Beantwoording van onderzoeksvraag

De onderzoeksvraag wordt aan de hand van de vijf geformuleerde deelvragen beantwoord. Deze deelvragen zijn in een conceptueel-theoretisch kader geplaatst en kunnen met behulp van de resultaten van het empirisch onderzoek worden beantwoord.

Deelvraag 1:

Welke veranderingen in en de herordening van het openbaar bestuur zijn in relatie tot de Nederlandse brandweer te herkennen?

Het openbaar bestuur is, als gevolg van bezuinigingen, aan hervormingen onderhevig (Van der Meer, 2012: 7-12). Trends als bijvoorbeeld de vergrijzing van de maatschappij dreigen de overheidsfinanciën onhoudbaar te maken (De Mooij, 2006: 15). In de overheid wordt daarom vaak gesneden om de begroting kloppend te krijgen26. Zodoende heeft een verschuiving plaatsgevonden van de verzorgingsstaat naar een voorwaardenscheppende staat, waarbij wordt gepoogd om meer verantwoordelijkheid bij de burger neer te leggen (Raad voor het openbaar bestuur, 2012: 26). De veronderstelling is dat de verschuiving van taken naar het publiek-private domein, bezuinigingen mogelijk maakt en dit kan leiden tot meer betrokkenheid onder de burgers (Dijkstra & Van der Meer, 2003).

Ook de brandweer is aan hervormingen onderhevig. Voor de vorming van de veiligheidsregio’s hadden de meeste gemeenten in Nederland een zelfstandig brandweerkorps. Bij het inwerking treden van de Wet veiligheidsregio in 2010, was geen sprake van een verplichte deelname aan het regionaliseren van de brandweerkorpsen. Dit veranderde door een wetswijziging in 2012, waardoor alle brandweergerelateerde taken aan de veiligheidsregio diende te worden overgedragen. In het kader van de regionalisering van de brandweer stonden schaalvergroting, centralisatie, professionalisering en efficiëntieverhoging als motieven centraal. Met het formuleren van de toekomstvisie van de Nederlandse brandweer in het jaar 2010, tracht de organisatie in te spelen op de politieke en maatschappelijke ontwikkelingen. Zo wordt de nadruk gelegd op het vergroten van brandveiligheid door fundamenteel te vernieuwen in plaats van het bestaande organisatiemodel te verbeteren. Hierbij is de aandacht verschoven van het bestrijden naar het voorkomen van incidenten (Weewer, 2010: 46). Het doel van de toekomstvisie is om een nieuw bedrijfsmodel te creëren waarbij de kosten van de

26 _{Van der Meer, F. (2014), ‘Minder overheid, maar wie denkt er na over de lange termijn?’, van:}

http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/minder-overheid-maar-wie-denkt-er-na-over-de-lange-termijn (bekeken op 08-09-2016).

128 brandweer worden ingeperkt en de brandweer kan blijven innoveren (Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010: 7-9).

Deelvraag 2:

In welke mate wordt binnen de brandweerregio’s bezuinigd en welke mogelijke gevolgen heeft dit op de publieke dienstverlening?

Als onderdeel van het openbaar bestuur, heeft ook de Nederlandse brandweer te maken met forse bezuinigingen. In de periode 2015-2018 hebben de brandweerregio’s Zuid-Holland Zuid en Noord-Holland Noord de grootste bezuinigingsopdracht, met een vastgestelde budgetreductie van respectievelijk 12,6% en 16,8%. De regio’s Haaglanden en Brabant- Noord hebben in deze periode geen bestuurlijk bezuinigingsopdracht. Uit het empirisch onderzoek blijkt dat beide regio’s in de periode 2009-2015 ook fors hebben moeten bezuinigen, met een vastgestelde budgetreductie van respectievelijk circa 10% en 24%.

Veelal zorgde de regionalisering van het brandweerkorps, met bijkomende schaalvoordelen, voor een groot besparingspotentieel. Alle regio’s hebben de taakstelling zoveel als mogelijk proberen te realiseren door het geregionaliseerde brandweerkorps efficiënter in te richten. Door onder meer te bezuinigen op de ontstane overhead, is getracht de publieke dienstverlening intact te houden. Geconcludeerd kan worden dat, ondanks dit streven, de bezuinigingen wel sporen na laten. Zo stagneert de doorontwikkeling van de brandweerorganisatie, verleggen de brandweerregio’s de aandacht naar het hogere risicosegment en, specifiek in geval van de regio Noord-Holland Noord, de opkomsttijden langer worden. Bovenstaande impliceert een afname van de publieke dienstverlening, maar de effecten hiervan zijn over het algemeen op korte termijn maatschappelijk niet duidelijk zichtbaar.

Deelvraag 3:

Wat wordt onder burgerparticipatie verstaan en onder welke condities kan de inzet van de burger succesvol zijn?

Onder burgerparticipatie binnen het veiligheidsdomein wordt verstaan dat burgers en bedrijven, op meer dan incidentele basis, ter bevordering van de collectieve veiligheid deelnemen aan de vorming en/of uitvoering van beleid. Burgerparticipatie, het geheel van actieve burgers met “hart voor de publieke zaak”, kan een adequaat antwoord zijn op actuele maatschappelijke problemen (Van Caem, 2008: 7-56). Hiervoor gelden de aanwezigheid van sociaal kapitaal, een gemeenschappelijk doel, de geschiktheid van de problematiek, de juiste

129 bestuursstijl en voldoende tijd en middelen als belangrijkste condities. In de volgende deelvragen zal antwoord worden gegeven op de vraag of deze condities in de praktijk voldoende aanwezig zijn.

Deelvraag 4:

In hoeverre is er binnen de regionale brandweerkorpsen sprake van burgerparticipatie en wat zijn de effecten hiervan?

Eén van de belangrijkste speerpunten binnen de Nederlandse brandweer is het vergroten van de verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven en het stimuleren van het brandveiligheidsbewustzijn en de mate van zelfredzaamheid binnen de samenleving (Projectteam Strategische Reis Brandweer, 2010). Geconcludeerd kan worden dat alle onderzochte regio’s burgerparticipatie inzetten om de leef- en werkomgeving veiliger te maken. In lijn met deze constatering blijken de “koude” taken van de brandweer het meest geschikt voor burgerparticipatie. Afgezien van hand- en spandiensten onder gezag van de brandweer of het zelf oplossen van een kleine calamiteit, is participatie in de repressieve sfeer, gezien de risicovolle omstandigheden en de benodigde specialistische kennis en training niet wenselijk. Opvallend is dat de onderzochte regio’s vrijwel niet sturen op een reductie van het aantal uitrukken, welke niet onder de primaire taken van de brandweer vallen. Hierbij dient te worden gedacht aan het leegpompen van ondergelopen kelders. Juist hier zou burgerparticipatie van meerwaarde kunnen zijn. De regio’s vinden het als dienstverlenende organisaties passend om hulp te bieden en daarnaast zou dit zorgen voor goodwill binnen de samenleving.

De mate van burgerparticipatie binnen de brandweer blijkt vooralsnog beperkt. Zo zijn vrijwel geen maatschappelijke initiatieven, gericht op de wettelijke taken van de brandweer, te herkennen. Ook de mate van beleidsparticipatie blijkt vrij gering. Op basis van dit onderzoek kan worden geconcludeerd dat de onderzochte regio’s veelal een gesloten autoritaire, open autoritaire of consultatieve bestuursstijl hanteren. Binnen de onderzochte regio’s is voornamelijk sprake van maatschappelijke participatie, waar burgers en bedrijven, binnen vaak strakke kaders van de brandweer, meewerken aan de zorg voor veiligheid. Het project Brandveilig Leven is hier een belangrijk voorbeeld van.

Opvallend is dat geen van de onderzochte regio’s de effecten van burgerparticipatie kan meten. Vooralsnog ontbreekt een valide meetinstrument om het maatschappelijk rendement in kaart te brengen. Daarentegen hebben alle korpsen wel de verwachting dat burgerparticipatie bijdraagt aan een veiligere samenleving. Ondanks deze overtuiging, leidt burgerparticipatie

130 niet tot een vermindering van de werkbelasting van de brandweerorganisatie. Afgezien van de Regionale Brandweer Noord-Holland Noord, beschouwen de onderzochte regio’s het stimuleren en coördineren van burgerparticipatie als een extra taak. Van succesvolle burgerparticipatie, waarbij wordt deelgenomen aan de vorming en/of uitvoering van beleid en tevens zorgt voor meer effect tegen lagere kosten of hetzelfde effect tegen lagere kosten, lijkt op dit moment amper sprake.

Deelvraag 5:

In hoeverre beschouwen de regionale brandweerkorpsen een verdere inzet van burgerparticipatie als mogelijk en relevant?

Binnen de onderzochte regio’s wordt burgerparticipatie niet als een noodzakelijk instrument gezien om bezuinigen te kunnen realiseren of om na de bezuinigen aan de wettelijke taken te kunnen blijven voldoen. In die zin stijgt, in het kader van de bezuinigingen, het belang van burgerparticipatie niet. Wel beschouwen de regionale brandweerkorpsen een verdere inzet van burgerparticipatie als mogelijk en relevant om zodoende de brandweerzorg te optimaliseren. De verwachting is dat door succesvolle burgerparticipatie incidenten kunnen worden voorkomen of worden beperkt. Daarentegen kan worden geconcludeerd dat de beperkte tijd en middelen waarover burgers en bedrijven beschikken om te kunnen participeren beperkt is. Ook blijkt de beperkte aanwezigheid van normen van wederkerigheid in voornamelijk

(groot-)stedelijk gebied een belemmerende factor. De diversiteit aan culturen zorgt ervoor dat de brandweer moeilijk aansluiting en medewerking onder de inwoners weet te vinden. Deze belemmerende factor is het meest binnen de regio Haaglanden zichtbaar, waarbij één derde van inwoners allochtoon is (Veiligheidsregio Haaglanden, 2016a: 7-8). De Regionale Brandweer Haaglanden lijkt hierdoor, in tegenstelling tot de andere onderzochte regio’s, een meer maternalistische houding aan te moeten nemen. Aangezien door de organisatie gestreefd wordt naar normen van wederkerigheid, is voor een autoritaire, paternalistische houding geen plaats.

131 Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag

De regionale brandweerkorpsen hebben de afgelopen jaren de eerste stappen gezet om verder te investeren in burgerparticipatie. Geconcludeerd kan worden dat burgerparticipatie binnen de Nederlandse brandweer nog in de kinderschoenen staat. De mate van participatie is vooralsnog vrij beperkt27. Zo is het doel van het betrekken van burgers en bedrijven om incidenten te voorkomen of te beperken. Echter, het ontbreekt vooralsnog aan een valide meetinstrument om de effecten van burgerparticipatie te kunnen meten. De effecten zijn moeilijk vast te stellen, vanwege een groot aantal meespelende factoren. Zo kan een afname van het aantal incidenten niet direct worden toegeschreven aan bijvoorbeeld het project Brandveilig Leven (Haver & Van Bussel, 2010: 15).

Ook zorg(d)en de regionalisering en de bezuinigingen ervoor dat de aandacht van de brandweerregio’s eerst uitging naar het intern op orde brengen van de organisatie.

De bezuinigingsmaatregelen impliceren een afname van de publieke dienstverlening, maar de effecten hiervan zijn over het algemeen op korte termijn maatschappelijk niet duidelijk zichtbaar. Een voorbeeld hiervan is dat de aandacht binnen de risicobeheersing is verlegd naar het hogere risicosegment, waarbij voor de kleinere risico’s wordt gewezen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Het verminderde toezicht op bijvoorbeeld sportkantines is mede ingegeven door nieuwe wet- en regelgeving, waardoor dit ook een politieke keuze is geweest. Door burgerparticipatie, kan binnen het lagere risicosegment, incidenten worden voorkomen en de mate van zelfredzaamheid worden verhoogd. Ook ligt binnen het lagere risicosegment een rol voor private partijen weggelegd, aangezien zij preventieve veiligheidsmaatregelen kunnen treffen. Geconcludeerd kan worden dat de brandweer, met de huidige financiële middelen, op de grens van het maximaal presteren zit. De inzet van burgers en bedrijven kan dus het verlengstuk zijn om gezamenlijk verder aan veiligheid te werken.

Afgezien van het oplossen van kleine calamiteiten wordt burgerparticipatie door de brandweerregio’s, vanwege de risicovolle omstandigheden, vrijwel niet als geschikt geacht. Daarom dient de aandacht te worden gevestigd op de voorwaarden van succesvolle participatie bij de “koude” taken van de brandweer. De “koude” taken van de brandweer

27 _{Zoals eerder beschreven is de inzet van brandweervrijwilligers, als (vergaande) vorm van burgerparticipatie}

132 blijken zeer geschikt voor burgerparticipatie, aangezien de primaire verantwoordelijkheid voor veiligheid bij burgers en bedrijven zelf ligt. Echter, een belangrijke belemmering voor burgerparticipatie is het gebrek aan voorwaardenscheppend beleid.

Zoals eerder beschreven, dient de voorwaardenscheppende staat voorwaarden te creëren waardoor de samenleving in staat is om te kunnen participeren. Uit de analyse van de aanwezigheid van tijd en middelen en de bestuursstijlen, blijkt dat het openbaar bestuur in zeer beperkte mate de gewenste voorwaarden schept. Momenteel wordt door de brandweer door middel van burgers en bedrijven te overtuigen, getracht om de urgentie van participatie binnen de samenleving duidelijk te maken. Gezien het feit dat het openbaar bestuur op meerdere vlakken een toenemend beroep doet op de burger, is de kans op overbelasting van de maatschappij groot.

Het openbaar bestuur legt voornamelijk de nadruk op de verschuiving van verantwoordelijkheden, in plaats van dat de zoektocht naar het creëren van maatschappelijke (meer-)waarde centraal staat. Van de maatschappij wordt namelijk verwacht te participeren in vaststaande kaders, met te weinig aandacht voor de mate van bereidwilligheid en de voorwaarden om participatie duurzaam mogelijk te maken. Van der Meer verwoordde dit door het volgende te stellen: “Het gaat erom dat de overheid levert wat de burger nodig heeft. Nu zie ik een overheid die de burger lijkt te willen herscheppen naar haar ideaalbeeld” (Durivou, 2016: 18).

Ook blijken de cultuurverschillen onder de inwoners in met name (groot-)stedelijk gebied een belemmerende factor. Met name het verzorgingsgebied van de Regionale Brandweer Haaglanden wordt hierdoor gekenmerkt. Hierdoor lijkt de organisatie een meer maternalistische houding aan te moeten nemen.

Ten slotte is een relativerende conclusie op zijn plaats, aangezien de nieuwe visie van de brandweer pas in 2010 is ingezet, met het jaar 2040 als stip op de horizon. Er is dus nog voldoende tijd om burgerparticipatie door te ontwikkelen. Binnen de onderzochte regio’s is hiervoor voldoende draagvlak aanwezig. De beperkte capaciteit binnen de organisaties, als gevolg van de bezuinigingen, kan daarentegen wel een bedreiging vormen voor het behalen van de geformuleerde doelstellingen.

133