• Om de

(1)

(2)

ars. J.u. oruyyetTiélfl dr. P.B. Cliteur dr. K. Groenveld drs. B.R.A. Gijzel drs. J.A. de Hoog drs. J. F. Hoogervorst

mw ir. L.J. Kolff (eindredacteur) F.L.M. Lafort T.P. Monkhorst mw drs.J.A. Nederlof prof.dr. U. Rosenthal prof.ir. J.J. Sterenberg Redactieadres Koninginnegracht 5f!l 2514 AE "s-Gravenhage telefoon: 07G-3631 948 fax: 07G-3631951

Wenken voor het schrijven van artikelen voor Liberaal Reveil zijn op het redactie-adres verkrijgbaar Abon_"_,tenadministnltie Mevrouw M.P. Moene Nude 54c 6702 ON Wageningen telefoon: 0837D-27655 Giro 240200 t.n.v.

"Stichting Liberaal Reveil" te Wageningen

De abonnementsprijs (6 nrs.) bedraagt f42,50 per jaar. Voor jongeren onder de 27 jaar is de prijs f30,-. Losse nummers f9,50. Abonnementen worden automatisch ver-lengd, tenzij het abonnement voor

1 december bij de abonnementen-administratie is opgezegd. Tedmi&che wswedintJ E. Bottinga-Lindhout /Xuk: Roeland Druk 8. V. Advenenties

Advertentietarieven op aanvraag beschikbaar

Bestuur

mr.J.J. Nouwen (voorzitter) prof.dr. J.A.A. van Doorn drs. L.M.L.H.A. Hermans mw W.P. Hubert-Hage mr. H.E. Koning

mr. E.J.J.E. van Leeuwen-Schut drs. P.J.H.M. Luijten (secretaris) drs. J. W.A.M. Verlinden

.1.

.r .

.lY.I.UUllUli:)L

Erfrecht in beweging of vermogen

op drift

F. Korthals Altes

Gastcolumn

Het komend feest der verkiezingen

H.C.G.L.

Polak

Versterking overheid en openbaar bestuur

vereist politieke regie

101

189

195 J.J.

van Aartsen

197 Tussen stagnatie en hervorming: na de

bijzondere commissie-Vraagpunten

U. Rosenthal

Boekbespreking

De wereld volgens Habermas

A.V.N. van Woerden

(3)

theo monkhorst •

Liberaal Reveil nummer 6 1992

Om de

kwaliteit van

het gemeentebestuur

Ook CDA-fractievoorzitter Brinkman heeft zich gemengd in de discussie over de geko-zen burgemeester, zodat er langzamerhand, onder dreiging van een meerderheid in de Tweede Kamer, een serieuze discussie kan ontstaan over dat instituut. Tot op heden was het argument voor een gekozen gemeester de herkenbaarheid voor de bur-ger, waardoor de veelbesproken kloof tus-sen burger en bestuur kleiner zou worden. Nimmer is echter aangetoond dat een geko-zen functionaris dichterbij de burger staat dan een benoemde. Waar het om gaat is de kwaliteit van de functionaris, of hij nu is benoemd of gekozen. Anders geformuleerd: of een burgemeester in de ogen van in-woners van een gemeente meer geloof-waardig is als hoogste baas, dan degene die aanspreekbaar is voor het gemeentelijk beleid. Bij het afscheid van Lien Vos als burgemeester van Utrecht hebben we kun-nen zien dat ook een benoemde bur-gemeester herkenbaar voor de bevolking kan zijn. Het optreden van Ed van Thijn in Amsterdam leidt ook tot die conclusie. Maar er zijn evenzeer burgemeesters voor wie dat veel minder opgaat.

Afgezien van de kwaliteit van de persoon is er echter een argument dat wèl pleit voor een gekozen burgemeester en dat heeft te maken met de kwaliteit van de functie.

Vooral in de grote steden is de functie van burgemeester immers uitgehold. De geko-zen wethouders staan veelal nauwelijks toe dat een burgemeester, naast een door de wet voorgeschreven taak als handhaver van de openbare orde en een represen-tatieve functie, nog een portefeuille van enige betekenis heeft. Dat feit botst met het beeld dat de burgerij van de burge-meester heeft, namelijk dat van de hoogste baas van de gemeente, van burgervader. Daardoor ontstaat een conflict tussen ver-wachtingspatroon en werkelijkheid,

het-geen leidt tot ongeloofwaardigheid van het gehele gemeentebestuur. Een gekozen burgemeester, met een sterke achterban, kan een volwaardige portefeuille opeisen en daarmee de functie van primus inter pares in het college van B & W vervullen.

Degenen die pleiten voor een gekozen bur-gemeester gaan er veelal vanuit dat het gaat om een direct gekozen functionaris. Alleen dan zou hij zich immers onderschei-den van de andere leonderschei-den van het college . van B & IN, die in het monistische systeem gekozen worden uit en door de gemeente

-raad. Daardoor is het niet ondenkbaar dat er een aanzienlijk kwaliteitsverschil ontstaat tussen de burgemeester en de wethouders. Immers, niet alleen is hiu salaris van een burgemeester flink hoger dan dat van een

wethouder, ook het areaal waaruit h1ï kan worden gekozen is aanzienlijk groter.

Dat brengt ons bij een ander en wellicht veel belangrijker vraagstuk. Namelijk dat van de kwaliteit van de gemeenteraad, inclusief de wethouders. Er is al jaren een discussie gaande over de kwaliteit van de leden van de Tweede Kamer. Het zouden broodpolitici zijn, slechts afkomstig uit de ambtenarij en daardoor bureaucraten in plaats van echte politici, enzovoorts. De argumentatie is bekend. Zelden of nooit wordt er echter gesproken over de kwaliteit van gemeenteraadsleden, terwijl door de-centralisatie toch steeds meer verantwoor-delijkheid van de rijksoverheid bij de ge-meente wordt gelegd. Bovendien hebben gemeenteraadsleden een drievoudige taak.

Zij zijn niet alleen wetgevers, maar ook uit-voerders en controleurs van hun eigen beleid.

(4)

werkeliïk-Libersst Reveil nummer 6 1992

heid overeenstemt. Hoewel gemeenteraads-leden nog steeds door de burgerij worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor het bestuur van de gemeente, zijn zij feitelijk niet in staat die verantwoorde-lijkheid waar te maken. Het bestuur van een grote stad, met vele duizenden ambte-naren, is een dermate gecompliceerde zaak dat van vrijwilligers, die veelal part-time en in verhouding voor een zeer lage vergoe-ding werken, niet verwacht kan worden dat zij in staat zijn hun greep op het beleid te houden. Daarom worden de grote steden bestuurd door hun ambtenaren. Weliswaar onder leiding van het college van burge-meester en wethouders, maar het is geheel afhankellïk van de kwaliteit van deze be-stuurders of van voldoende leiding werkelijk sprake is. En hoe groot is de kans dat de kwaliteit van de wethouders in over-eenstemming is met de eisen die daarvoor dienen te worden gesteld? Objectief gezien, en los van een oordeel over zittende wet-houders persoonlijk, is die kans niet zo groot. Immers, het areaal waaruit wethou-ders worden gekozen is klein, maximaal 45, namelijk de gekozen gemeenteraad. En wie zijn bereid om zich daarvoor, op de hierboven genoemde voorwaarden, verkies-baar te stellen?

Bij dit punt wil ik een persoonlijke kantteke-ning maken. Ik weet uit eigen observatie dat gemeenteraadsleden zeer hard werken-de liewerken-den zijn, soms iwerken-dealistisch, meestal ambitieus en veelal ondergewaardeerd door hun kiezers en partijbestuur. Werkweken van 60 uur en meer zijn geen uitzondering. Over hen geen kwaad woord, integendeel. Maar dat mag geen aanleiding zijn de vraag naar de kwaliteit van gemeenteraadsleden niet te stellen. Het zou zeer de moeite waard zijn eens een serieus onderzoek te doen naar de motivatie en de ervaringen van zittende en vrijwillig vertrekkende ge-meenteraadsleden. Wat drijft hen? Hoe zien zij hun invloed? Waarom vertrekken zij? Zo'n onderzoek zou ons meer inzicht kun-nen geven in de werkelijke positie van gemeenteraden. /ets voor de VNG of de

Teldersstichting?

Alsof dit alles nog niet genoeg is, worden

rond de grote steden regionale verbanden gevormd. Hoewel de vorm en verantwoor-delijkheden van deze regiobesturen nog niet overal zijn uitgekristalliseerd, ziet het er naar uit dat zij voorlopig bestuurd zullen

worden door zittende burgemeesters, wet-houders en gemeenteraadsleden uit de betreffende gemeenten. Die er dus, naast hun bestaande taak, nog een grotere ver-antwoordelijkheid bij krijgen. Daarbij wordt hardnekkig vastgehouden aan de fictie dat zij die verantwoordelijkheid ook werkelijk kunnen dragen. Niemand stelt de vraag of zij daarvoor de tijd beschikbaar hebben en of zij die taak ook inhoudellïk aan kunnen. Over een honorarium wordt, voor zover mij bekend is, niet gesproken.

Wat voor consequenties heeft dit voor de kloof tussen burger en bestuurder? Blijft het raadslid met een dubbel mandaat door de burgerij en het plaatselijk partijbestuur aangesproken worden op problemen in de wijken? Heeft zij of hij nog tijd om spreek-beurten te vervullen? Of wordt straks ge-constateerd dat de kloof tussen bestuurder en burger groter is geworden?

Kortom, er is alle aanleiding ons diep-gaand bezig te houden met de vraag naar de kwaliteit van de gemeenteraad. Een gekozen burgemeester lost het probleem niet op. Wellicht echter biedt de vorming van regio-gemeenten mogelijkheden voor een oplossing. Wanneer namelijk het subsi-diariteitsbeginsel ook hier zou worden toe-gepast, zou de taak van de gemeenten verlicht kunnen worden en in belangrijke mate kunnen neerkomen op uitvoering en beheer. De taak van de gemeenteraad zou veel meer dan nu beperkt kunnen blijven tot controle daarop en contact met de burgerij. Dat betekent dat voor wat de gemeenteraden betreft, volstaan kan wor-den met part-time vrijwilligers zoals nu, terwijl het college van B & W vooral zou moeten bestaan uit goede boekhouders en managers. Wellicht zouden zelfs de hoog-ste ambtenaren die functies kunnen vervul-len.

Daar staat dan echter tegenover dat de regiobesturen moeten bestaan uit gekozen en goed gehonoreerde full-time functiona-rissen. Het dagelijks bestuur van de regio

(5)

f. korthels 11/tes •

Ubereel Reveil nummer 6 1992

zou dan bij voorkeur ook direct moeten worden gekozen, zodat het areaal waaruit zij worden gekozen de hele regio is. Zij kunnen terzijde worden gestaan door een betrekkelijk kleine ambtelijke staf, omdat zij zich kunnen beperken tot het vaststellen van het beleid, dat door de gemeenten wordt uitgevoerd.

Ik realiseer mij dat ik hier een groot woord gelaten uitspreek. Maar het gaat niet aan

de kop nog langer in het zand te steken en te doen alsof het verouderde monisme nog functioneert in een tijd waarin alles veran-dert. Liberalen zijn altijd voortrekkers ge-weest. Mogelijk ligt hier een kans dat weer eens te bewijzen.

* T.P. Mankorst is lid van de redactie.

Erfrecht in beweging

ofvermogens op drift

Mr. A.W. Jongbloed, universitair hoofddo-cent aan de Rijksuniversiteit Utrecht, brak in Liberaal Reveil nr. 5 van 1992 nog eens een lans voor het •stelsel-Van Mourik • als nieuw wettelijk stelsel van erfrecht. Zoals Jongbloed reeds uiteenzette, is het stelsel dat Van Mourik voorstaat, gebaseerd op de door het notariaat ontwikkelde ouderlijke boedelverdeling. De auteur van dit artikel is

te geven.

Alvorens dat te doen, is het wellicht goed aan te geven over welke uitgangspun-ten geen meningsverschil bestaat. Niet alleen niet tussen Jongbloed en mij, maar ook niet tussen het Nederlandse notariaat en Van Maurik, die zich tot deszelfs spreekbuis heeft gemaakt, enerzijds, en drie achtereenvolgende ministers van

Jus-voorstander van een wettelijk vruchtgebruik titie en de wetgevingsambtenaren van het

voor de langstlevende echtgenoot met ministerie van Justitie anderzijds.

vervreemdingsbevoegdheid.

Ik heb geen kritiek op het overzicht dat Jongbloed in zijn beschouwing geeft. Ik ben het evenwel niet eens met zijn con-clusie en meen ook dat die concon-clusie niet het fundament heeft dat Jongbloed zelf aangeeft. Dat ik Jongbloeds mening niet deel, zal geen verwondering wekken bij de lezer die weet dat niet alleen de huidige minister van Justitie, maar ook diens beide voorgangers niet bereid waren de verant-woordelijkheid te nemen voor indiening van een wetsvoorstel dat het stelsel van ouder-lijke boedelverdeling tot wettelijk erfrecht zou verheffen. Wat mij echter wel heeft verwonderd, is het beroep dat Jongbloed doet op "de wensen van de bevolking". Hij voegt daaraan toe: "Wat is er meer te wen-sen?". Op die vraag hoop ik een antwoord

langstlevende

Er is brede eenstemmigheid over het feit dat in het nieuwe wettelijke erfrecht de positie van de langstlevende echtgenoot -meestal de vrouw - beter geregeld dient te worden. De lijn die in 1923 is ingezet, dient te worden doorgetrokken.

(6)

- - - -

..

Liber1111f Reveil nummer 6 1992

portie in neergaande en opgaande lijn be-perkt deze testeervrijheid echter aanzienlijk. In 1923 komt de eerste doorbraak. In het wettelijk erfrecht wordt de langstlevende echtgenoot (artikel 899a) qua erfdeel met de kinderen gelijkgesteld. Ingeval van testa-ment blijft echter de legitieme portie van de kinderen een beperking vormen, ook al wordt deze door de wetswijziging ver-kleind. Deze beperking wordt in 1945 door de Hoge Raad doorbroken in zoverre een testamentaire bevoordeling van de langstle-vende die een inbreuk vormt op de legitie-me portie van de kinderen, onder omstan-digheden toelaatbaar wordt geacht. De Hoge Raad overweegt in zijn arrest van 30 november 1945 (De Visser/Harms) dat het naar algemeen gangbare opvattingen van moraal en fatsoen als een onafwijsbare plicht wordt beschouwd om, indien nodig, naar de mate van het mogelijke te zorgen voor het onderhoud van de weduwe. Voor zover de verzorging het redelijke niet te buiten gaat, wordt voldaan aan een ver-plichting uit hoofde van een natuurlijke verbintenis. De nakoming van een zodanige verzorgingsverplichting is voldoen aan een verbintenis en is niet schenking. De door-braak die dat arrest betekent, houdt in dat de legitieme portie wordt berekend, nadat daarvan het bedrag is afgetrokken dat no-dig is voor een voldoende verzorging van de langstlevende echtgenoot. Dat beteken-de een aanzienlijke verbetering van beteken-de po-sitie van de langstlevende echtgenoot te-genover de kinderen.

In 1956 is het wederom de wetgever die de positie van de echtgenoten versterkt. Het alsnog maken of wijzigen van huwelijk-se voorwaarden tijdens het huwelijk wordt mogelijk gemaakt. Dit betekent dat echtge-noten die eerst buiten gemeenschap van goederen waren gehuwd, alsnog een hu-welijksgoederengemeenschap in het leven kunnen roepen. Vóór 1956 konden huwe-lijkse voorwaarden uitsluitend voorafgaand aan het huwelijk worden overeengekomen en waren zij niet te veranderen. De wijzi-ging brengt met zich mee dat echtgenoten die aanvankelijk buiten gemeenschap van goederen waren gehuwd, elkaar later

als-nog gerechtigd kunnen maken tot de helft van de gezamenlijke vermogens, die eerst afzonderlijk slechts één gerechtigde ken-den.

Nieuwe erfrecht

Met het nieuwe erfrecht wil de wetgever in het kader van het nieuwe burgerlijk wet-boek opnieuw een stap doen ten gunste van de langstlevende echtgenoot. Het nota-riaat is de wetgever voorgegaan. Het heeft inmiddels, nadat het arrest De Visser/-Harms daartoe de mogelijkheid bood, het stelsel van de ouderlijke boedelverdeling ontwikkeld. De langstlevende verkrijgt alle goederen van de overledene, de legitimaris-sen krijgen daartegenover een vordering, die eerst opeisbaar wordt door het overlij-den van de langstlevende.

De gedachte dat alle goederen naar de langstlevende gaan, lag ook ten grondslag aan een wetsvoorstel (12 863) dat de mi-nister van Justitie op 20 maart 1974 (als "voortrein" voor de invoering van de boe-ken 3, 4, 5 en 6 NBW) ter regeling van het erfrecht indiende. De langstlevende krijgt alle goederen, de kinderen krijgen een niet-opeisbare vordering op de langstlevende. Anders dan Jongbloed de huidige Tweede Kamer toedicht, waarvan hij zich afvraagt of deze wel de "in and outs" van de voor-stellen voldoende kan overzien, bleek de Tweede Kamer in de jaren zeventig zich een duidelijke mening te kunnen vormen. Het wetsvoorstel ontmoet in de Tweede Kamer principieel bezwaar: de toenmalige confessionele partijen, later gefuseerd in het CDA, en de VVD zijn van oordeel dat de wetgever in strijd handelt met de alge-mene rechtsovertuiging, indien de kinderen geen erfgenaam bij versterf meer zouden zijn. Aan dit belangrijke feit gaat Jongbloed in zijn artikel voorbij.

Enquête

(7)

afwij-,.

liberaal Reveil nummer 6 1992

zende voorlopig verslag dat de Tweede Kamer op het wetsvoorstel van 20 maart 1974 uitbracht, gaat het Wetenschappe-lijke Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie de meningen van de bevolking peilen over de verdeling van nalatenschappen in de geval-len dat niet bij testament is beschikt, dus de meningen over het meest gewenste wettelijk stelsel van erfrecht.

Het WODC legt een aantal alternatieven voor aan een representatieve steekproef. De alternatieven zijn gegoten in voorbeel-den (casusposities), die duidelijk doen zijn waarom het gaat. In eerste aanleg gaat de voorkeur voor het grootste deel (44,0%) naar het stelsel waarbij de langstlevende alles krijgt (zonder geldvordering voor de kinderen). De andere drie alternatieven krijgen samen 52,2%. De overblijvende 3,8% wil geen van de vier alternatieven, of weet het niet. Tevens wordt de minste voorkeur gemeten. Daarbij scoort het alter-natief "langstlevende al" ook hoog, 28,1 %, met 29,2% overtroffen door het bestaande stelsel.

Vervolgens gaan de enquêteurs van het WODC nader op de consequenties van de verschillende stelsels in. Van de voorge-stelde alternatieven worden voor- en nade-len genoemd. De tweede meting, die na het wijzen op consequenties van de alter-natieven plaatsvindt, geeft een geheel an-der beeld. Nog slechts 17,1% is voorstan-der van het stelsel "langstlevende al" en 46,6% heeft daarvoor de minste voorkeur.

Het WODC verricht nog een derde meting en gaat ook na naar welke alternatieven de verliezen zijn gegaan en van welke alterna

-tieven de winst is gekomen. Ik laat deze verdere metingen in het kader van dit arti-kel evenwel onbesproken. Waar het mij om gaat, is dat degene die zich - zoals Jong-bloed -wil beroepen op "de wensen van de bevolking" niet kan uitkomen bij het stelsel-Van Mourik. Ook bevestigt de uit-komst van de enquête niet het negatieve oordeel van Jongbloed over de Tweede Kamer, die volgens hem de "ins and outs" van de voorstellen niet zou kunnen over-zien. De Vaste Commissie voor Justitie van de Tweede Kamer van 1974 sloeg, blijkens

de uitkomsten van de latere enquête, de spijker op zijn kop, toen zij in meerderheid meende dat de wetgever in strijd handelt met de algemene rechtsovertuiging, indien de kinderen geen erfgenamen bij versterf meer zouden zijn.

De enquête van 1978 bevestigt dat het erfgenaamschap van de kinderen sterk leeft in de rechtsovertuiging. Nog sterker leeft echter - en daarom wordt die overtuiging altijd primair genoemd - de wens tot goede verzorging van de langstlevende echtge-noot. Het notariaat beroept zich erop dat in het merendeel van de gevallen wordt ge-vraagd om een testament waarbij de langstlevende in het bezit van alle goederen blijft. Het antwoord van de notarissen daar-op is de ouderlijke boedelverdeling.

De notarissen zouden echter ook - net zoals het WODOC in januari 1978 - na het antwoord dat de goederen van de nalaten-schap bij de langstlevende echtgenoot moeten verblijven, de vraag moeten stellen: "En wat daarna?"1• Want daar zit hem het verschil tussen de ouderlijke boedelverde-ling (stelsel-Van Mourik) en het vruchtge-bruik voor de langstlevende, dat de minister van Justitie voorstaat.

Vermogen op drift

Jongbloed onderkent het gegeven dat er -meer wellicht dan vroeger - veel tweede of verdere huwelijken voorkomen en dat er vaak kinderen zijn uit meer dan één huwe

(8)

geldvor-Liberaal Reveil nummer 6 1992

dering, maar goederen uit hun familie gaan over naar de familie van de tweede echtge-noot. Heeft deze reeds kinderen uit een eerder huwelijk - wat tegenwoordig gere-geld voorkomt - dan gaan de goederen naar die kinderen. Dat gevolg bleken de geën-quêteerden van 1978 onwenselijk te vin-den en daarom keervin-den zij zich bij de twee-de peiling van het stelsel "langstleventwee-de al" af. Zouden de notarissen die het stelsel van de ouderlijke boedelverdeling als oplossing aanprijzen voor de algemeen levende wens dat de goederen bij de langstlevende echt-genoot zouden verblijven, ook de vraag stellen: "En wat daarna?", dan maak ik mij sterk dat het antwoord in overgrote meer-derheid zou luiden: "Daarna naar onze kin-deren" en niet: "Daarna naar een volgende echtgenoot en vervolgens, als deze kinde-ren heeft, naar die kindekinde-ren".

Voorstel justitie

Voor het dilemma van het op drift raken van het vermogen heeft het ministerie van Justitie een oplossing gevonden. Die op-lossing is aan de Tweede Kamer gepresen-teerd. Die oplossing is dat de langstlevende echtgenoot een vruchtgebruik krijgt op alle goederen. De kinderen worden daarvan bloot eigenaar en worden door het overlij-den van de langstlevende hunner ouders vol eigenaar. Om te voorkomen dat de bevoegdheid om over de vruchtgebruiks-goederen te beschikken, te beperkt is, wodt gebruik gemaakt van een mogelijk-heid die sedert 1 januari 1992 door de invoering van Boek 3 BW bestaat. Artikel 3:21 2 schept de mogelijkheid dat bij ves-tiging van een vruchtgebruik aan de vrucht-gebruiker de bevoegdheid wordt gegeven te beschikken over de aan vruchtgebruik onderworpen goederen. Deze bevoegdheid van artikel 3:212 zal in het stelsel van het erfrechtelijk vruchtgebruik voor de langstle-vende echtgenoot van rechtswege gelden. Daarmee wordt de beschikkingsbevoegd-heid die de eigenaar heeft, dicht benaderd. Het nadeel van het op drift raken van het vermogen is volledig ondervangen. Nu wordt de voorstanders van dit stelsel tegengeworpen dat het ingewikkeld zou

zijn, onder andere omdat het verplicht tot het opstellen van een boedelbeschrijving. Inderdaad moet, zeker bij een volgend hu-welijk, goed uit elkaar worden gehouden van wie de goederen afkomstig zijn en of deze eigendom zijn (al dan niet krachtens huwelijksgoederenrecht), of slechts in vruchtgebruik worden gehouden krachtens erfrecht. Ingewikkeldheid kan echter nooit een rechtvaardigingsgrond zijn voor het in de wet opnemen van een onbillijke of met het rechtsgevoel strijdige regeling. Boven-dien, voor een notaris is het opstellen van een boedelbeschrijving misschien bewer-kelijk, maar niet ingewikkeld. De wetgever schrijft de wet trouwens niet ten behoeve van het notariaat, maar voor de burger, die niet nodeloos gedwongen moet worden een testament te maken, omdat het wettelijk erfrecht tot onbillijkheden en ongewisheid leidt. Het voorschrift dat een boedelbe-schrijving wordt opgesteld, bevat overigens geen sanctie. Dit betekent dat in de praktijk de boedelbeschrijving achterwege kan blij-ven, indien wegens de hoge leeftijd van de langstlevende echtgenoot een nieuw huwe-lijk niet aannemehuwe-lijk is. Ook kan het opstel-len van een boedelbeschrijving worden uitgesteld totdat de langstlevende gaat hertrouwen. Ik loop nog eens de argumen-ten na die Jongbloed tot zijn keuze bren-gen.

1 . Het saldo van verreweg de meeste nalatenschappen is beperkt. Een vrucht-gebruik heeft voor de langstlevende dan geen betekenis als bron van inkomsten.

(9)

Libertiel Reveil nummer 6 1992

2.

De geringe omvang van de boedel wet-tigt niet een notariële boedelbeschrij-ving en -waardering.

Dit argument moet eveneens ter zijde wor-den gesteld. Ook Van Mouriks stelsel ver-eist waardering van de goederen. De kinde-ren krijgen immers een geldvordering. Deze moet berekend worden aan de hand van een boedelbeschrijving en -waardering. Hierdoor vervalt dus het bezwaar dat het vruchtgebruikstelsel door het vereiste van de boedelbeschrijving zoveel ingewikkelder zou zijn dan de ouderlijke boedelverdeling.

Ik wees er al op dat de boedelbeschrijving kan worden uitgesteld totdat hertrouwen deze gewenst doet zijn.

3. Als de weduwnaar hertrouwt en vóór zijn tweede echtgenote overliïdt, kun-nen de kinderen uit zijn eerste huwelijk volgens het wetsvoostel onmiddellijk hun erfdeel opeisen. Dit kan volgens Jongbloed betekenen dat de vrouw het huis moet verkopen om die kinderen hun rechtmatig erfdeel van hun moeder te geven, waardoor zij (Jongbloed be-doelt nu niet de moeder, maar de twee-de echtgenote) in behoeftige omstan

-digheden kan komen te verkeren en mogelijk een uitkering krachtens de Bijstandswet moet aanvragen.

Deze constatering van Jongbloed is onjuist. In het vruchtgebruikstelsel hebben de kin-deren uit het eerste huwelijk juist het recht op goederen. Bij het overlijden van hun vader worden de goederen uit de nalaten-schap van hun moeder - waarop de vader het recht van vruchtgebruik had - volle eigendom van de kinderen. Zij kunnen deze goederen opeisen. De goederen die behoren tot de nalatenschap van hun vader verblij-ven bij diens tweede echtgenote, die als langstlevende het vruchtgebruik van deze goederen krijgt. De kinderen zijn daarvan bloot eigenaar. Niet valt in te zien waarom de tweede echtgenote als langstlevende haar woonhuis zou moeten verkopen. Als het huis van haar echtgenoot was, heeft zij vruchtgebruik. Als het huis van de eerste echtgenote was, had de overleden man slechts vruchtgebruik en gaat het huis door

het overlijden van rechtswege in volle ei

-gendom op de kinderen over. Van verkoop is geen sprake.

In het stelsel-Van Mourik zou zich de mo-gelijkheid van gedwongen verkoop wèl kunnen voordoen. Was het huis oorspron-kelijk eigendom van de eerste echtgenote, dan zou volgens het seisel-Van Mourik de langstlevende (de man) de eigendom van het huis hebben verworven en de kinderen een geldvordering hebben gekregen. Bij het overlijden van de man wordt volgens het stelsel-Van Mourik de tweede echtgenote eigenares. De geldvordering wordt echter door het overlijden opeisbaar3 en in dat geval kan zich de figuur voordoen dat de weduwe het huis moet verkopen om de geldvordering te voldoen.

Ingewikkelder wordt de situatie wanneer partijen telkens in gemeenschap van goede-ren wagoede-ren gehuwd. Volgens het vruchtge-bruikstelsel zouden de kinderen uit het eerste huwelijk dan voor de helft vol eige-naar van het huis worden en voor de ande-re helft zou de weduwe ande-recht van vrucht-gebruik van het huis hebben, met alle kin-deren van dezelfde vader als bloot eigena

-ren. Een boedelscheiding is dan gewenst.

Daarbij kan worden bezien of de weduwe in het huis kan blijven of niet. In het stel-sel-Van Mourik zou de weduwe vol eigena

-res van het huis worden, maar zou zij wel de geldvordering ten bedrage van de helft van de waarde van het huis aan de ki nde-ren uit het eerste huwelijk moeten betalen. Het is zeker niet uitgesloten dat zij die vordering slechts kan betalen door het huis te verkopen.

Het is dus wel erg simplistisch en boven-dien onjuist te beweren dat met het stelsel

-Van Mourik vele problemen worden zeild, gelijk Jongbloed stelt. Bij het om-zeilen van de Scylla van de afgifte van het huis wegens einde van het vruchtgebruik, stuit de weduwe bij het stelsel-Van Mourik op de Charybdis van de verplichting tot betaling van de opeisbaar geworden geld-vordering.

(10)

Liberaal ReveH nummer 6 1992

Bijstandswet wordt verwezen, mist feite-lijke grondslag. De tweede echtgenote krijgt, zodra zij weduwe is geworden, een uitkering uit hoofde van de AWW of, als de Eerste Kamer de wet aanvaardt, de Al-gemene Nabestaandenwet (Anw). Mocht zij reeds 65 jaar of ouder zijn, dan krijgt zij in plaats van deze uitkering AOW. Daarnaast is er geen noodzaak tot het toekennen van bijstand.

4. De achterblijvende echtgenoot heeft van rechtswege een vervreemdingsbe-voegdheid om in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Daarenboven kan bij testament een interingsbevoegdheid worden gegeven. Daar staat tegenover dat de kinderen zich tot de rechter kunnen wenden als misbruik van deze bevoegdheden wordt gemaakt. Jong-bloed noemt dan voorbeelden van mo-gelijke onenigheid over de vraag of een bankstel door een duurzaam of een goedkoper minder duurzaam bankstel moet worden vervangen, over verhui-zing naar een appartement waar een al te groot (duurzaam of niet-duurzaam) bankstel niet in kan, en over vakantie-bestedingen in Nederland of een vlieg-vakantie naar Spanje. Hij voorziet ter zake van dit soort onverkwikkelijkheden een nodeloos beroep op de toch al overbelaste rechter.

Ik ben het gaarne met Jongbloed eens dat een nodeloos beroep op de rechter moet worden voorkomen. Of werkelijk over de door Jongbloed opgevoerde onbenul-ligheden procedures gevoerd zullen wor-den, waag ik te betwijfelen, nu de ver-vreemdingsbevoegdheid de hoofdregel is en een eventuele interingsbevoegdheid berust op een uitdrukkelijke wilsbepaling van de overledene. Deze vervreemdingsbevoegd-heid - zo heeft de minister van Justitie ook tegenover de Koninklijke Notariële Broeder-schap verklaard - benadert de situatie van volle eigendom zeer dicht. Misbruik van die bevoegdheid zal moeilijk bewijsbaar zijn en de kinderen zullen door het grote risico de kous op de kop te krijgen, zich wel twee maal bedenken voor zij naar de rechter lopen om een reis naar Spanje te

ver-bieden. De duur van procedures brengt overigens met zich dat de langstlevende een aantal jaren vrijelijk naar Spanje met vakantie zal kunnen gaan, alvorens de rechter bij vonnis uitspreekt dat dat ook mocht! De rechter in kort geding zal ver-moedelijk korte metten maken met eisende kinderen. Kortom, de voorbeelden zijn zwak en miskennen de betekenis van het ver-vreemdings- en interingsrecht. Juist door het vervreemdingsrecht wordt tijdens het leven van de langstlevende vrijwel het-zelfde bereikt als met de ouderlijke boedel-verdeling. In het stelsel-Van Mourik zijn procedures trouwens niet uitgesloten. Ook schuldeiser (kind) en schuldenaar (langstle-vende) dienen zich overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid jegens elkaar te gedragen (artikel 6:2 BW). Als de langstlevende telkens dure reisjes naar Spanje maakt, zal de geldvordering van de kinderen na diens overlijden niet betaald kunnen worden. Het verschil tussen beide stelsels zit hem dus niet in wat de langstle-vende wel en niet kan doen, maar in het vervolgtraject, n à het overlijden van de langstlevende.

5.

Tenslotte ziet Jongbloed als bezwaar dat pas kan worden vastgesteld waarop het vruchtgebruik rust, na de verdeling van de ontbonden huwelijksgoederen-gemeenschap en/of nalatenschap. Daar zal volgens hem weinig tot niets van terechtkomen, omdat een overgrote meerderheid van de Nederlandse bevol-king in algehele gemeenschap van goe-deren is gehuwd.

Ik betwist dat hier echt geen probleem ligt. Ik wees al op de wenselijkheid van de boe-delbeschrijving bij tweede huwelijk, ook bij het stelsel-Van Mourik. Ik meen ook- maar beschik niet over de cijfers - dat bij tweede en verdere huwelijken vaker huwelijkse voorwaarden gelden dan bij eerste huwelij-ken, juist om de vermogens uit elkaar te houden. In het merendeel van de gevallen gaat het om· kleine boedels met een beperkt aantal roerende goederen. Bij verdeling daarvan weten de kinderen meestal wel uit welk ouderlijk huis die goederen afkomstig waren en kan er dus rekening worden

(11)

h.c.g.l. polak •

houden met affectiewaarde op grond van familiebezit. Want dat laatste is wat het wetsontwerp niet wil frustreren en wat Van Maurik en het merendeel van het nota-riaat met een beroep op omzeilen van moei-lijkheden over boord zetten. En hiermee raken de familiegoederen op drift. Familie-goederen die vaak weinig economische waarde hebben, zodat de geldvordering waarmee Van Maurik de kinderen af-scheept, een fopspeen is.

Nogmaals, de wet wordt niet gegeven voor het gemak van de notarissen, maar om tegemoet te komen aan het rechtsge-voel van hen voor wie de wet geldt.

1. De notarissen hebben wel geënqu6teerd, en wel In 1 988, maar uitsluitend onder de leden van de Broeder -schap.

2. Artikel 4.2A.1.3 lid 2 van het voorstel-Van Maurik (WPNR 6050) luidt dat de vorderingen van de kinderen gedurende het leven van de echtgenoot slechts opaia-baar zijn bij diens faillissement of ondercuratelestelling. Met andere woorden: bij het overtijden van de langstle-vende ouder worden die vorderingen ook opeisbaar.

* mr. F. Korthals Altes is advocaat, partner

van Nauta Dutilh, en lid van de Eerste Ka-mer; hij was van 1982 tot 1989 minister van Justitie.

Het komend feest

der verkiezingen

De eerste voortekenen van het komend

feest der verkiezingen hebben we al waar-genomen: het hoofdbestuur van de VVD heeft onlangs een commissie samengesteld en deze belast met de formulering van een verkiezingsprogramma. Eerlijk gezegd

ver-heug ik me op de dingen die komen gaan.

Het vertrouwen dat de VVD zal groeien lijkt niet al te vermetel, maar vooral doet het mij goed dat de Bolkesteinboys m/v - meer dan eertijds hun voorgangers

practizeer-den -ervan hebben afgezien om alleen

maar te reageren op wat zich van andere zijden aan gedachten en plannen aan-diende. Nee, de VVO "ageert" heden ten dage, men verlaat eigener beweging de bestaande, gebaande en daardoor platge-treden paden, men beseft dat wie niet spreekt over de zorgen van de burgerij, daardoor bevordert wat hij wil bestrijden, -ik doel natuurlijk op de sourdine met be-trekking tot "Europa" dat allengs in Neder-land een geur van heiligheid verwierf, als-mede op de in gang gezette gedachtenwis-seling over de allochtonen en hun proble-men.

Ik ben blij over de fantasie en durf die onze mensen aan de dag leggen en twijfel er niet aan dat onze wijsgeer-staatsman en zijn bemanning nog voor veel zegenrijke opschudding zullen zorgen in die, mij dunkt, weinig inspirerende en veel te lege ruimte waarin de Tweede Kamer tegen-woordig huist. Moge men ook luisteren naar onze vroegere roerganger Joris, die niet aflaat in zijn pogen om het schande-lijke internationale stilzitten in Bosnië te doorbreken.

Ik ben dus verheugd over de toenemende veranderingsgezindheid van de VVD en verstout mij in dat verband enige aangele-genheden onder de aandacht te brengen

van de programmacommissie. Deze drie kwesties hebben gemeen dat ik daarbij een grotere plaats zou willen zien ingeruimd voor de kiezer, niet zozeer omdat ik zoveel bezwaar heb tegen onze volksvertegen-woordigers - neen immers; zie vorige

ali-nea! -, maar wèl omdat ik meen dat m1ïn

(12)

volks-Liberaal Reveil nummer 6 1992

wijsheid: "Parliament has more common sense than anybody in it". Waarom zou aan de collectiviteit van vergaderende volksvertegenwoordigers wèl een bijzonder inzicht mogen worden toegeschreven en niet aan het totaal der kiezers?

U begrijpt het al, ik wil een lans breken voor het volksinitiatief en de volksraadple-ging, kort gezegd: voor het referendum. Ik zou waarlijk niet weten waarom aan een kiezersoordeel minder gewicht zou mogen worden gehecht dan aan dat der gekoze-nen. Heb ik het goed, zo wordt ook in onze kringen weleens geargumenteerd dat som-mige vraagstukken te ingewikkeld zijn voor de modale kiezer en dus niet de inzet kun-nen zijn van een referendum. Ik vind dit een wonderlijk argument omdat het - bij zorgvuldige voorlichting en voorbereiding -niet bezwaarlijker of moeilijker is om een oordeel te vormen over één onderwerp dan om een keuze te maken uit de vele kieslijsten, dat wil zeggen over de koers die gevaren moet worden tussen al die uiteen-lopende en dan weer botsende vraagstuk-ken, waarvoor onze laat-twintigste-eeuwse samenleving zich gesteld ziet. Natuurlijk, het EMU- en EPU-verdrag is geen eenvou-dige kost, maar het zou stellig mogelijk zijn geweest om de burgerij veel en veel méér

duidelijk te maken dan nu is geschied en om de kiezers in staat te stellen tot een ander oordeel over de Maastrichtse mist te komen dan de verbaasde onthutsing die heden rondspookt. Zelfs valt de betwijfelen of ook maar een begin van een poging tot uitleg is ondernomen. In zodanige omstan-digheden mag het argument van te-grote-ingewikkeldheid-voor-kleine-kiezers, naar mij dunkt, zeker geen opgeld doen. Ik voeg daaraan nog toe dat, als men de kiezer echt zo "mondig" wil beschouwen als in politicis wordt voorgegeven, de volksraad-pleging als kroon op het werk der democra-tie natuurlijk onafwendbaar is. Sinds Tal-leyrand weten we dat de ware politicus het onvermijdelijke vroegtijdig herkent, het niet al te zeer bestrijdt en het vervolgens bevor-dert!

Jets soortgelijks moet mij van het hart aan-gaande de benoeming of verkiezing van de

burgemeester. De wal is doende het schip te keren: al naar gelang men meer gaat betreuren dat de burgemeester niet geko-zen is, wordt hem minder bestuurlijke reik-wijdte gegund, zodat - afgezien van zijn wettelijke taken - de kleren van de burge-meester een probleem worden, zoals in het sprookje van de keizer. Een ambt verdient beter. Waarom zouden we moeten vermoe-den dat de keuze van een burgemeester beter zal geschieden door Haagse heren (m/v) dan door zijn burgerij? Ik begrijp heus wel iets van de weerstand tegen de om-mezwaai, maar sluit allerminst uit dat vrees voor koud water een grote rol speelt. En tenslotte zou ik de opstellers van het programma van de VVD willen verzoeken zich te verdiepen in de vraag of aan 's kiezers oordeel niet nog veel meer invloed moet worden gegeven in die zin, dat geko-zen worden diegenen die de meeste stem-men hebben behaald. Thans is - behalve voor degenen die voldoende voorkeurs-sternmen bijeenbrengen - de plaats op de kieslijst beslissend. Ik betreur dat. Natuur-lijk besef ik dat, door aan de plaatsing geen gewicht meer toe te kennen, de door de partijorganen zorgvuldig op deskundigheid gecomponeerde fractie een onvermoede en niet beoogde samenstelling kan gaan krij-gen. Is dat ernstig? Ik waag het erop te vertrouwen dat wie kans heeft gezien een plaats op de lijst te verwerven, ook wel b1ï machte zal zijn zich spoorslags te be-kwamen op een hem aanvankelijk onbe-kend terrein. Het voordeel van de door mij bepleite voorrang voor het hoogste aantal stemmen is mijns inziens gelegen in een grotere kritische zin bij de kiezers (omdat het effect van hun stem verder reikt dan alleen de lijst) en anderzijds in een ver-hoogde aansporing voor de kandidaten om het gezamenlijke doel op zodanig eigen

wijze aan te duiden dat het electoraat aan hem de voorkeur geeft boven anderen. Enige stimulans aan het adres der kandi-daten om de eigen fantasie en zeggings-kracht verder te ontwikkelen is nooit weg. Naar mijn smaak is de toenemende saaiheid van vele harer beoefenaren een niet te verwaarlozen oorzaak, waardoor de politiek aan het verder wegebben der belangstelling

(13)

j.j. ven tltlrt$tJn •

Uben~el Reveil nummer 6 1992

is gaan lijden. Ik heb dan echt niet alleen maar het oog op het onvermogen van ette-lijke volksvertegenwoordigers en ministers zich uit te drukken in levend Nederlands, maar over dat verschijnsel blijf ik nu in mijn tent.

Tenslotte nog twee hartekreten. De eerste hangt samen met mijn artikeltje van twintig jaar geleden (18 augustus 1972) in Vrijheid en Democratie. Ik bepleitte daar- als eerste

-een driehoeksverhouding tussen de drie hoofdstromingen in die zin dat de VVD, naar ik toen hoopte en nu nog hoop, ook een coalitie zou kunnen aangaan met de PvdA. Ik hoop vurig dat een zodanig pro-gramma tot stand komt, dat ik te zijner tijd mag verzuchten: lang gewacht en stil

ge--zwegen, nooit gedacht en toch verkregen.

De tweede "cri de coeur" behelst een ontevredenheidsbetuiging over het toela-tingsbeleid hier te lande. Wie nu door onze winkelstraten kuiert, zal zich hebben afge-vraagd waarom de middenstand zijn uitstal-lingen nu al vult met Kerstmannen, rode ballen en sneeuwkristallen. Komt Sinter-klaas dit jaar dan niet en is aan deze vreemdeling, die altijd zachtjes aan het raam tikte, waarlijk de toegang tot ons land ontzegd? Ik bries van woede en vraag mij af of de middenstand echt niet weet dat de Kerstman helemaal niet best66t. Enfin, niettemin hele goede en gelukkige feest-dagen.

* mr. H.C. G.L. Polak is lid van de Raad van State.

Versterking overheid

en openbaar bestuur

vereist politieke regie

Op 19 november 1992 opende de

secreta-ris-generaal van het ministerie van Binnen-landse Zaken J.J. van Aartsen het sym-posium •verandering, Vernieuwing,

Ver-betering • van Deloitte & Touche met een

inleiding over Bestuurlijke Vernieuwing in Nederland. Van Aartsen ging daarbij uitge-breid in op de brochure •zoekwerk of

maatwerk -conclusies naar aanleiding van

interviews over Bestuurlijke Vernieuwing • van de pub/ie aftairs consultants mr.drs. J.C. van Baaien en drs. R.F.G. van

Lans-berge (Deloitte & Touche, 1992). Van

Aart-sen besteedde in dit kader ondermeer aan-dacht aan de kerntakendiscussie bij de

rijksoverheid, regiovorming en

decentralisa-tie en de positie van Nederland in de

Euro-pese Gemeenschap. De liberale topambte-naar bij Binnenlandse Zaken gelooft niet in het definitief opgaan van Nederland in een federaal Europa. Hij ziet toekomst voor Nederland als soevereine staat binnen een Europese statenbond. Om de positie van Nederland binnen Europa zeker te stellen is een versterking van overheid en

openbaar bestuur noodzakelijk. Zo'n

ver-sterking vereist een politieke regie. •Willen

we dit decennium resultaten boeken, dan

zal een volgend kabinet met de spade op

de schouder moeten aantreden •, aldus Van

Aartsen, wiens inleiding wij hieronder

(14)

Liberaal Reveil nummer 6 1992

Lang voordat het begrip subsidiariteit via een pauselijke encycliek de Europese poli-tieke wereld binnensloop, zei Thorbecke:

"Zij (de Grondwet) wil, dat de algemee-na regering onverdeeld behoore aan het geheel; dat niet zij handele voor provin-ciale of plaatselijke gemeente, waar deze handelen kan voor zichzelve". Ik wilde vanmiddag ook eindigen met Thor-becke en daar tussenin wil ik u wat melden over het openbaar bestuur in Nederland. Ik zal daarbij beginnen met enkele opmerkin-gen over Europa, vervolopmerkin-gens zal ik via de rijksdienst afdalen naar de ontwikkelingen op regionaal niveau en tenslotte naar de gemeenten-nieuwe stijl. Van macro naar micro, of van boven naar beneden, zo u wilt. Ik maak daarbij gebruik van een aantal stellingen en uitspraken uit de brochure "Zoekwerk of maatwerk", die vanmiddag wordt gepresenteerd. Die brochure geeft een goed overzicht van de discussie over de bestuurlijke organisatie op dit moment en van een aantal wezenlijke vragen die nu spelen.

Europa

Om te beginnen dus Europa. Een van de stellingen uit "Zoekwerk of maatwerk" luidt als volgt:

"De nationale overheid zou de beharti-ging van het Nederlandse belang in wijder verband, met name de Europese Gemeenschap, meer als kernactiviteit moeten beschouwen. Interne aangele-genheden kunnen meer en meer behar-tigd worden door andere overheden binnen een bestuurlijke organisatie". Met het eerste deel van de stelling ben ik het eens. De El!ropese ontwikkelingen zijn van groot belang en het is inderdaad nodig dat daaraan meer gericht aandacht wordt besteed op nationaal niveau. Om de Ne-derlandse belangen in Brussel goed te kun-nen behartigen, is eerste voorwaarde dat we op nationaal niveau de eigen zaken goed op orde hebben. Ik ben ervan over-tuigd dat naarmate we een sterkere Neder-landse overheid en een sterker openbaar bestuur hebben, we vanzelf in Europa ook sterker staan. Ook in dit verband wordt het belang van de vernieuwing van de

bestuur-lijke reorganisatie nog eens extra onder-streept.

Met het tweede deel van de stelling ben ik het niet eens. Interne aangelegen-heden zouden volgens dat deel van de stelling meer en meer door provincies -straks regio's - en gemeenten kunnen wor-den behartigd. Deze stelling is gebaseerd op de vooronderstelling dat de nationale overheid binnenkort nog slechts een inter-mediaire bestuurslaag tussen Europa en de lagere overheden zal zijn. Ik deel die voor-onderstelling niet. Nederland is en blijft een soevereine staat. Een stapsgewijze ontwik-keling naar een federaal Europa is voorlopig tot staan gebracht. Gaan we niet veeleer op weg naar een statenbond? Ik onderken dat er taakverschuivingen zullen plaatsvin-den en op bepaalde terreinen zal de natio-nale speelruimte worden ingeperkt door Europese beslissingen, maar de nationale soevereiniteit blijft bestaan. Daarmee blijft ook het belang van een sterke rijksoverheid recht overheid.

Versterking van de overheid en het open-baar bestuur: wat houdt dat voor de

rijks-overheid in? In een inleiding tijdens het

ARD-debat (Adviescommissie Rijksdienst) afgelopen maandag ben ik al uitgebreid op dit onderwerp ingegaan. Ik zal mij nu be-perken tot de hoofdlijnen. Daarbij kan ik aansluiten bij de brochure "Zoekwerk of maatwerk", die vanmiddag ter discussie staat. Deze vermeldt de werkzaamheden van de commissie-Wiegel, die de departe-mentale herindeling onderzoekt. De bro-chure stelt dan:

"Het is aanbevelenswaardig dat de Commissie zich meer toelegt op het ver-beteren van het collegiaal bestuur en de interdepartementale afstemming dan op een grootscheepse departementale herin-deling, die ertoe zal leiden dat de betrokken departementen gedeeltelijk 'wegens ver-bouwing gesloten zijn' ".

Verderop heet het:

(15)

liberaal Reveil nummer 6 1 !1!12

Met deze conclusies van de onderzoekers ben ik het eens. Want de cruciale vraag bij alle voorstellen tot rigareuze departemen-tale herindeling is: Welke problemen lossen ze eigenlijk op? Wat gaat er beter als er 9 in plaats van 13 departementen zijn? Ik wijs er overigens op dat in internationaal perspectief 1 3 departementen en 14 mi-nisters zeer bescheiden aantallen zijn.

Aan voorstellen tot departementale her-indeling ligt de premisse ten grondslag dat het probleem van de overheid hem alleen zit in de ambtelijke organisatie in Den Haag. Daarmee wordt miskend dat een belangrijk deel van het probleem juist is gelegen in de verbindingen: zowel de ver-bindingen tussen de ambtenarij en de poli-tiek als de verbindingen tussen ambtelijk Den Haag en het veld, of liever de verschil-lende belangengroepen in het land. Aan deze verstrengeling wordt door een andere inrichting van de ambtelijke torens in Den Haag niets verbeterd.

Conflictoplossing

Een andere premisse die ten grondslag ligt aan pleidooien voor samenvoeging van departementen is dat interdepartementale conflictoplossing inferieur is aan intradepar-tementale conflictoplossing. Ook deze voor-onderstelling vecht ik aan. In sommige ge-vallen kan het beter zijn dat de afweging tussen verschillende belangen op een be-paald beleidsterrein niet binnen één depar-tement, maar tussen departementen plaats-vindt. Dit versterkt de politieke regio. De belangenafweging vindt dan immers im-pliciet in de ministerraad plaats.

Een overweging van heel andere orde is de vraag naar

kosten en baten

van departe-mentale herindeling. Die is afdoende geken-schetst met de opmerking van Van Baaien en Van Lansberge, dat dit leidt tot depar-tementen die "wegens verbouwing geslo-ten" zijn. Dat was de praktijk na

1982.

En dat kost de burger geld!

U begrijpt, net als de auteurs van "Zoekwerk tot maatwerk" ben ik geen voorstander van grootscheepse departe-mentale herindeling. In ieder geval niet op de manier waarop er over wordt, of moet ik inmiddels zeggen "werd", gepraat. Geen

herindeling dus, maar wat dan wèl? Ik onderscheid voor de kwaliteitsverbetering van de rijksdienst twee lijnen.

De

eerste

lijn is het met kracht

voortzetten

van lopende ontwikkelingen.

Er gebeurt immers al een heleboel bij de rijksdienst en dat mag ook best eens gezegd worden. Ik doel dan op de operatie Grote Efficiency; decentralisatie naar gemeenten en regio's; verzelfstandiging van uitvoerende taken; vergroten van interdepartementale mobili-teit- we zijn op weg naar een "algemene bestuursdienst" - ; integraal management, etc. De ontwikkeling naar sterke, kleine kerndepartementen die in gang is gezet, vind ik een goede. Langs deze weg wordt in de gehele rijksdienst de aandacht voor strategische beleidsvorming vergroot en neemt over de hele linie, door de vorming van kleinere eenheden, de flexibiliteit van de organisatie toe. Ik kan hierover nu niet uitweiden, maar er is heel veel bereikt in een betrekkelijk korte periode. Er zijn pres-taties geleverd waarop de rijksdienst best trots mag zijn. Eén gegeven: in de tweede helft van de jaren negentig zal de omvang van de rijksdienst zijn teruggebracht tot het niveau van

1976

.

Regie

(16)

consequenties te worden verbonden. Mij is een raadsel waarom - volgens de principes van het projectmanagement -politici na een kabinetsformatie niet meer tijd en ener-gie steken in een omschrijving van het te bereiken resultaat, te beginnen op een beperkt aantal beleidsgebieden die absolute voorrang vereisen. Wat willen wij in die vier jaar bereiken? Wat is er klaar, wat is er af na vier jaar?

Als de poging zou worden gewaagd door ministers en ambtenaren gezamenlijk, in een intensieve dialoog na de vorming van een kabinet, kunnen missers worden voorkomen en kunnen verrassingen zoveel mogelijk worden uitgesloten. Natuurlijk kost dat tijd en brengt het met zich dat de rege-ringsverklaring enige tijd op zich laat wach-ten. Maar daar staat winst tegenover. De winst dat te behalen resultaten worden beschreven waaraan politici en ambtenarij kunnen worden getoetst. Waaraan, voor goed begrip, politici ook ambtenaren kun-nen toetsen. Dat moet ook winst opleveren in de zin van een betere controleerbaarheid van het politieke proces in ons land. Dit kan bijdragen tot de vitaliteit van onze de-mocratie. In die politiek-ambtelijke dialoog moet ook aan de orde komen welke organi-satie het best past bij het bepalen van de omschreven resultaten. Dit kan ook beteke-nen dat bepaalde onderdelen van de rijks-dienst, behorend tot verschillende depar-tementen, voor een beperkte periode, ter-wille van het behalen van resultaat, onder het gezag van één minister worden ge-plaatst. Daarvoor is een relativering van de ministeriële verantwoordelijkheid, of zo u wilt, een doorbreking daarvan, nodig.

De projectminister "revisited"? Destijds was het geen succes. Maar nu is de rijks-dienst veel beter geëquipeerd om met nieuwe organisatievormen te experimen-teren dan tien jaar geleden, toen het pro-jectministerschap in schoonheid stierf. Regiovorming

Van de rijksdienst naar de regiovorming. Ik wil daarbij beginnen met een uitspraak in de brochure "Zoekwerk of maatwerk" waar ik het niet mee eens ben. In de brochure wordt gesteld dat de bestuurlijke structuur

van Nederland ingrijpend wordt veranderd zonder een intensieve betrokkenheid van het bedrijfsleven en de burger, in een soort isolement. Dit is op zijn minst een zeer ongenuanceerde stelling. Bij de vorming van een krachtige, robuustere, regionale overheidslaag onder het rijk, gaat het om opschaling van de plannings- en sturingsta-ken die de schaal van de gemeente over-stijgen. Zulke plannings- en sturingstaken liggen bijvoorbeeld op het gebied van ver-keer en vervoer, de ruimtelijke ordening, grondbeleid, volkshuisvesting, economische ontwikkeling, arbeidsmarktbeleid en be-scherming van natuur en milieu. Het gaat hier om een vorm van centralisatie van gemeenten naar regio's, die in de stedelijke gebieden al door de gemeenten zelf als noodzakelijk worden gezien. De ontwikke-lingen in de Rotterdamse regio spreken wat dit betreft boekdelen. Dit is van groot be-lang voor het bedrijfsleven en dit proces wordt door het bedrijfsleven gesteund. Dit uit zich onder meer in een grote betrokken-heid van de Kamers van Koophandel bij de regiovorming in de stedelijke gebieden. Verschillende geïnterviewden hebben, blij-kens "Zoekwerk of maatwerk" gepleit voor een grootschalige gemeentelijke herindeling met behoud van taken van de provincie, eventueel in landsdeelverband, in plaats van de vorming van regionaal bestuur. In mijn visie hebben we het dan niet over bestuurlijke vernieuwing, maar over lapmid-delen. De problemen in bijvoorbeeld de stedelijke gebieden worden door samen-voeging van gemeenten (gemeentelijke herindeling) geenszins opgelost. Het gaat bij de instelling van regiobesturen immers om twee zaken. Enerzijds het voorzien in een slagvaardig bestuur dat sturings- en planningstaken die gemeentelijke schalen te boven gaan, voortvarend kan oppakken.

(17)

~

Ubemal Reveil nummer 6 1992

voorstel van gemeentelijke herindeling in plaats van regiovorming. Daar komt bij dat de schaal en de aard van niet alle provin-cies geschikt zijn om de rol van regio, zoals die ons voor ogen staat, te vervullen.

Bij de vorming van de gemeente-nieuwe stijl staat de burger centraal. De burger blijft niet buiten beeld. Ook voor de burger zal de vernieuwing van de bestuurlijke or-ganisatie leiden tot meer helderheid. De burger zal ook weer wat te kiezen hebben. Nu raakt zijn of haar stem zoek in een web van gemeenschappelijke regelingen en onduidelijke bestuursafspraken à la metho-de hollandaise.

Aanpak en sturing

Dan nu de aanpak en de sturing.

Binnen-landse Zaken is erin geslaagd de

bestuur-lijke organisatie weer op de agenda te

krij-gen. Het zindert in den lande. In de brochure worden echter ook nadelen van

onze aanpak genoemd. Zo wordt gewezen op het gevaar van definitieve versnippering van het binnenlands bestuur en het ont-staan van lange onderhandelingsprocessen zonder inzicht in de definitieve uitkomsten.

De stelling die in dit verband in de brochure is geformuleerd, luidt als volgt:

"Om te voorkomen dat het proces van bestuurlijke vernieuwing te zeer frag-menteert in onderling niet gerelateerde deelprocessen, is nu het moment aan-gebroken dat de politiek en het bestuur nadrukkelijk de leiding nemen".

Ik ben het hier mee eens. We bevinden ons op dit moment in een beslissende fase van de bestuurlijke vernieuwing. Er is

enorm veel in gang gezet. Niet door dwang van bovenaf, maar vanuit de behoefte de inhoudelijke en bestuurlijke problemen op lokaal en regionaal niveau op te lossen. Het tempo waarin deze ontwikkelingen zich voltrekken is zeer verschillend, maar ook de aard van de samenwerking is niet gelijk. In het Rotterdamse wil men veel sneller en verder gaan dan in de andere BoN-gebie-den. De Kaderwet, die nog steeds bij de Raad van State ligt, biedt daarvoor onvol-doende mogelijkheden.

De mogelijkheden voor verschillen in

fasering en verschillen in de aard van

sa-menwerking is een kenmerk van de be-stuurlijke vernieuwing. Dat moet zo blijven, maar er zijn grenzen. Het kan niet zo zijn, dat er in 2010 zeven verschillende vormen van regiobestuur zijn, de zeven BoN-gebie-den op basis van zeven verschillende spe-cifieke wetten; het kan ook niet zo zijn dat er verschillende vormen van provinciaal bestuur zijn en in sommige delen van Ne-derland helemaal geen provinciaal bestuur meer; het kan niet zo zijn dat er in de lan-delijke gebieden diverse verschillende vor-men van savor-menwerking op uiteenlopend schaalniveau zijn. Of, in de woorden van Van Baaien en Van Lansberge: "De fase waarin dit proces nu verkeert, vraagt om leiderschap van de politiek en het bestuur". De behoefte aan politieke regie neemt toe en de bewindslieden van Binnenlandse Zaken zullen die regie voeren. Er zullen in de beleidsnotitie over de bestuurlijke

ver-nieuwing, die begin volgend jaar uitkomt, randvoorwaarden en prioriteiten worden gesteld. Het eindbeeld zal in hoofdlijnen worden geschetst.

We moeten uitkomen bij een bestuur-lijke organisatie die de nationale overheid in een turbulente Europese omgeving sterk doet staan - onverdeeld behorend aan het geheel - met daaronder twee bestuurslagen die, ook naar het woord van Thorbecke, werkelijk voor zichzelf kunnen handelen. Met de brochure "Zoekwerk of maatwerk" wordt op een aantal punten winst geboekt. De echte winst is dat er vanuit een particu-liere organisatie, nu eens niet de gebruikelij-ke tobberige, zeurderige toon wordt aan-geslagen als het gaat om het openbaar bestuur. De brochure is zakelijk en heeft duidelijk oog voor de positieve ontwikkelin-gen. Dat mag ook best, want als je van buiten naar binnen kijkt - van buitenland naar binnenland - doet Nederland het hele-maal niet zo slecht op bestuurlijk gebied. Integendeel, als je in het buitenland gaat kijken - ik was onlangs in Hamburg en Oslo

(18)

u. rosenthaf•

Libett~al Reveil nummer 6 1992

dit jaar vijf grote steden in de Verenigde Staten en Canada bezochten. Men worstelt daar met dezelfde problemen, maar is min-der ver met de oplossingen. Het is goed dat vast te stellen, want we zijn in dit land bij tijd en wijle ijzersterk in het elkaar aan-praten van minderwaardigheidscomplexen.

De vernieuwing in het openbaar bestuur, een fascinerend proces. Het fundament is deze kabinetsperiode gelegd. Maar willen we dit decennium resultaat boeken, dan zal een volgend kabinet, als Thorbecke in

1862 "met de spade op de schouder" moe-ten aantreden.

*

J.J. van Aartsen is secretaris-generaal op het ministerie van Binnenlandse Zaken en lid van de redactie.

Tussen stagnatie en

hervorming: na de

bijzondere

commissie-Vraagpuntent

De afgelopen jaren heeft het in ons land niet ontbroken aan vernieuwingsberichten en vernieuwingsprogramma •s. De PvdA legitimeerde haar toetreding tot het huidige kabinet met •ruimte voor nieuw beleid·. Tussen de verkiezingen en het regeerak-koord werd de financiële ruimte voor zulk beleid weliswaar per dag minder, maar daar stond verbaal geweld over vernieuwing tegenover. Inmiddels is de sociale ver-nieuwing onderwerp van gerede twijfel en lijkt de technologische vernieuwing door te schuiven naar de agenda van een komend kabinet.

De staatkundige, bestuurlijke en staatsrech-telijke vernieuwing - onderwerp van de bijzondere commissie-Vraagpunten - volgt een eigen spoor2• De start van de commis-sie (in de wandelgangen de commiscommis-sie- commissie-Deetman) was eigenzinnig parlementair, in elk geval afwijkend van de traditie dat de regering op gezette tijden een commissie

aan het werk zet om het openbaar bestuur door te lichten. De rapportage van novem-ber 1990 munt uit door behoedzaamheid. In plaats van vragen en antwoorden zijn er vraagpunten en oplossingsrichtingen. In plaats van aanbevelingen zijn er nadere studie en uitwerking per vraagpunt. Mo-menteel werken vier subcommissies aan een aantal thema's. De subcommissies worden, in perfect politiek evenwicht, ge-leid door Hans Wiegel (De herindeling mi-nisteries en de bezinning overheidstaken), prof.mr. M. Scheltema (Fictie tussen wer-kelijkheid en ministeriële verantwoor-delijkheid in zelfstandige bestuursorganen; de managementcontracten en de relatie tussen ambtenaren en parlement), drs.

J.

de Koning (Kiesstelsel kabinetformatie en Eerste Kamer) en drs. E. van Thijn (De verkiezing/benoemingsprocedure burge-meesters). Bij zoveel omzichtigheid past een omzichtige beantwoording van de vraag: "De vraagpunten: hoe nu verder?".

(19)

-~

Uberaal Reveil nummer 6 1992

Dat vergt realistische prognostiek. De wens mag daarbij zo af en toe de vader van de gedachte zijn, maar juist in dit land, met zijn smalle marges voor staatkundige, be-stuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing, zal realiteitszin doorslaggevend moeten zijn. Kosten en baten van vernieuwing

Ingrijpende politieke en bestuurlijke vernieu-wingen komen niet zonder slag of stoot tot stand. Gangbare theorieën benadrukken dat veranderingen hun prijs kennen en dat majeure vernieuwingen derhalve op fors verzet kunnen rekenen. Tegenover de baten van nieuwe verhoudingen en nieuwe struc-turen staan de kosten van het verande-ringsproces en de lasten voor die instituties en organisaties wier positie erop achteruit lijkt te gaan.

Hoezeer men dat ook terwille van de goede zaak, of in het algemeen belang, anders zou willen, bij ingrijpende politieke en bestuurlijke vernieuwingen zijn er al te vaak winnaars en verliezers. In politieke stelsels met scherp competitieve verhoudin-gen behoeft bovendien het vooruitzicht dat alle betrokkenen er per saldo op vooruit gaan, niet voldoende te zijn. Daar kan de verwachting dat de één meer baten zal incasseren dan de ander, al tot verzet lei-den. De evolutie van samenwerking, zo fraai verwoord door Axelrod, legt het in een werkelijkheid van veel spelers en snel veranderende winst- en verliestaxaties vaak genoeg tegen het prisoner's dilemma en

tegen wederzijdse afgunst af3.

In de Nederlandse politiek-bestuurlijke con-text is dit op zichzelf een reëel vertrek-punt. De dominante beelden van het poli-tiek-bestuurlijke systeem getuigen stuk voor stuk van een sterke voorkeur voor stabiliteit en vergaande institutionalisering:

netwerken en de ijzeren driehoek van de kokers;

corporatieve arrangementen, met inbe-grip van publiekrechtelijke bedrijfsor-ganisaties;

vergroeiing van overheid en particulier initiatief, met als resultaten een typisch Nederlandse versie van de verzorgings-staat;

intern-gerichte mobiliteitspatronen in politiek en administratie.

Omvattende voorstellen voor politieke en bestuurlijke vernieuwing kunnen in Neder-land doorgaans rekenen op een welwillende ontvangst. Maar dat wil niet zeggen dat zij vervolgens met succes doorgevoerd kunnen worden. De ratio tussen voorstel en realisa-tie is stelselmatig gering gebleven. Markan-te voorbeelden zijn nog sMarkan-teeds het afketsen van voorstellen tot staatkundige vernieu-wing op het einde van de jaren zestig (commissie-Cals/Donner) en het schrappen van voorstellen tot herstructurering van de Rijksdienst in het prille begin van de jaren

tachtig (commissie-Vonhoff)4• Markant,

want in beide gevallen leek aan één cru-ciale, zo niet voldoende voorwaarde voor bestuurlijke vernieuwing voldaan te zijn. Zowel in de jaren zestig als in de periode 1979-1981 heerste alom het gevoel dat "het zo niet langer kon", dat "iets moest gebeuren". Desondanks kwam van de voor-stellen weinig tot niets terecht.

De diagnose voor het falen van de voor-stellen uit de jaren zestig en de jaren tach-tig is relevant voor de huidige en toekom-stige situatie:

de voorstellen intervenieerden direct of indirect in de grondstructuur van het politieke bestel en dreigden aldus het evenwicht tussen politieke belangen te verstoren;

de voorstellen waren ingrijpend, maar ontbeerden tegelijkertijd voldoende oriëntatie op ontwikkelingen buiten het staatkundige respectievelijk bestuursor-ganisatorische bestel;

de voorstellen werden voorbereid in een kritieke periode, maar werden op hun betekenis getoetst op een moment dat het vaarwater alweer rustiger leek. Diagnose en procedure

De diagnose van de bijzondere commissie-Vraagpunten is mild van toon, maar hard van inhoud. De bijzondere commissie gaat er vanuit dat sprake is van een legitimiteits-crisis6 en dat de balans tussen wetgeving,

bestuur en rechtspleging verstoord is7•