In deze paragraaf worden de ervaringen van schoolleiders beschreven die aan de hand van interviews zijn verzameld. Er is gekeken naar de concepten van Klaster, gemak, tijd, relevantie, professionaliteit en vertrouwen. Vervolgens is onderzocht hoe schoolleiders hiermee omgaan (Klaster, 2012). Deze concepten worden hieronder een voor een besproken.
Gemak, tijd, relevantie
Ook de factoren gemak, tijd en relevantie is volgens Klaster (2012: 87) van invloed op beleefde
regeldruk. Een voorbeeld van deze factoren zijn ICT – vernieuwingen, de wijze waarop handelingen kunnen worden uitgevoerd. Binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen zijn veel ontwikkelingen op dit gebied. In een vorige paragraaf is al kort ingegaan op de eisen die de scholenverenging aan haar personeel stelt op het gebied van ICT. Het personeel moet in het schooljaar 2017-2018 minstens vier vaardigheden bezitten die ze kunnen gebruiken in het werk (Vechtstreek en Venen 2015: 9). Daarnaast investeert de scholenvereniging in het gebruik van ICT (Vechtstreek en Venen, 2015: 8). De antwoorden van de schoolleiders volgen ook deze lijn, namelijk; de bijdrage die ICT-vernieuwingen (kunnen) opleveren en de inzet die het kost om deze ICT- vernieuwingen onder de knie te krijgen.
Een bijdrage van ICT-vernieuwingen, blijkt uit de antwoorden, is in eerste instantie vooral op het niveau van de leerkracht, bijvoorbeeld het Snappet-onderwijs. Dit is een softwareplatform waarbij kinderen, door middel van het inloggen op een eigen account, steeds verder leren op het eigen
43 niveau. De leerkracht hoeft dit dus niet meer voor ieder kind apart uit te zoeken. Tegelijkertijd is het mogelijk om goed presterende kinderen meer uitdaging te bieden. Dit zou zonder Snappet niet mogelijk zijn geweest. Daarnaast bleek uit de gesprekken dat het makkelijk is dat men thuis ook kan werken door in te loggen op een server. Maar dit betekent ook dat als er een storing is dat men gelijk niets meer kan doen. Er valt in ieder geval nog veel te winnen op het gebied van ICT, zoals de digitalisering van toetsen en het verwerken van observaties via de computer, volgens de schoolleiders.
Uit de gesprekken bleek dat er nog mogelijkheden zijn waarbij ICT-vernieuwingen op niveau van de schoolleider van toegevoegde waarde kan zijn. Bijvoorbeeld met het doormelden van het aantal aanmeldingen van leerlingen op een school. ‘Een BSN kan maar één keer op een school voorkomen. Dit moet toch in te regelen zijn?’ (Interview Respondent 2, 7 april 2016). Deze mogelijkheid kan met de ICT van tegenwoordig wel bewerkstelligd worden, maar nu houdt de privacywetgeving deze ontwikkeling nog tegen. De schoolleiders zouden graag zien dat databases beter met elkaar geïntegreerd worden. Problemen kunnen dan veel sneller gesignaleerd worden. Eén van de maatregelen van de overheid is erop gericht om gegevens te hergebruiken en makkelijker beschikbaar te maken voor de betrokken instanties (Kamerbrief 29515, no.357, 6-10)
Het tweede aspect van ICT-vernieuwingen is de inzet die geleverd moet worden voor het opdoen van ICT-kennis om met deze ICT-vernieuwingen om te gaan. Alle schoolleiders geven aan dat een leerkracht en schoolleider in deze tijd wel mee moeten met deze ontwikkelingen. Er is echter een groot verschil tussen leerkrachten die dit makkelijk oppakken en leerkrachten die er meer moeite mee hebben. Sommige leerkrachten twijfelen of het digitaal opslaan van gegevens wel voldoende is voor bijvoorbeeld de Inspectie van het Onderwijs. Personeelsleden moeten beschikken over ICT- kennis die is opgelegd door Vechtstreek en Venen. Aan de ene kant levert dit op dat sommige personeelsleden dit als regeldruk ervaren, aan de andere kant kan het ook de reden zijn waarom ze überhaupt bezig zijn met het leren over ICT. Belangrijk is in ieder geval dat ICT-vernieuwingen ‘in plaats van moeten komen en niet erbij’ (Interview Respondent 1, 7 april 2016). De eisen die de scholenvereniging aan haar personeel stelt om ministens vier vaardigheden te bezitten wordt dus ervaren als regeldruk.
Vertrouwen
Het concept vertrouwen is niet te herleiden naar een specifieke maatregel vanuit het Ministerie van OCW (Klaster, 2012: 89). Het gevoel van vertrouwen blijkt vooral uit de negatieve media-aandacht en een onvoldoende aandacht voor de inhoud en kwaliteit van het onderwijs (Klaster, 2012: 89). Een overzicht van alle regelgeving waaraan schoolleiders aan moeten voldoen is in bijlage 2 opgenomen.
44 Er zijn een aantal wetten waarin verplichtingen zijn opgenomen met betrekking tot het Primair Onderwijs, namelijk de Wet op Primair Onderwijs, de Leerplichtwet 1969, de Wet op het Onderwijstoezicht en de Wet Overige OCenW-subsidies. In het algemeen is sprake van over reglementering. Het eigenaarschap en de regie van handelingen liggen niet meer bij het onderwijs. Een tweetal specifieke ontwikkelingen van de afgelopen jaren illustreren de onvoldoende aandacht voor de inhoud en kwaliteit van het onderwijs, namelijk de 40-urige werkweek naar aanleiding van de cao Primair Onderwijs en de Wet Werk en Zekerheid. Omdat dit landelijke wetgeving is heeft ook de scholenvereniging Vechtstreek en Venen hiermee te maken. Het gevolg van de invoering van de 40-urige werkweek is dat alle uren moet worden doorgevoerd in de administratie. Daarnaast heeft dit gevolgen voor bijvoorbeeld zwangerschaps- , bevallings- en ouderschapverlof (PO-raad, 2015: 3). Uit de gesprekken bleek dat dit veel weerstand opwekt. Vroeger waren de uren in de werkweek nooit een probleem. Een van de respondenten zegt; ‘Nu alles inzichtelijk is ervaart iedereen een enorme werkdruk, want vanuit de cao is afgesproken dat je om half 5 naar huis moet’ (Respondent 4, 8 april 2016). Er wordt geopperd dat leeftijd wellicht ook een rol speelt. Vroeger was iedereen om half 5 allang naar huis. Nu kan dat niet meer, volgens de schoolleiders.
In de cao PO wordt ook melding gemaakt van de Wet Werk en Zekerheid. Schoolbesturen in het bijzonder onderwijs kunnen gebruik maken van een overgangsrecht. Dit zou betekenen dat er vanaf 1 juli 2016 nog maar 3 tijdelijke contracten overeengekomen mogen worden binnen 24 maanden. Echter konden schoolbesturen vanaf 1 augustus 2015 al geen nieuwe arbeidscontracten aangaan voor minder dan 8-uur per week (PO-raad, 2015: 1-2). Minister Asscher van het ministerie SZW heeft Jacques Tichelaar aangewezen als verkenner om de problemen in het onderwijs met de Wet Werk en Zekerheid te onderzoeken. Ten tijde van de interviews was dit nog niet bekend. Uit de gesprekken is gebleken dat deze regel als een administratieve last wordt ervaren door schoolleiders. In de praktijk betekent deze wet dat invallers na drie dagen invallen binnen 24 maanden een vast contract moeten krijgen. De respondenten geven aan dat ze hierdoor soms niet het onderwijs kunnen bieden dat ze zouden willen. Dit veroorzaakt naast onrust in de klas ook een druk op locatieleiders en bij leerkrachten. Een van de respondenten zegt; ‘We zijn allemaal voor het beste van het kind... er is niemand die goed verstand heeft en denkt; we gaan nu een regel bedenken die slecht is voor kinderen. Dat gaan we doen! Niemand. En toch gebeurt het...’. Men geeft in de gesprekken aan dat deze regel in andere beroepstakken wel zou kunnen werken, maar niet in het onderwijs. Uit beide maatregelen blijkt dat er onvoldoende aandacht is geweest voor het effect op het onderwijs.
45 Klaster (2012) onderscheidt nog een concept, namelijk professionaliteit. Het concept professionaliteit kan zich op verschillende manieren laten blijken. Schoolleiders stellen dat er binnen de Vereniging wel ruimte is voor het belonen met immateriële zaken. Dit vindt plaats in het kader van professionalisering, echter blijkt het personeel hier niet enthousiast van te worden. Binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen is er bovendien de mogelijkheid om door te stromen naar een hogere loonschaal, de LC-Schaal. Dit kan als je als leerkracht klassen overstijgend of vereniging breed werk levert. Er is plek voor 38 leerkrachten in deze schaal, maar er hebben zich maar 12 leerkrachten aangemeld.
Een andere mogelijkheid binnen Vechtstreek en Venen is het deelnemen aan ontwikkel teams. Elk team kan ervoor kiezen om een bepaald onderwerp, bijvoorbeeld het gebruik van ICT, te gaan uitzoeken. Als een leerkracht binnen dit team goed functioneert, kan diegene doorstromen naar het Coördinatieteam (Vechtstreek en Venen, 2016: 3). In dit opzicht vindt er wel een differentiatie plaats, aldus de schoolleiders. Uit de gesprekken blijkt dat er op het vlak van beloningsbeleid nog veel kan gebeuren op rijksniveau en verenigingsniveau.
Een uitwerking van professionaliteit is het concept netwerkactiviteiten (Torenvlied & Akkerman, 2012). Een scholenvereniging heeft contact met de Inspectie van het Onderwijs, de DUO, het ministerie van OCW, de gemeente, de PO-raad en het schoolbestuur. Daarnaast hebben de afzonderlijke scholen nog contact met voornamelijk instellingen op het gebied van zorg. De Klaroen heeft bijvoorbeeld contact met het Zuwe Jeugdloket, het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), de GGD voor kinderen in het basisonderwijs, de schoolmaatschappelijke werker, de schoolbegeleidingsdienst en de stichting Passenderwijs (De Klaroen, 2015: 26-27). De antwoorden van de schoolleiders hebben veelal betrekking op de netwerkactiviteiten met nationale en lokale actoren. In het bijzonder zijn de netwerkactiviteiten met de Inspectie van het Onderwijs, de DUO en het ministerie van OCW aan bod gekomen.
Uit de gesprekken bleek dat de schoolleiders slechts sporadisch contact hebben met externe partijen. De locatieleiders en de enkelvoudige directeuren hebben alleen contact met de Inspectie van het Onderwijs in de aanloop naar, tijdens en kort na een schoolbezoek. Uit het interview bleek dat zij wel contact hebben met de gemeente en schoolleiders van andere scholenverenigingen. Een aantal schoolleiders heeft op frequentere basis contact met externe partijen, bijvoorbeeld de Inspectie van het Onderwijs, de Tweede Kamer, de DUO en gemeenten.
Veel schoolleiders en leerkrachten ‘raken over de rooie’ bij de komst van de Inspectie. Volgens één van de schoolleiders zou men de Inspectie van het Onderwijs moeten zien als een sparringpartner en waar nodig proactief benaderen. Op regelmatige basis, om de 3 á 4 maanden, is er contact met de
46 Inspectie van het Onderwijs. Dit heeft ervoor gezorgd dat de Inspectie van het Onderwijs op een zwakke school pas later langskwam. De Inspectie van het Onderwijs kwam vervolgens later langs, zodat de school nog in de gelegenheid was om het verandertraject in gang te zetten.
Daarnaast is er contact met de Tweede Kamer over ontwikkelingen in het onderwijsveld. Een van de schoolleiders was uitgenodigd voor een bijeenkomst over het eigenaarschap van leerlingengegevens. Moet dit eigenaarschap bij de school of bij de ouders komen te liggen? Op dit moment is de school gedwongen om dit soort leerling gegevens te delen met de uitgevers van schoolboeken.
Een ander schoolleider heeft in het verleden contact gehad met het CITO. Dit is echter ‘een heel grote macht in Nederland’, het is niet mogelijk om daar invloed op uit te oefenen. Als laatste kwam uit de gesprekken naar voren dat men contact heeft met gemeenten. Dit is in het kader van het aanvullen van elkaars ambities. Op het moment dat er iets nodig is moet de ‘gunfactor’ aanwezig zijn. Dit is een spel dat constant aandacht nodig heeft, volgens de schoolleiders.
Maatregelen
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft in kamerbrieven aangegeven meerdere maatregelen te hebben genomen ten behoeve van het verminderen van de regeldruk in het onderwijs (Kamerbrief 29515 & Kamerbrief 29362). Voor leraren waren dit bijvoorbeeld het tegengaan van onnodige administratie en formulieren, voorlichting vanuit de Inspectie van het Onderwijs op lerarenopleidingen, meer inspraak bij beleid, extra middelen voor conciërges en klassenassistenten en een stuk professionalisering (bijvoorbeeld geld naar de begeleiding van startende docenten). Voor bestuurders hielden deze maatregelen in dat scholen zelf het geld beheren voor het buitenonderhoud. Wat hebben de schoolleiders van deze maatregelen gemerkt? Klaster (2012) maakt het onderscheid tussen de concepten gemak, tijd en relevantie. Uit de gesprekken bleek dat de schoolleiders in eerste instantie niet uit zichzelf een van de maatregelen wisten te benoemen. Echter bleek gedurende het interview dat schoolleiders wel bekend zijn met enkele maatregelen. Deze werden echter niet als zodanig geïdentificeerd, bijvoorbeeld het vergroten van de experimenteerruimte in de sector. Binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen is op twee scholen het nieuwe inspectiekader toegepast. Dit leverde wel enige discussie op met de Inspectie van het Onderwijs. De Inspectie van het Onderwijs vroeg naar groepsplannen, terwijl de groepsplannen niet meer verplicht zijn om te maken. Tegelijkertijd werd het nieuwe Inspectiekader ook als daadwerkelijk minder regeldruk ervaren. Een van de schoolleiders; ‘Het was een fantastisch gesprek. En we herkennen ook gewoon wat er in dat rapport (van de Inspectie van het Onderwijs) staat. En eigenlijk hebben we dat zelf gezegd’ (Interview Respondent 4, 8 april 2016).
47 Een andere maatregel van de minister is om extra middelen beschikbaar te stellen voor conciërges en klassenassistenten. In het interview stellen schoolleiders dat een leerkracht nu zelf de klas moet schoonmaken, daarnaast moeten ouders eens in de zoveel tijd ook meehelpen. Bovendien moeten leerkrachten een campingplaats regelen voor het kamp of de vuilnisbak buiten zetten. Dit gaat echter ten koste van de onderwijsinhoudelijke tijd. Een conciërge en/of administratief medewerker kan hierbij helpen. Uit de gesprekken blijkt dat niet elke schoolleider dit positief in ziet. Met alle bezuinigingen lijkt het bijna onmogelijk dat hier echt geld voor beschikbaar komt. De schoolleiders zijn positiever over de maatregel om al beschikbare informatie meer terug te leveren in programma’s en de ontwikkeling van digitale dienstverlening te verbeteren. Er hoeven nauwelijks meer dubbele cijfers te worden doorgegeven aan dezelfde organisatie. Echter valt er nog wel een hoop te verbeteren volgens de schoolleiders. Voor veel organisaties, waaronder de Rijksoverheid en de Inspectie van het Onderwijs, moeten dezelfde gegevens worden aangeleverd. Bij elke organisatie moet dit in een ander format, en dat kost tijd. Het zou makkelijker zijn als alles in één format aangeleverd kon worden. Daarnaast vragen organisatie de gegevens soms net op een andere manier. Dan moet dit ook weer uitgezocht worden. Op dit punt kunnen de verantwoordingsvragers nog informatie op elkaar afstemmen.
Eén van de belangrijkste maatregelen vanuit de overheid is een betere voorlichting vanuit de Inspectie van het Onderwijs over wat vanuit de Inspectie van het Onderwijs verplicht is en wat niet. De schoolleiders zien dat de Inspectie van het Onderwijs aan het vereenvoudigen is. Volgende de minister hoeven groepsplannen en al die toetsen niet meer, zolang een schoolleider het maar kan verantwoorden. Maar of deze verantwoording dan ook wel echt voldoende is? De schoolleiders, en ook hun team, weten dat bepaalde handelingen niet verplicht zijn of niet zo uitgebreid hoeven worden opgeschreven. Toch doen ze het. De schoolleiders wijten dit aan een stuk cultuur in het onderwijs en de rol van de ouders. De schoolleiders geven aan dat ook als de Inspectie van het Onderwijs duidelijker is over bepaalde regelgeving dat dit niet betekent dat het ervaren wordt als minder regeldruk. Een stuk verslaglegging blijft iedereen doen. Het biedt ook houvast aan de schoolleider en de leerkracht. Daarnaast geeft men aan dat alles op papier moet. ‘Eerst een goed plan, dan het geld bijvoorbeeld… Maar ik denk eerlijk gezegd dat we dat ook in stand houden’ (Interview Respondent 4, 8 april 2016).
Verder geven de schoolleiders aan dat ouders een grote invloed hebben op de beleefde regeldruk. Dit komt door het verwachtingspatroon dat ouders van een school hebben. Een ouder verwacht bijvoorbeeld dat alle opdrachten zijn nagekeken. In sommige gevallen doen leerkrachten en schoolleiders werkzaamheden omdat de ouder dit van hen verwacht. Het is dus niet per sé dat als de
48 Inspectie van het Onderwijs bepaalde regelgeving afschaft of versimpelt dat hiermee de ervaren regeldruk gelijk afneemt.
50
Conclusie
Na het literatuuronderzoek, de documentenanalyse en de interviews wordt teruggegrepen op de hoofdvraag. De hoofdvraag die centraal staat in dit onderzoek is: ‘Wat is de invloed van regeldruk op schoolleiders in het primair onderwijs?’. Om tot de beantwoording van deze vraag te komen is het onderzoek in twee delen uitgevoerd. Allereerst is de feitelijke regeldruk in het primair onderwijs onderzocht, vervolgens is gekeken naar de beleefde regeldruk onder schoolleiders. .
Het blijkt dat regelgeving voor scholen in het primair onderwijs bij een beperkt aantal grote organisaties vandaan komen. Dit zijn de Inspectie van het Onderwijs en het ministerie van OCW, de Dienst Uitvoering Onderwijs, het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het eigen schoolbestuur. De meeste regelgeving is ontstaan als een gevolg van meer autonomie voor de scholen, dit heeft geleid tot meer regelgeving over verantwoording (Franssen, et al., 2010: 21). Tegelijkertijd is een deel van de regels het gevolg van de decentralisatie van taken en budgetten (Fransen, et al., 2010: 45).
Wanneer gekeken wordt naar het type bureaucratisme door de regelgeving in het schema van Bozeman (1993) te plaatsen dan blijkt dat het overgrote gedeelte van de regelgeving behoort tot ‘external control red tape’. Dit betekent dat de regelgeving is ontstaan buiten de organisatie en een effect heeft binnen de eigen organisatie. Een klein deel van de regelgeving is ontstaan binnen de organisatie en heeft ook een effect binnen de organisatie. Dit is interorganizational red tape (Bozeman, 1993: 290-291).
De minister van Onderwijs heeft in kamerbrieven erkend dat er sprake is van regeldruk het onderwijs. In het kader van de Regeldrukagenda zijn er verschillende maatregelen genomen. Deze maatregelen zijn in twee categorieën te verdelen, namelijk de maatregelen gericht op ‘specifieke belemmeringen in de wet en regelgeving’ en ‘maatregelen gericht op het beter omgaan met regels’ (Kamerbrief 29515, no. 357, 6-10). Ook binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen zijn een aantal maatregelen genomen die invloed hebben op de ervaren regeldruk, zoals; de invoering van het taakbeleid, het nieuwe inspectie kader en de eisen voor ICT die aan het personeel gesteld worden (Vechtstreek en Venen, 2015).
Uit de literatuur komen meerdere oorzaken naar voren die van invloed zijn op beleefde regeldruk ervaren wordt. Dit zijn de factoren van Klaster (2012), namelijk: tijd, gemak, relevantie, vertrouwen en professionaliteit.
51 De factoren van Klaster hebben alle vijf invloed op beleefde regeldruk. Uit de gesprekken met de schoolleiders blijkt dat veel regelgeving weinig gemak oplevert, veel tijd kost en ook niet altijd relevant is. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de wetgeving rond de 40-urige werkweek en de Wet Werk en Zekerheid. Beide wetten zijn, volgens de schoolleiders, niet geschikt voor toepassing op het onderwijs. Beide wetten illustreren ook het gevoel van een gebrek aan vertrouwen en relevantie. Schoolleiders stellen dat het ook niet altijd duidelijk is waarom bepaalde regelgeving zo is.
ICT draagt bij aan beleefde regeldruk. ICT-vernieuwingen dragen bij aan het gemak om regelgeving uit te voeren. Gesprekken met de schoolleiders bevestigen dit beeld. Echter, merken de schoolleiders op, is dit op dit moment nog vooral het werk van de leerkracht dat verlicht word. Op het gebied van ICT valt nog een hoop te winnen. Tegelijkertijd kan ICT ook het tegenovergestelde bereiken. Binnen de scholenvereniging Vechtstreek en Venen zijn er eisen gesteld aan de kennis die personeel moet hebben. Dit wordt door sommige personeelsleden ervaren als regeldruk.
Uit het onderzoek blijkt dat de factor professionaliteit op verschillende manieren geuit kan worden, meestal in relatie tot de factoren gemak, tijd en relevantie. Een voorbeeld hiervan zijn de netwerkactiviteiten van een schoolleider. Een scholenvereniging heeft contact met de Inspectie van