:567). De definitie in dit onderzoek is; ‘guidelines, procedure, forms, and government

interventions that are perceived as excersive, unwieldy, or pointless in relationship to decision making of implementation of decisions’ (Rosenfeld, 1984: 603). In de literatuur wordt vervolgens een

onderscheid gemaakt tussen objectief en subjectief bureaucratisme (Kuiper et.al., 2015: 11). Regeldruk is een onderdeel van bureaucratisme.

Zoals uit het literatuur oriëntatie blijkt kan regeldruk in twee componenten worden opgedeeld. De feitelijke regeldruk is ‘de hoeveelheid regels in relatie tot effectiviteit en efficiëntie’ (Kuiper et al., 2015: 15) of ‘het aantal, de aard en de onderlinge verhoudingen van handelingsvoorschriften’ (Hupe, 2009: 144). In dit onderzoek wordt dit gemeten door naar de hoeveelheid en aard van de regels in het primair onderwijs te kijken.

De tweede component van regeldruk is beleefde regeldruk. Een hoge mate van beleefde regeldruk kan een indicatie zijn van ‘onnodige en disfunctionele bureaucratisme’ (Kuiper et al., 2015: 15). Uit het theoretisch kader blijkt dat er aan aantal factoren zijn die van invloed zijn op beleefde regeldruk. Klaster (2012) stelt dat er vijf factoren zijn die invloed hebben op beleefde regeldruk namelijk: gemak, tijd, relevantie, professionaliteit en vertrouwen.

De eerste factor die invloed heeft op beleefde regeldruk is gemak. Gemak en beleefde regeldruk hebben een negatieve relatie. Hoe groter het gemak van regelgeving en de handelingen die hierbij horen, hoe lager de mate van beleefde regeldruk. Zaken die hier invloed op hebben zijn bijvoorbeeld de aanwezigheid van ICT en (Klaster, 2012: 87), maar ook de eigen kennis van ICT (Moon & Bretschneider: 2002).

25 De relatie tussen de factor tijd en beleefde regeldruk is een positieve relatie. De verhouding tussen de tijd die besteed wordt aan lesgebonden taken en niet-lesgebonden taken is van invloed op beleefde regeldruk. Hoe meer tijd besteed wordt aan niet-les gebonden taken ten op zichtte van les gebonden taken, hoe hoger de mate van beleefde regeldruk (Klaster, 2012: 87).

De derde factor is relevantie. De relatie tussen relevantie en beleefde regeldruk is negatief. Hoe hoger de relevantie van een administratieve taak is hoe lager de mate van beleefde regeldruk (Klaster, 2012: 88).

De vierde factor is professionaliteit. Professionaliteit uit zich bijvoorbeeld in kennis en vaardigheden van de professional, maar uit zich in het beeld dat de professional van het eigen werk heeft. Als administratie en registratie worden gezien als onderdeel van het werk dan draagt dit bij aan een lage mate van beleefde regeldruk. Als regelgeving als bemoeienis van buiten wordt gezien is dit niet het geval. De relatie professionaliteit en beleefde regeldruk is dus negatief. Daarnaast is de mogelijkheid om tegen een regel in verzet te komen van invloed op beleefde regeldruk (Klaster, 2012: 88).

De laatste factor is vertrouwen. Volgens Klaster (2012) heerst steeds meer het gevoel van wantrouwen, over alles is verantwoording nodig. Hoe hoger het gevoel van vertrouwen is hoe lager de mate van beleefde regeldruk. Vertrouwen en beleefde regeldruk hebben een negatieve relatie (Klaster, 2012: 89).

Ten slotte staat het begrip ‘coping’ opgenomen in het conceptueel model. Hoe gaan bestuurders in het onderwijs om met beleefde regeldruk? Mooij en Warmerdam (1993: 41) onderscheiden drie manieren van coping; de actieve of probleemgerichte coping, de cognitiegerichte coping en de emotiegerichte coping.

26

Hoofdstuk 3 – Onderzoeksopzet & Verantwoording

In dit hoofdstuk wordt toegelicht hoe het onderzoek is opgezet. In de eerste paragraaf worden allereerst de deelvragen geformuleerd. Paragraaf twee bestaat uit de case-verantwoording en in paragraaf drie wordt de methode van onderzoek toegelicht. Als laatste komt in paragraaf vier de betrouwbaarheid van het onderzoek aan bod.

§ 3.1 – Deelvragen

Het eerste deel van het onderzoek heeft als doel om inzicht te krijgen in feitelijke regeldruk. Daarbij staat de volgende vraag centraal; ‘Aan welke regels moet een schoolleider in het primair onderwijs voldoen?’. Het antwoord wordt vastgesteld door middel van een documentenanalyse. Hierbij wordt gebruik gemaakt van rapporten van de Inspectie van het Onderwijs, het ministerie van OCW en wetteksten. Vervolgens wordt deze specifieke wet- en regelgeving ingedeeld naar interne en externe bronnen van bureaucratisme. Ook is er aandacht voor de maatregelen die genomen zijn door de overheid ten behoeve van de vermindering van regeldruk. Daarnaast wordt gekeken naar de maatregelen die door de scholenvereniging zelf zijn genomen.

Het tweede deel van het onderzoek heeft als doel om een beeld te schetsen hoe schoolleiders omgaan met regeldruk en de maatregelen tegen regeldruk. De deelvragen die hier worden gesteld zijn: Hoe ervaren schoolleiders regeldruk vanuit de overheid? Hoe gaan schoolleiders met beleefde regeldruk om? Aan de hand van interviews zal beleefde regeldruk onder schoolleiders worden geïllustreerd. In dit gedeelte van het onderzoek staan de factoren van Klaster (2012) die invloed hebben op beleefde regeldruk centraal. Dit zijn de factoren tijd, gemak, relevantie, professionaliteit en vertrouwen. Bij elk van de factoren staat de vraag; Wat is de invloed van de factor op beleefde regeldruk? Vervolgens zal de theorie over coping gebruikt worden om te analyseren hoe schoolleiders met beleefde regeldruk omgaan.

§3.2 - De case: scholenvereniging Vechtstreek en Venen

In deze scriptie is gekozen voor een casestudy van de scholenvereniging Vechtstreek en Venen. Er is gekozen voor een casestudy om diepgaande informatie te kunnen verzamelen. De keuze voor de scholenvereniging Vechtstreek en Venen is gebaseerd op een tweetal redenen, namelijk: de beperktheid van het onderzoek en de representativiteit . De scholenvereniging is een typisch geval, waarin is gekeken naar een zo representatieve onderzoekspopulatie als mogelijk.

Het ministerie van Onderwijs houdt op de website Onderwijsincijfers.nl statistieken bij over schoolbesturen. In 2015 waren er 472 schoolbesturen met 1 school, 210 schoolbesturen met 2 tot 5

27 scholen, 123 schoolbesturen met 6 tot 9 scholen, 200 schoolbesturen met 10 tot 19 scholen en 80 schoolbesturen met 20 of meer scholen (onderwijsincijfers.nl, 2016). De scholenvereniging Vechtstreek en Venen behoort met 14 scholen in het hogere segment. Idealiter zou het onderzoek zijn uitgevoerd bij meerdere scholenverenigingen met enkele scholen. Echter is door de beperktheid van het onderzoek ervoor gekozen om de interviews bij één scholenvereniging met meerdere scholen te houden. Er is in de voorbereiding van het onderzoek namelijk niet de mogelijkheid geweest om de kenmerken van meerdere verenigingen te onderzoeken. Hierdoor is er alsnog de mogelijkheid om binnen de scholenvereniging meerdere mensen op schoolleiders niveau te interviewen.

Daarnaast is de keuze voor de scholenvereniging Vechtstreek en Venen gebaseerd een typisch geval. Voor de case is gekeken naar een scholenvereniging zo representatief mogelijk. De scholenvereniging Vechtstreek en Venen bestaat uit 14 verschillende scholen, met enkele meerschoolse – directeuren en locatieleiders (Jaarverslag VenV, 2014:7). Omdat veel regelgeving voortkomt uit onder andere de zorgplicht voor leerlingen is hiervoor het niveau van de leerlingen van belang. In Nederland is de CITO-score leidend in het meten van het niveau van de school (Torenvlied & van de Bekerom, 2013:4). De school met de hoogste CITO-score binnen deze scholenvereniging is de Klaroen Maarssen met 542,4 punten. De school met de laagste CITO-score is de Schepershoek met 530,6 punten. De overige scholen schommelen rond het landelijk gemiddelde (Vechtstreek en Venen, 2013:7). Het landelijk gemiddelde in 2013 was 535,0 punten. Dit betekent dat binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen de sterkste school ver boven het landelijk gemiddelde presteert en de zwakste school ver onder het landelijk gemiddelde (CITO, 2013: 2). Tevens is de grootte van de school mogelijk van invloed op de beleefde regeldruk van een schoolleider. Binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen bestaat de grootste school uit 301 leerlingen, terwijl de kleinste school bestaat uit 79 leerlingen (Vechtstreek en Venen, 2013: 5).

§ 3.3 – Methode van onderzoek

In het onderzoek wordt gebruik gemaakt van twee methoden van onderzoek, namelijk een documentenonderzoek om de feitelijke regeldruk te onderzoeken en het interview om de beleefde regeldruk te meten.

Met behulp van een documentenanalyse is feitelijke regeldruk onderzocht. De documentenanalyse is uitgevoerd door het onderzoeken van openbaar toegankelijk materiaal. Dit zijn jaarplannen, schoolplannen en verantwoordingsverslagen van de scholenvereniging Vechtstreek en Venen en van de afzonderlijke scholen. Deze documenten zijn onderzocht op regelgeving en maatregelen die de scholenvereniging heeft genomen.

28 Om de beleefde regeldruk te onderzoeken is er gekozen voor het houden van interviews. In de literatuur worden verschillende manieren van interviewen genoemd. Interviews kunnen op individueel niveau en op groepsniveau plaatsvinden. Het voordeel van interviews op groepsniveau is dat het de onderzoeker tijd bespaart. Daarnaast is er een kleine kans dat er een bias optreedt vanwege de bemoeienis van de onderzoeker. Het interview op persoonlijk niveau is echter beter als het gaat om gevoelige zaken (Qu & Dumay, 2011: 242). In dit onderzoek is er om die reden gekozen voor het houden van individuele interviews.

Er worden drie mogelijke soorten van een interview genoemd; (1) het gestructureerde interview, (2) het semigestructureerd interview en (3) het ongestructureerde interview (Qu & Dumay, 2011). In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een semigestructureerde manier van interviewen. Dit houdt in dat het interview wordt afgenomen aan de hand van een themalijst. Daarnaast zullen per thema onderwerpen worden opgesteld. Deze onderwerpen moeten in het interview aan bod komen. De onderwerpen zijn werkmotivatie/inzet, regelgeving (algemeen), regelgeving (personeel), netwerkactiviteiten, maatregelen, ICT-innovatie en oplossingen. De onderwerpenlijst staat in de bijlage van dit onderzoek. Het doel van het afnemen van de interviews is om te ontdekken hoe schoolleiders met regeldruk omgaan.

Voor dit onderzoek zijn 6 interviews gehouden binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen. De interviews zijn gehouden op het managementniveau binnen de scholenvereniging en op de verschillende scholen. Het managementniveau bestaat onder andere uit de functies van verenigingsdirecteur, schooldirecteur en locatieleider. In tabel 1 staan de functies van de respondenten uiteengezet. In de tabel is te zien dat er op verschillende niveaus binnen het management onderzoek is gedaan. Dit geeft de mogelijkheid om te kijken naar de beleefde regeldruk binnen het gehele spectrum van het managementniveau.

Tabel 1: Overzicht Respondenten

Respondent Functie Scholen

Respondent 1 Schooldirecteur Het Kompas – Westbroek

Respondent 2 Verenigingsdirecteur n.v.t.

Respondent 3 Meerschoolse directeur Ten Boomschool – Maarssen, Van der Wal Schal – Maarssen, De Witte Roos – Maarssen.

Respondent 4 Meerschoolse directeur Podium – Loenen aan de Vecht, De Klaroen – Maarssen/Tienhoven, CNS Abcoude – Abcoude, Kids College – Wilnis.

Respondent 5 Meerschoolse directeur Ichtusschool – Baambrugge,

Bijenschans – Breukelen, Flambouw – Nigtevecht.

29

Respondent 6 Locatieleider Podium – Loenen aan de Vecht

§ 3.4 – Validiteit en Betrouwbaarheid

In het onderzoek is de interne validiteit gewaarborgd door de interviews op een semigestructureerde wijze af te nemen. De respondenten kregen een open vraag gesteld, waarop zij zelf een antwoord konden formuleren. Hier werd zo min mogelijk in gestuurd. Vervolgens zijn er voor de verwerking van de interviews eerst transcripten gemaakt van de interviews, voordat de antwoorden van de respondenten gecategoriseerd werden. Hierdoor bleek gedurende een van de eerste interviews dat er één onderwerp niet in de onderwerpenlijst voorkwam, maar wel invloed had op beleefde regeldruk. Het betrof de invloed van de omgeving van de leerkracht en schoolleider op beleefde regeldruk. Dit onderwerp is in latere interviews op de onderwerpenlijst toegevoegd. Op deze manier is de interne validiteit gewaarborgd.

De betrouwbaarheid is in dit onderzoek zo veel mogelijk gewaarborgd. De betrouwbaarheid van een onderzoek houdt in dat verschillende metingen van hetzelfde fenomeen dezelfde resultaten opleveren (King et.al., 1994:151). In de context van een interview betekent dit dat op een vraag steeds hetzelfde antwoord wordt gegeven (Babbie, 2013: 188). Babbie (2013) stelt dat het probleem met interviews is dat verschillende interviewers ook verschillende antwoorden krijgen, dit heeft te maken met onder andere de houding van de interviewer. De betrouwbaarheid van een onderzoek waarbij er om informatie gevraagd wordt kan verhoogd worden door alleen om informatie te vragen waar de geïnterviewde persoon ook een antwoord op weet (Babbie, 2013: 189). Daarnaast is het goed om metingen te verrichten op dezelfde manier als in eerder onderzoeken al is gedaan (Babbie, 2013: 190). Wanneer gekeken wordt naar de betrouwbaarheid van dit onderzoek dan wordt aan alle bovenstaande waarborgen voldaan is. De interviews in dit onderzoek zijn door één persoon afgenomen, daarnaast is er gevraagd naar informatie waar de respondenten dagelijks mee te maken hebben. De interviewvragen zijn bovendien gebaseerd op al eerder uitgevoerde onderzoeken. Bovendien zijn de interviews opgenomen, daarna zijn de transcripten van de interviews geëvalueerd. Naast validiteit en betrouwbaarheid is het belangrijk om te kijken naar de generaliteit van dit onderzoek. Swanborn (2010: 66) haalt in zijn boek een quote van Niederkolfer (1991) aan betreffende generaliteit: ‘The case study investigator’s goal is not to demonstrate the validity of an

argument for statistical populations or universes. Rather, he aims to create and expand rich theoretical frameworks that should be useful in analyzing similar cases’. Het probleem ligt volgens

Swamborn dat men denkt dat een casestudy altijd herhaald kan worden met het veranderen van één variabele. Echter, stelt Swanborn, dat er op dat moment waarschijnlijk veel meer variabelen mee

30 veranderen. Resultaten van een casestudy moeten daarom worden gezien als resultaten met een hypothetisch karakter. De resultaten behoeven altijd meer onderzoek (Swanborn, 2010: 67). De resultaten in dit onderzoek moeten ook op deze manier gezien worden. De resultaten zullen, vanwege het onderzoeken van onderwerpen die kenmerkend zijn voor de scholenvereniging Vechtstreek en Venen, niet een op een te herhalen zijn bij een andere scholenvereniging. Bovendien, omdat er een beperkt aantal interviews zijn afgenomen bij een enkele scholenvereniging kan dit onderzoek niet gegeneraliseerd worden voor het hele primair onderwijs. Dit resultaten van dit onderzoek hebben geen algemene geldigheid. Dit onderzoek dient daarom gezien te worden als een beginpunt voor verder onderzoek.

31 Figuur 3: 'Het veld in beeld' (bron: Franssen et al., 2010:11)

Hoofdstuk 4 - De context

In dit hoofdstuk wordt besproken vanuit welke organisaties schoolleiders regelgeving wordt opgelegd. Vervolgens wordt besproken hoe deze regelgeving vervolgens zich kan uiten in regeldruk. Een groot deel van de administratieve handelingen die een schoolleider moet doen, komt voort uit regeldruk. Scholen zijn namelijk zelf verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit. Daarbij hebben scholen een verantwoordingsplicht gekregen ‘naar de overheid en naar ouders toe’ (Krüger, 2010: 30-31).

Franssen et. al. (2010: 12-13) stellen dat een schoolleider vanuit zijn/haar functievanuit verschillende organisaties regelgeving krijgt opgelegd. In figuur 3 is schematisch weergegeven dat de schoolleider in zijn werk contact heeft met de volgende organisaties: het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Inspectie van het Onderwijs, de Dienst Uitvoering Onderwijs, de overige departementen, koepelorganisaties, gemeenten, het Regionale Meld en Coördinatiefunctie (RMC), het schoolbestuur en ouders. De verschillende organisaties worden kort toegelicht.

De eerste organisatie is het ministerie van Onderwijs, en in het bijzonder het directoraat primair onderwijs. Vanuit het directoraat primair onderwijs wordt de meeste regelgeving opgesteld. De Tweede Kamer op zijn beurt ontwikkelt de wet- en regelgeving waar scholen aan moeten voldoen. Verder controleert de Inspectie van het Onderwijs de kwaliteit van de scholen. ‘Scholen moeten zich verantwoorden over hun onderwijs, niet alleen de cognitieve prestaties van hun leerlingen, maar ook over de wijze waarop de school werkt’ (Franssen et al. 2010: 12).

32 De volgende organisatie is het RMC. Het doel van het RMC is ‘het scheppen van voorwaarden voor jongeren tot 23 jaar om de voor hen hoogst haalbare en meeste passende onderwijs- en/of arbeidsmarktpositie te bereiken’ (Franssen et.al, 2010:13). De RMC’s richten zich daarom op de schooluitval in het middelbaar- en hoger beroepsonderwijs. Schoolleiders op het niveau van primair onderwijs onderhouden geen contact met het RMC.

Aan DUO moeten schoolleiders vooral verantwoording afleggen over bekostigingsbesluiten. Scholen zijn verplicht om deze informatie aan de DUO te leveren. Deze informatie gebruikt het ministerie van OCW (en andere ministeries) om hun ramingen en beleid te maken. Ook bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SWZ) komt regelgeving vandaan. Het gaat hierbij om zaken als de Arbeidstijdenwet en de Wet Verbetering Poortwachter. Regelgeving over onderwerpen als ruimtelijke ordening, duurzaamheid, energie en milieu komen bij het ministerie van Economische Zaken (EZ), soms via het Agentschap NL vandaan.

Verder zitten de koepelorganisaties, zoals de PO-raad, in een dubbele positie volgens Franssen et.al. (2010: 12). Aan de ene kant behartigt de koepelorganisatie de belangen van de organisaties die de regelgeving opstellen, aan de andere kant heeft de koepelorganisatie zelf ook een verantwoordingsplicht naar deze organisaties.

De laatste externe organisatie is de gemeente waarin de school staat. De gemeente is een soort ‘tussenloket’ tussen het Rijk en het onderwijs. De gemeente is vooral betrokken bij het verstrekken en aanvragen van subsidies (Franssen et al., 2010:12-13).Via medezeggenschapsraden en de schoolgids leggen schoolleiders verantwoording af aan ouders (Franssen et al., 2010: 14).

Naast deze externe organisatie moeten schoolleiders ook binnen de interne organisatie verantwoording afleggen aan het schoolbestuur. Het schoolbestuur is namelijk verantwoordelijk voor ‘de kwaliteit van het onderwijs en voor de interne zorg aan leerlingen’.

De redenen van het ontstaan van regeldruk zijn volgens Franssen et.al. in vijf hoofdcategorieën te onderscheiden, namelijk: autonomievergroting, decentralisatie, horizontalisering, incidentenreflex en overige oorzaken (Franssen et al., 2010: 22).

Autonomievergroting is in eerste instantie de gedachte dat een organisatie minder verantwoording hoeft af te leggen. De organisatie kan zelf bepalen ‘hoe’ en hoeft alleen nog verantwoording af te leggen over het ‘wat’. In de praktijk lijkt er echter sprake van een autonomie paradox (Franssen et al., 2010:22). De regeldruk neemt toe op het moment dat schoolbesturen meer autonomie krijgen. Dit komt doordat er wantrouwen heerst bij de bestuurders. Hierdoor moet alles worden vastgelegd door schoolleiders (Franssen et al., 2010: 22).

33 De tweede categorie is decentralisatie. Decentralisatie van taken en subsidies naar gemeenten leidt tot meer regeldruk voor schoolleiders. Gemeenten moeten namelijk ook kunnen verantwoorden waarom een subsidie is gegeven, en daarom vragen steeds meer gegevens op van scholen. Een beleidsmaker van een grote gemeente zegt: ‘De regelgeving is misschien iets te gedetailleerd, maar scholen realiseren zich niet altijd om wat voor bedragen het gaat. Het is geen cadeautje’ (Franssen et al., 2010: 23).

De derde categorie van oorzaken van regeldruk is horizontalisering. Naast de gebruikelijke verticale verantwoording (verantwoording van onderaf naar boven) is er in toenemende mate sprake van een horizontale verantwoording. Dit komt doordat ouders kritisch zijn naar onderwijsinstellingen. Via de schoolgids, nieuwsbrieven, jaarplannen en Medezeggenschap Raad willen zij dat de school verantwoording aflegt (Franssen et al., 2010: 22; Kafka Brigade, 2010: 8). Daarnaast is de verticale verantwoordingsplicht binnen de relatie schoolbestuur – schooldirecteur ook toegenomen. Een voorbeeld hiervan is de gestandaardiseerde informatie die een schooldirecteur aan de accountmanager en DUO moet aanleveren (Kafka Brigade, 2010: 32).

De vierde categorie is de incidenten reflex. Incidenten hebben als kenmerk dat ze niet vaak voorkomen en de benodigde informatie ontbreekt daarom vaak. Het achterhalen van deze informatie vergt dus maatwerk, zowel van de kant van de vragende als van de bevraagde (Franssen et al., 2010: 24). Vooral de politiek speelt een rol in het reageren op een incident. Vaak is de context van het incident nog niet bekend, terwijl de politiek dan wel om een reactie of informatie vraagt. De politiek zou zich hierbij moeten afvragen in hoeverre het een incident betreft of dat het een incident is naar aanleiding van een structureel probleem (Franssen et al., 2010: 24).

De vijfde en laatste categorie zijn de overige oorzaken. Hierbij kan gedacht worden aan onvoldoende operationalisering van het beleid, de regeldruk uit domein overstijgende bronnen (cao-afspraken, arbeidstijden etc.), en maatschappelijke actuele thema’s (Franssen et al., 2010: 23- 25).

34

Hoofdstuk 5 - Bevindingen

In dit hoofdstuk worden de bevindingen van het onderzoek op een rij gezet. De bevindingen zijn in vier delen opgesplitst. In de eerste paragraaf wordt bekeken aan welke regelgeving een schoolleider in het primair onderwijs moet voldoen om een beeld te krijgen van de feitelijke regeldruk. In de tweede en derde paragraaf wordt gekeken welke maatregelen ten behoeve van de vermindering van regeldruk de overheid heeft genomen en hoe deze zijn geïmplementeerd binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen. In de laatste paragraaf worden de ervaringen van de geïnterviewde schoolleiders besproken aan de hand van de concepten van Klaster (2012) om een beeld te krijgen van de beleefde regeldruk.

§ 5.1 Regels in het primair onderwijs

In deze paragraaf wordt de regelgeving waar een schoolleider in het primair onderwijs aan moet voldoen op een rij gezet. Het overzicht van de regelgeving is samengesteld aan de hand van een documentenanalyse. De volledige lijst van regelgeving, de wetten en besluiten, is in bijlage 2 opgenomen. Het overzicht bestaat uit informatie van de B&A-groep in opdracht van Actal, aangevuld met de CAO Primair Onderwijs. In het overzicht wordt de regel kort toegelicht. Vervolgens is een koppeling gemaakt naar de indeling van red tape zoals Bozeman (1993) deze maakt, namelijk; (1)

Ordinary red tape, (2) Pass-through red tape, (3) Interorganizational red tape en (4) External Control Red Tape.

Er zijn een aantal specifieke wetten in tabel 2 die regeldruk met zich meebrengen voor de schoolleider.

 De Leerplichtwet 1969 stelt dat een schoolleider een in- en uitschrijving van een leerling bij de leerplichtambtenaar moet melden.

 De Wet op het Primair Onderwijs stelt dat een schoolleider een jaarrekening moet opstellen en een schoolgids en een schoolplan moet maken.

 De Wet op het onderwijstoezicht bepaalt hoe een schoolleider zich moet voorbereiden op de Inspectie van het Onderwijs.

 De Wet overige OCW-subsidies bepaalt de verantwoording van subsidieregelingen, bijvoorbeeld die van overblijfmedewerkers.

 Ook de cao Primair Onderwijs heeft regeldruk tot gevolg, bijvoorbeeld vanwege het taakbeleid.

35 Franssen et al. (2010) hebben eerder onderzoek gedaan naar regeldruk die schoolleiders ondervinden. Deze regeldruk is gecategoriseerd op onderwerp waarover regels zijn opgesteld. Vervolgens is per soort regel bepaald welke organisatie de regelgeving heeft opgesteld en met wat de reden achter deze regelgeving is. In tabel 2 is dit overzicht te zien.

Tabel 2: Overzicht van regels waaraan schoolleiders moeten voldoen (Bron: Franssen et.al., 2010: 16-18 (enkele toevoegingen gedaan)).

Onderwerp waarover

regels zijn opgesteld. Soort regel Opsteller regel Reden Bekostiging

Loonadministratie DUO Wettelijke verplichting Opstellen jaarrekening DUO Wettelijke verplichting

Afwijking regulier

bekostiging DUO Wettelijke verplichting Leerlinggebonden budget DUO Wettelijke verplichting Leerlingentellingen DUO Wettelijke verplichting

Onderwijsprestaties (roosters, leerplicht,

urennorm, leerlingenaantallen)

Inspectiebezoek Inspectie Wettelijke verplichting Jaarplan/geïntegreerd

jaardocument OCW/ Inspectie Wettelijke verplichting Onderwijstijd Inspectie Wettelijke verplichting

Onderwijs

administratiesysteem Gemeente Wettelijke verplichting Verzuim OCW/ Inspectie (via DUO) Wettelijke verplichting Fundamentele

onderwijshervormingen Schoolbestuur Wettelijke verplichting

Eigen personeel (verzuim/herstelmelding en/interne afspraken rondom bijwonen vergaderingen) Verklaring

bekwaamheidseisen OCW/Inspectie Wettelijke verplichting Aanvraag bijzondere

bekostiging DUO Wettelijke verplichting Arbeidstijd SWZ Wettelijke verplichting Ziekteverzuim SWZ Wettelijke verplichting

Zorgplicht (zorgleerlingen)

Doorverwijzing naar speciaal

onderwijs OCW Wettelijke verplichting Melding zorgleerling Gemeente Wettelijke verplichting Melding zorgleerling RMC Wettelijke verplichting Zorgplan Inspectie Wettelijke verplichting

Subsidies ( OCW, andere departementen zoals

VROM en EZ, gemeenten)

Jaarrekening + jaarverslag Gemeente Gekoppeld aan subsidieregeling

Huisvesting (met name onderhoud en

nieuwbouw)

Huisvesting Gemeente Verplichting gekoppeld aan regeling/financieringskader Huisvesting Bestuur

Aanpassingen

schoolgebouw Eigen bestuur Wettelijke verplichting Bekostigingsgegevens

nieuwe school DUO Wettelijke verplichting

Overige

Lespakketten OCW Gekoppeld aan regeling Veranderingen in de

organisatiestructuur Eigen bestuur

Incidentenregistratie Inspectie Wettelijke verplichting Veiligheid Inspectie Wettelijke verplichting MR-reglement Eigen bestuur ouders Gekoppeld aan regeling Brandveiligheid VROM Gekoppeld aan regeling Schoolgids Ouders Wettelijke verplichting Website van school Ouders

Leerlingvolgsysteem Ouders Wettelijke verplichting Informatiebijeenkomsten Ouders