Finale versie 7-03-2019 Masterscriptie
Publiekrecht: Staats- en bestuursrecht
De noodzaak tot voorzorg: Bescherming van schoolkinderen in Nederland tegen luchtvervuiling.
Naam: Hanne Bolks
Supervisor: mw. prof. mr. dr. A.J.C. de Moor-van Vugt
Abstract:
In hoeverre verplicht het voorzorgsbeginsel de overheid om de gezondheidsrisico’s voor kinderen ten gevolge van de luchtkwaliteit in de schoolomgeving te beperken?
Met deze probleemstelling wil ik aantonen dat het onaanvaardbaar is dat op dit moment, op basis van het voorzorgsbeginsel, geen passende en noodzakelijke voorzorgsmaatregelen worden genomen ter bescherming van de gezondheid van kinderen tegen de potentiële schadelijke gevolgen van de luchtkwaliteit in hun schoolomgeving. Dit normatieve standpunt wordt rechtswetenschappelijk verantwoordt met de uiteenzetting van een gespecificeerd juridisch denkkader omtrent de toepassing van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving voor kinderen. Daarbij is de nationale jurisprudentie omtrent hoogspanningslijnen leidend in de beschouwing van een plicht tot voorzorg in verband met de milieukwaliteit van de leefomgeving en de gezondheidsrisico’s voor kinderen. Het onderzoek dat centraal staat in de beantwoording van de probleemstelling is een multidisciplinair en evaluerend onderzoek. Rechtswetenschap wordt namelijk gecombineerd met wetenschappelijke kennis over luchtkwaliteit en gezondheidsrisico’s, ontleed uit een literatuur vergelijkende studie.
Uit de analyse van de wetenschappelijke onderzoeken over de gezondheidsrisico’s blijkt dat er veel gezondheidsrisico’s voor kinderen bestaan door de blootstelling aan de luchtvervuiling in hun schoolomgeving. Uit deze risico’s volgt dat er een substantieel gevaar kan bestaan voor de gezondheid van schoolkinderen. Hierdoor kan een hoger beschermingsniveau gelden waarvoor de overheid verantwoordelijk is. Het voorzorgsbeginsel in combinatie met het recht op een gezonde leefomgeving uit artikel 8 EVRM kan daarom in dit geval van de overheid vergen dat er voorzorgsmaatregelen moeten worden genomen om ernstige en onomkeerbare schade te voorkomen. Op dit moment bevindt zich een lacune in de bescherming die uitgaat van de Europese luchtkwaliteitsnormen voor de buitenlucht, deze bieden onvoldoende bescherming voor de gezondheid van kinderen volgens het advies van de Gezondheidsraad uit 2018. Het Nederlandse luchtkwaliteitsbeleid heeft deze Europese normen als basis, waardoor de lacune zichtbaar is op het nationale beleidsniveau voor de regulering van de luchtkwaliteit in de
schoolomgeving. In deze lacune kan worden voorzien met locatiespeciefieke maatregelen en ‘gevoeligebestemmingenbeleid’ zoals recent is aanbevolen door de Gezondheidsraad. Gevoeligebestemmingenbeleid kan op centraal of decentraal
overheidsniveau worden uitgevoerd. Een 2.0 versie van het Besluit gevoelige bestemmingen is dan de meest directe manier om schoolkinderen te beschermen.
Hoofdstuk 1: Inleiding...4
1.1 Achtergrond maatschappelijk probleem:...4
1.2 Probleemstelling en onderzoeksmethodiek...5
1.3 Afbakening van de probleemstelling...5
1.4 Plan van behandeling: Hoofdstukindeling...6
Hoofdstuk 2: Wat houdt het voorzorgsbeginsel in op het gebied van een gezonde leefomgeving voor kinderen?...8
2.1 Wat houdt het voorzorgsbeginsel in?...8
2.1.a Wat is de betekenis van het voorzorgsbeginsel?...8
2.1.b Wat zijn de factoren die tot toepassing van het voorzorgsbeginsel nopen?...9
2.1.c Wanneer en hoe moet er worden gehandeld op basis van het voorzorgsbeginsel?. 10 2.1.d Zijn er bijzondere factoren van invloed op de toepassing van het voorzorgsbeginsel ter bescherming van de gezondheid van kinderen?...12
2.2 Hoe kan en moet het voorzorgsbeginsel worden toegepast door de overheid voor een gezonde leefomgeving voor kinderen in Nederland?...14
2.2.1 Is er regelgeving die op de toepassing van het voorzorgsbeginsel ziet voor een gezonde leefomgeving van kinderen?...14
2.2.2 Is er beleid dat op de toepassing van het voorzorgsbeginsel ziet voor een gezonde leefomgeving van kinderen?...15
2.2.3 Wat is er in de Europese en nationale rechtspraak bepaald over de toepassing van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving van kinderen?...16
2.3. Juridisch denkkader...26
Hoofdstuk 3: Wat zijn de wetenschappelijke inzichten over luchtkwaliteit in de schoolomgeving en over de hiermee verband houdende gezondheidsrisico’s voor kinderen? 29 3.1 Adviezen Gezondheidsraad en GGD richtlijn:...29
3.2 Europese onderzoeksprojecten...31
SINPHONIE:...31
BREATHE:...32
Hoofdstuk 4: Hoe wordt de luchtkwaliteit in schoolomgevingen gereguleerd in Nederland?. 33
4.1 Europese Luchtkwaliteitsnormen...33
4.1.1 Luchtkwaliteitsnormen fijnstof, stikstofdioxide en ozon:...33
4.1.2 Luchtkwaliteitsnorm PAKs:...37
4.2 Regelgeving luchtkwaliteit buitenmilieu scholen:...37
4.3 Regelgeving luchtkwaliteit binnenmilieu scholen:...40
4.4. Jurisprudentie luchtkwaliteit en gezondheidsrisico’s voor schoolkinderen...41
Hoofdstuk 5: Hoe wordt de toepassing van het voorzorgsbeginsel op het gebied van een gezonde leefomgeving voor kinderen, ingevuld in het kader van de luchtkwaliteit in de schoolomgeving van kinderen?...43
5.1 Het juridische denkkader voor het toepassen van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving voor kinderen, ingevuld met de situatie luchtkwaliteit in de schoolomgeving:...43
Literatuurlijst...46
Jurisprudentie:...54
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1 Achtergrond maatschappelijk probleem:
Kinderen in protest: ‘Schone lucht, schone lucht, schone lucht’ wordt er gezamenlijk
geroepen door leerlingen van basisschool de Schittering in Hooge Zwaluwe, waar ze al 8 jaar last hebben van een slechte luchtkwaliteit. De kinderen willen graag dat dit verandert en daarom demonstreerden ze op 8 maart 2018 bij het gemeentehuis. Waarom de leerlingen willen dat de luchtkwaliteit in hun school wordt verbeterd blijkt bijvoorbeeld uit het verhaal van leerling Jolie: ‘Als je hier op school aan komt dan voel je je nog goed, als je hier eenmaal zit dan krijg je klachten zoals hoofdpijn bijvoorbeeld.’ Het doel van dit protest is de gemeente te laten inzien dat ze de kinderen moeten helpen, ze hebben 150.000 euro nodig van de gemeente voor het opknappen van het schoolgebouw voor ‘frisse lucht’.1
Basisschool de Schittering is niet de enige school die te maken heeft gekregen met een slechte binnenluchtkwaliteit. Uit het eindrapport van de monitor onderwijshuisvesting primair en voortgezet onderwijs 2017 volgt dat 44% van de schoolvestgingen voor basis- en voortgezet onderwijs ontevreden is over de luchtkwaliteit in het binnenmilieu van de school.2
In Nederland zijn er op dit moment 1 405 527 leerlingen in het reguliere basisonderwijsen 968 197 leerlingen in het voortgezet onderwijs.3 Zij kunnen net zoals de kinderen van
basisschool de Schittering worden geconfronteerd met de gevolgen van een slechte luchtkwaliteit in hun schoolomgeving. Uit wetenschappelijk onderzoeken blijkt dat een slechte luchtkwaliteit in de schoolomgeving potentieel schadelijke gevolgen kan hebben voor de gezondheid van kinderen. De toelaatbaarheid van de blootstelling van kinderen aan
‘ongezonde’ lucht op school, is het maatschappelijk vraagstuk dat centraal staat in dit onderzoek.
Het kind heeft recht op ‘the enjoyment of the highest attainable standard of health’ volgens artikel 24 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind. De Nederlandse overheid dient als lidstaat van dit verdrag na te streven dit recht te implementeren en daarvoor geschikte maatregelen te treffen om ziektes te bestrijden, hierbij horen de gevaren en risico’s van milieuvervuiling in overweging te worden genomen.4
1 Jeugdjournaal 8 maart 2018.
2 Dekker e.a 2017, p. 9 en 16, figuur 3.2.
3 CBS, Vo leerlingen, 28 februari 2019. CBS, leerlingen basisonderwijs, 28 februari 2019. 4 Committee on the Rights of the Child 2013.
De overheid heeft een verantwoordelijke rol ten aanzien van de luchtkwaliteit in
schoolomgevingen. Met een op voorzorg gebaseerde aanpak kan de overheid schoolkinderen preventief beschermen tegen potentiële gezondheidsrisico’s van luchtvervuiling.
1.2 Probleemstelling en onderzoeksmethodiek
De World Health Organization (WHO) benadrukt dat een aanpak gebaseerd op het voorzorgsbeginsel is gegrond op het ethische principe van het beschermen van de meest kwetsbare mensen in de maatschappij die zich niet kunnen beschermen, zoals kinderen.5 Het
feit dat kinderen geen keuze hebben in de locatie van hun school en over hoe hun klaslokaal wordt voorzien van luchtverversing vind ik aangrijpend, omdat zij zich hierdoor niet zelf kunnen beschermen tegen de luchtvervuiling in hun schoolomgeving. Dit vormt voor mij de motivatie om mijn masterscriptie te wijden aan de volgende probleemstelling: In hoeverre
verplicht het voorzorgsbeginsel de overheid om de gezondheidsrisico’s voor kinderen ten gevolge van de luchtkwaliteit in de schoolomgeving te beperken?
Met deze probleemstelling wil ik aantonen dat het onaanvaardbaar is dat op dit moment, op basis van het voorzorgsbeginsel, geen passende en noodzakelijke voorzorgsmaatregelen worden genomen ter bescherming van de gezondheid van kinderen tegen de potentiële schadelijke gevolgen van de luchtkwaliteit in hun schoolomgeving. Dit normatieve standpunt wil ik rechtswetenschappelijk verantwoorden, met het uiteenzetten van een gespecificeerd juridisch denkkader omtrent de toepassing van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving voor kinderen. Dit juridisch denkkader heeft het nationale- en Europese recht en rechtspraak als basis. Daarbij is de nationale jurisprudentie omtrent hoogspanningslijnen leidend voor de plicht tot voorzorg in verband met de milieukwaliteit van de leefomgeving en de gezondheidsrisico’s voor kinderen.
1.3 Afbakening van de probleemstelling
De probleemstelling bevat zeven kernelementen. Hieronder wordt uitgelegd hoe in dit onderzoek deze kernelementen worden geïnterpreteerd.
1) Voorzorgsbeginsel: Voor de invulling van het begrip voorzorgsbeginsel gebruik ik de uitleg van de Europese Commissie in haar mededeling over het voorzorgsbeginsel.6
2) Overheid: Onder de overheid wordt verstaan het rijk, de provincie en de gemeente.
5 WHO Regional Office for Europe 2005, p. 56. 6 COM(2000) 1 definitief.
3) Verplichting: Met de woorden ‘in hoeverre’ wordt er aan gegeven dat dit onderzoek na gaat wat de gradatie is van de werking van het voorzorgsbeginsel, in de context van de mate van ernst van de gezondheidsrisico’s voor kinderen ten gevolge van de luchtkwaliteit in hun schoolomgeving. Het gaat hierbij om het principe van hoe ernstiger het risico is, hoe strenger de eisen zijn die worden gesteld aan de overheid.
4) Luchtkwaliteit: Dit onderzoek focust zich op de luchtkwaliteit van de volgende luchtvervuilende stoffen: Fijnstof (PM 2,5 of 10), stikstofdioxide (NO2), ozon en Polycyclische Aromatische Koolwaterstoffen (PAKs).
5) Gezondheidsrisico: Voor het definiëren van een gezondheidsrisico wordt er uit gegaan van een kans op blootstelling aan een luchtvervuilende stof. Deze blootstelling heeft de
potentie om de gezondheid te schaden.
6) Kinderen: De analyse van de wetenschappelijke bronnen richt zich specifiek op de gezondheidsrisico’s van luchtkwaliteit op schoolkinderen in het primair en voortgezet onderwijs. Daarmee wordt er een onderscheid gecreëerd ten aanzien van de algemene gezondheidsrisico’s die voor een ieder kunnen gelden. Kinderen zijn een kwetsbare groep binnen de bevolking, zij zijn gevoeliger voor luchtvervuiling.7
7) Schoolomgeving: Het binnen- en buitenmilieu van scholen voor primair onderwijs en voortgezet onderwijs.
1.4 Plan van behandeling: Hoofdstukindeling
Het onderzoek dat centraal staat in de beantwoording van de probleemstelling is een multidisciplinair en evaluerend onderzoek. Rechtswetenschap wordt gecombineerd met wetenschappelijke kennis over luchtkwaliteit en gezondheidsrisico’s, ontleed uit een literatuur vergelijkende analyse van epidemiologische en toxicologische studies. Er zijn vier deelvragen nodig met elk een andere invalshoek om tot de beantwoording van de probleemstelling te komen zijn. Deze deelvragen luiden als volgt:
1. Wat houdt het voorzorgsbeginsel in op het gebied van een gezonde leefomgeving voor kinderen?
2. Wat zijn de wetenschappelijke inzichten over luchtkwaliteit in de schoolomgeving en over de hiermee verband houdende gezondheidsrisico’s voor kinderen?
3. Hoe wordt de luchtkwaliteit in schoolomgevingen gereguleerd in Nederland?
4. Hoe wordt de toepassing van het voorzorgsbeginsel op het gebied van een gezonde leefomgeving voor kinderen, ingevuld in het kader van de luchtkwaliteit in de schoolomgeving van kinderen?
De juridische betekenis van het voorzorgsbeginsel op het gebied van een gezonde
leefomgeving wordt als eerste onderzocht, met een aansluitende verdiepende analyse of er op grond van het voorzorgsbeginsel iets extra’s geldt, wanneer het gaat om de bescherming van de gezondheid van kinderen. Hieraan wordt een juridisch denkkader voor het toepassen van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving voor kinderen verbonden. Daarna wordt er onderzocht of blootstelling aan de luchtkwaliteit in de schoolomgeving bijzondere gezondheidsrisico’s voor kinderen met zich meebrengt. Vervolgens wordt er gekeken welke regels er zijn met betrekking tot de luchtkwaliteit van het binnen en buitenmilieu van scholen en of er nog regels ontbreken. In dit verband wordt er ook gekeken of de bijzondere
gezondheidsrisico’s voor kinderen, vanwege de luchtkwaliteit in de schoolomgeving, al een rol spelen in de jurisprudentie. Aan de hand van de hiervoor genoemde aspecten, kan het juridisch denkkader voor het toepassen van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving voor kinderen worden ingevuld, voor de situatie luchtkwaliteit in de schoolomgeving. Het ingevulde juridische denkkader geeft weer in hoeverre het
voorzorgsbeginsel de overheid verplicht om de gezondheidsrisico’s voor kinderen ten gevolge van de luchtkwaliteit in de schoolomgeving te beperken. Het ingevulde juridische denkkader geeft dan ook het antwoord op de probleemstelling.
Hoofdstuk 2: Wat houdt het voorzorgsbeginsel in op het gebied van een gezonde leefomgeving voor kinderen?
2.1 Wat houdt het voorzorgsbeginsel in?
Om de eerste deelvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden is het allereerst nodig om te analyseren wat het voorzorgsbeginsel in het algemeen inhoudt en wat de basis voorwaarden zijn die gelden voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel en het nemen van
voorzorgsmaatregelen. Aansluitend wordt gekeken of er bijzondere factoren zijn, die van invloed zijn op de toepassing van het voorzorgsbeginsel ter bescherming van de gezondheid van kinderen in Nederland. Met deze stapsgewijze analyse wordt een basis gecreëerd om het voorzorgsbeginsel in verbinding te brengen met een gezonde leefomgeving voor kinderen in deelhoofdstukken 2.2. en 2.3.
2.1.a Wat is de betekenis van het voorzorgsbeginsel?
Volgens de Europese Commissie kan op basis van het voorzorgsbeginsel snel worden opgetreden tegen een mogelijk gevaar voor de gezondheid van mensen, dieren of planten of ter bescherming van het milieu.8 Wanneer wetenschappelijke gegevens geen volledige
risicobeoordeling mogelijk maken, waardoor er een ‘onzeker risico’ is, is het mogelijk voor de overheid om op grond van het voorzorgsbeginsel in te grijpen.9 Dit uitgangspunt komt ook,
o.a. met betrekking tot volksgezondheid, naar voren in de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie (HvJ-EU): “Bij onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico's voor de menselijke gezondheid moeten de instellingen evenwel beschermende maatregelen kunnen nemen, zonder te hoeven wachten totdat de realiteit en de ernst van deze risico's volledig zijn aangetoond.” 10
In een mededeling van de Europese Commissie, worden het doel en de toepassing van het voorzorgsbeginsel verklaard. Deze mededeling is niet bindend voor de lidstaten, maar biedt wel richtsnoeren, die als een algemene leidraad zijn bedoeld.11 De uitgangspunten in deze
mededeling zijn door het voormalige nationale kabinet in 2009 als richting gevend geacht voor de toepassing van het voorzorgbeginsel in Nederland.12 Deze mededeling vormt dan ook
de basis voor de analyse van het voorzorgsbeginsel. Deze analyse wordt ter verheldering aangevuld met jurisprudentie van het HvJ-EU die ziet op de toepassing van het
8 Samenvatting COM(2000) 1 definitief, p. 1 9 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 11.
10 HvJ EU 5 mei 1998, ECLI:EU:C:1998:192, r.o. 99. 11 COM(2000) 1 definitief, p. 3 en 8.
voorzorgsbeginsel in EU-verband. Deze jurisprudentie werkt immers door in de nationale rechtspraak.13
Het voorzorgsbeginsel is in Europese primaire wetgeving, in het VWEU, vastgelegd, maar niet gedefinieerd.14 Enkel ter bescherming van het milieu is in artikel 191, tweede lid, VWEU
het voorzorgsbeginsel opgenomen in verband met het door de Europese Unie te voeren beleid.15 Dit betekent niet dat het voorzorgsbeginsel alleen van toepassing is op milieugebied.
Volgens de Europese Commissie en het HvJ-EU is het voorzorgsbeginsel een algemeen beginsel (van Europees gemeenschapsrecht) waarmee o.a. bij de bescherming van de gezondheid van mensen rekening moet worden gehouden.16
2.1.b Wat zijn de factoren die tot toepassing van het voorzorgsbeginsel nopen?
De Europese Commissie wijst er op dat het voorzorgsbeginsel alleen bij een vermoeden van potentieel risico mag worden toegepast. Tevens zijn er drie noodzakelijke voorwaarden waaraan voldaan moet worden om de toepassing van het voorzorgsbeginsel te rechtvaardigen: 1) De bepaling van de potentieel schadelijke gevolgen van een verschijnsel, product of procedé. 2) Een evaluatie van de beschikbare wetenschappelijke gegevens. 3) De mate van wetenschappelijke onzekerheid.17
Vanwege deze voorwaarden is het startpunt voor het toepassen van voorzorg de bepaling van de potentieel schadelijke gevolgen van een verschijnsel. Voor een beter begrip over wat deze gevolgen inhouden is wetenschappelijk onderzoek noodzakelijk. Het besluit voor het uitvoeren van dit onderzoek, in plaats van het wachten op nieuwe gegevens, vindt plaats op basis van (praktische) risicoperceptie.18
Aan de tweede en derde toepassingsvoorwaarde dient voldaan te worden wanneer de overheid overweegt of voorzorgsmaatregelen noodzakelijk zijn ter bescherming van het milieu of de gezondheid van mensen, vanwege de bepaalde potentieel schadelijke gevolgen van een verschijnsel. Het omslagpunt van de overheid om tot deze overweging over te gaan staat in verband met de bewustwording van de besluitvormers dat er in dit geval sprake is van een verontrustende situatie waarmee iets gedaan zou moeten worden. Deze verontrusting is aanwezig vanwege de ernstige gevolgen waartoe een risico kan leiden bij het uitblijven van
13 Kamerstukken II 2008/2009, 28 089, 23, p. 10. 14 COM(2000) 1 definitief, p. 2.
15 De ABRvS heeft aangegeven dat Artikel 191 VWEU slechts betrekking heeft op het door de Europese Unie te voeren beleid. ABRvS 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4954, r.o. 26.2.
16 COM(2000) 1 definitief, p. 9 en 10. Gerecht EU 26 november 2002, ECLI:EU:T:2002:283, r.o. 184. 17 Samenvatting COM(2000) 1 definitief. COM(2000) 1 definitief, p. 13.
maatregelen. Deze bewustwording is verbonden met voortschrijdend inzicht over het risico. Wanneer voorzorgsmaatregelen worden overwogen moet op basis van de beschikbare
gegevens een zo volledig mogelijke wetenschappelijke evaluatie van de potentiële schadelijke gevolgen worden uitgevoerd. Bij deze wetenschappelijke evaluatie dient in zoverre dit mogelijk is in iedere fase de omvang van de wetenschappelijke onzekerheid worden
vastgesteld. Uit deze evaluatie moet blijken of het gevaar zich kan verwezenlijken en wat de mate van ernst is van de gevolgen voor het milieu of de gezondheid van een bepaalde
bevolkingsgroep, zoals de omvang van de potentiële schade en de duur en onomkeerbaarheid van de gevolgen.19
Als aan deze voorwaarden is voldaan kan het voorzorgsbeginsel worden toegepast, in de zin van het treffen van voorzorgsmaatregelen.
2.1.c Wanneer en hoe moet er worden gehandeld op basis van het voorzorgsbeginsel?
Nadat er een inschatting is gemaakt van de risico’s aan de hand van de wetenschappelijke evaluatie, moeten de autoriteiten belast met het risicobeheer een keuze maken, in functie van het risiconiveau, om wel of geen voorzorgsmaatregelen te treffen.20 Daarbij is de keuze voor
voorzorgsmaatregelen volgens de jurisprudentie van het HvJ-EU, in het algemeen afhankelijk “van het beschermingsniveau dat de bevoegde autoriteit in de uitoefening van zijn
discretionaire bevoegdheid kiest”.21 Het maken van de juiste keuze tussen wel of geen
voorzorgsmaatregelen treffen is een gevolg van een bij uitstek politiek besluit en is afhankelijk van het door de maatschappij aanvaardbaar geachte risiconiveau, omdat de maatschappij het risico moet dragen.22 De bepaling van het onaanvaardbaar geachte
risiconiveau is volgens de jurisprudentie van het HvJ-EU afhankelijk van de beoordeling van de bevoegde overheid, van de bijzondere omstandigheden van elk geval.23 Bij dit keuze
moment over het wel of niet treffen van voorzorgsmaatregelen dienen de besluitvormers een evaluatie van de potentiële gevolgen van niet-handelen te overwegen. Daarnaast moeten ook alle betrokken partijen deelnemen aan de bestudering van de mogelijke
voorzorgsmaatregelen.24
Wanneer de overheid kiest voor het treffen van voorzorgsmaatregelen, dient opvolgend door de overheid te worden bepaald welke voorzorgsmaatregelen genomen moeten worden, gezien
19 COM(2000) 1 definitief, p. 13-16. Samenvatting COM(2000) 1 definitief. 20 Samenvatting COM(2000) 1 definitief. De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 11. 21 GvEA 26 november 2002, ECLI:EU:T:2002:283, r.o. 186.
22 COM(2000) 1 definitief, p. 16 en 22.
23 GvEA september 2002, ECLI:EU:T:2002:210, r.o. 166.
de toepassing van het voorzorgsbeginsel.25 Uit de jurisprudentie van het HvJ-EU volgt dat de
wetenschappelijke risicobeoordeling de bevoegde overheid in staat moet stellen om “te bepalen welke maatregelen passend en noodzakelijk lijken om te vermijden dat het risico werkelijkheid wordt”.26 Bij een hoog risico niveau kunnen verschillende maatregelen worden
genomen, zoals rechtshandelingen, financiering van een onderzoeksprogramma en voorlichting van de bevolking.27
De keuze over welke maatregelen worden getroffen, moet overeenstemmen met de vijf algemene beginselen van risicobeheer: Proportionaliteit, geen discriminatie, samenhang, bestudering van de voordelen en lasten van wel of niet handelen en bestudering van de wetenschappelijke ontwikkeling. De algemene beginselen hebben als gevolg, dat met de overwogen proportionele voorzorgsmaatregelen het gewenste beschermingsniveau moet kunnen wordt bereikt. Proportionele voorzorgsmaatregelen staan in verhouding tot het nagestreefde beschermingsniveau. Maatregelen die het risico verminderen kunnen ook proportioneel zijn, daarbij moet dan wel rekening worden gehouden met de risico’s op de korte en lange termijn. Tevens mag de toepassing van de voorzorgsmaatregelen niet tot discriminatie leiden. Verder dienen de gekozen voorzorgsmaatregelen samen te hangen met eerder genomen maatregelen in een soortgelijke situatie. Bovendien moeten de
voorzorgsmaatregelen berusten op een onderzoek naar de mogelijke voordelen en lasten van al dan niet handelen, daarbij dienen eisen in verband met de bescherming van de gezondheid zonder twijfel zwaarder te wegen dan economische overwegingen, zoals ook blijkt uit de jurisprudentie van het HvJ-EU.28 Het uiteindelijke voordeel dat met de overwogen
voorzorgsmaatregelen moet worden bereikt, is de reductie van het risico tot een aanvaardbaar niveau. Daarnaast moeten de voorzorgsmaatregelen periodiek worden geëvalueerd en zo nodig worden aangepast in verband met nieuwe wetenschappelijke gegevens, zolang het risico onzeker is en maatschappelijk onaanvaardbaar, moeten voorzorgsmaatregelen worden genomen.29
25 COM(2000) 1 definitief, p.12.
26 GvEA september 2002, ECLI:EU:T:2002:210, r.o. 176. 27 Samenvatting COM(2000) 1 definitief.
28 GvEA 21 oktober 2003, ECLI:EU:T:2003:27, r.o. 121. COM(2000) 1 definitief, p. 19 en 24. 29 COM(2000) 1 definitief, p. 17-22.
2.1.d Zijn er bijzondere factoren van invloed op de toepassing van het voorzorgsbeginsel ter bescherming van de gezondheid van kinderen?
Er zijn in ieder geval twee factoren die van invloed kunnen zijn op de toepassing van het voorzorgsbeginsel in verband met de bescherming van de gezondheid van kinderen in Nederland. De eerste factor wordt gevormd door de belangen van het kind in verband met artikel 3, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). Nederland heeft het IVRK geratificeerd en dient als partij de in het Verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder haar rechtsbevoegdheid te eerbiedigen en te waarborgen.30 De belangen van het
kind spelen een rol bij de belangenafweging, die van invloed is op de besluitvorming over: het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek en het treffen van voorzorgsmaatregelen. De tweede factor gaat over de kwetsbaarheid van kinderen, dit is voornamelijk van belang voor de inschatting van het risico, de maatschappelijke aanvaardbaarheid en het gewenste
beschermingsniveau.
De belangen van het kind
In artikel 3, eerste lid, IVRK is bepaald, dat bij alle maatregelen betreffende kinderen, die bijvoorbeeld worden genomen door bestuurlijke autoriteiten, de belangen van het kind de eerste overweging vormen.
De bedoeling van artikel 3, eerste lid, IVRK is beschreven door het Comité voor de rechten van het kind (Kinderrechtencomité) in General Comment no. 14. Een belangrijk gegeven is dat General Comment no. 14 geen juridisch bindende bepalingen bevat.31 Wel worden
General Comments van comités bij Verenigde Naties verdragen, zoals het
Kinderrechtencomité, gezien als een gezaghebbende bron voor de interpretatie van verdragsbepalingen.32
Artikel 3, eerste lid, IVRK bevat, volgens het Kinderrechtencomité, “het recht van het kind om zijn belangen te laten beoordelen en de eerste overweging te laten zijn wanneer verschillende belangen in aanmerking worden genomen om tot een besluit te komen over de zaak in kwestie”.33 Het Kinderrechtencomité geeft aan dat met ‘de eerste overweging’ wordt
bedoeld, dat de belangen van het kind op een ander niveau gesteld moeten worden dan alle overige belangen. Wanneer de belangen van het kind met andere belangen botsen, dan hebben de belangen van het kind een hoge prioriteit en zijn zij niet slechts één van de verschillende
30 Artikel 2 lid 1 Verdrag inzake de rechten van het kind. Tractatenblad 1995, 92. 31 Kalverboer & Beltman, FJR 2014 36(7/8), p. 187-193. Keller & Grover 2012, p. 127
32 Kalverboer & Beltman, FJR 2014 36(7/8). Gerber, Kyriakakis & O’Byrne, MJIL 2013, p.101. 33 Committee on the Rights of the Child, Algemeen commentaar no. 14, 2013, p. 5.
overwegingen.34 Volgens het Kinderrechtencomité staat bij de beoordeling van de belangen
van het kind, het recht van het kind op gezondheid uit artikel 24 IVRK centraal.35
In de nationale jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over artikel 3, eerste lid, IVRK, is bepaald hoe een bestuursorgaan in Nederland hoort om te gaan met de belangen van het kind. De Afdeling heeft met betrekking tot het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend
overwogen dat artikel 3, eerste lid, IVRK, gezien de formulering ervan, geen norm bevat “die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is”. In dit verband dient de bestuursrechter wel te toetsen “of het bestuursorgaan zich
voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven”.36 Het beschreven kader
uit de Nederlandse rechtspraktijk lijkt niet overeen te stemmen met wat het
Kinderrechtencomité wenselijk acht, namelijk dat de belangen van het kind op een ander niveau gesteld worden.
Kinderen als kwetsbare groep
Volgens het regionale bureau voor Europa van de WHO (WHO/Europe) is, vanwege de kwetsbaarheid van kinderen en hun potentie om levenslange effecten te ontwikkelen, de bescherming van kinderen tegen milieu gezondheidsrisico’s een dwingende reden om benaderingswijzen op basis van voorzorg te ontwikkelen.37
WHO/Europe wijst er op dat de ziektelast toe te schrijven aan milieu factoren voor kinderen groter is dan voor volwassenen. Kinderen zijn namelijk op een unieke manier kwetsbaar, zij zijn gevoeliger voor chemicaliën en fysische werkzame stoffen, omdat hun organen (in een snel tempo) in ontwikkeling zijn, alsmede hun hersencellen, zenuwstelsel, immuunsysteem en andere systemen. Daarnaast worden kinderen in een grotere mate blootgesteld, vanwege een grotere inname van lucht, water en eten in verhouding tot hun lichaamsgewicht. Bovendien is hun stofwisseling nog in ontwikkeling en ze absorberen sneller meer giftige stoffen.38 In dit verband is de toepassing van het voorzorgsbeginsel
bijzonder gepast, omdat de wetenschap over de effecten van milieu factoren op kinderen meer
34 Committee on the Rights of the Child, Algemeen commentaar no. 14, 2013, p. 12. 35 Committee on the Rights of the Child, Algemeen commentaar no. 14, 2013, p. 19.
36 Deze rechtsoverweging komt herhaaldelijk voor in uitspraken van de ABRvS, waaronder: De uitspraak van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3831, r.o. 5.1., de uitspraak van 6 februari 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:361, r.o. 4.2. en de uitspraak van 7 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3716,r.o. 2.3.8.. 37 WHO Regional Office for Europe 2005, p. 55-56.
complex is en minder begrepen wordt dan wetenschap over de effecten van milieu factoren op volwassenen. Tevens is er minder onderzoek naar de effecten van milieu factoren op
kinderen.39
2.2 Hoe kan en moet het voorzorgsbeginsel worden toegepast door de overheid voor een gezonde leefomgeving voor kinderen in Nederland?
In dit deelhoofdstuk wordt onderzocht wat er in regelgeving, beleid en Europese en nationale rechtspraak is bepaald over de wijze van toepassing van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving voor kinderen. Deze analyse is gericht op het in kader brengen van aanwijzingen voor de overheid om toepassing te geven aan het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving voor kinderen. Met de resultaten van deze analyse kan het juridisch denkkader worden vormgegeven voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving voor kinderen in Nederland.
In dit onderzoek wordt met een gezonde leefomgeving een fysieke leefomgeving bedoelt, waar de druk op de gezondheid van kinderen zo laag mogelijk is. Deze gezonde leefomgeving heeft een goede milieukwaliteit, is schoon en veilig en houdt rekening met de behoefte van kinderen als specifieke bevolkingsgroep.40
2.2.1 Is er regelgeving die op de toepassing van het voorzorgsbeginsel ziet voor een gezonde leefomgeving van kinderen?
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wet Milieubeheer bevatten geen algemene codificatie van het voorzorgsbeginsel. Een onderliggende reden hiervoor kan worden gevonden in het standpunt van het kabinet in 2009 om geen meerwaarde te zien in de aanbeveling van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) om het voorzorgsbeginsel apart te codificeren in algemene wetten 41, nu er ook al elementen van het
voorzorgsbeginsel zijn te vinden in internationale verdragen, alsmede in de Grondwet in artikel 21 en 22, maar ook in de Awb bij o.a. de eisen van zorgvuldige voorbereiding en motivering en in verschillende wettelijke regelingen op milieugebied.42 In Nederland is in een
aantal nationale wetten het voorzorgsbeginsel opgenomen, dit is deels het gevolg van de implementatie van Europese regelgeving, zoals op het terrein van milieubeleid en
39 WHO Regional Office for Europe, The precautionary principle, 2004, p. 19-20
40 Deze definitie is geïnspireerd op basis van de door de RIVM genoemde brede definitie voor Gezonde leefomgeving. RIVM 2 november 2018, rivm.nl.
41 Kamerstukken II 2008/2009, 28 089, 23, p. 1-5.
42 Zoals wordt samengevat door Barkhuysen en Onrust in: Barkhuysen & Onrust 2010, p. 75. Kamerstukken II 2008/2009, 28 089, 23.
stoffenbeleid.43 Echter, er is geen Europese of nationale regelgeving die het toepassen van het
voorzorgsbeginsel specifiek en uitdrukkelijk voorschrijft voor een gezonde leefomgeving voor kinderen.
2.2.2 Is er beleid dat op de toepassing van het voorzorgsbeginsel ziet voor een gezonde leefomgeving van kinderen?
In het Actieplan Jeugd, Milieu en Gezondheid van het voormalige ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) uit 2006, zijn
doelstellingen benoemt waaraan beleidsacties werden gekoppeld om de milieugezondheid van kinderen te verbeteren. Dit actieplan is een uitwerking van de afspraken die Nederland heeft gemaakt in Europees verband om zich in te zetten voor de doelen uit het Children’s
Environment and Health Action Plan for Europe (CEHAPE), dat is opgesteld door het WHO/Europe.44 In het CEHAPE wordt in paragraaf 8 op het voorzorgsbeginsel gewezen,
implementatie van beleid die de gezondheid van kinderen kan beschermen en het risico op ernstige en onomkeerbare gezondheidseffecten verminderd hoort niet vertraagt te worden.45
Desondanks is er geen expliciete verwijzing naar het voorzorgsbeginsel in het Nederlandse actieplan. In het daarop volgende beleidsprogramma Nationale Aanpak Milieu en Gezondheid (2008-2012), waarbij o.a. het binnenmilieu van (basis) scholen een speerpunt was, wordt eveneens niet verwezen naar het voorzorgsbeginsel.46
In de beleidsnota ‘Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden’ uit 2014, heeft het ministerie van IenW een afwegingskader voor risico- en veiligheidsvraagstukken in de leefomgeving ontwikkeld, met tien uitgangspunten voor beleid, die op dit moment nog steeds van toepassing zijn. Eén van die uitgangspunten is: “Pas het voorzorgsprincipe toe bij nieuwe, nog onzekere risico’s”.47
43 Als gevolg van: Artikel 1 lid 3 van (EG) REACH verordening nr. 1907/2006 en artikel 52 van de Richtlijn 2010/75/EU. Barkhuysen & Onrust 2010.
44 Fourth Ministerial Conference on Environment and Health, (WHO Regional Office for Europe & The Future for our Children), ‘Declaration’, EUR/04/5046267/6, Budapest 25 June 2004. VROM 2006. Fourth Ministerial Conference on Environment and Health, CEHAPE, 2004.
45 Fourth Ministerial Conference on Environment and Health, CEHAPE, 2004.
46 Kamerbrief Nationale aanpak milieu en gezondheid 2008-2012, SAS/wjk2008030789, 9 april 2008. Kamerstukken II 2012/2013, 28 089, 27.
2.2.3 Wat is er in de Europese en nationale rechtspraak bepaald over de toepassing van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving van kinderen?
2.2.3.a De rechtspraak van het EHRM:
De rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan van
primaire invloed zijn op de Nederlandse rechtspraktijk in verband met het voorzorgsbeginsel. Dit komt doordat het EHRM het voorzorgsbeginsel heeft erkend bij de bescherming van het recht op leven uit artikel 2 EVRM en de bescherming van het recht op een gezonde en beschermde leefomgeving dat voortvloeit uit artikel 8 EVRM.48
De rechten op bescherming uit artikel 2 en 8 EVRM hebben als consequentie, dat op de overheid een positieve verplichting rust om deze rechten effectief te beschermen met actief optreden.49 Het onderscheid tussen de positieve verplichtingen op grond van artikel 2 of 8
EVRM wordt gevormd door de verschillende risico’s waarop de artikelen zien. Artikel 2 EVRM ziet op levensbedreigende risico’s. In het geval dat de overheid kennis heeft gekregen over een reëel en onmiddellijk risico voor het leven van een bepaalde burger, bestaat de zorgplicht om dat risico weg te nemen met maatregelen, daarbij heeft de overheid geen beoordelingsmarge.50 Artikel 8 EVRM ziet op rechtstreekse en serieuze risico’s met een
zekere mate van ernst.51 Bij de beoordeling van de mate van ernst heeft de overheid een
beoordelingsmarge, deze beoordeling hangt af van alle omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en de duur van de hinder en de gevolgen voor de fysieke en mentale
gezondheidseffecten.52
Uit het door het EHRM ontwikkelde toetsingskader volgt, dat de positieve verplichting tot ingrijpen op grond van artikel 2 of 8 EVRM, door toepassing van het voorzorgsbeginsel, ook met betrekking tot bepaalde onzekere risico’s kan gelden.53 Als een activiteit een
substantieel gevaar of risico voor het leven of de gezondheid met zich mee kan brengen en de realisatie van dat risico nog niet heeft plaatsgevonden, kan er onder bepaalde voorwaarden een positieve verplichting tot ingrijpen bestaan. Deze positieve verplichting is aanwezig als de overheid beschikt over voldoende wetenschappelijke of technische kennis, ondanks dat niet
48 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p.11. M. Peeters, EHRC 2009/40.
49 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 9. EHRM 9 juni 1998 (L.C.B/Verenigd Koninkrijk) en EHRM 9 december 1994 (Lopez Ostra/Spanje).
50 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 10. EHRM 28 oktober 1998, 23452/94, NJ 2000/134 (Osman/VK). 51 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 10. EHRM 9 december 1994 (Lopez Ostra/Spanje). Council of Europe 2012,p. 45. EHRM 9 juni 2005, Application no. 55723/00 (Fadeyeva v. Russia), r.o. 69.
52 De Moor-van Vugt e.a. 2017,p. 10 en 11. EHRM 2 oktober 2001, 36022/97 (Hatton/UK); EHRM 27 januari 2009 (Tătar/Roemenië); EHRM 28 februari 2012 (Budayeva/Rusland). Council of Europe 2012, p. 46. EHRM 9 juni 2005 (Fadeyeva v. Russia), r.o. 69.
met zekerheid kan worden bepaald dat een specifiek gevolg zal intreden, deze onzekerheid vormt namelijk geen rechtvaardiging voor het achterwege laten van maatregelen voor het voorkomen van ernstige en onomkeerbare schade.54
Aan de hand van de zaak Tătar tegen Roemenië zal worden geïllustreerd hoe volgens het EHRM dit toetsingskader omtrent voorzorgsbeginsel hoort te worden toegepast in verband met de bescherming van het recht op een gezonde leefomgeving. In deze zaak gaat het om vader en zoon Tătar, die in Roemenië op 100 meter afstand van een installatie voor goud- en zilverwinning wonen. Door de emissie van natriumcyanide, zink en andere giftige stoffen uit deze installatie ervaren zij gezondheidsschade.55 In 1998 kreeg het bedrijf van de installatie
een vergunning voor de exploitatie van de goudmijn, waarbij gebruik wordt gemaakt van natriumcyanide. In januari 2000 vind er een milieuramp plaats op het terrein van het bedrijf, 100,000 m3 met natriumcyanide verontreinigend water stroomt de rivier in. Na deze ramp in 2000 hebben de autoriteiten de activiteiten gecontinueerd met dezelfde specifieke techniek met natriumcyanide.56
Het risico of gevaar dat zich in deze zaak voordeed is als volgt: Natriumcyanide is het natriumzout van blauwzuur en is giftig als dit in het water of de lucht terecht komt. Vanwege de astma van de zoon wordt in deze zaak overwogen, of deze stoffen in de lucht, astma kunnen veroorzaken of verergeren. Ook kan de gezondheid in gevaar komen door langdurige blootstelling aan cyaniden en zware metalen.57
De klacht van vader en zoon gaat over schending van artikel 2 en 8 EVRM en ziet op het uitblijven van maatregelen en in specifieke zin op het gebrek aan een gedegen onderzoek naar de effecten van de activiteiten van de exploitant op de volksgezondheid en het milieu. Deze klacht wordt behandeld door het EHRM in verband met de nakoming van de positieve verplichting op basis van artikel 8 EVRM, om een wettelijk en bestuurlijk kader op te stellen voor de bescherming tegen schade aan het milieu en de volksgezondheid. De nakoming van deze plicht wordt door het EHRM geplaatst in het kader van het voorzorgsbeginsel.58
Het EHRM gaat na in hoeverre er een reden is om aan te nemen dat de
gezondheidsklachten en in het bijzonder de astma van de zoon zijn verergerd door het gebruik van de specifieke technologie met natriumcyanide bij de exploitatie, daarbij komt het EHRM
54 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 11. EHRM 27 januari 2009 (Tătar/Roemenië). Barkhuysen & Onrust 2010, p. 63. Council of Europe 2012, p. 50.
55 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 16. EHRM 27 januari 2009 (Tătar/Roemenië).
56 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 16. EHRM 27 januari 2009 (Tătar/Roemenië). Barkhuysen & Emmerik, AB 2009, 285, samenvatting.
57 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 16-17. 58 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 16-18.
tot de conclusie dat het geen causaal verband kan aannemen, vanwege een zekere mate van wetenschappelijk onzekerheid, er zijn aanwijzingen maar het verband tussen de concentratie en het effect is niet duidelijk. Desondanks is het EHRM van oordeel dat er, gezien de
milieueffect studies in verband met het vrijgekomen verontreinigde water, een serieus en substantieel gevaar/risico voor het welzijn en de gezondheid van de vader en zoon bestond en dat daarom een positieve verplichting op de Staat ruste. Het EHRM heeft vastgesteld dat op basis van de bevindingen uit de eerste impact studie uit 1993, zeven jaar later de
toestemmingen zijn gebaseerd. Uit deze impact studie uit 1993 volgt dat het gebied al ernstig vervuild was en dat de specifieke technologie nog niet eerder in Roemenië was gebruikt, tevens was onbekend wat de gevolgen daarvan zouden zijn voor het milieu, wel werd
gewaarschuwd voor luchtvervuiling en geluidhinder. Deze omstandigheden brengen met zich mee dat, doordat er geen wetenschappelijke zekerheid bestaat over de gevolgen, het
voorzorgsbeginsel in dit geval van de Staat vergt om adequate maatregelen te nemen om ernstig en onomkeerbare schade aan het milieu te voorkomen.59
Het EHRM constateert een schending van artikel 8 EVRM, omdat de Roemeense overheid niet heeft voldaan aan zijn positieve verplichtingen: Het EHRM wijst op het nalaten van goed onderzoek naar de risico’s van de goudwinning voor de gezondheid en het milieu. Tevens is de Roemeense overheid zijn informatieverplichting niet nagekomen, de bevolking is onvoldoende geïnformeerd over de gevolgen van de activiteiten, voorafgaand aan de toestemming voor de exploitatie en na het ongeluk bij het continueren van de activiteit met dezelfde technieken. Daarnaast bestond er voor de bevolking onvoldoende gelegenheid tot inspraak in verband met de vergunningverlening. Verder hebben de autoriteiten onvoldoende eisen gesteld bij het bepalen van de voorschriften voor exploitatie.60
2.2.3.b. Nationale rechtspraak:
Deze nationale rechtspraak analyse over de toepassing van het voorzorgsbeginsel voor een gezonde leefomgeving (voor kinderen), richt zich specifiek op gezondheidsrisico’s. Dit brengt met zich mee dat de Q-koorts en de Hoogspanningslijnen jurisprudentie, als meest relevant voor deze analyse worden aangemerkt.
2.2.3.b.1. Q-koorts
De rechtbank Den Haag heeft op 25 januari 2017 een uitspraak gedaan over de rol van de Staat gedurende de Q-koorts-epidemie die in 2007-2010 in Nederland heeft plaatsgevonden.
59 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 18-19. Council of Europe 2012, p. 49-50. EHRM 27 januari 2009 (Tătar/Roemenië), r.o. 93. Barkhuysen & Onrust 2010, p. 63.
Tijdens deze Q-koorts-epidemie zijn veel mensen als gevolg van besmetting met de Q-koorts bacterie ziek geworden. In 2007 werden er 168 ziektegevallen gemeld, dit liep in 2008 op tot 1000 en in 2009 tot 2354 ziektegevallen. In 2010 daalde het aantal gemelde ziektegevallen weer naar 504.61
Q-koorts is een infectieziekte die van dieren op mensen kan worden overgedragen en wordt verwekt door de bacterie Coxiella burnetii, die zeer besmettelijk is. Geïnfecteerde dieren scheiden de bacterie met tussenpozen uit via urine, ontlasting en melk of bij abortussen, dit komt voor bij kleine herkauwers zoals schapen en geiten. De als belangrijkste beschouwde besmettingsroute, is het inademen van een besmet vocht- of stofdeeltje. Als mensen
geïnfecteerd raken met Q-koorts, dan kan zich dit in verschillende vormen uiten. In 60% van de gevallen is het ziekteverloop zonder klachten en in de rest van de gevallen treden er wel ziekteverschijnselen op, meestal met een griepachtig ziektebeeld. Een kleine minderheid van de geïnfecteerde personen krijgt te maken met een ernstig ziekte verloop, zelfs met de dood als gevolg.62
De eisers in deze zaak, hebben zelf ziekteverschijnselen ontwikkeld door Q-koorts of zijn nabestaanden van personen die aan de gevolgen van Q-koorts zijn overleden, en stellen dat de Staat aansprakelijk is voor hun schade. Volgens de eisers treft de Staat twee verwijten: “ten eerste dat de Staat te lang heeft gewacht met het treffen van adequate maatregelen om hen te beschermen tegen de hem bekende gevaren van Q-koorts en ten tweede dat de Staat hen bewust niet of onvoldoende heeft geïnformeerd over die gevaren”.63
In verband met het eerste verwijt stellen de eisers de Staat op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk, daarom gaat de rechtbank na of de Staat bij het treffen van maatregelen en de voorlichting in verband met de Q-koorts onrechtmatig heeft gehandeld. Daarbij dient de rechtbank te beoordelen of het risico dat de Staat kende of had moeten kennen dermate groot was, “dat bij afweging van de (maatschappelijke) kosten tegen de voordelen van zodanig overheidsoptreden daaruit voor de Staat de rechtsplicht voortvloeide om maatregelen te nemen ter verkleining van dat risico”.64 Bij deze beoordeling betrekt de rechtbank in dit geval
het voorzorgsbeginsel. De Staat heeft immers kenbaar gemaakt, “dat hij zich mede door het voorzorgsbeginsel heeft laten leiden bij het nemen van maatregelen en bij de voorlichting van
61 Rechtbank Den Haag 25 januari 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:587, r.o. 2.1 -2.7. 62 ECLI:NL:RBDHA:2017:587, r.o. 2.1 -2.7.
63 ECLI:NL:RBDHA:2017:587, r.o. 4.1, 4.2 en 5.5. 64 ECLI:NL:RBDHA:2017:587, r.o. 5.9.
het algemene publiek in verband met Q-koorts”.65 Om de door de rechtbank gemaakte
beoordeling te volgen, is de context waarin de maatregelen zijn genomen essentieel, daarom wordt deze ook beschreven.
In 2007 is naar aanleiding van het aantal gemelde ziektegevallen door verschillende instanties onderzoek gestart, uit deze onderzoeken kan geen zekerheid worden verkregen over de precieze bron van besmetting.66 In 2008 was er, in tegenstelling tot de lokale uitbraak in
2007, een diffuse verspreiding van de ziekte in een moeilijk afgrensbaar gebied in de provincie Noord-Brabant, waarbij bron- en contactopsporing geen eenduidige bron
opleverden. Als gevolg van het advies van het Outbreak Management Team om daarom een veterinaire meldingsplicht in te voeren, is in juni 2008 Q-koorts aangewezen als besmettelijke dierziekte 67, waardoor algemene meld- en inlichtingenplichten van toepassing werden.68 Vóór
medio 2009 heeft de Staat vooral algemene maatregelen genomen in verband met de hygiëne, mest en vaccinatie voor geiten en schapen, zonder dat precies duidelijk was welke bedrijven besmet waren. Volgens de rechtbank bestond er tot dat moment geen rechtsplicht om
verdergaande maatregelen te treffen.69
Medio 2009 bleek dat de genomen maatregelen weinig effect hadden, het aantal nieuwe Q-koorts-besmettingen nam toe ook werden er vier doden gemeld. In deze
omstandigheden heeft de Staat, volgens de rechtbank terecht, beoordeeld of de aanpak van Q-koorts kon en moest worden bijgesteld. Bij deze beoordeling eiste het voorzorgsbeginsel aanvaarding van een grotere mate van onzekerheid over de besmettingsbronnen en transmissieroutes en over de effectiviteit van de maatregelen, wat een andere
proportionaliteitsafweging impliceert dan in de periode daarvoor. De rechtbank wijst erop dat de feiten medio 2009 rechtvaardigen dat werd overgegaan tot verstrekkende maatregelen, waarvan de effectiviteit op voorhand niet duidelijk was.70 Dat deze verstrekkende
maatregelen, zoals de tankmelktest, een vervoersverbod en een fokverbod, wel effect hadden is volgens de rechtbank “onvoldoende om te kunnen concluderen dat de Staat een rechtsplicht had om deze maatregelen eerder in te zetten”.71
65 ECLI:NL:RBDHA:2017:587, r.o. 5.10. 66 Timmer & Van Triet, TO 2017, 3
67 Regeling van de Minister van LNV 9 juni 2008, nr. TRCJZ 2008/1622 (Stcrt. 2008, 109). 68 ECLI:NL:RBDHA:2017:587, r.o. 5.65-5.67
69 De Rechtspraak 25 januari 2017. 70 ECLI:NL:RBDHA:2017:587, r.o. 5.149.
Het tweede verwijt ziet op een informatieplicht en wordt behandeld in het kader van artikel 2 en 8 EVRM, deze behandeling stemt overeen met de hiervoor besproken rechtspraak van het EHRM en wordt daarom buiten beschouwing gelaten.
Conclusie: Op het moment dat duidelijk werd dat het gevaar op nieuwe Q-koorts ziektegevallen en het gevaar op een dodelijke afloop toenam, heeft de Staat gezien het voorzorgsbeginsel juist gehandeld door toen verstrekkende maatregelen te nemen.
2.2.3.b.2. Hoogspanningslijnen jurisprudentie
In deze jurisprudentie analyse over gezondheid van kinderen en bovengrondse
hoogspanningslijnen, worden drie zaken besproken vanaf het jaar 2005 tot en met 2010. Deze rechtspraak analyse richt zich op de wijze waarop de overheid moet omgaan met
voortschrijdend inzicht over gevolgen van hoogspanningslijnen voor de gezondheid van kinderen, daarbij wordt nagegaan wanneer volgens de rechter beleidskeuzes in
overeenstemming zijn met het voorzorgsbeginsel. De analyse verloopt chronologisch en daarmee wordt het mogelijk gemaakt om te beschouwen hoe de toetsing van de rechter zich ontwikkelt naarmate het wetenschappelijk inzicht vordert.
Opmerking: Na 2010 is er ook nog rechtspraak te vinden over dit onderwerp. Echter,
deze rechtspraak wordt buiten beschouwing gelaten, omdat deze rechtspraak minder relevant is voor de gekozen focus in de rechtspraakanalyse. Dit blijkt uit het feit dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in augustus 2018 heeft overwogen dat na de brief van de minister van VROM uit 2008, die betrekking heeft op het geldende rijksbeleid over hoogspanningslijnen, er geen nieuw wetenschappelijk onderzoek is
verschenen in verband met de mogelijke gezondheidsrisico’s van hoogspanningslijnen dat tot een strenger beleid omtrent magneetveldzones zou kunnen leiden.72 Deze brief van de
minister van VROM wordt besproken in de zaak uit 2010.
Hoogspanningslijnen jurisprudentie 2005/2007
De twee zaken van 21 december 2005 en 19 september 2007 gaan beide over de wijziging van een bestemmingsplan door de gemeente Zutphen om een sportcomplex te realiseren. Door het plangebied loopt een hoogspanningsverbinding van 380 kilovolt. Appellanten stellen dat de boven de beoogde sportvelden gelegen hoogspanningsmasten een negatieve invloed hebben op het menselijke lichaam. In beide zaken wordt o.a. vanwege dit standpunt opgekomen tegen
de (wederom) goedkeuring van de wijziging van het bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten (GS).73
In de eerste zaak is nog niet duidelijk wat de gezondheidsschade van hoogspanningsmasten precies zou kunnen zijn.74 Wel hebben appellanten het rapport "Plannen voor
nieuwbouwwoningen bij bovengrondse hoogspanningsleidingen" van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) overgelegd. “In het rapport wordt geconcludeerd dat een mogelijk verhoogd risico op kinderleukemie zou optreden bij blootstelling aan magnetische velden met een veldsterkte boven ongeveer 0,4 µT.” Echter, GS stelt zich met de
gemeenteraad “op het standpunt dat gezien de verblijfsfrequentie, de duur en de huidige inzichten, door de hoogspanningsleidingen geen nadelige effecten zijn te verwachten voor het menselijke lichaam”. Diverse onderzoeken zijn verricht naar de schadelijkheid van
hoogspanningsleidingen maar de conclusies zijn niet gelijkluidend. GS en de gemeenteraad zijn vooralsnog van mening, dat niet wetenschappelijk is aangetoond dat
hoogspanningsleidingen schadelijk zijn voor de gezondheid.75
In deze eerste zaak is de Afdeling van oordeel dat GS onvoldoende heeft gemotiveerd waarom voorbij gegaan kan worden aan het RIVM rapport. Dit rapport ziet weliswaar op woningbouw, maar “in aanmerking genomen dat bij sportvelden met de daarbij behorende gebouwen, evenals bij woningen, mensen gedurende langere tijd verblijven”, heeft GS zich naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte op het standpunt gesteld dat het RIVM rapport niet ter zake doet.76
In de tweede zaak is er sprake van voortschrijdend inzicht. In een brief van 3 oktober 2005 heeft de toenmalige staatsecretaris van VROM geadviseerd om “bij de vaststelling van streek-en bestemmingsplannstreek-en streek-en van de tracés van bovstreek-engrondse hoogspanningslijnstreek-en, zoveel als redelijkerwijs mogelijk is te vermijden dat er nieuwe situaties ontstaan waarbij kinderen langdurig verblijven in het gebied rond bovengrondse hoogspanningslijnen waarbinnen het jaargemiddelde magneetveld hoger is dan 0,4 microtesla”. De reden hiervoor is “dat mogelijk een statistisch significante associatie aanwezig is tussen het optreden van leukemie bij
kinderen en de magnetische velden van bovengrondse hoogspanningslijnen”. In bijlage 1 bij de brief wordt aangegeven dat voor "langdurige blootstellingen" wordt uitgegaan van
73 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 48. ABRvS 21 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU8439, r.o. 2.2., 2.3. en 2.5.9. ABRvS 19 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB3848, r.o. 2.3.
74 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 48. 75 ECLI:NL:RVS:2005:AU8439, r.o. 2.5.9. 76 ECLI:NL:RVS:2005:AU8439, r.o. 2.6.6.
kinderen die wonen, of verblijven in scholen, crèches en kinderopvangplaatsen die zijn gelegen in magneetveldzones, deze verblijfslocaties worden aangemerkt als "gevoelige bestemmingen". Andere locaties waar kinderen verblijven maar waar de verblijftijd
vergeleken met wonen kort is, zoals bij sportvelden, worden niet aangemerkt als gevoelige bestemming.77
Op grond van deze adviesbrief van de staatsecretaris heeft GS de aanleg en het gebruik van de sportvelden opnieuw toelaatbaar geacht, GS neemt aan dat sportvelden geen gevoelige bestemming zijn.78
In deze tweede zaak is de Afdeling van oordeel dat deze brief van de staatssecretaris “onvoldoende gegevens bevat voor een beoordeling van de toelaatbaarheid van sportvelden onder hoogspanningsmasten”. Uit dit advies kan geen normering worden afgeleid voor andere gevallen dan woningbouw, scholen en daarmee vergelijkbare bestemmingen in een omgeving met een belasting van meer dan 0,4 microtesla. Het is niet uitgesloten dat het statisch verband ook van betekenis kan zijn bij sportvelden onder hoogspanningsmasten, omdat hier ook kinderen gedurende langere tijd verblijven. GS had met nader onderzoek het risico van het specifieke gebied in kaart moeten brengen. Daarnaast had GS bij wetenschappelijke
onzekerheid in het kader van een goede ruimtelijke ordening een standpunt moeten innemen over in hoeverre de blootstelling van kinderen aan het te verwachten magnetische veld is te verantwoorden.79
Conclusie: In 2005 zijn er nog geen gelijkluidende conclusies van onderzoeken naar
gezondheidseffecten van hoogspanningslijnen voor kinderen. Deze onderzoeken mogen echter niet zo maar terzijde worden gelegd, er is een aanmerkelijke twijfel en daarom moet de overheid nader onderzoek doen. In 2007 is er het advies van de staatsecretaris die in verband staat met de mogelijk aanwezige statistisch significante associatie tussen het optreden van leukemie bij kinderen en de magnetische velden van bovengrondse hoogspanningslijnen. De Afdeling past in de zaak uit 2007 een strengere toets toe met betrekking tot het handelen van de overheid, dan de aangelegde toets in de zaak uit 2005, hiertoe is ook aanleiding vanwege het voortschrijdend inzicht in 2007 over de schadelijkheid van magnetische velden van hoogspanningslijnen voor de gezondheid van kinderen. Kinderleukemie is een
levensbedreigend risico, daardoor kan door voortschrijdend inzicht over dit risico een hoger beschermingsniveau zijn vereist.80
77 ECLI:NL:RVS:2007:BB3848, r.o. 2.5.5. De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 48. 78 ECLI:NL:RVS:2007:BB3848, r.o. 2.6.4. De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 49. 79 ECLI:NL:RVS:2007:BB3848, r.o. 2.6.4. De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 49 en 80. 80 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 79 en 80.
Hoogspanningslijnen jurisprudentie 2010
In de zaak van 29 december 2010 is er verzet tegen het rijksinpassingsplan die voorziet in de aanleg van een nieuwe 380 kilovolt hoogspanningsverbinding, waarbij een deel bovengronds zal worden aangelegd door ophanging van de hoogspanningslijnen aan zogenoemde
Wintrackmasten.81 Appellanten zijn tegen dit plan, “omdat uit onderzoek kan worden
geconcludeerd dat het risico op kinderleukemie mogelijk is verhoogd bij magneetveldsterkten tussen 0,2 en 0,5 µT”.82 Of het voorzorgsbeginsel meebrengt dat de norm voor
magneetveldsterkten bij hoogspanningslijnen moet worden aangescherpt, staat in deze zaak ter discussie.83
In het kader van de milieueffectrapportage voor de aan te leggen hoogspanningsverbinding is o.a. onderzoek gedaan naar de effecten van de
hoogspanningsverbinding op de kwaliteit van de leefomgeving. In een achtergrond rapport is ingegaan op de gezondheidseffecten van het magnetisch veld dat om de
hoogspanningsverbinding heen ontstaat, daaruit blijkt dat “de korte termijn effecten worden veroorzaakt door de opgewekte elektrische stroom in het lichaam.” Echter, “voor de
gesignaleerde lange termijn effecten is geen aannemelijk biologisch mechanisme vastgesteld”. In Nederland zijn er geen wettelijke normen gesteld voor de blootstelling van de bevolking aan magnetische velden die om de hoogspanningsverbinding heen ontstaan.84 Wel wordt in
Nederland ter voorkoming van de korte termijn effecten, een door de Raad van de Europese Unie aanbevolen niveau voor magnetische veldsterkte gehanteerd. Voor de lange termijn effecten is rijksbeleid opgesteld op basis van het Europese voorzorgsbeginsel.85
Dit rijksbeleid ziet op het voorkomen van leukemie bij kinderen tot 15 jaar en heeft als startpunt het beleidsdoel uit de nota van het ministerie van VROM uit 2004. Ten tijde van deze nota zijn er in wetenschappelijk onderzoek geen aanwijzingen gevonden, door de Gezondheidsraad en het RIVM, voor een oorzakelijk verband tussen de blootstelling aan magnetische velden van hoogspanningslijnen en het ontstaan van leukemie. Toch is vanwege maatschappelijke onrust en het voorzorgsprincipe het beleidsdoel geformuleerd “dat nieuwe situaties waarbij kinderen langdurig worden blootgesteld aan magneetvelden van
bovengrondse hoogspanningslijnen, zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, vermeden moet worden”.86 Dit beleidsdoel is nader ingevuld in de eerder besproken advies brief van de
81 ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.3.
82 ABRvS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.17. 83 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 51.
84 ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.16.
85 Aanbeveling 1999/591/EG, PB 1999, L 199/59. ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.16.1-2.16.2. 86 ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.16.2. De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 52.
staatssecretaris van 3 oktober 2005. “Dit advies is aan de hand van een advies van de
Gezondheidsraad van 21 februari 2008 bevestigd en verduidelijkt bij de brief van de minister van VROM van 4 november 2008.” “Volgens die brief worden tot "gevoelige bestemmingen" woningen, scholen, crèches en kinderopvangplaatsen met de daarbij behorende erven
gerekend.” 87 De twee brieven tezamen worden het advies van VROM genoemd en zijn bij het
rijksinpassingsplan tot uitgangspunt genomen.88
De Afdeling is van oordeel dat de ministers zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat het advies van VROM is gebaseerd op het best beschikbare wetenschappelijke onderzoek.89 De Afdeling is van oordeel dat de norm van 0,4 µT in het advies van VROM een
beleidsmatige keuze is die in overeenstemming is met het voorzorgsbeginsel, deze keuze is gemaakt op basis van de resultaten van een evaluatie van de beschikbare wetenschappelijke gegevens, waarbij de onzekerheden die de uitkomsten van de relevante onderzoeken bevatten in aanmerking zijn genomen. Dat de uitgevoerde onderzoeken een groot aantal onzekerheden bevatten volgt o.a. uit het advies van de Gezondheidsraad van 21 februari 2008, waarin ook is aangegeven dat er geen aanwijzingen zijn gevonden “voor een oorzakelijk mechanisme bij het ontstaan van leukemie bij kinderen en het wonen in de nabijheid van hoogspanningslijnen”.90
De ministers hebben voor de uitleg van het voorzorgsbeginsel bij de mededeling van de Europese Commissie mogen aansluiten, waarin staat dat voorzorgsmaatregelen in verhouding dienen te staan tot het nagestreefde beschermingsniveau en geen nulrisico ten doel hebben. Kortom de ministers mogen als maatregel de norm van 0,4 µT hanteren, waarbij rekening is gehouden met de financiële en maatschappelijke gevolgen.91
Algemene conclusie Hoogspanningslijnen jurisprudentie: Onbekende en onzekere risico’s
moeten voor de overheid een aanleiding vormen om nader onderzoek te doen. Op basis van dat onderzoek mag de overheid een weloverwogen beleidskeuze maken over de aanvaarding van die risico’s, de toelaatbaarheid van deze aanvaarding is afhankelijk van de hoogte van het risiconiveau, daarbij ligt de grens bij de gerede kans van een levensbedreigende ziekte voor kinderen.92 Wanneer er meer wetenschappelijk onderzoek beschikbaar is over de kans op
potentiële gezondheidsschade voor kinderen door een verschijnsel in hun leefomgeving, kan dit tot gevolg hebben dat de overheid naar aanleiding van de inschatting van het risico op
87 ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.16.2. De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 52. 88 ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.16.3.
89 ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.17.2. 90 ECLI:NL:RVS:2010:BO9217, r.o. 2.17.4. 91 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 80. 92 De Moor-van Vugt e.a. 2017, p. 80.
gezondheidsschade meer moet doen ter bescherming van de gezondheid van kinderen. Er kan dan een hoger beschermingsniveau gelden waardoor eerder overheidsingrijpen en andere beleidskeuzes kunnen zijn vereist.93
2.3. Juridisch denkkader
Het juridisch denkader dat hier uiteen wordt gezet is een samenvatting van de uitkomsten van de analyses in onderdelen 2.1. en 2.2.. Het juridisch denkkader geeft beknopt weer hoe het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast voor een gezonde leefomgeving voor kinderen in Nederland. Het juridisch denkader wordt gevormd door vier opeenvolgende vragen,
gebaseerd op de mededeling van de Europese Commissie, hieruit kunnen antwoorden volgen waaruit blijkt of en hoe het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast, in dit verband zijn ook aanknopingspunten benoemd. De antwoorden op deze vier vragen dienen overeen te stemmen met bepalingen uit internationale en Europese verdragen, regelgeving en beleid en de rechtsoverwegingen uit de hiervoor besproken Europese en nationale jurisprudentie.
1) Startpunt: Wat zijn de potentieel schadelijke gevolgen, van een verschijnsel in de
leefomgeving van kinderen, voor de gezondheid van kinderen?
Uit de hoogspanningslijnen jurisprudentie volgt dat onzekere en onbekende risico’s voor de gezondheid van kinderen een aanleiding voor de overheid moeten zijn om nader onderzoek te doen. Het besluit tot wetenschappelijk onderzoek naar de potentieel schadelijke gevolgen voor de gezondheid van kinderen moet worden genomen wanneer er op de overheid een positieve zorgplicht rust om het recht op leven of het recht op een gezonde leefomgeving te beschermen, op grond van artikel 2 of 8 EVRM. Dit volgt uit de EHRM zaak Tătar tegen Roemenië.
2) Omslagpunt: Is er gezien deze potentieel schadelijke gevolgen voor de gezondheid van
kinderen een verontrustende situatie waarmee iets gedaan moet worden door de overheid? Of voorzorgsmaatregelen in overweging dienen te worden genomen wordt voornamelijk bepaald aan de hand van voortschrijdend inzicht over de potentieel schadelijke gevolgen voor de gezondheid van kinderen, dit blijkt ook uit de Hoogspanningslijnen jurisprudentie. Meer beschikbaar wetenschappelijk onderzoek kan er toe leiden dat de overheid meer moet doen ter bescherming van de gezondheid van kinderen, er kan dan een hoger beschermingsniveau gelden vanwege de ingeschatte omvang van de gezondheidsschade voor kinderen. Dit hoger beschermingsniveau vergt eerder ingrijpen van de overheid en andere beleidskeuzes. Tevens
kan de Q-koorts casus hierbij inzicht geven, als algemene maatregelen niet effectief blijken en het gevaar groter wordt kan de overweging van verstrekkende maatregelen zijn vereist.
3) Keuzemoment: Wel of geen voorzorgsmaatregelen treffen?
Het risiconiveau dat aan de hand van de vereiste wetenschappelijke risico evaluatie is
vastgesteld geeft de doorslag bij dit keuzemoment. De juiste keuze is immers afhankelijk van het door de maatschappij aanvaardbaar geachte risiconiveau. Uit de Hoogspanningslijnen jurisprudentie volgt dat de overheid een beleidskeuze over de aanvaarding van
gezondheidsrisico’s voor kinderen mag maken, daarbij is de hoogte van het risiconiveau bepalend voor de toegestane mate van aanvaarding, de grens ligt bij een grote kans op een levensbedreigende ziekte voor kinderen. Bij dit politieke besluit om wel of geen
voorzorgsmaatregelen te treffen moet voldoende worden rekening gehouden met de belangen van het kind i.v.m. artikel 3, eerste lid, IVRK. Daarnaast kan ook uit het risiconiveau volgen dat voorzorgsmaatregelen moeten worden genomen, vanwege de positieve zorgplicht die op de overheid rust i.v.m. artikel 2 of 8 EVRM.
4) Besluitfase: Zo ja welke voorzorgsmaatregelen zijn dan nodig?
Aan de hand van vijf sub-vragen kan worden nagegaan welke voorzorgsmaatregelen ter bescherming van de gezondheid van kinderen overeenstemmen met de vijf algemene beginselen van risicobeheer.
A) Zijn de maatregelen proportioneel? (Het antwoord moet ja zijn)
Uit de Q-koorts zaak blijkt dat de feiten op een bepaald moment een andere proportionaliteitsafweging met zich mee kunnen brengen.
B) Leidt de toepassing van de maatregelen tot discriminatie? (Het antwoord moet nee zijn) C) Welke maatregelen zijn genomen in een soortgelijke situatie?
Uit de Hoogspanningslijnen zaken, de Q-koortszaak en de zaak Tătar tegen Roemenië kunnen voorbeelden worden ontleend voor eerder genomen maatregelen.
D) Wat zijn de voordelen en nadelen van al dan niet handelen?
Met de belangen van het kind moet voldoende rekening worden gehouden. E) Wat is het huidig wetenschappelijk inzicht?
Hoofdstuk 3: Wat zijn de wetenschappelijke inzichten over luchtkwaliteit in de schoolomgeving en over de hiermee verband houdende gezondheidsrisico’s voor kinderen?
In scholen wordt de kwaliteit van de binnenlucht bepaald door de biologische, chemische en fysische samenstelling van de binnenlucht.94 Dit onderzoek richt zich specifiek op de
luchtkwaliteit van bepaalde chemische stoffen en fysische stofdeeltjes in klaslokalen. Voor de luchtkwaliteit in klaslokalen is de buitenluchtkwaliteit van deze chemische stoffen en fysische stofdeeltjes een belangrijke bron van verontreiniging.95 In dit onderzoek worden de
gezondheidsrisico’s voor kinderen door blootstelling aan de luchtkwaliteit van een aantal specifieke chemische stoffen en fysische stofdeeltjes geanalyseerd. Deze specifieke luchtvervuilende stoffen zijn: stikstofdioxide, ozon, Polycyclische Aromatische
Koolwaterstoffen (PAKs), de kleinere fractie van fijnstof (PM2,5) en de grotere fractie van fijnstof (PM10). In dit onderzoek worden fijnstof, stikstofdioxide en PAKs ook aangemerkt als verkeer gerelateerde luchtverontreinigende stoffen. Het wetenschappelijk inzicht over de gezondheidsrisico’s voor kinderen door blootstelling aan deze specifieke luchtvervuilende stoffen wordt ontleed uit zes verschillende bronnen: twee adviezen van de Gezondheidsraad, een GGD richtlijn en drie onderzoeksprojecten op Europees niveau.
3.1 Adviezen Gezondheidsraad en GGD richtlijn:
De Gezondheidsraad heeft in 2010 het advies ‘Binnenluchtkwaliteit in basisscholen’ gepresenteerd. Het advies gaat over de stand van wetenschap omtrent de invloed van het binnenmilieu in basisscholen op de gezondheid en het cognitief functioneren van leerlingen.96
In dit advies wordt de invloed van fijnstof op de gezondheid benoemd. Er wordt geconstateerd dat in diverse Europese onderzoeken concentraties fijn stof zijn aangetroffen in de lucht van klaslokalen, die de buitenluchtnorm voor fijn stof (PM10) overschrijden. De grotere
fijnstofdeeltjes komen in de lucht door activiteiten van leerlingen. “Het is plausibel dat dit stof luchtwegklachten kan verergeren, in het bijzonder bij leerlingen met astma, maar onderzoek hiernaar in scholen is niet verricht.”97 De commissie van de Gezondheidsraad benoemd dat zij
het zinvol acht als er specifiek voor scholen gezondheidskundige advieswaarden voor fijnstof
94 Gezondheidsraad 2010/06, p.12, 36 en 37.
95 Gezondheidsraad 2010/06, p. 37. Blondeau e.a, Indoor Air 2005, 15(1). SINPHONIE, Executive Summary of the Final Report 2014, p. 17
96 Gezondheidsraad 2010/06, aanbiedingsbrief.
97 Gezondheidsraad 2010/06, p. 12 en 38. De onderliggende bronnen voor deze beschouwing van de
Gezondheidsraad zijn te vinden in de literatuurlijst bij het advies, de bijbehorende getallen zijn: 17, 20 en 26-38. Vanwege de grote hoeveelheid bronnen vermeld ik alleen de Nederlandse bronnen: Janssen e.a., Environ Health Perspect 2003, 111(12); Janssen e.a, Occup Environ Med 1999, 56(7); Brunekreef e.a, Epidemiology 1997, 8(3); Van Vliet e.a., Environ Res 1997, 74(2).
komen, echter is er op dat moment onvoldoende kennis over de nadelige effecten van het binnenmilieu in scholen om tot goed onderbouwde advieswaarden te komen.98
In 2018 heeft de Gezondheidsraad het advies ‘Gezondheidswinst door schonere lucht’ gepresenteerd. Het voortschrijdend wetenschappelijk inzicht over luchtkwaliteit en gezondheid wordt in dit advies als volgt samengevat: “Blootstelling aan fijnstof,
stikstofdioxide en ozon kan gezondheidsschade toebrengen.” “Voor blootstelling aan deze stoffen zijn uit wetenschappelijk onderzoek bewezen en waarschijnlijk oorzakelijke verbanden naar voren gekomen met”: 99 A) “Het ontstaan en verergeren van luchtweg- en
longaandoeningen”.100 B) “Het ontstaan en verergeren van aandoeningen van hart en
bloedvaten”.101 De ernst van deze gezondheidseffecten kunnen leiden tot ziekenhuisopname
en vroegtijdige sterfte, hierbij gaat het o.a. veelal om kinderen omdat zij extra gevoelig zijn voor luchtverontreiniging.102
In het achtergronddocument ‘Gezondheidseffecten luchtverontreiniging’ staan specifieke gezondheidseffecten voor kinderen benoemd die, volgens de commissie van de Gezondheidsraad, met grote waarschijnlijkheid het gevolg zijn van blootstelling aan luchtverontreiniging door fijnstof, stikstofdioxide en ozon. Over het oorzakelijk verband, tussen de blootstelling aan deze luchtverontreinigende stoffen en deze specifieke
gezondheidseffecten voor kinderen, bestaan in de wetenschappelijke onderzoeken nog wel onzekerheden.103 Deze gezondheidseffecten/gezondheidsrisico’s vallen dan ook binnen de
reikwijdte van het voorzorgsbeginsel. Bij kortdurende en langdurende blootstelling aan fijnstof (PM2,5) is het gezondheidsrisico voor kinderen vermindering van de
longfunctiegroei.104 Bij langdurige blootstelling aan stikstofdioxide en ozon bestaan de
gezondheidsrisico’s uit nadelige effecten op de luchtwegen en longen, waaronder een verhoogd aantal nieuwe gevallen van astma bij kinderen.105
Het advies van de Gezondheidsraad komt er op neer dat met locatiespecifieke maatregelen voor kinderen extra gezondheidswinst is te bereiken. Deze locatiespecifieke maatregelen worden besproken in Hoofdstuk 4.106
98 Gezondheidsraad 2010/06, p. 84.
99 Gezondheidsraad, 2018/01, p.15. Environmental Protection Agency 2009. Environmental Protection Agency 2016. Environmental Protection Agency 2013. IARC 2016.
100 Gezondheidsraad, 2018/01, p.15. WHO 2013. 101 Gezondheidsraad, 2018/01, p.15.
102 Gezondheidsraad, 2018/01, p.15. 103 Gezondheidsraad, 2018/01A, p.4.
104 Gezondheidsraad, 2018/01A, p.5. Environmental Protection Agency 2009.
105 Gezondheidsraad, 2018/01A, p. 8 en p. 11. Environmental Protection Agency 2016. Environmental Protection Agency 2013.
