Bezuinigingen binnen de brandweer: Burgerparticipatie als
vervangend middel?
Een onderzoek naar de noodzakelijkheid en geschiktheid van burgerparticipatie
als instrument om de bezuinigingen binnen de Nederlandse brandweer op te
vangen.
Naam: T.F.G. (Thomas) Graansma Studentnummer: 1577107
Opleiding: Master Management van de Publieke Sector Begeleider: Prof. Dr. F.M. van der Meer
Tweede lezer: Mr. dr. G.S.A. Dijkstra Datum: 21 april 2017
2 Bezuinigingen binnen de brandweer: Burgerparticipatie als vervangend middel?
Een onderzoek naar de noodzakelijkheid en geschiktheid van burgerparticipatie als instrument om de bezuinigingen binnen de Nederlandse brandweer op te vangen.
Auteur T.F.G. Graansma
In het kader van het afstudeertraject van de opleiding Management van de Publieke Sector
aan de Universiteit Leiden
Begeleiding
Prof. Dr. F.M. van der Meer
Status Definitief Datum 21 april 2017 Versie 1.0.
3
Inhoud
1. Inleiding ... 10
1.1. Probleemstelling: Doel en vraagstelling van het onderzoek... 13
1.2. Relevantie van het onderzoek ... 14
1.3. Leeswijzer ... 15
2. Theoretisch kader: naar een conceptueel model ... 16
2.1. De context van het openbaar bestuur: van verzorgingsstaat naar een voorwaardenscheppende staat en de rol en plaats van de veiligheidssector ... 17
2.1.1. Het einde van de verzorgingsstaat als dominant staatsmodel ... 17
2.1.2. De opkomst van de voorwaardenscheppende staat ... 19
2.1.3. Verschuiving van publiek-publiek naar publiek-privaat domein ... 20
2.2. De brandweerorganisatie nader belicht ... 23
2.2.1. De brandweer als onderdeel van de veiligheidsregio ... 23
2.2.2. Wettelijke taken van de brandweer ... 25
2.2.3. De “koude” en “warme” organisatie ... 26
2.2.4. De meebewegende brandweer in de veranderende context... 27
2.3. Burgerparticipatie binnen de Nederlandse samenleving ... 31
2.3.1. Definiëring burgerparticipatie ... 31
2.3.2. De rol en positie van de burger binnen de participatiesamenleving ... 31
2.3.3. Voorwaarden voor succesvolle burgerparticipatie binnen het veiligheidsdomein ... 35
2.4. Tussenconclusie theoretisch kader ... 39
2.5. Conceptueel model ... 41 2.6. Hypothesen ... 43 3. Methodologische verantwoording ... 44 3.1. Type onderzoek ... 44 3.2. Variabelen ... 45 3.3. Onderzoeksstrategie en casusselectie ... 49 3.3.1. Casusselectie ... 49 3.4. Dataverzameling en –analyse ... 51 3.5. Validiteit en betrouwbaarheid ... 53
4
4. Resultaten van de casestudies: burgerparticipatie binnen de brandweer ... 55
4.1. Landelijk beeld van burgerparticipatie en de brandweer ... 56
4.1.1. Burgerhulp bij rampen en incidenten ... 56
4.1.2. Brandveilig leven ... 59
4.1.3. Structureel Terugbrengen Ongewenste en Onechte Meldingen ... 60
4.2. Regionale Brandweer Haaglanden ... 61
4.2.1. Bezuinigingen ... 61
4.2.2. Publieke dienstverlening ... 61
4.2.3. Ervaring met burgerparticipatie ... 62
4.2.4. Voorwaarden voor burgerparticipatie ... 66
4.2.5. Visie succesvolle burgerparticipatie ... 70
4.3. Regionale Brandweer Brabant-Noord ... 72
4.3.1. Bezuinigingen ... 72
4.3.2. Publieke dienstverlening ... 72
4.3.3. Ervaring met burgerparticipatie ... 73
4.3.4. Voorwaarden voor burgerparticipatie ... 77
4.3.5. Visie succesvolle burgerparticipatie ... 81
4.4. Regionale Brandweer Zuid-Holland Zuid ... 83
4.4.1. Bezuinigingen ... 83
4.4.2. Publieke dienstverlening ... 83
4.4.3. Ervaring met burgerparticipatie ... 84
4.4.4. Voorwaarden voor burgerparticipatie ... 87
4.4.5. Visie succesvolle burgerparticipatie ... 90
4.5. Regionale Brandweer Noord-Holland Noord ... 93
4.5.1. Bezuinigingen ... 93
4.5.2. Publieke dienstverlening ... 93
4.5.3. Ervaring met burgerparticipatie ... 95
4.5.4. Voorwaarden voor burgerparticipatie ... 99
4.5.5. Visie succesvolle burgerparticipatie ... 103
5
5. Analyse van de onderzoeksresultaten ... 106
5.1. Beknopte vergelijking van onderzochte cases ... 106
5.2. Analyse van de bezuinigingen en de effecten op de publieke dienstverlening ... 109
5.3. Analyse van de toenemende aandacht voor burgerparticipatie en de ervaringen hiermee van de brandweerkorpsen ... 110
5.4. Analyse van de voorwaarden voor succesvolle burgerparticipatie... 115
5.5. Analyse van duurzaamheid en toekomstbeeld ten aanzien van burgerparticipatie . 121 5.6. Toetsing van de onderzoekshypothesen ... 124
6. Conclusies ... 126
6.1. Beantwoording van onderzoeksvraag ... 127
6.2. Theoretische reflectie ... 133 6.3. Discussie ... 135 6.4. Aanbevelingen ... 136 6.5. Persoonlijke reflectie ... 138 Literatuur ... 139 Bijlagen ... 148 Bijlage I: Interviewvragen ... 149
Bijlage II: Overzicht veiligheidsregio’s ... 154
Bijlage III: Beschrijving van Brandweer Haaglanden ... 155
Bijlage IV: Beschrijving van Brandweer Brabant-Noord ... 157
Bijlage V: Beschrijving van Brandweer Zuid-Holland Zuid ... 159
Bijlage VI: Beschrijving Brandweer Noord-Holland Noord ... 161
6
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterthesis: “Bezuinigingen binnen de brandweer: Burgerparticipatie als vervangend middel?”. Dit onderzoek is geschreven ter afronding van de masteropleiding Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. Een drukke, maar vooral ook een leerzame periode in mijn leven. De leeropbrengst neem ik zeker mee in de rest van mijn carrière.
Mijn dank gaat uit naar mijn dierbaren die mij de afgelopen periode tot steun zijn geweest. Zij wisten mij blijvend te motiveren. Door te investeren in deze (avond-)opleiding, heb ik keuzes moeten maken waarbij de tijd voor sociale activiteiten en ontspanning aanzienlijk werd beperkt. Het was de investering waard, maar ik ben opgelucht de avonden en de weekenden weer naar eigen inzicht te kunnen besteden.
Daarnaast wil ik mijn thesisbegeleider prof. dr. Frits van der Meer nadrukkelijk bedanken voor de hulp en tijd. Mijn thesisbegeleider heeft mij uitstekend geholpen en wist mij weer de weg te wijzen nadat ik door alle data verdwaald was. Ook respecteer ik mijn thesisbegeleider zeer als mens, aangezien altijd sprake was van oprechte persoonlijke interesse. Tevens gaat mijn dank uit naar de twee beoordelaar, mr. dr. Gerrit Dijkstra.
Uiteraard kan een dankwoord richting de respondenten van de verschillende brandweerregio’s niet achterwege blijven. Ik wil jullie bedanken voor de tijd, openhartigheid en medewerking aan dit onderzoek. Zonder jullie input was ik niet in staat geweest om de benodigde data te verzamelen en te verwerken.
Ten slotte wil ik een ieder bedanken die niet specifiek genoemd is, maar wel een bijdrage aan de totstandkoming van mijn eindonderzoek heeft geleverd.
Ik wens u veel leesplezier.
7
Samenvatting
Het openbaar bestuur is, als gevolg van bezuinigingen, aan hervormingen onderhevig (Van der Meer, 2012: 7-12). Zodoende heeft een verschuiving plaatsgevonden van de verzorgingsstaat naar een voorwaardenscheppende staat, waarbij gepoogd wordt om meer verantwoordelijkheid bij de burger neer te leggen (Raad voor het openbaar bestuur, 2012: 26). Als onderdeel van het openbaar bestuur heeft ook de Nederlandse brandweer te maken met forse bezuinigingen en hervormingen. Tevens wordt in het visiedocument van de Nederlandse brandweer meer ingestoken op het voorkomen van incidenten, waarbij een grotere inzet en meer verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven wordt gevraagd (Projectteam Strategische Reis Bandweer, 2010).
In de literatuur wordt gesteld dat in geval van bezuinigingen, het aannemelijk is dat een organisatie onderzoekt welke taken gestopt of minder intensief uitgevoerd kunnen worden (Van der Voet & Vermeeren, 2016: 3). Daarbij komt dat circa driekwart van het repressief brandweerpersoneel heeft aangegeven, dat de veiligheid als gevolg van de hervormingen voor de burger is afgenomen (Van Vliet, 2014: 2). Om deze reden stond in het onderzoek de volgende vraag centraal:
“Onder welke randvoorwaarden kan burgerparticipatie als instrument worden gebruikt om de eventueel verminderde publieke dienstverlening van de brandweer als gevolg van bezuinigingen op te vangen?”
Op basis van een uitgebreide literatuurstudie en empirisch onderzoek binnen de regionale brandweerkorpsen Haaglanden, Brabant-Noord, Zuid-Holland Zuid en Noord-Holland Noord, is antwoord gegeven op deze onderzoeksvraag. De veronderstelling dat de bezuinigingen leiden tot een verminderde publieke dienstverlening blijkt in de praktijk niet geheel stand te houden. In de periode 2015-2018 hebben de brandweerregio’s Zuid-Holland Zuid en Noord-Holland Noord landelijk gezien de grootste bezuinigingsopdracht, met een vastgestelde budgetreductie van respectievelijk 12,6% en 16,8%. De regio’s Haaglanden en Brabant-Noord hebben in deze periode geen bestuurlijk bezuinigingsopdracht. Uit het empirisch onderzoek blijkt dat beide regio’s in de periode 2009-2015 ook fors hebben moeten bezuinigen, met een
8 vastgestelde budgetreductie van respectievelijk circa 10% en 24%. Veelal zorgde de regionalisering van het brandweerkorps, met bijkomende schaalvoordelen, voor een groot besparingspotentieel. Ondanks dit besparingspotentieel laten de bezuinigingen wel sporen na. Zo blijkt dat de doorontwikkeling van de brandweerorganisatie stagneert, de brandweerregio’s de aandacht richten op het hogere risicosegment en, dat specifiek in geval van de regio Noord-Holland Noord, de opkomsttijden langer worden. Bovenstaande impliceert een afname van de publieke dienstverlening, maar de effecten hiervan zijn over het algemeen op korte termijn maatschappelijk niet duidelijk zichtbaar.
Daarnaast beschouwen de brandweerregio’s Haaglanden, Brabant-Noord en Zuid-Holland Zuid het stimuleren en coördineren van burgerparticipatie als een extra taak, in plaats van dat burgerparticipatie de werkdruk van de korpsen vermindert. Van succesvolle burgerparticipatie, waarbij wordt deelgenomen aan de vorming en/of uitvoering van beleid en tevens zorgt voor meer effect tegen lagere kosten of hetzelfde effect tegen lagere kosten, lijkt op dit moment amper sprake.
Tevens is tot dusver, geen van de onderzochte regio’s in staat om de effecten van burgerparticipatie te meten. Volgens de onderzochte regio’s stijgt, als gevolg van de bezuinigingen, het belang en de noodzakelijkheid van burgerparticipatie niet. Wel stijgt het belang van burgerparticipatie als gevolg van de verschuiving van aandacht naar het hogere risicosegment. Zo wordt in het lagere risicosegment meer gewezen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Aangezien deze ontwikkeling mede is ingegeven door nieuwe wet- en regelgeving, blijkt niet zozeer de bezuinigingen, maar een politieke keuze te zorgen voor een stijging van het belang van burgerparticipatie binnen de Nederlandse brandweer. Geconcludeerd kan worden dat de brandweer, met de huidige financiële middelen, op de grens van het maximaal presteren zit. De inzet van burgers en bedrijven kan dus het verlengstuk zijn om gezamenlijk verder aan veiligheid te werken.
Tevens zijn in dit onderzoek verschillende randvoorwaarden onderzocht waarbinnen burgerparticipatie succesvol kan zijn. Een logische, maar belangrijke randvoorwaarde is dat de problematiek geschikt voor burgerparticipatie moet zijn. Uit het onderzoek blijkt dat participatie bij de “koude” taken van de brandweer het meest geschikt is. Zo tracht de brandweer door samen te werken, het risicobewustzijn van burgers en bedrijven te verhogen.
9 Ondanks dat de effecten van burgerparticipatie nog niet zijn aangetoond, is de verwachting dat burgers en bedrijven in de praktijk door veilig gedrag incidenten kunnen voorkomen. Ook de mate van aanwezigheid van sociaal kapitaal blijkt een belangrijke voorwaarde te zijn die burgerparticipatie kan stimuleren of belemmeren. Zo kan een grote diversiteit, onder de inwoners binnen voornamelijk (groot-)stedelijk gebied, leiden tot een verminderde mate van normen van wederkerigheid. Uit het empirisch onderzoek blijkt een grote diversiteit onder de inwoners een belangrijke belemmerende factor.
Daarnaast zijn er zorgen over de aanwezigheid van voldoende tijd en middelen waarover burgers en bedrijven beschikken om te kunnen participeren. De terugtrekkende overheid doet namelijk op meerdere domeinen in toenemende mate een beroep op de inzet van burgers en bedrijven. Daarnaast zijn ook in het bedrijfsleven en bij (overheids-)instellingen bezuinigingen aan de orde. Voorwaardenscheppend beleid is noodzakelijk om burgerparticipatie duurzaam mogelijk te maken.
Ten slotte kan worden gesteld dat de regionale brandweerkorpsen de afgelopen jaren de eerste stappen hebben gezet om verder te investeren op burgerparticipatie. Wel blijkt dat burgerparticipatie binnen de Nederlandse brandweer nog in de kinderschoenen staat1. Zo ontbreekt een valide meetinstrument, voorwaardenscheppend beleid en vindt burgerparticipatie veelal plaats binnen de door de brandweer vastgestelde kaders. Dit kost de organisatie mogelijk onnodig veel tijd. Van het gewenste evenwicht tussen loslaten en sturen is op dit moment amper sprake (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012). Meer aandacht voor Public Value Management zou hiervoor een oplossing kunnen zijn, waarbij het zoeken naar maatschappelijke (meer-)waarde centraal staat (Stoker, 2006). De publieke manager geeft hierin vorm aan de interactie tussen organisaties en andere stakeholders. Binnen dit managementparadigma zijn onder andere het bevorderen van autonomie van de actoren en een constante evaluatie noodzakelijk. Hoewel het evalueren tijd kost, kan het bevorderen van de autonomie bijdragen aan het “loslaten”. Dit zou een mogelijke oplossing kunnen zijn, waardoor de brandweerkorpsen burgerparticipatie niet meer als een extra taak beschouwen en burgers en bedrijven niet meer hoeven te overtuigen om mee te werken. Nader onderzoek is dus gewenst.
1 De inzet van brandweervrijwilligers, als (vergaande) vorm van burgerparticipatie, is niet in het onderzoek
10
1. Inleiding
“Driekwart (74%) van de brandweerlieden vindt dat de veiligheid die de brandweer aan burgers biedt is afgenomen door de recente hervorming van het korps” (Van Vliet, 2014: 2). Deze conclusie is getrokken naar aanleiding van een onderzoek door de vakbond Abvakabo FNV en EenVandaag onder 1848 brandweerfunctionarissen die operationeel betrokken zijn bij het bestrijden van incidenten.
Het openbaar bestuur is, als gevolg van bezuinigingen, aan hervormingen onderhevig (Van der Meer, 2012: 7-12). Trends als bijvoorbeeld de vergrijzing van de maatschappij dreigen de overheidsfinanciën onhoudbaar te maken (De Mooij, 2006: 15). In de overheid wordt daarom vaak gesneden om de begroting kloppend te krijgen2. Zodoende heeft er een verschuiving plaatsgevonden van de verzorgingsstaat naar een voorwaardenscheppende staat, waarbij gepoogd wordt om meer verantwoordelijkheid bij de burger neer te leggen (Raad voor het openbaar bestuur, 2012: 26).
Als onderdeel van het openbaar bestuur heeft ook de Nederlandse brandweer te maken met deze veranderingen. De brandweer dient te bezuinigen en hervormingen zoals reorganisaties zijn het gevolg. Ook de regionalisering van de brandweer ligt in het verlengde hiervan. Daarnaast moet de brandweer het met minder geld doen, terwijl de wettelijke taken ongewijzigd blijven.
Zorgwekkend is het feit dat circa driekwart van de repressieve3 brandweerfunctionarissen aangeeft dat de veiligheid als gevolg van deze hervormingen voor de burger is afgenomen (Van Vliet, 2014: 2). Deze constatering staat haaks op de stelling van Van der Meer (2012: 5) die luidt dat een organisatie binnen het openbaar bestuur af moet stemmen op maatschappelijke ontwikkelingen en uitdagingen. Deze afstemming is een vereiste om de kwaliteit van de taakuitvoering te bewaken en daar waar nodig te verbeteren.
2 Van der Meer, F. (2014), ‘Minder overheid, maar wie denkt er na over de lange termijn?’, van:
http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/minder-overheid-maar-wie-denkt-er-na-over-de-lange-termijn (bekeken op 08-09-2016).
3 De brandweer hanteert een andere definitie van repressie dan de politie, waar repressie zich richt op het
“beteugelend optreden tegen daadwerkelijke verstoring van de rechtsorde” waarbij dwang uitgevoerd kan worden (Politieacademie, 2014).
11 In het visiedocument van de Nederlandse brandweer wordt nadrukkelijk ingestoken op het voorkomen van incidenten. Voorkomen is immers beter dan genezen. Dit vraagt inzet van de burger, meer zelfredzaamheid en brandveiligheidsbewustzijn (Van de Wiel, 2010: 5). In tijden van krimpende budgetten kan dit leiden tot een vermindering van de werkbelasting van de brandweerorganisatie.
In het jaar 2015 vonden alleen al binnen de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid4 1961 incidenten plaats die vielen onder “prio 2-meldingen”. In het jaar 2014 waren dit er 1339 en in het jaar 2016 13945. “Prio 2-meldingen” zijn uitrukken zonder dringende taak6. Deze incidenten variëren onder andere van (kleine) buitenbranden, de tot de verbeelding sprekende kat in de boom, van over de weg hangende takken tot liftopsluitingen. Deze prio 2 meldingen hadden in de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid een aandeel van circa 48% ten opzichte van het totaal aantal incidenten. Het overgrote deel van dergelijke “incidenten” zou vermoedelijk door burgers of bedrijven zelf opgelost kunnen worden. De verwachting is dat het beeld van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid representatief is voor de rest van het land. Daarbij komt dat er in Nederland in 2013 in 37% van alle meldingen sprake is van loos alarm (De Heer – De Lange & Vlemmings, 2014: 10).
Binnen dit kader is het van belang om inzicht te krijgen in hoeverre burgerparticipatie als instrument noodzakelijk en geschikt is om de kwaliteit van de taakuitvoering van de brandweer te bewaken of waar nodig te verbeteren.
Wat betreft de inzet van de burger is de Nederlandse brandweer al een bijzondere organisatie. Van alle repressieve brandweerfunctionarissen, is in het jaar 2016 circa 79% vrijwilliger. Een vrijwilliger bij de brandweer volgt dezelfde opleiding als het beroepspersoneel en oefent wekelijks om de vakbekwaamheid te waarborgen. Een vrijwilliger kent over het algemeen een tweede dienstverband of werkgever. Dit betekent dat de werkzaamheden binnen het tweede dienstverband of bij de tweede werkgever, in geval van een alarmering, al dan niet tijdelijk dient te worden gestaakt. De term vrijwilliger binnen de brandweer komt niet geheel overeen
4 In dit document worden de termen “regionale brandweren” en “veiligheidsregio’s” door elkaar gebruikt,
aangezien een regionale brandweer een afdeling van een veiligheidsregio is.
5 Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. (2016), ‘Overzicht aantal prio2 incidenten’, van:
https://mijnbrandweerzhz.nl/ (bekeken op 06-12-2016).
6 In geval van een prio 2-melding heeft het uitrukkende voertuig geen toestemming om zich als
12 met het begrip vrijwilliger in het spraakgebruik7. In het spraakgebruik lijkt een vrijwilliger werk te leveren zonder gezagsverhoudingen. Binnen de brandweer is dit met toenemende verplichtingen, zoals een opkomstverplichting van veelal minimaal 50% en kazerneringsdiensten, niet het geval (Bosland e.a., 2011: 7). In geval van kazernering wordt het personeel gedurende een dienst gehuisvest in een kazerne waar de brandweervoertuigen staan om zo de opkomsttijden te verlagen.
Gesteld kan worden is dat de inzet van brandweervrijwilligers een vergaande vorm van burgerparticipatie is. Deze vorm van burgerparticipatie zal in dit onderzoek echter niet worden meegenomen. Zoals eerder gesteld, wordt in de toekomstvisie van de brandweer de nadruk gelegd op het voorkomen van incidenten in plaats van het bestrijden van incidenten (Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010: 59). Aangezien de brandweervrijwilligers voornamelijk de taak hebben om incidenten te bestrijden, is het niet logisch om de aandacht tijdens het onderzoek op deze doelgroep te richten. Tevens hebben de vrijwilligers te kampen met een hoge werkdruk (Bosland e.a., 2011: 12). Ook leidt het uitbreiden van het vrijwilligersbestand zeer waarschijnlijk tot de noodzaak om de omvang van de professionele ondersteuning te vergroten, wat haaks staat op de bezuinigingen. Ten slotte richt de toekomstvisie van de brandweer zich op het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven (Weewer, 2010: 54-55). De vrijwilligers zijn in dienst van de veiligheidsregio’s en worden daarom als onderdeel van de brandweerorganisatie beschouwd. In dit onderzoek wordt onder burgerparticipatie burgers en bedrijven, die geen dienstverband bij een brandweerkorps, hebben verstaan.
7
13
1.1. Probleemstelling: Doel en vraagstelling van het onderzoek
Dit onderzoek heeft betrekking op het in kaart brengen en analyseren van in hoeverre burgerparticipatie een noodzakelijk en geschikt instrument is om de bezuinigingen binnen de Nederlandse brandweer op te vangen, waardoor de kwaliteit van de taakuitvoering van de brandweer kan worden bewaakt of waar nodig kan worden verbeterd.
Om deze doelstelling te kunnen bereiken is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd:
“Onder welke randvoorwaarden kan burgerparticipatie als instrument worden gebruikt om de eventueel verminderde publieke dienstverlening van de brandweer als gevolg van bezuinigingen op te vangen?”
Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, wordt eerst de veranderingen in en de herordening van het openbaar bestuur in relatie tot de Nederlandse brandweer in kaart gebracht. Derhalve, wordt eerst de context van een veranderend openbaar bestuur onderzocht. Om inzicht te krijgen in de brandweerorganisatie is het noodzakelijk om de specifieke omgeving waarin de organisatie opereert in het onderzoek mee te nemen. De tweede deelvraag richt zich op de plaats en rol van de Nederlandse brandweer als onderdeel van de veiligheidsregio’s. Tevens zullen de wettelijke taken van de brandweer in kaart worden gebracht. Daarbij komt ook ter sprake in welke mate binnen de brandweerregio’s wordt bezuinigd en welke mogelijke gevolgen dit op de publieke dienstverlening heeft.
De derde deelvraag onderzoekt wat onder burgerparticipatie kan worden verstaan en onder welke condities de inzet van de burger succesvol kan zijn. De vierde deelvraag luidt of de brandweerregio’s burgers al bewust inzetten en wat de effecten hiervan zijn. De laatste deelvraag onderzoekt in hoeverre de regionale brandweerkorpsen een verdere inzet van burgerparticipatie mogelijk en relevant vinden.
14
1.2. Relevantie van het onderzoek
Maatschappelijke relevantie
Veel aandacht gaat uit naar de kenniseconomie, wat moet zorgen voor grotere maatschappelijke welvaart, een hogere kwaliteit van leven voor zoveel mogelijk mensen en de zorg voor toekomstige generaties (Wijffels, 2001: 62). Voor een dergelijk ontwikkelde samenleving is veiligheid de basis. Door de sterk veranderende maatschappij wordt de roep om veiligheid van burgers steeds groter, terwijl de brandweer verder wordt gekort op de begroting (Van Caem, 2008, 7; Van Veldhuisen & Snel, 2014: 15-16; Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010: 25-26). Ondanks het feit dat de kosten van de brandweer juist stijgen volgen de bezuinigingsrondes elkaar op. De maatschappelijke meerwaarde van dit onderzoek is dat inzicht wordt gegeven in hoeverre burgerparticipatie noodzakelijk en geschikt is om deze bezuinigingen op te vangen, waardoor de kwaliteit van de taakuitvoering van de brandweer kan worden bewaakt of waar nodig kan worden verbeterd. Door middel van dit onderzoek wordt getracht antwoord te geven op de vraag om veiligheid van de burger.
Wetenschappelijke relevantie
In de literatuur is veel aandacht voor interactieve beleidsvorming en de nieuwe rol van ambtenaren in de New Public Service (Denhardt & Denhardt 2000; Edelenbos e.a., 2006; Perry, 2007: 10-11). Het zo vroeg mogelijk betrekken van de burger bij de totstandkoming van beleid staat hierin centraal. De bestaande literatuur biedt echter onvoldoende handvatten om beleid gezamenlijk succesvol uit te voeren. Dit onderzoek richt zich met name op de burger als uitvoerder, een onderwerp waar erg weinig aandacht voor is. Tevens vult dit onderzoek een tweede kennisleemte door de noodzakelijkheid en geschiktheid van de inzet van burgerparticipatie als instrument, om de eventuele verminderde publieke dienstverlening van de brandweer op te vangen, empirisch te onderzoeken. Bestaande onderzoeken richtten zich op burgerparticipatie bij rampen en crises, maar er is geen aandacht voor de geschiktheid van burgerparticipatie in het kader van de dagelijkse brandweerzorg. Dit onderzoek dient hier een bijdrage aan te leveren.
15
1.3. Leeswijzer
Deze masterthesis bestaat uit zes hoofdstukken. Hoofdstuk één betreft de inleiding. In dit hoofdstuk wordt naast de probleemschets, ook het doel en de vraagstelling van het onderzoek beschreven. Voorts wordt de relevantie van het onderzoek geformuleerd. In hoofdstuk twee vindt u het conceptueel-theoretisch kader. Gestart zal worden met een verkenning van de relevante theorie. Hieruit zullen het conceptueel model en de onderzoekshypothesen voortvloeien.
In hoofdstuk drie zal de opzet van het onderzoek worden weergegeven. Onderwerpen als de gehanteerde onderzoeksmethoden en de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek zullen hier de aandacht krijgen.
De resultaten van het onderzoek zullen in hoofdstuk vier worden beschreven. In hoofdstuk vijf worden de empirische bevindingen aan de hand van de theorie geanalyseerd. Op basis van deze analyse kunnen conclusies worden getrokken. De conclusie van dit onderzoek, inclusief een relflectie op de theorie en aanbevelingen, vindt u terug in hoofdstuk zes.
16
2. Theoretisch kader: naar een conceptueel model
In dit hoofdstuk worden verschillende theorieën aan de orde gesteld om de vraag, geformuleerd in de inleiding, theoretisch te kunnen duiden. Aan de hand van de behandeling van deze theorieën wordt aan het eind van het hoofdstuk een conceptueel model gepresenteerd. Op basis hiervan wordt duidelijk welke variabelen van invloed kunnen zijn op de mate van geschiktheid van burgerparticipatie om de bezuinigingen binnen de brandweer op te vangen. De literatuurstudie geldt als basis voor het analyseren van de resultaten en de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt:
“Onder welke randvoorwaarden kan burgerparticipatie als instrument worden gebruikt om de eventueel verminderde publieke dienstverlening van de brandweer als gevolg van bezuinigingen op te vangen?”
Om op deze vraag antwoord te kunnen geven, zal in paragraaf 2.1. gestart worden met een literatuurstudie naar de context van het openbaar bestuur. De hervormingen binnen de overheid zijn namelijk van invloed op de brandweerorganisatie, aangezien zij hier deel van uitmaakt. Om het handelen van de brandweerorganisatie goed te kunnen doorgronden, is het van belang om de hervormingen, en dan in het bijzonder de opkomst van de voorwaardenscheppende staat, in kaart te brengen. Hierbij wordt uitgezocht wat het doel van de voorwaardenscheppende staat is en aan welke criteria dit staatsmodel dient te voldoen voor een vitale maatschappij. Tevens zal in kaart worden gebracht wie verantwoordelijk is voor het zorgdragen van veiligheid.
Vervolgens volgt in paragraaf 2.2. een beschrijving van de brandweerorganisatie. Gestart zal worden met het plaatsen van de Nederlandse brandweer binnen het openbaar bestuur. Tevens zullen de wettelijke taken van de brandweer in kaart worden gebracht. Voorts zal de organisatie van de brandweer als onderdeel van de veiligheidsregio ter sprake komen. Ten slotte zal de toekomstvisie van de Nederlandse brandweer, met daarin een grotere rol voor de burger, worden besproken.
Voor het verkrijgen van een volledige beeldvorming zal in paragraaf 2.3. het verschijnsel van burgerparticipatie binnen de Nederlandse samenleving worden onderzocht. Gestart zal
17 worden met een definiëring van het begrip burgerparticipatie. Nadat dit verschijnsel is geconcretiseerd, zal de rol en de positie van de burger binnen de participatiesamenleving worden geplaatst. Hierbij zal aandacht zijn voor de verschillende vormen en gradaties waarbinnen burgers kunnen participeren. Tevens zullen de voorwaarden voor een succesvolle burgerparticipatie in kaart worden gebracht. Hiermee wordt een kader gecreëerd waardoor de geschiktheid van burgerparticipatie kan worden gemeten.
In paragraaf 2.4. volgt een tussenconclusie van het theoretisch kader. Hierin zullen de bevindingen van het literatuuronderzoek kernachtig worden weergegeven. Vervolgens wordt in paragraaf 2.5. de verbanden tussen de concepten in kaart gebracht. Hieruit voortvloeiend volgt het conceptueel model die de onderlinge verbanden schematisch weergeeft. Aan de hand van de bevindingen zijn in paragraaf 2.6. onderzoekshypothesen opgesteld die in dit onderzoek empirisch worden getoetst.
2.1. De context van het openbaar bestuur: van verzorgingsstaat naar een voorwaardenscheppende staat en de rol en plaats van de
veiligheidssector
2.1.1. Het einde van de verzorgingsstaat als dominant staatsmodel
In zijn oratie laat Van der Meer (2012: 7-12) de wijzigingen binnen het openbaar bestuur zien. Zo was in de Nederlandse geschiedenis een verschuiving van een nachtwakersstaat naar een verzorgingsstaat te herkennen. Deze verschuiving zorgde voor een toenemend aantal taken voor de overheid. Dit leidde tot een sterke groei van het overheidspersoneel. Echter, Waldo (1972) liet zien dat de alles regelende overheid onvoldoende in staat was om de wensen van de burgers in het beleid te integreren. Tevens raakte het openbaar bestuur, en dan met name de centrale overheid, overbelast. Hervormingen binnen het openbaar bestuur waren dus vereist.
Na midden jaren ’80 kende de Nederlandse politiek en overheid een beleidsomslag waarbij kritisch werd gekeken naar de personeelsomvang. Opvallend is dat de omvang van de overheid vooral een onderwerp van discussie is op het moment dat de betaalbaarheid van de overheidstaken in het gedrang komt (Steur, 2015: 10). Mede gezien de crisis in de jaren
18 tachtig werd een vergroting van het privaat domein nagestreefd door middel van privatiserings-, verzelfstandigings- en dereguleringsoperaties. De overheid stootte taken af waardoor bijvoorbeeld het onderwijs, huisvesting en de gezondheidszorg verzelfstandigd werd. Een forse daling van het overheidspersoneel was het gevolg8.
Daarnaast groeide binnen het openbaar bestuur het gedachtengoed van New Public Management, waarover Hood (1991) schreef dat deze hervormingen moesten zorgen voor een betere aansluiting van het openbaar bestuur op de ontwikkelingen in de samenleving. Binnen New Public Management staat het marktdenken centraal om zo tot een efficiënte en effectieve overheid te komen. Na de kredietcrisis en de latere schuldencrises werden echter de negatieve gevolgen van het marktdenken zichtbaar. Zo lag de nadruk van het openbaar bestuur te veel op het managen van de input en het realiseren van uitdagende doelstellingen. Ook sprak de Raad voor de financiële verhoudingen over “regelingen [die] onbetaalbaar worden” en een overheid die “in veel gevallen niet de meest doelmatig opererende partij [is] voor het oplossen voor het betreffende vraagstuk” (Raad voor de financiële verhoudingen, 2011: 64; Binnema, 2014: 49).
Termen als “minder overheid, minder bestuurlijke dichtheid en minder ambtenaren” zijn al enkele decennia in politiek Den Haag te horen9. De Nederlandse verzorgingsstaat staat onder druk. Hierdoor is de aandacht naar de maatschappij
verschoven waarbij steeds actiever wordt gepoogd om de burger zelf de verantwoordelijkheid te laten nemen voor zichzelf en zijn omgeving (Raad voor het openbaar bestuur, 2012: 26). In de volgende figuur zijn de ontwikkelingen binnen het openbaar schematisch weergegeven.
8 Van der Meer, F. (2014), ‘Minder overheid, maar wie denkt er na over de lange termijn?’, van:
http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/minder-overheid-maar-wie-denkt-er-na-over-de-lange-termijn (bekeken op 08-09-2016).
9 Idem.
Figuur 1: Ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur (Steur, 2015: 11).
19 2.1.2. De opkomst van de voorwaardenscheppende staat
De opkomst van de voorwaardenscheppende staat is een nieuw hoofdstuk in de opeenvolging van dominante staatstypen, zoals eerder de nachtwakersstaat en de verzorgingsstaat zijn ontstaan en, al dan niet gedeeltelijk, hun neergang hebben gekend (Van der Meer, Van den Berg, Dijkstra, 2012: 35). Zo is volgens Massey (1997) de voorwaardenscheppende staat een geactualiseerde vorm van de nachtwakersstaat.
Binnen een voorwaardenscheppende staat creëert het openbaar bestuur de randvoorwaarden voor ordentelijk maatschappelijk en economisch verkeer (Van der Meer, 2009: 174). Hierbij geeft de maatschappij zelf vorm aan de invulling en uitvoering van zowel de eigen als de gedeelde belangen. Om dit te kunnen bereiken heeft de overheid als taak om een betrouwbaar en transparant rechts- en bestuurssysteem te handhaven. Deze voorwaarde is cruciaal, aangezien de burger en het bedrijfsleven verzekerd moeten zijn van een goedwerkend en neutraal rechtssysteem. Om toe te kunnen zien op het correct handelen binnen de vrije concurrentie, heeft de overheid daarom een toezichthoudende functie. De tweede kerntaak richt zich op het waarborgen van een betrouwbaar financieel en monetair stelsel. Zodoende wordt het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld in staat gesteld om zich op de lange termijn te richten en de risico’s van verplichtingen die zij aangaan te kunnen overzien. Ten slotte heeft de overheid binnen een voorwaardenscheppende staat als kerntaak dat zij systeemverantwoordelijk is. Indien vitale onderdelen van de maatschappij en de economie uitvallen, dient de overheid effectief te interveniëren (Van der Meer, Van den Berg, Dijkstra, 2012: 37-38). Met name deze voorwaarde is van belang voor dit onderzoek, aangezien de burger geholpen moet worden indien een verstoring van de openbare orde zich voordoet. De algemene taak van het openbaar bestuur is dus om de vitale samenleving tot volle bloei te laten komen (Raad voor het openbaar bestuur, 2012: 61). De omschrijving van dit concept biedt in de literatuur echter wel de nodige ruimte voor interpretatie (Van der Meer, 2012: 7-10).
Bij de verschuiving naar de voorwaardenscheppende staat stootte de taak heroriënterende overheid taken af door middel van privatisering, (de-)regulering, agentschapsvorming, decentralisatieoperaties en het verschuiven van taken naar het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven. De overheid stootte echter niet alle klassieke overheidstaken af. Zo domineert binnen de werkzaamheden van de overheid de aandacht voor openbare orde,
20 rechtspraak en verdediging (Van der Meer, Van den Berg, Dijkstra, 2012: 38). Deze taken zijn te herleiden uit de randvoorwaarden om de vitale samenleving tot volle bloei laten komen (Van der Meer, 2012: 15). Gezien de bezuinigingen binnen het openbaar bestuur wordt ook van de maatschappij verwacht mee te werken aan de zorg voor (brand-)veiligheid (Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010: 55). De vraag is echter op welke wijze dit moet worden ingericht. Om daar antwoord op te kunnen geven dient eerst gekeken te worden naar de rol van de overheid, voor wat betreft de zorg voor veiligheid binnen het publiek-publiek domein en het publiek-publiek-privaat domein.
2.1.3. Verschuiving van publiek-publiek naar publiek-privaat domein
De opkomst van de voorwaardenscheppende staat is sterk verbonden met de (hernieuwde) erkenning van het level governance-karakter van het openbaar bestuur. Onder multi-level governance wordt een bestuurssysteem verstaan waarin een groot aantal overheidsactoren, semipublieke organen en private partijen gezamenlijk betrokken zijn bij publieke dienstverlening op verschillende territoriale niveaus (Van der Meer, Van den Berg, Dijkstra, 2012: 35-36). Meer concreet: Als gevolg van bezuinigingsrondes dienen de participatiesamenleving, de non-profit sector, maatschappelijke ondernemingen, bedrijven en burgers steeds meer taken uit te voeren10. Van een ieder die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving11. Hierin is een verschuiving van taken van het publiek-publiek domein naar het publiek-privaat domein te herkennen.
Volgens Heffron (1989) en Rainey (1997) wordt de scheiding tussen de overheid en de samenleving steeds waziger waardoor het definiëren van beide domeinen niet eenvoudig zou zijn. Dijkstra en Van der Meer (2003: 93-98) hebben daarentegen vijf (politieke, economische en juridische) perspectieven ontwikkeld waardoor wel een onderscheid tussen de domeinen kan worden gemaakt.
10 Van der Meer, F. (2014), ‘Minder overheid, maar wie denkt er na over de lange termijn?’, van:
http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/minder-overheid-maar-wie-denkt-er-na-over-de-lange-termijn (bekeken op 08-09-2016).
11 Rijksoverheid. (2013), ‘Troonrede 2013: Koning Willem-Alexander heeft in de Ridderzaal de troonrede
uitgesproken’, op http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2013/09/17/troonrede-2013.html (bekeken op 09-09-2016).
21 Met het publieke domein doelt men op de zorg voor gezamenlijke belangen in de samenleving (Van Braam, 1988: 155). Op basis van bovenstaande kan men het publiek en publiek-privaat domein onderscheiden. Onder het publiek-publiek domein valt het openbaar bestuur met de daarbij behorende overheidsstichtingen en – bedrijven12. Het publiek-private domein omvat maatschappelijke zelfsturing door burgers, het maatschappelijk middenveld en ingeschakelde bedrijven die collectieve taken uitvoeren. De verschuiving van taken naar publiek-privaat domein maakt bezuinigingen mogelijk en kan leiden tot meer betrokkenheid onder de burgers (Dijkstra & Van der Meer, 2003). Van der Meer en Van den Berg (2016: 14) hebben binnen het publieke domein, de voorwaardenscheppende staat gecombineerd voorafgaande staatsmodellen, geconceptualiseerd. Deze conceptualisatie geeft een duidelijk schematisch overzicht van de in deze paragraaf benoemde veranderingen. In onderstaande tabel is de grotere verantwoordelijkheid van het maatschappelijk middenveld in de voorwaardenscheppende staat ten opzichte van de verzorgingsstaat (Welfare state) terug te zien. De voor Nederland geldende situatie is met de kleur blauw gearceerd.
Tabel 1 - Conceptualisering van het publieke domein: verschillende staatsmodellen (Van der Meer & Van den Berg, 2016: 14).
12
Van der Meer, F. (2014), ‘Minder overheid, maar wie denkt er na over de lange termijn?’, van:
http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/minder-overheid-maar-wie-denkt-er-na-over-de-lange-termijn (bekeken op 08-09-2016).
Night watch state
Welfare state Enabling state Type I: Etatist Type II: Neo-corporatist Type I: Communitarian Type II: Neo-liberal Depth of civil society involvement
High Low Medium/high High High
Scope of civil society involvement: dominant tasks Most parts of the economic domain, all parts of the social, cultural etc. domains No
Full range Full range Full range
Involvement instruments: (In) Formal Informal + formal
Formal Formal Formal + Informal Formal + Informal Type Legislation + Financial + communica. Financial+ Legislation Financial+ Legislation Legislation + Financial Legislation + Financial Primary coordination mechanisms 1.Hierarchy 2. Commun. 3. Market 1.Hierarchy 2.Market Hierarchy Communitarian 1.Communitarian 2.Hierarchy 3.Market 1.Market 2.Hierarchy 3.Communitarian
22 In de troonrede van 2013 werd de huidige context van het openbaar bestuur samengevat: “Wanneer mensen zelf vorm geven aan hun toekomst, voegen zij niet alleen waarde toe aan hun eigen leven, maar ook aan de samenleving als geheel. Zo blijven Nederlanders samen bouwen aan een sterk land van zelfbewuste mensen. Een land met een compacte en krachtige overheid, die ruimte geeft en kansen biedt waar het kan en beschermt als dat nodig is, zodat niemand tussen wal en schip raakt”13.
Voor wat betreft het onderwerp veiligheid hebben zich op dit gebied al enkele ontwikkelingen voorgedaan. Duidelijk is dat de zorg voor veiligheid een taak van de overheid is. De overheid alleen is echter nooit in staat geweest om de veiligheid van burgers te waarborgen. Als voorbeeld is een Amsterdams brandweervoorschrift uit 1413 bekend. In geval van brand diende de burger luidkeels anderen te alarmeren. Indien dit werd nagelaten liep de burger kans op een boete. Ook werden burgers ingezet bij de brandbestrijding. Zo beschikte de stad in die tijd over meer dan 12.500 emmers14. Hier was al duidelijk sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid. In de loop van de eeuwen heeft de brandweer zich steeds meer gericht op professionalisering van de organisatie en trok de brandweer meer verantwoordelijkheden naar zich toe. In het heden wordt de brandweerzorg te duur en wordt de nadruk weer meer gelegd op het betrekken van het maatschappelijk middenveld. Zo wordt binnen de brandweer gestuurd op het ontwikkelen van een netwerkorganisatie, waarbij samen met burgers en bedrijven wordt gewerkt aan veiligheid (Van der Meer, Van den Berg, Dijkstra, 2012: 38; Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010). In de volgende paragraaf zal verder worden gekeken naar de relevante ontwikkelingen binnen de Nederlandse brandweer.
13
Rijksoverheid. (2013), ‘Troonrede 2013: Koning Willem-Alexander heeft in de Ridderzaal de troonrede uitgesproken’, op http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2013/09/17/troonrede-2013.html (bekeken op 09-09-2016).
14 Brandweer Nederland. (n.b.), ‘Geschiedenis’, op
23
2.2. De brandweerorganisatie nader belicht
2.2.1. De brandweer als onderdeel van de veiligheidsregio
Voor de vorming van de veiligheidsregio’s hadden de meeste gemeenten in Nederland een zelfstandig brandweerkorps. De lokale brandweerkorpsen stonden per gemeente op de gemeentelijke begroting en waren een afdeling binnen het gemeentelijk ambtelijk apparaat. De grondslag van het reguleren van de brandweerorganisatie kwam voort uit de gemeentelijke verordeningen (Van Lochum, 2007: 86).
Onder andere de vuurwerkramp in Enschede in 2000 en de bekende nieuwjaarsbrand in Volendam in 2001 leidden tot veranderingen binnen het brandweerbestel (Rosmuller & Molenaar, 2011: 213). De toenemende risico’s binnen de maatschappij zorgden ervoor dat behoefte ontstond naar een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige (multidisciplinaire) hulpverleningsorganisatie (Snijders Pronk, 2011: 157). Geconcludeerd werd dat een gemeente te kleinschalig was om dit doel te kunnen bereiken (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2007: 5). Tevens bleken afwijkende regelingen binnen de lokale brandweerkorpsen voor niveauverschillen in prestaties te zorgen (Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid, 2011a: 6).
De weg naar het ontstaan van de veiligheidsregio’s werd ingezet waarvoor in 2007 een wetsvoorstel kwam. In dit wetsvoorstel hadden de gemeenten de keuze om de brandweertaken en bevoegdheden aan de veiligheidsregio over te dragen of als gemeente zelf de brandweertaak uit te blijven voeren (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2007: 10). Er was dus, bij het inwerking treden van de Wet veiligheidsregio in 2010, geen verplichte deelname aan het regionaliseren van de brandweerkorpsen. Dit veranderde door een wetswijziging in 2012 waardoor alle brandweergerelateerde taken naar het regionale niveau van de veiligheidsregio diende te worden overgedragen (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2013: 1). Het gevolg van de verplichte regionalisering is dat de gemeenten niet langer meer volledig bestuurlijk verantwoordelijk zijn voor de brandweerorganisatie. Formeel ligt deze verantwoordelijkheid sinds 1 januari 2013 bij de veiligheidsregio’s. Dit betekent onder andere dat het personeel niet langer meer in gemeentelijke dienst, maar in dienst van de veiligheidsregio werken. Ook dient de veiligheidsregio voortaan zorg te dragen voor de bekwaamheid van het personeel (Wijkhuijs & Van Duin, 2013: 1). De gemeenten blijven daarentegen wel controle en zeggenschap houden, aangezien de directe verbinding tussen een
24 gemeente en het regionale beleid de burgemeester is. Het bestuur van de veiligheidsregio bestaat namelijk uit alle burgemeesters van de regio (Snijders & Pronk, 2011: 158).
Tijdens de regionalisering van de brandweer stonden de volgende motieven centraal (Rosmuller & Molenaar, 2011: 213; Van Veldhuisen & Snel, 2014: 15; Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010: 25-26):
Tabel 2 - Motieven regionalisering brandweer
Sinds de verplichte regionalisering vormt de brandweer een afdeling binnen de veiligheidsregio. De definitie van een veiligheidsregio is “een openbaar lichaam, ingesteld via een gemeenschappelijke regeling door gemeenten in een regio”. De veiligheidsregio heeft als doel om:
- Burgers beter te beschermen tegen risico’s;
- Betere hulpverlening en nazorg te bieden in geval van brand, een zwaar ongeval, een ramp of crisis;
- De brandweerzorg, de Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio (GHOR), rampenbestrijding en crisisbeheersing onder één regionale bestuurlijke regie te vormen; - De bestuurlijke en operationele slagkracht te versterken (Ministerie van Binnenlandse
Zaken, 2007: 4).
Schaalvergroting en centralisatie Alle brandweergerelateerde taken moeten liggen op regionaal niveau. De veiligheidsregio’s geven daarbij gestalte aan de samenwerking op het gebied van brandweer, geneeskundige hulpverlening en rampenbestrijding.
Professionalisering De brandweer dient zich verder te professionaliseren. Daarbij moet gestreefd worden naar meer inhoudelijke, organisatorische en bestuurlijke samenhang en meer inzicht in de kwaliteit van de rampenbestrijding.
Efficiëntieverhoging De kosten van de brandweer nemen toe. Aangezien de brandweer een publiek-publieke organisatie is, is de brandweer volledig afhankelijk van het vastgestelde budget. De organisatie kan dus zelf geen invloed uitoefenen om de inkomsten te vergroten. De regionalisering wordt gezien als middel om taken efficiënter uit te voeren en daardoor grip te krijgen op de stijgende kosten.
25 2.2.2. Wettelijke taken van de brandweer
In artikel 25 van de Wet veiligheidsregio’s staan de wettelijke taken van de brandweer geformuleerd. “De door het bestuur van de veiligheidsregio ingestelde brandweer voert in ieder geval de volgende taken uit:
a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand;
b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand;
c. het waarschuwen van de bevolking;
d. het verkennen van gevaarlijke stoffen en het verrichten van ontsmetting;
e. het adviseren van andere overheden en organisaties op het gebied van de brandpreventie, brandbestrijding en het voorkomen, beperken en bestrijden van ongevallen met gevaarlijke stoffen.
De brandweer voert tevens taken uit bij rampen en crises in het kader van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing”15.
Zoals de Wet veiligheidsregio’s laat zien, bestrijdt de brandweer niet enkel branden. De brandweerzorg kan worden onderverdeeld in vier verschillende disciplines (Rosmuller & Molenaar, 2011: 203):
Tabel 3 - Disciplines brandweerzorg
Discipline Uitleg
Brandbestrijding Het bestrijden van branden.
Technische hulpverlening Het bevrijden van beknelde personen bij (verkeers-)ongevallen, het redden van dieren of het optreden bij bijvoorbeeld stormschade.
Ongevalbestrijding gevaarlijke stoffen
Het bestrijden van ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn.
Waterongevallen Het redden of bergen van te water geraakte personen.
15 Rijksoverheid. (2010), ‘Wet veiligheidsregio’s, van:
26 2.2.3. De “koude” en “warme” organisatie
Begin jaren negentig nam het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de veiligheidsketen op in zijn visie op integrale veiligheid. De veiligheidsketen was het antwoord op de voorheen reactieve en incidentgerichte benadering. De gedachte achter het model is dat voorkomen beter is dan genezen en samenwerking wordt gestimuleerd. Hierbij staat het denken over veiligheidsproblemen in oorzaak-gevolgketens centraal (Liebregts, 2011: 57-58). Onderstaand wordt de veiligheidsketen
nader toegelicht:
- Proactie: Het wegnemen van structurele oorzaken van onveiligheid;
- Preventie: Het nemen van maatregelen om onveiligheid die zich kan voordoen te voorkomen of vroegtijdig te stoppen, om zodoende mogelijke schade of letsel te beperken;
- Preparatie: De voorbereiding om effectief op te treden wanneer er ondanks de inspanningen binnen de eerste twee schakels onveiligheid optreedt; - Repressie: Het optreden om de onveilige situatie te beëindigen, hulp te verlenen en
de schade te beperken;
- Nazorg: Alle activiteiten die dienen om terug te keren naar een ‘normale’ situatie. Deze schakel kent vier elementen:
Het menselijke element: Omvat de opvang van slachtoffers en hulpverleners om geestelijke schade als gevolg van de onveilige situatie te beperken;
Het economische element: Bestaat uit de schadereductie en bereddering. Men herstelt de maatschappelijke orde, hetgeen met hervormingen gepaard kan gaan;
Het juridische element: Richt zich op het verantwoordingstraject en mogelijke schadeclaims;
Figuur 2 - De veiligheidsketen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en
27 Het leerelement: Verwijst naar het evalueren van de gebeurtenissen om hiervan te leren en waar nodig, aanpassingen in de schakels aan te brengen om tot verbeteringen te komen (Liebregts, 2011: 58-60).
De brandweerorganisatie is opgebouwd aan de hand van de veiligheidsketen. Een deel van de wettelijke taken van de brandweer zijn direct te herleiden uit de veiligheidsketen. Binnen de brandweer is ook een tweedeling terug te zien als zijnde de “koude” en de “warme” organisatie. De “koude” organisatie richt zich op de schakels proactie, preventie, preparatie en deels nazorg. Dit zijn werkzaamheden die op kantoor uitgevoerd kunnen worden. Daarentegen richt de “warme” organisatie zich op de incidentbestrijding en de directe nazorg na afloop van het incident bij het betrokken personeel.
In de “koude” organisatie denkt de brandweer bij de schakel proactie mee bij ruimtelijke-ontwikkelingsprojecten over de veiligheid. Hierbij richt de brandweer zich op het voorkomen van gevaar bij bijvoorbeeld de totstandkoming van een installatie met gevaarlijke stoffen. Binnen de schakel preventie wordt met name de brandveiligheid getoetst van bouwplannen. Daarnaast worden objecten in de praktijk op brandveiligheid geïnspecteerd. Tevens richt deze schakel zich op het verhogen van brandbewustheid en de zelfredzaamheid van burgers. In de schakel preparatie staat het voorbereiden op het bestrijden van incidenten centraal. Hierbij dient gedacht te worden aan het opstellen van aanvalsplannen, het opleiden en beoefenen van het personeel en het onderhouden van het materieel. De “warme” organisatie treedt in werking in geval van brand, een ongeval of ramp; ook wel repressie genoemd. Zoals eerder benoemd valt de nazorg zowel onder de “koude” als de “warme” organisatie (Rosmuller & Molenaar, 2011: 206-212).
2.2.4. De meebewegende brandweer in de veranderende context
Met het formuleren van de toekomstvisie van de Nederlandse brandweer in het jaar 2010, tracht de organisatie in te spelen op de politieke en maatschappelijke ontwikkelingen. Zo wordt de nadruk gelegd op het vergroten van brandveiligheid door fundamenteel te vernieuwen in plaats van het bestaande organisatiemodel te verbeteren. Hierbij is de aandacht verschoven van het bestrijden naar het voorkomen van incidenten (Weewer, 2010: 46). Het doel van de toekomstvisie is om een nieuw bedrijfsmodel te creëren waarbij de kosten van de
28 brandweer worden ingeperkt en de brandweer kan blijven innoveren (Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010: 7-9).
In het visiedocument staat beschreven dat de brandweer op veiligheidsgebied samenwerkt met een groot aantal stakeholders. Hierbij is in kaart gebracht welke rol deze stakeholders hebben en hoe dit richting het jaar 2040 verder ontwikkeld kan worden. Hierin is een onderscheid gemaakt tussen publieke en private partijen. De beschrijving van de belangen en de betrokken stakeholders binnen het publieke domein dateert echter uit 2010, waardoor de inhoud niet geheel meer actueel en relevant is.
Zo werd in de inventarisatie nog rekening gehouden met het feit dat een gemeente de brandweergerelateerde taken niet verplicht aan de veiligheidsregio hoefde af te dragen. Wel is voor wat betreft de brandpreventie een gedeelde verantwoordelijkheid binnen het publieke domein terug te zien. Zo dragen meerdere ministeries verantwoordelijkheid over het bouwbeleid en stellen zij veiligheidseisen aan het interieur van gebouwen vast. Ook de gemeenten spelen een rol, aangezien zij beslissen over vergunningverlening. Tevens is de provincie het bevoegd gezag voor wat betreft de regelgeving en vergunningverlening bij bijzondere, met name industriële, risico’s.
Uit de inventarisatie van de betrokken private partijen blijkt dat er uiteenlopende diensten worden aangeboden. Zo hebben private partijen verschillende opleidingsproducten, zoals oefencentra in handen. Door toenemende fusies wordt de kans op een monopolie benoemd, waardoor de markt het prijs- en kwaliteitsniveau van onder andere de brandweertrainingen kan bepalen. Op het gebied van incidentbestrijding is de brandweer ook niet de enige uitvoerende partij. Zo hebben private partijen bedrijfsbrandweren opgericht om bijzondere, vaak door hen zelf veroorzaakte, risico’s te beheersen. Ook bestaan op het gebied van incidentbestrijding publiek-private samenwerkingsregelingen, waarbij de overheidsbrandweer en de bedrijfsbrandweer gezamenlijk optreden. Tevens ontwikkelen gespecialiseerde adviesbureaus op het gebied van brandpreventie steeds meer kennis. Hiermee is de kennismonopolie van de brandweer opgeheven. Ook het (brandpreventieve) schadebeperkeringsbeleid bij industrie-objecten wordt steeds meer door private partijen, zoals verzekeraars, geregeld. Opvallend is dat op het terrein van brandveiligheid in de woningbouw de rol van private partijen beperkt is (Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010: 20-22).
In eerste instantie zijn vier opties voor een nieuw bedrijfsmodel voor in het jaar 2040 ontwikkeld. Deze bedrijfsmodellen zijn: de nachtwaker, de regievoerder, noaberschap en de
29 continuïteitsborger. Deze modellen zullen hieronder beknopt worden toegelicht (Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010: 38-43):
- De nachtwaker: De burgers en bedrijven organiseren hun eigen veiligheid. Als gevolg van technologische vooruitgang en de marktwerking zal het gebruik van rookmelders, sprinklers en andere veiligheidssystemen stijgen. Hierdoor zullen kleinschalige incidenten tot het verleden behoren. Daarnaast dienen zowel burgers als bedrijven verplicht te worden om te investeren in maatregelen om de eigen veiligheid te waarborgen of hun veiligheid via verzekeringen af te kopen. De overheidsbrandweer komt pas in actie bij een dreigende grootschalige ontwrichting van de maatschappij.
- De regievoerder: De brandweer transformeert van een coördinerende organisatie zonder bevoegdheden, naar een regisserende organisatie met bevoegdheden. Binnen het veld met vele actoren zal de brandweer het middelpunt worden van de veiligheidsketen. Zodoende is de brandweer beter in staat om de activiteiten te verplaatsen naar de voorkant van de veiligheidsketen. De brandweer biedt een cyclische regievoering over de veiligheidsketen met de betrokken partners en behoudt de operationele taken.
- Noaberschap: Veel burgers zoeken naar veiligheid in de directe omgeving. Hierbij is de bevolking zelf bereid om een bijdrage te leveren. Dit gedrag is passend bij de huidige netwerksamenleving en heersende bevolkingsopbouw. De rol van de brandweer is tweeledig en complementair. Enerzijds draagt de brandweer zorg voor de acute noodhulp en de coördinatie ervan. Anderzijds werkt de brandweer aan het weerbaar maken van de samenleving.
- Continuïteitsborger: Door de toename van de onderlinge verbondenheid van processen, is een verstoring van een proces niet acceptabel aangezien dit een grote doorwerking heeft. De brandweer zal als organisatie belast worden met de verantwoordelijkheid om de maatschappelijke continuïteit te waarborgen. De organisatie lost uiteenlopende potentiele verstoringen op, waardoor het kennisdomein zeer sterk wordt uitgebreid. Het identificeren, organiseren, regisseren en optreden maakt van de brandweer een dienstverlener met een breed takenpakket.
30 Op basis van deze vier modellen is op bestuurlijk niveau besloten een vijfde model te ontwikkelen en deze leidend te maken; het continuïteitsconcept. Dit model is opgebouwd aan de hand van elementen uit de nachtwachter, naoberschap en continuïteitsborger. Dit bedrijfsmodel is niet in detail uitgewerkt, aangezien het immers om een bedrijfsmodel voor in het jaar 2040 gaat en de omgeving niet volledig valt te voorspellen. Wel zullen de principes van het model al in gang worden gezet. De volgende zaken kennen binnen het continuïteitsconcept een belangrijke rol:
- Het is van belang om meer nadruk te leggen op proactief denken en handelen. Dit gedachtegoed is afkomstig van de continuïteitsborger als bedrijfsmodel. Er is te weinig kennis over continuïteitsstoringen en de maatregelen om deze te voorkomen. Zodoende is er behoefte aan wetenschappelijke kennisontwikkeling binnen de brandweer;
- De zelfredzaamheid en de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven moet worden vergroot. Dit is een duidelijk element van de nachtwaker als bedrijfsmodel. Tevens dient meer aandacht te zijn voor technologische oplossingen en de samenwerking met bedrijven in het kader van het bestrijden van incidenten;
- De inzet van burgerparticipatie wordt gestart en het dienstverleningspakket wordt verbreed. Hierbij wordt gekozen voor het inzetten van burgers in lokale gemeenschappen in het kader van (grootschalige) hulpverlening en het vergroten van de zelfredzaamheid. Deze elementen zijn te herleiden naar het bedrijfsmodel van noaberschap (Weewer, 2010: 54-55).
Als onderdeel van het openbaar bestuur sluit de toekomstvisie van de brandweer aan op de gedachte om de aandacht meer naar de maatschappij te verschuiven. Zo zal gericht worden op het vergroten van de zelfredzaamheid en de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven, oftewel: burgerparticipatie (Weewer, 2010: 54-55). Wat daaronder kan worden verstaan, wordt in de volgende paragraaf uitgelegd.
31
2.3. Burgerparticipatie binnen de Nederlandse samenleving
2.3.1. Definiëring burgerparticipatie
Met de komst van de voorwaardenscheppende staat is getracht om de aandacht meer naar de maatschappij te verschuiven, waarbij steeds actiever wordt gepoogd om de burger zelf de verantwoordelijkheid te laten nemen voor zichzelf en zijn omgeving (Raad voor het openbaar bestuur, 2012: 26). De huidige relatie tussen de overheid en de burger wordt omschreven als dat de overheid de burger probeert te prikkelen om zelf verantwoordelijk te zijn en kiest afhankelijk van de situatie voor een bepaalde rol (Iedema & Wiebinga, 2010: 95).
Onder burgerparticipatie binnen het veiligheidsdomein wordt verstaan dat burgers en bedrijven, op meer dan incidentele basis, ter bevordering van de collectieve veiligheid deelnemen aan de vorming en/of uitvoering van beleid. Burgerparticipatie, het geheel van actieve burgers met “hart voor de publieke zaak”, kan een adequaat antwoord zijn op actuele maatschappelijke problemen (Van Caem, 2008: 7-56). Om inzicht te krijgen in hoeverre burgerparticipatie een geschikt middel kan zijn om maatschappelijke problemen op te lossen, dient eerst de positie van de burger en de mogelijkheden tot participeren binnen de huidige maatschappij te worden onderzocht.
2.3.2. De rol en positie van de burger binnen de participatiesamenleving
De overheid doet een appèl op de eigen verantwoordelijkheid en de inzet van de burger om een bijdrage aan de samenleving te leveren. Tevens krijgen burgers meer de drang om direct invloed uit te kunnen oefenen in de eigen omgeving (Boutellier & Van der Klein, 2014:10). In de troonrede van 2013 werd tweemaal het begrip participatiesamenleving genoemd. Een term die vervolgens zeer populair zou worden. Zo stond in de troonrede het volgende:
“Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort
32 van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving”16.
Het concept van de participatiesamenleving doet een beroep op het aanvaarden van verantwoordelijkheid van burgers voor zichzelf en voor de gehele samenleving. Dit concept kent dan ook raakvlakken met sociale cohesie. Daarnaast impliceert het concept een einde van primaire overheidssturing en –controle. De persoonlijke verantwoordelijkheid die wordt verwacht dient wel te worden ondersteund door goed overheidsbeleid zonder daaraan overgeleverd te zijn (Hirsch Ballin, 2014: 9-11).
Boutellier en Van der Klein (2014: 5-7) beschrijven drie ontwikkelingen die zorgen voor transformatiekracht in het kader van de participatiesamenleving. Allereerst zorgt de economische crisis en de daarmee gepaarde bezuinigingen voor blijvende veranderingen in de internationale economische verhoudingen. Dit heeft weer gevolgen voor de nationale en lokale omgevingen. Ten tweede draagt de decentralisatiebeweging bij aan de verschuiving van taken binnen het openbaar bestuur, waarbij met minder middelen dichter bij de burger moet worden gepresteerd. Deze ontwikkeling gaat uit van de sociale inzet van de burger en hun sociale verbanden. Ten slotte draagt de netwerksamenleving bij tot de totstandkoming van de participatiesamenleving. Door de ontzuiling zijn vroegere collectieve identiteiten, zoals ideologieën, overgegaan in netwerkstructuren. Door de huidige digitale mogelijkheden vinden burgers gemakkelijker onderling aansluiting. Dit stimuleert acties van burgers rond concrete projecten.
Wanneer nader wordt gekeken naar de acties van burgers valt het volgende op. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012: 51) onderscheidt drie typen betrokkenheid van de burger: beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie en maatschappelijk initiatief. Deze drie vormen zullen één voor één uiteengezet worden.
Bij beleidsparticipatie wordt gedoeld op trajecten van de overheid waarbij burgers worden betrokken bij de totstandkoming van beleid (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012: 51). De inbreng van de burger in dit interactieve beleidsproces kan
16 Rijksoverheid. (2013), ‘Troonrede 2013: Koning Willem-Alexander heeft in de Ridderzaal de troonrede
uitgesproken’, op http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2013/09/17/troonrede-2013.html (bekeken op 09-09-2016).
33 verschillen. Op basis van eerder werk van Arnstein (1969) hebben Edelenbos en Monnikhof (2001: 242) door middel van de participatieladder vijf gradaties onderscheiden waarin een burger kan participeren:
- Informeren: De politiek of het bestuur informeren de burgers over genomen beslissingen. De burgers kunnen geen input leveren bij de ontwikkeling van het beleid.
- Raadplegen: De politiek of het bestuur benaderen de burger als gesprekspartner. De resultaten van het gesprek kunnen door beleidsmakers worden gebruikt, maar zijn niet bindend.
- Adviseren: De burgers krijgen de gelegenheid om problemen en oplossingen hiervoor aan te dragen. De burgers spelen een volwaardige rol bij de totstandkoming van een beslissing. Bij de uiteindelijke besluitvorming kan de politiek of het bestuur alsnog beargumenteerd van het voorstel van de burgers afwijken.
- Coproduceren: De politiek, het bestuur en betrokkenen stellen gezamenlijk de agenda op en zoeken samen naar oplossingen. Hierbij wordt hetgeen wat door de burgers wordt aangedragen gerespecteerd bij de besluitvorming.
- Meebeslissen: De politiek of het bestuur laat de beleidsontwikkeling en de besluitvorming over aan de burgers, waarbij het ambtelijk apparaat een adviserende rol vervult. Na toetsing aan de vooraf vastgestelde randvoorwaarden, wordt het besluit van de burgers overgenomen.
Zoals duidelijk wordt heeft de gradatie van participatie invloed op de rol van het bestuur. Hierbij geldt het lineaire principe dat naarmate de invloed van de burger toeneemt, de invloed van het openbaar bestuur afneemt. Pröpper en Steenbeek (1999) hebben zeven verschillende bestuursstijlen geformuleerd die zijn te combineren met de gradaties van de participatieladder. Hierdoor wordt de rol van de burger en van het bestuur per participatievorm goed zichtbaar (Edelenbos, e.a., 2006: 21):
34 Tabel 4 - De participatieladder en bestuursstijlen gecombineerd (Edelenbos, e.a., 2006: 21)
Participatieladder Edelenbos
Bestuursstijlen Pröpper en Steenbeek
Rol van de burger Rol van het bestuur
Participant wordt niet betrokken
Gesloten autoritaire stijl Geen Voert zelfstandig beleid en verschaft geen informatie Informeren Open autoritaire stijl Doelgroep van
onderzoek en voorlichting. De burger levert geen input
Voert zelfstandig beleid en verschaft hierover informatie
Raadplegen Consultatieve stijl Geconsulteerde gesprekspartner
Bepaalt beleid en geeft de mogelijkheid tot commentaar, maar hoeft daaraan geen consequenties te verbinden Adviseren Participatieve stijl Adviseur Bepaalt beleid, maar staat open
voor andere ideeën en oplossingen
Coproduceren Delegerende stijl
Samenwerkende stijl Medebeslisser binnen randvoorwaarden Samenwerkings-partner op basis van gelijkwaardigheid
Het bestuur besluit over het beleid met inachtneming van de vooraf gestelde
randvoorwaarden
Het bestuur werkt en besluit op basis van gelijkwaardigheid met participant samen
Meebeslissen Faciliterende stijl Initiatiefnemer Biedt ondersteuning en laat beleidsvorming aan
