Hoofdstuk 3: Wat zijn de wetenschappelijke inzichten over luchtkwaliteit in de
4.1 Europese Luchtkwaliteitsnormen
In Nederland gelden voor de stoffen fijnstof, stikstofdioxide, ozon en PAKs alleen
luchtkwaliteitsnormen voor de buitenlucht en niet voor de binnenlucht. De normen voor de luchtkwaliteit in het binnenmilieu die zijn afgeleid door de WHO116 en het RIVM 117 hebben
geen officiële status, dit zijn richtlijnen van deskundigen die niet wettelijk zijn vastgelegd.118
Voor de binnenluchtkwaliteit in scholen is belangrijk hoe de kwaliteit van de buitenlucht is gereguleerd, omdat de buitenlucht een belangrijke bron van vervuiling is voor de
binnenluchtkwaliteit.119 De luchtkwaliteitsnormen voor fijnstof, stikstofdioxide, ozon en
PAKs in de buitenlucht hebben het Europese recht als grondslag en zijn vastgesteld in twee Europese richtlijnen. Als lidstaat van de Europese Unie is Nederland gebonden aan deze luchtkwaliteitsnormen.
4.1.1 Luchtkwaliteitsnormen fijnstof, stikstofdioxide en ozon:
De Europese luchtkwaliteitsrichtlijn 2008/50/EG bevat kwaliteitsnormen in de vorm van grenswaarden en streefwaarden/richtwaarden voor de luchtvervuilende stoffen
stikstofdioxide, fijnstof en ozon, die zijn geïmplementeerd in de Wet milieubeheer (Wm) in titel 5.2 en Bijlage 2. Luchtkwaliteitsrichtlijn 2008/50/EG eist van de lidstaat dat zij voor haar
116 WHO European Centre for Environment and Health 2010, p. 246-247 en 324-325. 117 De Jong & Janssen 2010, p. 20.
118 RIVM, Luchtkwaliteitsnormen.
hele grondgebied zones en agglomeraties (verstedelijkte zones) aanwijst, waarin de
luchtkwaliteit van deze luchtvervuilende stoffen wordt beoordeeld en beheert.120 De lidstaat
moet in dit verband bijvoorbeeld preventieve actieplannen maken die maatregelen bevatten die bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden worden getroffen. Tevens moet de lidstaat de bevolking stelselmatig voorzien van informatie over de luchtkwaliteit in hun leefomgeving.121
De grenswaarden en richtwaarden uit deze luchtkwaliteitsrichtlijn zien op een
Europees vastgesteld kwaliteitsniveau voor de buitenlucht ter bescherming van de menselijke gezondheid. Het kwaliteitsniveau is “de concentratie van een verontreinigende stof in de lucht of de depositie daarvan op oppervlakken binnen een bepaalde tijd”.122 Grenswaarden worden
op basis van wetenschappelijke kennis vastgesteld en moeten door de lidstaat in de zones en agglomeraties binnen een bepaalde termijn worden bereikt. Wanneer grenswaarden eenmaal zijn behaald mogen deze niet meer worden overschreden. Richtwaarden kennen echter slechts een inspanningsverplichting voor de lidstaat. Richtwaarden moeten door de lidstaat in de zones en agglomeraties voor zoveel mogelijk binnen een bepaalde termijn worden bereikt.123
Voor stikstofdioxide gelden er grenswaarden, bestaande uit een jaargemiddelde concentratie van 40 microgram per m3 en een uurgemiddelde concentratie van 200 microgram per m3, welke maximaal 18 keer per jaar overschreden mag worden.124
Voor de grote fractie van fijnstof (PM10) gelden er grenswaarden, bestaande uit een jaargemiddelde concentratie van 40 microgram per m3 en een daggemiddelde concentratie van 50 microgram per m3, welke maximaal 35 keer per jaar overschreden mag worden.125
Voor de kleinere fractie fijnstof (PM2,5) geldt sinds 2015 een grenswaarde
inhoudende een jaargemiddelde concentratie van 25 microgram per m3.126 Sinds 2015 geldt er
ook een blootstellingsconcentratieverplichting voor de blootstelling van de stedelijke bevolking aan fijnstof (PM2,5) dit is een soort grenswaarde voor stedelijk gebied waar op rijksniveau aan voldaan moet worden.127 Tevens geldt er voor de rijksoverheid een nationale
richtwaarde voor fijnstof (PM2,5) met betrekking tot een procentuele vermindering van de gemiddelde blootstelling van de bevolking.128
120 Artikel 4 luchtkwaliteitsrichtlijn 2008/50/EG. Zie voor de begripsbepaling van ‘zone’ en ‘agglomeratie’ Artikel 2 van luchtkwaliteitsrichtlijn. Boeve e.a 2016, p.113. Kenniscentrum InfoMil, luchtkwaliteitsnormen. 121 Artikelen 23-26 van de richtlijn 2008/50/EG. Boeve e.a 2016, p.114.
122 Artikel 2 luchtkwaliteitsrichtlijn 2008/50/EG, Artikel 5.7 lid 1 van de Wm.
123 Artikel 5.7 lid 1 van de Wm. Artikel 2 en Hoofdstuk III richtlijn 2008/50/EG. Dijkema e.a 2018, p. 59. 124 Voorschrift 2.1 Bijlage 2 van de Wm
125 Voorschrift 4.1 Bijlage 2 van de Wm 126 Voorschrift 4.4 Bijlage 2 van de Wm
127 Van der Meijden 2010. Kenniscentrum InfoMil, luchtkwaliteitsnormen. 128 Voorschrift 4.7 Bijlage 2 van de Wm. Boeve e.a 2016, p.114.
Voor ozon geldt een richtwaarde voor de korte termijn en een richtwaarde voor de lange termijn, deze richtwaarden zien op een acht-uurgemiddelde concentratie van 120 microgram per m3 per dag. De lidstaat moet alle nodige maatregelen nemen die geen
buitensporige kosten met zich meebrengen om ervoor te zorgen dat deze richtwaarden worden bereikt.129
De Europese jaargemiddelde grenswaarden voor fijnstof en de Europese richtwaarden voor ozon stemmen niet overeen met de strengere gezondheidskundige advieswaarden van de WHO uit 2005. Deze afwijking van de norm komt mede doordat de Europese grenswaarden en richtwaarden zijn gebaseerd op politieke en economische overwegingen. De
gezondheidskundige WHO-advieswaarden zijn gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek naar de gezondheidseffecten van blootstelling aan luchtverontreiniging. Deze advieswaarden bieden volgens de WHO echter geen volledige bescherming voor de menselijke
gezondheid.130
In het advies van de Gezondheidsraad uit 2018 ‘Gezondheidswinst door schonere lucht’ is het inzicht dat onderzoek aantoont, dat luchtverontreiniging door fijnstof, stikstofdioxide en ozon ook bij zeer lage concentraties de gezondheid kan aantasten. In dit verband verwacht de commissie van de Gezondheidsraad “dat er substantiële gezondheidswinst is te bereiken wanneer het lukt om de gemiddelde concentratie van fijnstof (met name PM2,5),
stikstofdioxide en ozon niet alleen te verlagen tot onder de huidige Europese grenswaarden, maar nog verder: tot onder de WHO-advieswaarden”.131 Wanneer de luchtkwaliteit in
Nederland voldoet aan de Europese grens- en streefwaarden is de volksgezondheid nog niet voldoende beschermd volgens de Gezondheidsraad en daarom is verdere verbetering van de luchtkwaliteit wenselijk.132
De Europese luchtkwaliteitsnormen kunnen de gezondheid van kinderen in Nederland dus niet voldoende beschermen, gelet op dit gebrek aan bescherming bevindt zich een lacune in de Europese luchtkwaliteitsnormen. Deze lacune werkt door in het Nederlands
luchtkwaliteitsbeleid dat er op is gericht om te voldoen aan de Europese grenswaarden.133 Het
Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) is gericht op het bereiken van de Europese grenswaarden die worden overschreden of dreigen te worden overschreden. Het
129 Voorschrift 8.1 Bijlage 2 van de Wm. Artikel 17 richtlijn 2008/50/EG. Gezondheidsraad, 2018/01, p. 10. 130 WHO Occupational and Environmental Health Team 2006. Gezondheidsraad, 2018/01, p.9
131 Gezondheidsraad, 2018/01, p.15.
132 Gezondheidsraad, 2018/01, p.9. Brunekreef & Maynard, Atmospheric Environment 2008, 42(26). 133 Gezondheidsraad, 2018/01, p.7.
NSL is de Nederlandse vorm van het luchtkwaliteitsplan zoals voorgeschreven in de Europese luchtkwaliteitsrichtlijn voor het geval dat er zich overschrijdingen van de grenswaarden voordoen en heeft als wettelijke basis titel 5.2 van de Wm en bijlage 2. Het NSL is een samenwerkingsverband dat uitgaat van zowel samenwerking tussen het Rijk en andere overheden, als eigen verantwoordelijkheden van overheden. De kern van het NSL wordt gevormd door maatregelen, met het uitvoeren van de maatregelen kan de luchtkwaliteit verbeteren. Door middel van een jaarlijkse monitor wordt gevolgd of de maatregelen
voldoende effect hebben. Indien uit de monitoring volgt dat de grenswaarden alsnog worden overschreden dan moet het NSL met maatregelen worden aangevuld. Dit is in 2018 gebeurt met ‘Aanpassing NSL 2018’. Op een aantal punten in Nederland is namelijk nog sprake van overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijnstof (PM10).134
Uit het advies van de Gezondheidsraad uit 2018 blijkt, dat het Nederlands
luchtkwaliteitsbeleid met locatiespecifieke maatregelen specifiek aandacht kan geven aan de bescherming van de gezondheid van kinderen die relatief veel worden blootgesteld aan luchtverontreiniging omdat ze op scholen verblijven in de directe omgeving van bronnen die zorgen voor lokaal verhoogde concentraties.135 Met deze locatiespecifieke maatregelen kan
door de overheden op lokaal niveau worden voorzien in de lacune van het ontbreken van luchtkwaliteitsnormen die voldoende bescherming kunnen bieden voor de gezondheid van kinderen.
De door de Gezondheidsraad geadviseerde locatiespecifieke maatregelen richten zich enerzijds op de aanpak van lokale bronnen en anderzijds op een
‘gevoeligebestemmingenbeleid’. Om situaties van hoge/langdurige blootstelling aan lokale luchtverontreiniging te verminderen zijn extra maatregelen nodig die lokale locaties met relatief veel luchtverontreiniging aanpakken, dit zijn bijvoorbeeld locaties rond drukke wegen, lokale industrie, havens en intensieve veehouderijbedrijven. Voorbeelden van lokale brongerichte maatregelen zijn: “autoluwe binnensteden, milieuzones, snelheidsbeperking en het stimuleren van elektrisch vervoer en van fietsen en wandelen”.136 Deze aanpak met extra
lokale maatregelen kan op lokaal/gemeente niveau plaatsvinden. Het college van
burgemeester en wethouders (B&W) is bevoegd om een milieuzone in te stellen doormiddel van een verkeersbesluit op grond van artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994.137 Op grond
134 Ministerie van IenW, Kabinetsbesluit, Aanpassing Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit 2018, 27 september 2018, p.4 en 8. Boeve e.a 2016, p.116.
135 Gezondheidsraad, 2018/01, p. 4, 7 en 29. 136 Gezondheidsraad, 2018/01, p. 39. 137 Stibbeblog 4 december 2018.
van artikel 18, eerste lid, onderdeel d, van de Wegenverkeerswet 1994 kan het college van B&W ook een verkeersbesluit nemen met betrekking tot de snelheidslimiet.138 Naast deze
brongerichte aanpak op lokaal niveau pleit de commissie van de Gezondheidsraad voor een ‘gevoeligebestemmingenbeleid’. Dat inhoudt dat in ruimtelijke plannen de ligging of bouw van scholen op locaties met verhoogde blootstelling aan luchtvervuiling voorkomen wordt. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat er geen scholen mogen worden gebouwd langs drukke wegen en binnen bepaalde zones rond snelwegen, maar ook dat bij de aanleg van wegen rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van scholen.139 Op welk niveau in Nederland
dit geadviseerde beleid kan worden gereguleerd wordt besproken bij onderdeel 4.2.
4.1.2 Luchtkwaliteitsnorm PAKs:
De Europese Richtlijn 2004/107/EG bevat voor de normering van de luchtkwaliteit van PAKs enkel een jaargemiddelde richtwaarde voor de concentratie van benzo(a)pyreen als indicator voor het carcinogene risico van PAKs in de lucht. Deze Europese richtwaarde is
geïmplementeerd in de Wm in Bijlage 2 voorschrift 12.1. In deze richtlijn staat vermeld dat er geen drempel kan worden vastgesteld waaronder PAKs geen risico voor de gezondheid van de mens vormen.140 Langdurige en hoge blootstelling aan luchtverontreiniging in de
schoolomgeving door PAKs afkomstig van verkeer, kan tegelijkertijd worden aangepakt met de door de Gezondheidsraad geadviseerde locatiespecifieke maatregelen voor fijnstof en stikstofdioxide afkomstig van verkeer.