In deze paragraaf wordt de regelgeving waar een schoolleider in het primair onderwijs aan moet voldoen op een rij gezet. Het overzicht van de regelgeving is samengesteld aan de hand van een documentenanalyse. De volledige lijst van regelgeving, de wetten en besluiten, is in bijlage 2 opgenomen. Het overzicht bestaat uit informatie van de B&A-groep in opdracht van Actal, aangevuld met de CAO Primair Onderwijs. In het overzicht wordt de regel kort toegelicht. Vervolgens is een koppeling gemaakt naar de indeling van red tape zoals Bozeman (1993) deze maakt, namelijk; (1)
Ordinary red tape, (2) Pass-through red tape, (3) Interorganizational red tape en (4) External Control Red Tape.
Er zijn een aantal specifieke wetten in tabel 2 die regeldruk met zich meebrengen voor de schoolleider.
De Leerplichtwet 1969 stelt dat een schoolleider een in- en uitschrijving van een leerling bij de leerplichtambtenaar moet melden.
De Wet op het Primair Onderwijs stelt dat een schoolleider een jaarrekening moet opstellen en een schoolgids en een schoolplan moet maken.
De Wet op het onderwijstoezicht bepaalt hoe een schoolleider zich moet voorbereiden op de Inspectie van het Onderwijs.
De Wet overige OCW-subsidies bepaalt de verantwoording van subsidieregelingen, bijvoorbeeld die van overblijfmedewerkers.
Ook de cao Primair Onderwijs heeft regeldruk tot gevolg, bijvoorbeeld vanwege het taakbeleid.
35 Franssen et al. (2010) hebben eerder onderzoek gedaan naar regeldruk die schoolleiders ondervinden. Deze regeldruk is gecategoriseerd op onderwerp waarover regels zijn opgesteld. Vervolgens is per soort regel bepaald welke organisatie de regelgeving heeft opgesteld en met wat de reden achter deze regelgeving is. In tabel 2 is dit overzicht te zien.
Tabel 2: Overzicht van regels waaraan schoolleiders moeten voldoen (Bron: Franssen et.al., 2010: 16-18 (enkele toevoegingen gedaan)).
Onderwerp waarover
regels zijn opgesteld. Soort regel Opsteller regel Reden Bekostiging
Loonadministratie DUO Wettelijke verplichting Opstellen jaarrekening DUO Wettelijke verplichting
Afwijking regulier
bekostiging DUO Wettelijke verplichting Leerlinggebonden budget DUO Wettelijke verplichting Leerlingentellingen DUO Wettelijke verplichting
Onderwijsprestaties (roosters, leerplicht,
urennorm, leerlingenaantallen)
Inspectiebezoek Inspectie Wettelijke verplichting Jaarplan/geïntegreerd
jaardocument OCW/ Inspectie Wettelijke verplichting Onderwijstijd Inspectie Wettelijke verplichting
Onderwijs
administratiesysteem Gemeente Wettelijke verplichting Verzuim OCW/ Inspectie (via DUO) Wettelijke verplichting Fundamentele
onderwijshervormingen Schoolbestuur Wettelijke verplichting
Eigen personeel (verzuim/herstelmelding en/interne afspraken rondom bijwonen vergaderingen) Verklaring
bekwaamheidseisen OCW/Inspectie Wettelijke verplichting Aanvraag bijzondere
bekostiging DUO Wettelijke verplichting Arbeidstijd SWZ Wettelijke verplichting Ziekteverzuim SWZ Wettelijke verplichting
Zorgplicht (zorgleerlingen)
Doorverwijzing naar speciaal
onderwijs OCW Wettelijke verplichting Melding zorgleerling Gemeente Wettelijke verplichting Melding zorgleerling RMC Wettelijke verplichting Zorgplan Inspectie Wettelijke verplichting
Subsidies ( OCW, andere departementen zoals
VROM en EZ, gemeenten)
Jaarrekening + jaarverslag Gemeente Gekoppeld aan subsidieregeling
Huisvesting (met name onderhoud en
nieuwbouw)
Huisvesting Gemeente Verplichting gekoppeld aan regeling/financieringskader Huisvesting Bestuur
Aanpassingen
schoolgebouw Eigen bestuur Wettelijke verplichting Bekostigingsgegevens
nieuwe school DUO Wettelijke verplichting
Overige
Lespakketten OCW Gekoppeld aan regeling Veranderingen in de
organisatiestructuur Eigen bestuur
Incidentenregistratie Inspectie Wettelijke verplichting Veiligheid Inspectie Wettelijke verplichting MR-reglement Eigen bestuur ouders Gekoppeld aan regeling Brandveiligheid VROM Gekoppeld aan regeling Schoolgids Ouders Wettelijke verplichting Website van school Ouders
Leerlingvolgsysteem Ouders Wettelijke verplichting Informatiebijeenkomsten Ouders
36 Meewerken onderzoeken Divers
Wet Werk en Zekerheid invalleerkrachten Contractvorm SZW Wettelijke verplichting
Cao Primair Onderwijs Vaststellen taakbeleid Sociale Partners/ OCW Wettelijke verplichting 40-urige werkweek Sociale Partners/ OCW Wettelijke verplichting
Opsteller regel en reden
In tabel 2 is de regelgeving waar een schoolleider aan moet voldoen ingedeeld in negen onderwerpen, namelijk bekostiging, onderwijsprestaties, huisvesting, eigen personeel, subsidies, Wet Werk en Zekerheid, en de cao Primair Onderwijs en Overige. Uit het overzicht blijkt dat schoolleiders te maken hebben met een beperkt aantal opstellers van regelgeving. De Inspectie van het Onderwijs en de het ministerie van OCW zijn namelijk verantwoordelijk voor iets minder dan de helft van de regelgeving. Andere grote organisaties zijn de Dienst Uitvoering Onderwijs, het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het eigen schoolbestuur. Veel regelgeving komt voort uit een wettelijke verplichting of een verplichting gekoppeld aan een subsidieregeling.
Ontstaan regelgeving
Zoals in hoofdstuk 5 besproken, stellen Franssen et al. (2010: 21) dat de regelgeving vanuit vijf mechanismen kan ontstaan; autonomievergroting, decentralisatie, horizontalisering, incidentenreflex en de overige categorie. In de overige categorie vallen bijvoorbeeld lespakketten over actuele thema’s. De meeste regels in tabel 2 zijn ontstaan door het mechanisme autonomievergroting. Doordat de schoolbesturen steeds meer verantwoordelijkheden krijgen hebben zij ook meer autonomie. De lumpsum bekostiging is hier een voorbeeld van, omdat scholen zelf verantwoordelijk zijn voor de besteding van het geld dat zij van het ministerie van Onderwijs ontvangen. Echter verwachten organisaties wel dat de schoolleiders hierover verantwoording afleggen. Dit doen zij door het opstellen van de jaarrekening, de inspectiebezoeken, het maken van de jaarplannen en het regelen van de huisvesting. Tegelijkertijd is huisvesting ook het gevolg van de decentralisatie van taken en budgetten. Franssen et al. (2010: 45) stellen dat het mechanisme incidentreflex zich vooral uit op het gebied van veiligheid en zorg, bijvoorbeeld door het zorgplan, de incidentenregistratie, de brandveiligheid en de melding zorgleerling.
Interne of externe origine
De verschillende vormen van regeldruk kunnen in het schema van Bozeman geplaatst worden waarin gekeken wordt naar origine en impact (1993: 290). In tabel 3 staan de verschillende regels in dit schema ingedeeld. Bozeman (1993) maakt het onderscheid tussen interne versus externe origine van bureaucratisme en interne versus externe impact. In het primair onderwijs is er echter sprake van slechts twee soorten bureaucratisme, namelijk interorganizational red tape en external control red
37
tape. Interorganizational red tape ontstaat binnen de organisatie en heeft ook effect binnen de
organisatie. External control red tape ontstaat buiten de organisatie en heeft effect op de focusorganisatie. Dit is vaak het geval met overheid gerelateerde wetten (Bozeman, 1993: 290-291). Tabel 3: Regelgeving ingedeeld naar interne of externe bronnen van bureaucratisme
Uit tabel 3 blijkt dat de meeste bureaucratisme voortkomt uit external control red tape. Dit betekent dat, vanuit de eigen organisatie gezien, het grootste deel van de regeldruk is opgelegd vanuit een externe organisatie. In het geval van schoolleiders zijn dit vooral het ministerie van OCW, de Inspectie van het Onderwijs en de DUO. Een veel kleiner deel komt voort van binnen de organisatie.