Hoofdstuk 5: Hoe wordt de toepassing van het voorzorgsbeginsel op het gebied van een
5.1 Het juridische denkkader voor het toepassen van het voorzorgsbeginsel voor een
schoolomgeving:
1) Startpunt: Wat zijn de potentieel schadelijke gevolgen, van een verschijnsel in de
leefomgeving van kinderen, voor de gezondheid van kinderen?
In Hoofdstuk 3 zijn wetenschappelijke onderzoeken beschouwd waarin potentieel schadelijke gevolgen voor kinderen zijn bepaald in verband met de blootstelling aan het verschijnsel luchtkwaliteit in de schoolomgeving, hiervan volgt een opsomming. Voor fijnstof zijn de gezondheidsrisico’s: vermindering van de longfunctiegroei, droge keel, misselijkheid en verergering van luchtwegklachten. Voor stikstofdioxide zijn de gezondheidsrisico’s: jeukende handen, gezichtsuitslag, eczeem, koud/koortsig gevoel, astma. Voor ozon zijn de
gezondheidsrisico’s: nadelig effect op longen en luchtwegen, astma, moeheid, piepende ademhaling, neusklachten en jeukende uitslag. Voor PAKs zijn de gezondheidsrisico’s: vermindering van het nucleus caudatus volume in de hersenen. De gezondheidsrisico’s voor de hiervoor genoemde luchtverontreinigende stoffen die door wegverkeer worden uitgestoten zijn: minder verbetering in cognitieve ontwikkeling, frequentere gedragsproblemen,
langzamere ontwikkeling van de hersenen, luchtwegklachten, astma en een negatief effect op de ontwikkeling van de longen.
Op de overheid rust een positieve zorgplicht om onderzoek uit te voeren naar de potentieel schadelijke gevolgen, op grond van artikel 8 EVRM. De overheid beschikt namelijk over voldoende wetenschappelijke kennis waaruit kan worden ontleed dat er een substantieel gevaar bestaat voor de gezondheid van schoolkinderen.
2) Omslagpunt: Is er gezien deze potentieel schadelijke gevolgen voor de gezondheid van
kinderen een verontrustende situatie waarmee iets gedaan moet worden door de overheid? Er is de afgelopen acht jaar meer wetenschappelijk onderzoek beschikbaar gekomen over de gezondheidsrisico’s voor kinderen door blootstelling aan luchtvervuiling in hun
schoolomgeving, dit voortschrijdend inzicht kan ertoe leiden dat de overheid meer moet doen ter bescherming van kinderen. Gezien de ernst van de gezondheidsrisico’s zou er in dit geval een hoger beschermingsniveau kunnen gelden. Op dit moment bevindt zich een lacune in de bescherming die uitgaat van de Europese luchtkwaliteitsnormen voor de buitenlucht, deze bieden onvoldoende bescherming voor de gezondheid van kinderen volgens het advies van de Gezondheidsraad uit 2018. Het Nederlandse luchtkwaliteitsbeleid heeft deze Europese
normen als basis, waardoor de lacune zichtbaar is op het nationale beleidsniveau voor de regulering van de luchtkwaliteit in de schoolomgeving. Schoolkinderen in Nederland worden nu onvoldoende beschermd en daarom moet de overheid noodzakelijke voorzorgsmaatregelen overwegen.
3) Keuzemoment: Wel of geen voorzorgsmaatregelen treffen?
De overheid dient zelf de hoogte van het risiconiveau in te schatten, daarbij heeft het een zekere beoordelingsruimte. Wanneer het potentieel risico bestaat uit een aannemelijke kans op een levensbedreigende ziekte voor kinderen, dan heeft de overheid geen beoordelingsruimte meer en mag het gezondheidsrisico niet worden geaccepteerd. De overheid heeft dan de zorgplicht om vergaande voorzorgsmaatregelen te nemen om de gezondheidsrisico’s te beperken. Uit de onderzoeksresultaten over de gezondheidsrisico’s voor schoolkinderen volgt niet rechtstreeks dat er sprake is van een kans op een levensbedreigende ziekte. Daarom mag de overheid een beleidskeuze maken over de mate van aanvaarding van de
gezondheidsrisico’s. Echter wijzen de bepaalde gezondheidsrisico’s wel op een substantieel gevaar voor de gezondheid en zou de overheid moeten ingrijpen met voorzorgsmaatregelen om ernstige en onomkeerbare schade te voorkomen, om aan de zorgplicht uit artikel 8 EVRM te voldoen.
4) Besluitfase: Zo ja welke voorzorgsmaatregelen zijn dan nodig?
In Hoofdstuk 4 zijn vier soorten voorzorgsmaatregelen benoemd die kunnen voorzien in de geconstateerde lacunes in de regulering van de luchtkwaliteit in de schoolomgeving.
Locatiespecifieke maatregelen kunnen op lokaal niveau worden uitgevoerd door de decentrale overheden, daarbij kunnen ze op lokaal niveau afwegingen maken. Locatiespecifieke
lokaal niveau al beleid getroffen voor de luchtkwaliteit in de schoolomgeving hieraan kunnen andere decentrale overheden een voorbeeld ontlenen.
Het vaststellen van een AMvB voor een Besluit gevoelige bestemmingen 2.0 versie of voor ventilatiesysteem voorschriften is echter een vergaande voorzorgmaatregel die op
rijksoverheidsniveau zal moeten plaatsvinden. Gezien de ernst van de bepaalde
gezondheidsrisico’s voor schoolkinderen is dit wel een proportionele voorzorgsmaatregel waarmee ernstige en onomkeerbare schade kan worden voorkomen. Een voorzorgsmaatregel die minder ingrijpend is dan een Besluit gevoelige bestemmingen 2.0 versie is een briefadvies van het ministerie van IenW met een afstandsnorm van een drukke weg tot een school. Deze optie ligt daarom misschien meer voor de hand gezien het feit dat de rijksoverheid een beleidskeuze mag maken over de mate van aanvaarding van de gezondheidsrisico’s.
Literatuurlijst
Barkhuysen & Emmerik, AB 2009, 285
T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, annotatie bij EHRM 27-01-2009, ECLI:NL:XX:2009:BI0380, Tãtar/Roemenië, AB 2009, 285.
Barkhuysen & Onrust 2010
T. Barkhuysen & F. Onrust, ‘De betekenis van het voorzorgsbeginsel voor de Nederlandse (milieu)rechtspraktijk’, in: M.N. Boeve & R. Uylenburg, Kansen in het omgevingsrecht:
opstellen aangeboden aan N.S.J. Koeman bij zijn afscheid van het Centrum voor Milieurecht,
Groningen: Europa Law Publishing 2010, p. 46-76.
Blondeau e.a, Indoor Air 2005, 15(1)
Blondeau e.a, ‘Relationship between outdoor and indoor air quality in eight French schools’,
Indoor Air 2005, 15(1): 2-12.
Boeve e.a 2016
M.N. Boeve e.a., Omgevingsrecht, Groningen/Amsterdam: Europa Law Publishing 2016.
Borman, RegelMaat 2013, (28) 5
T.C. Borman, ‘De zelfstandige AMvB: hoe staat het daarmee?’, RegelMaat 2013 (28) 5.
Brunekreef e.a, Epidemiology 1997, 8(3)
B. Brunekreef e.a., ‘Air pollution from truck traffic and lung function in children living near motorways’, Epidemiology 1997, 8(3), p. 298-303.
Brunekreef & Maynard, Atmospheric Environment 2008, 42(26)
B. Brunekreef & RL. Maynard, ‘A note on the 2008 EU standards for particulate matter’,
Atmospheric Environment 2008, 42(26): 6425-30.
CBS, Vo leerlingen, 28 februari 2019
CBS, leerlingen basisonderwijs, 28 februari 2019
‘Leerlingen in (speciaal) basisonderwijs; migratieachtergrond, woonregio’, CBS 28 februari 2019, opendata.cbs.nl
COM(2000) 1 definitief
COM(2000) 1 definitief (Mededeling van de Commissie over het Voorzorgsbeginsel).
Committee on the Rights of the Child, Algemeen commentaar no. 14, 2013
Committee on the Rights of the Child, Algemeen commentaar no. 14 (2013) over het recht
van het kind zijn belangen de eerste overweging te laten zijn (art. 3, eerste lid ), adopted by
the Committee at its sixty-second session (14 January – 1 February 2013) (online publiek).
Committee on the Rights of the Child, General comment No. 15, 2013
Committee on the Rights of the Child, General comment No. 15 (2013) on the right of the
child to the enjoyment of the highest attainable standard of health (art. 24), adopted by the
Committee at its sixty-second session (14 January – 1 February 2013) (online publiek).
Council of Europe 2012
Council of Europe, ‘Manual on Human Rights and the Environment’, second edition, Strasbourg: Council of Europe Publishing 2012.
CORDIS, APGAR
‘Objective’, Project information APGAR, CORDIS, https://cordis.europa.eu/project/rcn/195242/factsheet/en.
CORDIS 21 June 2017
‘Final Report Summary - BREATHE (BRain dEvelopment and Air polluTion ultrafine particles in scHool childrEn)’, CORDIS 21 June 2017, cordis.europa.eu
CORDIS 22 March 2018
‘Air pollution and cognitive performance in children’, CORDIS 22 March 2018, https://cordis.europa.eu/project/rcn/195242/brief/en.
Dekker e.a 2017
B. Dekker e.a., Eindrapport Monitor onderwijshuisvesting po/vo (Publicatienr. 16199), Amsterdam: Regioplan 2017 (online publiek).
Dijkema e.a 2018
M. Dijkema e.a., ‘GGD-richtlijn medische milieukunde: Luchtkwaliteit en gezondheid’, RIVM rapport 2018-0016, 2018.
Eerste kamer, AMvB
‘Algemene Maatregel van Bestuur’, Eerste kamer, eerstekamer.nl
Environmental Protection Agency 2009
Environmental Protection Agency, ‘Integrated Science Assessment for Particulate Matter’, EPA, North carolina, 2009, EPA/600/R-08/139F.
Environmental Protection Agency 2013
Environmental Protection Agency, ‘Integrated Science Assessment for Ozone and Related Photochemical Oxidants’, EPA, North Carolina, 2013, EPA 600/R-10/076F.
Environmental Protection Agency 2016
Environmental Protection Agency, ‘Integrated Science Assessment for Oxides of Nitrogen – Health Criteria’, EPA, North Carolina, 2016, EPA/600/R-15/068.
Gerber, Kyriakakis & O’Byrne, MJIL 2013
P. Gerber, J. Kyriakakis & K. O’Byrne, ‘General Comment 16 on state obligations regarding the impact of the business sector on children’s rights: what is its standing, meaning and effect?’, MJIL, 2013.
Gezondheidsraad, 2018/01
Gezondheidsraad, ‘Gezondheidswinst door schonere lucht’, Den Haag, 23 januari 2018, publicatienr 2018/01.
Fischer e.a 2007
P. Fischer e.a., Invloed van de afstand tot een drukke verkeersweg op de lokale luchtkwaliteit
en de gezondheid: een quick scan, RIVM Briefrapport 863001005, 2007.
Fourth Ministerial Conference on Environment and Health, CEHAPE, 2004
Fourth Ministerial Conference on Environment and Health, (WHO Regional Office for Europe & The Future for our Children), Children’s Environment and Health Action Plan for
Europe, EUR/04/5046267/7, Budapest 25 June 2004, http://www.euro.who.int.
Gezondheidsraad, 2018/01A
Gezondheidsraad, ‘Gezondheidseffecten luchtverontreiniging’, Den Haag: Gezondheidsraad, 23 januari 2018, publicatienr. 2018/01A (Achtergronddocument bij: ‘Gezondheidswinst door schonere lucht’, Den Haag, 23 januari 2018, publicatienr 2018/0).
Gezondheidsraad 2010/06
Gezondheidsraad, ‘Binnenluchtkwaliteit in basisscholen’, Den Haag, 2010, publicatienr. 2010/06.
GGD-Werkgroep Lucht 2018
GGD-Werkgroep Lucht, ‘Overzicht van gemeenten met gevoelige bestemmingenbeleid’, Versie 07-06-2018, ggdghorkennisnet.nl
Hersenstichting, Basale ganglia
‘Basale ganglia’, Hersenstichting, hersenstichting.nl
IARC 2016
IARC, Outdoor air pollution, IARC monographs on the evaluation of carcinogenic risks to
humans, Lyon 2016.
Janssen e.a., Environ Health Perspect 2003, 111(12)
N.A. Janssen e.a., ‘The relationship between air pollution from heavy traffic and allergic sensitization, bronchial hyperresponsiveness, and respiratory symptoms in Dutch
Janssen e.a, Occup Environ Med 1999, 56(7)
N.A. Janssen e.a., ‘Mass concentration and elemental composition of PM10 in classrooms’,
Occup Environ Med 1999, 56(7), p. 482-487.
Jeugdjournaal 8 maart 2018
‘Kinderen protesteren tegen vieze lucht op school’, Jeugdjournaal 8 maart 2018, https://jeugdjournaal.nl/artikel/2221284-kinderen-protesteren-tegen-vieze-lucht-op- school.html
De Jong & Janssen 2010
F.M.W. de Jong & P.J.C.M. Janssen, Road-map Normstelling Luchtnormen geordend, RIVM- rapport 601782026/2010, 2010.
Kalverboer & Beltman, FJR 2014 36(7/8)
M. Kalverboer & D. Beltman, ‘General Comment nummer 14 in vreemdelingenprocedures’,
FJR 2014 36(7/8) (online).
Keller & Grover 2012
H. Keller & L. Grover, ‘General Comments of the Human Rights Committee and their legitimacy’, in: H. Keller & G. Ulfstein (red.), UN human rights treaty bodies: law and
legitimacy, Cambridge: Cambridge University Press 2012.
Kenniscentrum InfoMil, luchtkwaliteitsnormen
‘Grenswaarden en andere luchtkwaliteitsnormen’, Kenniscentrum InfoMil, https://www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/luchtkwaliteit/regelgeving/wet- milieubeheer/beoordelen/grenswaarden/.
Kenniscentrum InfoMil, gevoelige bestemmingen
‘Bestemmingen die gevoelig zijn voor luchtverontreiniging’, Kenniscentrum InfoMil, infomil.nl
Van der Meijden 2010
Ministerie van IenW 2018
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Bewust Omgaan met Veiligheid: Op weg naar
een schone, gezonde en veilige leefomgeving – Eindrapportage, juni 2018.
Ministerie van IenM 2014
Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Kamerbrief met rapport, Bewust Omgaan met
Veiligheid Rode Draden. Een proeve van IenM-breed afwegingskader veiligheid, Den Haag
10 juli 2014.
De Moor-van Vugt e.a. 2017
A.J.C. de Moor-van Vugt e.a., Case studies. Jurisprudentie Veiligheid en gezondheid, Amsterdam: Leerstoelgroep Staats- en bestuursrecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid UvA. Deze publicatie is op 30 augustus 2017 gepubliceerd door Eerste Kamer der Staten-Generaal (online publiek).
De Rechtspraak 25 januari 2017
‘De Staat niet aansprakelijk voor schade Q-koorts-patiënten’, De Rechtspraak 25 januari 2017, rechtspraak.nl
Rijksoverheid, huisvesting scholen
‘Wie is verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen en aan welke eisen moet een schoolgebouw voldoen?’, Rijksoverheid, rijksoverheid.nl
RIVM 2 november 2018
‘Wat verstaan we onder een gezonde leefomgeving ?’, RIVM 2 november 2018, rivm.nl.
RIVM, Luchtkwaliteitsnormen
‘Luchtkwaliteitsnormen’, RIVM, https://rvs.rivm.nl/normen/milieu/luchtkwaliteitsnormen.
Samenvatting COM(2000) 1 definitief
Samenvatting COM(2000) 1 definitief (Mededeling van de Commissie over het Voorzorgsbeginsel).
SINPHONIE, Final Report 2014
E. Csobod e.a., SINPHONIE Schools Indoor Pollution & Health. Observatory Network in
Europe. Final Report., Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014.
SINPHONIE, Executive Summary of the Final Report 2014
E. Csobod e.a, (Executive Summary of the Final Report 2014), SINPHONIE Scholen:
Binnenlucht verontreiniging en Gezondheid Waarnemings Netwerk in Europa Samenvatting van eindrapport , Luxembourg: Publications Office of the European Union 2014
Stibbeblog 4 december 2018
‘FAQ: gemeentelijke milieuzones en de harmonisatie ervan’, Stibbeblog 4 december 2018, Stibbeblog.nl
Timmer & Van Triet, TO 2017, 3
M.J.W. Timmer & N. van Triet, ‘Beheersen en bestrijden – het voorzorgsbeginsel en informatieplichten bij de onzekere risico’s van Q-koorts’, TO 2017, 3, p. 143-149.
Verweij-Hoogendijk, JA 2017/42
J.H.G. Verweij-Hoogendijk, ‘Rechtbank Den Haag 25-01-2017 (met noot)’, JA 2017/42.
Van Vliet e.a., Environ Res 1997, 74(2)
P. van Vliet e.a., ‘Motor vehicle exhaust and chronic respiratory symptoms in children living near freeways’, Environ Res 1997, 74(2), p. 122-132.
VROM 2006
Ministerie van VROM, Milieu en Gezondheid: Actieplan Jeugd, Milieu en Gezondheid
(CEHAP). Bijlage bij de eindrapportage Actieprogramma Gezondheid en Milieu, 15
November 2006.
WHO 2013
WHO, Review of evidence on health aspects of air pollution – REVIHAAP project: final
technical report, Geneve: WHO 2013.
WHO European Centre for Environment and Health 2010
WHO European Centre for Environment and Health, Bonn Office, WHO guidelines for
indoor air quality: selected pollutants, 2010.
WHO Occupational and Environmental Health Team 2006
WHO Occupational and Environmental Health Team, WHO Air quality guidelines for
particulate matter, ozone, nitrogen dioxide and sulfur dioxide : global update 2005 : summary of risk assessment, Geneva: World Health Organization 2006 (online publiek).
WHO Regional Office for Europe, Health aspects of air pollution, 2004
WHO Regional Office for Europe, Health aspects of air pollution: results from the WHO
project "Systematic review of health aspects of air pollution in Europe", Copenhagen: WHO
Regional Office for Europe 2004 (online publiek).
WHO Regional Office for Europe, The precautionary principle, 2004
WHO Regional Office for Europe, The precautionary principle: protecting public health, the
environment and the future of our children, (Edited by M. Martuzzi & J. A. Tickner),
Copenhagen 2004 (online publiek).
WHO Regional Office for Europe 2005
WHO Regional Office for Europe & L. Licari e.a., Children’s health and environment
Developing action plans, Copenhagen 2005 (online publiek).
WHO Regional Office for Europe 2006
WHO Regional Office for Europe, A handbook: planning to protect children against hazards, Copenhagen: WHO Regional Office for Europe 2006 (online publiek).
Jurisprudentie:
EHRM 9 december 1994 (Lopez Ostra/Spanje). EHRM 9 juni 1998 (L.C.B/Verenigd Koninkrijk).
EHRM 28 oktober 1998, 23452/94, NJ 2000/134 (Osman/VK). EHRM 2 oktober 2001, 36022/97 (Hatton/UK).
EHRM 9 juni 2005, Application no. 55723/00 (Fadeyeva v. Russia).
EHRM 28 maart 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0320JUD001533902 (Budayeva e.a./Rusland). EHRM 27 januari 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:0127JUD006702101 (Tătar/Roemenië). EHRM 27 januari 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:0127JUD006702101, met noot M. Peeters, EHRC 2009/40 (Tatar t. Roemenië).
EHRM 2 oktober 2001, 36022/97 (Hatton/UK).
HvJ EU 5 mei 1998, C-180/96, ECLI:EU:C:1998:192 (Verenigd Koninkrijk/Commissie). GvEA 26 november 2002, T-74/00, ECLI:EU:T:2002:283 (Artegodan e.a./Commissie). GvEA 11 september 2002, T-70/99, ECLI:EU:T:2002:210 (Alpharma Inc. t. Raad).
GvEA 21 oktober 2003, T-392/02, ECLI:EU:T:2003:27 (Solvay Pharmaceuticals BV t. Raad van de Europese Unie).
ABRvS 21 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU8439. ABRvS 19 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB3848. ABRvS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217. ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7002. ABRvS 7 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3716.
ABRvS 20 maart 2013, 201113207/1/A4, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4954. ABRvS 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2672.
ABRvS 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3831. ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:361.