VA L L E N E N O P S TA A N
Een onderzoek naar het gedwongen vertr ek van
Nederlandse burgemeesters in de periode 2000 – 2015
door:
MAARTEN DE CROM
S1259970
13 januari 2017 Universiteit Leiden
2
MASTERTHESIS
Vallen en opstaan: een onderzoek naar het gedwongen vertrek van
Nederlandse burgemeesters in de periode 2000 – 2015
3
Master: Management van de Publieke Sector Afstudeerrichting: Strategie en Advisering
Inleverdatum scriptie: 13 januari 2017
Titel scriptie Vallen en opstaan: een onderzoek naar het gedwongen vertrek van Nederlandse burgemeesters in de periode 2000 – 2015
Auteur: Maarten de Crom
Studentnummer: s1259970
Begeleider: Prof.dr. F.M. van der Meer Tweede lezer: Mr.dr. G.S.A. Dijkstra
4
Voorwoord
De hoofdtitel van deze scriptie, Vallen en Opstaan, gaat over het uitdagende ambt van burgemeester dat tegenwoordig niet meer de onfeilbare functie van weleer is. Een politiek-bestuurlijke functie, zoals het burgemeestersambt, is niet zonder risico en er zijn verschillende valkuilen waar burgemeesters anno 2017 rekening mee moeten houden. Een bijzonder interessant onderwerp dat gaandeweg alleen maar interessanter werd toen de eerste onderzoeksresultaten zich aandienden.
De titel Vallen en Opstaan is niet alleen van toepassing op de loopbaan van burgemeesters, maar ook op het proces van het schrijven van een scriptie. Een proces met vele uitdagingen die getackeld moeten worden, maar uiteindelijk zorgt het overwinnen van deze uitdagingen voor een bijzonder leerzaam traject. Een traject dat zonder de hulp en steun van enkele personen minder goed zou zijn verlopen. Het advies van mijn begeleider, Frits van der Meer, was enorm waardevol voor het oplossen van enkele vraagstukken en de constructieve feedback heeft mijn inziens bijgedragen aan een beter eindproduct. Daar ben ik hem zeer dankbaar voor, evenals de bereidheid van de heer Dijkstra voor het fungeren als tweede lezer. De ondersteuning van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de nodige feiten en cijfers bleek tevens onmisbaar voor de basis van het onderzoek. Eveneens ben ik de respondenten die bereid waren tot een interview zeer erkentelijk.
Daarnaast is de steun van mensen uit mijn directe omgeving erg belangrijk geweest. Het uitvoeren van een afstudeeronderzoek is een leuk, maar intensief proces naast het hebben van een voltijd baan. De flexibiliteit van mijn werkgever gedurende het afstudeeronderzoek stel ik zeer op prijs en de steun van mijn familie, vrienden en in het bijzonder mijn vriendin gaf mij de aanmoediging om het maximale uit het onderzoek te kunnen halen.
In de hoop een waardevol afstudeeronderzoek te hebben kunnen afleveren, wens ik eenieder veel leesplezier.
Maarten de Crom Leiden, januari 2017
5
Lijst met meest gebruikte afkortingen
NGB Nederlands Genootschap van Burgemeesters
CdK commissaris van de Koning
college of college van B &W
college van burgemeester en wethouders
minister (van) BZK Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ministerie (van) BZK Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties raad waar in het onderzoek ‘raad’ vermeld staat, wordt de
6
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 8
2. Theoretisch kader en conceptueel model ... 12
2.1. Inleiding ... 12
2.2. Ontwikkelingen binnen het openbaar en lokaal bestuur en de positie van de burgemeester ... 12
2.3. Factoren die leiden tot de val van burgemeesters ... 17
2.3.1. Het gedwongen vertrek en de achtergrondkenmerken ... 17
2.3.2. De aanleiding: persoonsgerelateerde factoren die aanleiding geven tot een gedwongen vertrek ... 18
2.3.3. Situationele factoren c.q. valversterkende factoren ... 19
2.3.4. Effecten van dualisering en de gewijzigde aanstellingswijze op de politiek-bestuurlijke verhoudingen en het functioneren van burgemeesters ... 20
2.3.4.1. Effecten dualisering op politiek-bestuurlijke verhoudingen ... 21
2.3.4.2. Effecten dualisering op het functioneren van burgemeesters ... 22
2.3.4.3. Aanstellingswijze burgemeesters: van (her)benoeming tot afscheid ... 24
2.3.4.4. Effecten gewijzigde aanstellingswijze op politiek-bestuurlijke verhoudingen .. 24
2.3.4.5. Effecten gewijzigde aanstellingswijze op het functioneren van burgemeesters 25 2.4. Verklaringsmechanismen en het conceptueel model ... 26
2.5. Hypothesen ... 27
2.6. Conclusie ... 29
3. Onderzoeksopzet en methodologie ... 30
3.1. Onderzoeksstrategie: mixed methods research... 30
3.2. Fase 1: literatuuronderzoek en analyse van wetenschappelijke bronnen ... 30
3.3. Fase 2: inventarisatie gevallen burgemeesters (kwantitatief breedteonderzoek) ... 31
3.4. Fase 3: expert- en diepte-interviews ... 32
3.5. Fase 4: overkoepelende analyse ... 34
7
4. Empirische gegevens en analyse ... 35
4.1. Kwantitatieve gegevens: feiten en cijfers gevallen burgemeesters over de periode voor 2000 tot aan 2015 ... 35
4.1.1. Achtergrondkenmerken ... 40
4.1.2. Redenen voor gedwongen vertrek: de ‘valfactoren’ ... 44
4.1.3. Opstaan na de val ... 45
4.1.4. Tussenconclusie ... 46
4.2. Kwalitatief onderzoeksdeel: de interviews ... 48
4.2.1. Effecten dualisering ... 49
4.2.2. Effecten gewijzigde aanstellingswijze burgemeesters ... 51
4.2.3. Struikelen zonder te vallen ... 52
4.3. Uitkomsten totaalonderzoek ... 53
4.4. Conclusie ... 55
5. Conclusies en aanbevelingen ... 57
5.1. Toetsing hypothesen en beantwoording centrale onderzoeksvraag ... 57
5.2. Reflectie ... 60
5.3. Aanbevelingen ... 64
Literatuurlijst ... 69
Appendix ... 72
Appendix A: Inventarisatie (lijst met) gevallen burgemeesters in de periode 2000 – 2015 72 Appendix B: Standaard opbouw en vragenlijst interview ... 77
8
1. Inleiding
Wie actief is in het politieke bestel weet dat het afbraakrisico als politiek, publiek figuur groot is. Toch was er altijd één ambt dat in het oog sprong als een vrij stabiele functie in het openbaar bestuur met een ‘rustig’ en geleidelijk carrièreverloop: het burgemeestersambt (Cachet, 2003: 148-149; Korsten, 2010: 1). Het ambt van burgemeester lijkt echter op sluimerende wijze aan erosie onderhevig. In het begin van de eenentwintigste eeuw is er in Nederland sprake van aanzienlijk meer burgemeesters die gedwongen moeten vertrekken dan voorheen (e.g. Korsten, 2010). In deze context wordt een politiek gedwongen vertrek bedoeld, wat betekent dat een burgemeester ontslag krijgt na bijvoorbeeld een motie van wantrouwen vanuit de gemeenteraad of zelf ontslag neemt en als het ware ‘vrijwillig gedwongen’ vertrekt. In de (bestuurskundige) literatuur, maar ook in de mediaberichtgeving wordt in het geval van gedwongen teruggetreden burgemeesters ook wel gesproken van ‘gevallen burgemeesters’ (e.g. Korsten & Aardema, 2006: 24; Karsten et al., 2014: 39).
Cijfers uit eerder onderzoek (Korsten & Aardema, 2006; Korsten, Aardema & Resoort, 2008; Korsten, 2010) duiden op een tendens van toegenomen instabiliteit van het burgemeestersambt wat betreft het toegenomen aantal burgemeesters dat tot aftreden wordt gedwongen of vrijwillig ‘onder druk’ vertrekt. Volgens de gegevens van Korsten (2010) gaat het over meer dan vijftig burgemeesters die tot terugtreden gedwongen werden of onder druk zelf opstapten in de periode 2000-2010. Dit staat in schril contrast met de twintigste eeuw, waar slechts sporadisch een burgemeester gedwongen of onder druk vertrok (Korsten, 2010: 1-2). Daarnaast is de gemiddelde zittingsduur van burgemeesters in één gemeente (5,5 jaar) en de gemiddelde zittingsduur als burgemeester in meerdere gemeenten verder afgenomen. Het tij lijkt in de laatste jaren nog niet gekeerd. Een greep uit recente berichtgeving over onvrijwillig vertrokken burgemeesters levert de volgende beelden op:
“Vergeleken met de burgemeesters van vroeger kunnen de burgemeesters van nu minder
zorgeloos uitgaan van een lange loopbaan als burgemeester”, (Karsten et al., 2014: 223).
“Vage gedragsnormen zijn één van de oorzaken dat hier zoveel burgemeesters sneuvelen,
meer dan 50 in het afgelopen decennium, veel meer dan in buurlanden België en Duitsland. 'Nederland is wat dit betreft het Sodom en Gomorra van de Europese Unie' zegt Elzinga.”,
(Volkskrant, 11 december 2014)1.
1 Via: http://www.volkskrant.nl/binnenland/burgemeester-mag-minder-dan-gewone-burger~a3809299/
(geraadpleegd op 5 september 2016). Hierbij moet wel worden vermeld dat in alle Duitse deelstaten de burgemeester rechtstreeks wordt gekozen.
9
“Recordaantal burgemeesters dit jaar afgetreden”, (Volkskrant, 15 oktober 2015)2.
Achter deze berichten gaat een scala aan persoonlijke drama’s schuil met in het oog springende cases (e.g. gedwongen vertrek van Onno Hoes in 2015 als burgemeester van Maastricht). Dergelijke berichten laten de indruk bestaan dat nog steeds sprake is van een negatieve trend wat betreft het aantal onvrijwillig vertrokken burgemeesters. Hierbij rijst de vraag of het burgemeestersambt structureel kwetsbaarder is geworden. Burgemeesters zijn niet de enige politieke ambtsdragers die ten val kunnen komen. Het tussentijds gedwongen terugtreden, komt in grotere mate voor bij wethouders (Aardema et al., 2011), maar ook bewindspersonen in de landelijke politiek halen van oudsher lang niet altijd de eindstreep (Bovens, Brandsma, & Thesingh, 2015; Brand, 2015). In de periode 2006 – 2010 werd maar liefst de helft van het aantal wethouders dat in Nederland voortijdig vertrok, gedwongen om terug te treden in verband met een politiek conflict (Aardema et al., 2011). Op landelijk niveau is alleen al het aantal gevallen bewindspersonen in het kabinet-Rutte II aanzienlijk te noemen, met vijf bewindspersonen die tussentijds aftraden3. Een risico op een gedwongen vertrek lijkt inherent aan het vak van politiek-bestuurder en hetzelfde geldt voor (landelijke) volksvertegenwoordigers. Recentelijk nog kende de landelijke politiek geruchtmakende vertrekgevallen, met het gedwongen vertrek van Tweede Kamerlid Mark Verheijen (integriteitsissues) en Eerste Kamerlid Loek Hermans (faillissement Meavita) als bekende voorbeelden (Koning, 2015; 2016).
Er zijn veel verschillende vertrekredenen te noemen wanneer gekeken wordt naar gevallen politieke ambtsdragers in het algemeen. Persoonsgerelateerde kwesties, waaronder integriteitsissues, komen veelvuldig voor, maar heikele beleidsdossiers zijn ook vaak de reden dat een politieke ambtsdrager gedwongen vertrekt. Een gebrek aan vertrouwen doet de persoon in kwestie vaak besluiten om de ‘eer aan zichzelf te houden’ en ‘vrijwillig’ doch gedwongen op te stappen. Hij of zij kan ook worden gedwongen te vertrekken door het betreffende volksvertegenwoordigend orgaan (e.g. gemeenteraad, Tweede Kamer), indien deze met een door een meerderheid gesteunde motie van wantrouwen komt tegen de politiek-bestuurder in kwestie. Een uiteindelijk vertrek als politieke ambtsdrager op gedwongen wijze geneert daarbij veel media-aandacht en een publieke ‘kras’ op het blazoen. Kwesties over in opspraak geraakte politieke ambtsdragers met een landelijke bekendheid, worden vanzelfsprekend breed uitgemeten in de landelijke media. Een gedwongen vertrek als lokale
2 Via: http://www.volkskrant.nl/binnenland/recordaantal-burgemeesters-dit-jaar-afgetreden~a4163450/
(geraadpleegd op 5 september 2016).
3
10
bestuurder gaat ook zelden onopgemerkt voorbij. De lokale media maken er altijd melding van en in deze digitale tijd blijft alles bewaard op het internet. Een misstap als politieke ambtsdrager kan zomaar het einde van een verdere politieke carrière betekenen. Uit het voorafgaande vloeit een probleemstelling voort. De burgemeestersfunctie heeft zich steeds meer heeft ontwikkeld richting een meer reguliere functie als politieke ambtsdrager (Ministerie BZK, 2015: 16). Bij politieke ambtsdragers is de kans op een gedwongen vertrek altijd aanwezig en burgemeesters zijn daar niet immuun voor. Er zijn verschillende factoren die meespelen bij het valproces van burgemeesters. De verzameling aan mogelijke verklaringen is uiteenlopend te noemen. Het is de vraag of het op zich zelf staande incidenten zijn waar de persoonlijke integriteit van de burgemeesters vaak in het geding is, of dat achterliggende factoren zwaarwegend meespelen wanneer een ‘valproces’ zich voltrekt. Het is namelijk slechts in geringe mate onderzocht in hoeverre dualisering en een gewijzigde aanstellingswijze bevorderende factoren zijn voor een eventueel kwetsbaarder wordend ambt en een (toename) van het aantal gevallen burgemeesters. Het vormt vragen die empirische bewijslast nodig hebben om te kunnen worden beantwoord. De centrale vraagstelling luidt als volgt:
In welke mate is het aantal gedwongen vertrokken burgemeesters toegenomen sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur en in hoeverre spelen dualisering en een gewijzigde aanstellingswijze van burgemeesters daarin een rol?
De maatschappelijke relevantie komt naar voren uit de berichten dat in 2015 volgens de media sprake was van een recordaantal burgemeesters dat onvrijwillig aftrad. Een gedwongen vertrek is schadelijk voor de politiek-bestuurlijke stabiliteit in gemeenten en het komt de bestuurbaarheid niet ten goede. Indien sprake is van een burgemeestersambt met een grotere politiek-bestuurlijke kwetsbaarheid, wordt het bewaken van een langetermijnstrategie van gemeenten een lastige opgave voor burgemeesters (Karsten, 2014: 223). Daarnaast is de ‘kras’ die gevallen burgemeesters publiekelijk op hun CV krijgen voor de personen in kwestie ingrijpend, maar ook voor het aanzien en de aantrekkelijkheid van het burgemeestersambt kunnen negatieve effecten optreden. Daarom is het zinvol om te weten welke oorzaken aan het gedwongen vertrek ten grondslag liggen. Een grondige analyse van het gedwongen vertrek van burgemeesters kan een oplossingskader bieden zodat van fouten kan worden geleerd. Door het leren van fouten kan de kwaliteit en stabiliteit van het openbaar bestuur worden verbeterd.
11
De wetenschappelijke relevantie komt naar voren uit de geringe aanwezigheid van uitgebreide feiten en cijfers over de actuele situatie. Wat vooral ontbreekt, is een uitvoerige analyse van de totaalcijfers en een compleet actueel beeld van de situatie over gevallen burgemeesters. Door een langere periode te onderzoeken kan er meer worden gezegd over factoren, zoals de dualisering, die mogelijk (op de lange termijn) van invloed zijn op het gedwongen vertrek van burgemeesters en de omvang daarvan. Daarnaast is naar het fenomeen ‘gevallen burgemeesters’ in Nederland slechts sporadisch wetenschappelijk onderzoek verricht, daarbij is het onderzoek dat gedaan is vaak niet empirisch van aard (Karsten et al., 2014: 13). Dat maakt dat er maar weinig bekend is over de val van burgemeesters in de recente geschiedenis. Het navolgende onderzoek probeert deze lacunes op te vullen door een uitgebreid onderzoek te doen over een langere periode (2000 – 2015)4. Bepaalde aannames die er bestaan over het verklaren van gevallen burgemeesters verdienen recente, empirische bewijslast om te kunnen vaststellen in hoeverre bepaalde factoren meespelen bij de omvang van het aantal gevallen burgemeesters.
Het onderzoek volgt een structuur met verschillende onderzoeksfases om de probleemstelling het hoofd te kunnen bieden. In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader beschreven leidend tot het conceptueel model met daaraan verbonden de hypothesen die in de analyse zullen worden onderzocht op hun empirische zeggingskracht. Alvorens de analyse van de empirische gegevens volgt na het theoretisch kader een hoofdstuk over de onderzoeksmethodiek en wijze van aanpak. Vervolgens zullen de empirische bevindingen worden gepresenteerd en geanalyseerd aan de hand van het conceptueel kader, waarbij de eerder geformuleerde hypothesen de leidraad vormen. Tot slot zullen de voornaamste conclusies ten aanzien van de probleemstelling en hypothesen in het afsluitend hoofdstuk worden gepresenteerd. In dit hoofdstuk volgen ook een aantal aanbevelingen die op basis van het onderzoek naar voren zijn gekomen.
4 Het jaar 2016 wordt nog niet meegenomen in dit onderzoek, aangezien op moment van schrijven het jaar 2016
12
2. Theoretisch kader en conceptueel model
2.1. InleidingIn het inleidende hoofdstuk is als centrale vraag geformuleerd: in welke mate is het aantal gedwongen vertrokken burgemeesters toegenomen sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur en in hoeverre spelen dualisering en een gewijzigde aanstellingswijze van burgemeesters daarin een rol. Om het onderzoek van een theoretische basis te voorzien en voldoende houvast te geven worden in dit hoofdstuk de belangrijkste begrippen gedefinieerd, de relaties daartussen theoretisch onderbouwd om zo ook de verklaringsmechanismen duidelijk te kunnen maken. Als eindresultaat zal in dit hoofdstuk een conceptueel model gepresenteerd worden dat leidend is in dit onderzoek. Allereerst wordt een duiding gegeven van ontwikkelingen in het openbaar en lokaal bestuur voor zover dat betrekking heeft op de positie van de burgemeester. Dit vormt de context voor de bespreking van mogelijk relevante factoren die een eventuele toename in het gedwongen vertrek van burgemeesters kan verklaren. Om bij de latere bevindingen gegronde verklaringen te kunnen geven is het namelijk belangrijk om op voorhand helder te hebben hoe een burgemeester ten val kan komen en hoe belangrijke ontwikkelingen zoals dualisering en een gewijzigde aanstellingswijze van invloed zijn op de politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen een gemeente en op het functioneren van burgemeesters. Tot slot worden in dit hoofdstuk, vanuit de verkregen inzichten, hypothesen opgesteld die de uitgangspunten vormen voor het onderzoek en de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag.
2.2. Ontwikkelingen binnen het openbaar en lokaal bestuur en de positie van de burgemeester
Een burgemeester opereert in een dynamische politiek-bestuurlijke context waar tal van zaken zich afspelen. Het functioneren van een burgemeester kan niet los worden gezien van deze context. De maatschappij verandert continu en ook het openbaar bestuur is voortdurend in ontwikkeling. Of het nu grote stelselwijzigingen betreffen of een lokale herindeling van gemeenten, het beïnvloed het werk van bestuurders zoals de burgemeester. Zo werd begin 20e eeuw langzaamaan de verzorgingsstaat opgebouwd. Daarmee werd het gemeentelijke takenpakket verbreed van administratieve en veiligheidstaken naar sociaaleconomische taken (Ministerie BZK, 2015: 13). Dit uitgebreide takenpakket kreeg financiële steun vanuit het Rijk met de komst van het Gemeentefonds in 1929, waardoor de positie van gemeenten veranderde naar die van medeoverheid (Ministerie BZK, 2015: 13). Het uitgebreide takenpakket bracht meer verantwoordelijkheden met zich mee voor lokale bestuurders,
13
waaronder de burgermeester, en daarmee ook een toenemend afbreukrisico (Ministerie BZK, 2015: 13).
Om het functioneren van burgemeesters in de afgelopen jaren te kunnen begrijpen is het belangrijk om enkele relevante ontwikkelingen uiteen te zetten die mogelijk van invloed zijn op het wel een wee van burgemeesters. Het gaat hierbij om de herordening van het lokaal bestuur: van een monistisch naar een dualistisch stelsel en de veranderde positie van de burgemeester, die in een latere paragraaf uitvoerig wordt behandeld. Deze herordening van het lokaal bestuur kan immers een van de mogelijke verklaringen achter het toegenomen aantal afgetreden burgemeesters zijn. Ditzelfde geldt voor de veranderde wijze in de aanstelling en herbenoemingsprocedure van burgemeester waarin de raad een belangrijke rol heeft gekregen. Ook dit wordt hieronder als een van de mogelijke factoren besproken. Deze veranderingen zijn ingebed in bredere veranderingen in lokaal bestuur en samenleving. Daarnaast bestaan er tal van ontwikkelingen, zoals gemeentelijke opschaling en decentralisaties, die van invloed zijn op het lokaal bestuur. Zo maakten de decentralisaties in het sociale domein gemeenten sinds 1 januari 2015 verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen (Ministerie BZK, 2015: 16). Deze taken werden in een korte tijd grotendeels overgeheveld van de Rijksoverheid naar gemeenten, waardoor lokale bestuurders wederom te maken kregen met een uitgebreider takenpakket. Het alsmaar uitdijende takenpakket van gemeenten vraagt om een goede, geëquipeerde organisatie met voldoende middelen en organisatiekracht. In deze context is het een logisch gevolg dat gemeenten besluiten om over te gaan tot gemeentelijke herindeling om alle taken aan te kunnen. Deze bestuurlijke schaalvergroting vindt gedurende de laatste decennia in rap tempo plaats met een enorme daling van het aantal gemeenten tot gevolg. Bestonden er in 1960 nog 994 gemeenten, anno 2015 zijn er ‘slechts’ 393 gemeenten over: een daling van gemiddeld elf gemeenten per jaar (Ministerie BZK, 2015: 16). Zo verandert het karakter en de taakstelling van gemeenten voortdurend. Lokale bestuurders moeten om kunnen gaan met de uitdagingen die gepaard gaan met dergelijke bestuurlijke ontwikkelingen in de eigen gemeente. Sommige bestuurders kennen in deze grotere uitdagingen dan anderen. Want wat als een gemeentelijke herindeling noodzakelijk is, maar de bevolking er niet achter staat? Dan dienen bestuurders over voldoende kwaliteiten c.q. eigenschappen te beschikken om draagvlak te creëren. Een burgemeester kan hierin een bepalende rol spelen. Soms wordt het uitdrukkelijk van de burgemeester verwacht door raad en college om verbindend op te treden tussen de lokale politiek en burgers, wanneer steun voor een gemeentelijke herindeling noodzakelijk is.
14
Daarmee treedt er ook een toenemende nadruk op de persoon van de politieke ambtsdragers, waaronder de burgemeester, op. Ieder publiek persoon leeft, in meer of mindere mate, in een ‘glazen huis’. Dit geldt uiteraard ook voor politiek-bestuurders en in het bijzonder voor burgemeesters. Belangstelling voor de persoonlijke en privé-aspecten van politieke ambtsdragers passen in een bredere maatschappelijke tendens in de maatschappij. De persoon achter de bestuurder is belangrijker geworden en het privéleven wordt niet ongemoeid gelaten (Ministerie BZK, 2015: 16). De verpersoonlijking van de politiek laat ook het burgemeestersambt niet onberoerd (Korsten et al., 2008: 10). Het optreden en gedrag van de burgemeester, of hij/zij nu wel of niet in functie is, wordt nauwlettend gevolgd door de lokale gemeenschap en media (Korsten, 2010: 11). Het publieke optreden is een belangrijke succes- en beoordelingsfactor geworden en een burgemeester dient over voldoende eigenschappen te beschikken om zich adequaat te presenteren in het publieke domein (Ministerie BZK, 2015: 16). De burgemeester is te allen tijde het gezicht van een gemeente, groot of klein, en indien de burgemeester beschadigd raakt is dit ook van invloed op het aanzien van de gemeente. De perikelen in 2013-2014 betreffende Onno Hoes, als voormalig burgemeester van Maastricht, staan eigenlijk symbool voor de privatisering van burgemeesters. Incidenten in zijn persoonlijke levenssfeer werden publiek, met een nationale rel tot gevolg. Dergelijke ongeregeldheden in de privésfeer lijken vaker de aanleiding te zijn tot het gedwongen vertrek van burgemeesters waarover hieronder meer. Het glazen huis waar politieke ambtsdragers in leven, wordt in beeld gebracht door de verschillende media. De belangstelling voor de persoon en de nadruk op persoonlijk falen zijn terug te zien in de verschillende media en vergroten de kwetsbaarheid van politieke ambtsdragers (Ministerie BZK, 2015: 16). Met de komst van sociale media kan iedere misstap in de privésfeer zich razendsnel verspreiden via het internet, waardoor de positie van een burgemeester in het geding kan komen (zie ook de recente casus Jean Paul Gebben5). De komst van sociale media vergroot ook de mondigheid van burgers die extra kanalen hebben gekregen om van zich te laten horen (Ministerie BZK, 2015: 16). Ondanks de toegenomen kwetsbaarheid betekent dit niet dat dergelijke ontwikkelingen per definitie negatief zijn voor de positie van de burgemeester. Sociale media kunnen ook krachtige middelen zijn om als burgemeester directer en laagdrempeliger contact te onderhouden met inwoners en de gemeente te promoten en/of men op de hoogte te houden van de eigen prestaties.
5 De voormalig burgemeester van Renkum, Jean Paul Gebben, werd gedwongen af te treden na een uit de hand
gelopen stapavond. Foto’s van deze omstreden stapavond verschenen op Twitter en Facebook waardoor zijn positie onder druk kwam te staan. Zie voor meer informatie AD.nl via: http://www.ad.nl/home/burgemeester-van-renkum-in-opspraak-na-dronken-uitje~abf19116 (geraadpleegd op 15 oktober 2016).
15
Met deze veranderingen is ook de positie van de burgemeester veranderd. De burgemeester is mede door schaalvergroting al lang niet meer de enige voltijd bestuurder binnen een gemeente. Daarnaast is het burgemeestersambt door normalisering en politisering minder ‘verheven’ en onschendbaar dan voorheen (Cachet, 2003: 146). Dit maakt volgens sommigen (e.g. Cachet, 2003) dat de burgemeester op politiek gebied vrijwel net zo kwetsbaar is dan wethouders. Een ambt in ontwikkeling is van invloed op het functioneren en het vereist burgemeesters die de veranderingen aankunnen. Daarnaast heeft een burgemeester als gevolg wat eerder is geschreven, in ieder geval meer om handen dan voorheen. De bevoegdheden en de daarmee samenhangende taken zijn uitgebreid op het gebied van openbare orde en veiligheid en de burgemeester heeft een wettelijke verantwoordelijkheid voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit in de gemeente (Ministerie BZK, 2016: 3). Hij6 is voorzitter van zowel de gemeenteraad als het college, geldt als het gezicht, tevens boegbeeld van een gemeente en heeft talrijke taken die bij wet zijn bepaald (Karsten, 2014: 45, 48). Een functie met een veelvoud aan taken en verantwoordelijkheden, maakt het tot een veeleisend ambt. Een ambt dat ondanks het veelvoud aan taken veel ruimte laat voor eigen invulling. Iedere burgemeester heeft een eigen bestuursstijl en moet sensitief genoeg zijn om te bepalen hoe zijn rol in een gemeente het beste tot zijn recht komt. De levensloop en verwachtingen van burgemeesters zijn ook niet altijd hetzelfde. Niet iedere burgemeester krijgt te maken met crisis, maar in het geval dat een crisis zich voordoet moet de burgemeester er staan en wordt hij gezien als ‘opperbevelhebber’ (Karsten, 2014: 45). Een goed voorbeeld van een moment waarop sommige burgemeesters op het toppen van hun kunnen moesten presenteren, was de vluchtelingencrisis die in 2015/2016 zijn hoogtepunt bereikte. Het creëren van draagvlak voor de komst van, al dan niet tijdelijke, asielzoekerscentra (AZC’s) vergden het uiterste van burgemeesters. De vluchtelingencrisis staat min of meer symbool voor de uitdagingen waar een moderne burgemeester mee te maken krijgt in een complexe politiek-maatschappelijke omgeving. Daarnaast zijn er ontwikkelingen waarneembaar in de (gewenste) bestuursstijlen van burgemeesters. De meer traditionele ‘boegbeeldfunctie’ is nog steeds belangrijk. Een burgemeester moet het gezicht naar buiten toe zijn, de gemeente op regionaal en landelijk niveau vertegenwoordigen, en een burgervader zijn die in contact staat met de lokale gemeenschap (Karsten, 2014: 48). Hij dient als procesbewaker op te treden in het politiek-bestuurlijke domein, met een vermogen om boven de partijen te staan en een onafhankelijke
6 Waar ‘hij’ wordt gebruikt in dit onderzoek kan vanzelfsprekend ook ‘zij’ worden gelezen wanneer wordt
16
positie in te nemen wat betreft de lokale besluitvorming (Karsten, 2014: 48). Deze onafhankelijke positie is belangrijk om als burgemeester te voldoen aan de wettelijke taak om de kwaliteit van de lokale besluitvorming te waarborgen en op te kunnen treden als rechtmatigheidstoezichthouder (Karsten, 2014: 48). De taken op het gebied van openbare orde en het veiligheidsbeleid vragen van de burgemeester met gezag te functioneren (Schol, Struiksma, Winter, & Visser, 2013: 10). In al zijn rollen moet de burgemeester ‘verbindend’ optreden. Een burgemeester verbindt in zijn werk constant actoren met elkaar: of het nu gaat om het bij elkaar brengen van burger en lokale politiek, college en raad, bestuur en gemeentelijke (i.e. ambtelijke) organisatie of als schakel tussen veiligheidspartners. Hoe deze rollen precies moeten worden ingevuld hangt af van de omgeving waarin een burgemeester moet functioneren. Een goede ‘match’ tussen burgemeester en gemeente is grotendeels afhankelijk van de bestuursstijl van de burgemeester en het verwachtingspatroon wat er heerst tussen gemeente en burgemeester (e.g. Eenhoorn, 2010; Korsten & Aardema, 2006; Korsten 2010). De burgemeester moet goed ‘passen’ bij de gemeente waarin hij functioneert in relatie tot de bestuurscultuur, de gewenste rol en het takenpakket dat hij heeft gekregen. Een tweede gevolg van de veranderde positie van de burgemeester in het lokaal bestuur is dat het burgemeestersambt in de afgelopen decennia in toenemende mate is gepolitiseerd, mede als gevolg van de uitgebreide bevoegdheden rondom openbare orde en veiligheid (Sackers, 2010). Daarbij zijn burgemeesters steeds meer verantwoordelijk voor het nemen van gevoelige beslissingen op politiek en maatschappelijk gebied, waar publieke belangen zorgvuldig moeten worden afgewogen (Schol et al., 2013: 57). De politieke aspecten van deze verantwoordelijkheden komen onder een vergrootglas te liggen, waarbij de belangstelling vanuit de maatschappij toeneemt (e.g. Wood & Shearing, 2007). In het licht van de dualisering en de politisering, is de afhankelijkheid van de burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad toegenomen wat leidt tot een meer kwetsbare rol van de burgemeester in het lokale politieke landschap (Cachet, Karsten & Schaap, 2010). Volgens onderzoek van Korsten (2010: 27) ‘overleven’ burgemeesters in sterk gepolitiseerde contexten minder gemakkelijk en zet politisering de onpartijdigheid van het burgemeestersambt onder druk (Karsten et al., 2014).
Hoewel het burgemeestersambt steeds politieker wordt, betekent dit niet per definitie dat het ambt van burgemeester volledig is gepolitiseerd. Volgens onderzoek van Karsten et al. (2014: 153-154) blijft de rol van burgemeester in hoge mate apolitiek en is een burgemeester geen politieke functionaris. Hiermee wordt bedoeld dat een burgemeester het gezicht is van een gemeente zonder dat daarbij de politieke kleur van de burgemeester (i.e. lidmaatschap van
17
een politieke partij) een rol speelt en er vrijwel geen sprake is van beleidsinhoudelijke bemoeienis op basis van politieke ideologie (Karsten et al., 2014: 153). Er moet hierbij wel worden vermeld dat de laatste constateringen van Karsten et al. (2014) voornamelijk gebaseerd zijn op de opvattingen van burgemeesters zelf en daarom niet als een volledig objectieve werkelijkheid kunnen worden gezien.
2.3. Factoren die leiden tot de val van burgemeesters
Na een uitgebreid literatuuronderzoek blijken een aantal factoren te bestaan die van invloed zijn op het functioneren van burgemeesters en mogelijkerwijs kunnen leiden tot een gedwongen vertrek die ook in de bovenstaande paragraaf kort zijn aangestipt, maar nu systematisch moeten worden behandeld. Deze factoren vallen uiteen in verschillende typen die in het navolgende deel verder uiteen worden gezet. Wanneer bepaalde factoren samenkomen, is een gedwongen vertrek (i.e. val van een burgemeester) zo goed als onvermijdelijk. In eerdere onderzoeken bleek namelijk dat een gedwongen vertrek zelden kwam door maar één factor en dat in de meeste gevallen sprake is van meervoudige problematiek (Korsten & Aardema, 2006: 40; Korsten et al., 2008: 22; Korsten, 2010: 15).
2.3.1. Het gedwongen vertrek en de achtergrondkenmerken
Allereerst wat onder een gedwongen vertrek wordt verstaan. Het concept gedwongen vertrek is gebaseerd op de definitie van Korsten & Aardema (2006), aangezien de instanties (het NGB en het ministerie van BZK) die cijfers leveren over het aantal gedwongen vertrokken burgemeesters, deze definitie ook volgen. In het navolgende onderzoek wordt het volgende verstaan onder een gedwongen vertrek: tussentijds gedwongen vertrek/aftreden van een burgemeester onder druk van de gemeenteraad na een aangenomen motie van wantrouwen. Dit kan ook wel worden gezien als een afgedwongen ontslag. Daarnaast bestaat er een vrijwillig gedwongen vertrek: een burgemeester stapt zelf op na een conflict en biedt zijn ontslag aan.
Het onderzoek naar het gedwongen vertrek zal naast het vaststellen van het aantal vertrokken burgemeesters ook een onderdeel bevatten waar gekeken wordt naar de achtergrond van het vertrek. Eerder onderzoek naar gevallen burgemeesters in de periode tot aan 2006 (e.g. Korsten & Aardema, 2006) bevat een analyse van onder meer de man-vrouwverhouding, politieke kleur en de gemeentegrootte. Het kan zijn dat bepaalde patronen te ontdekken zijn op basis van deze kenmerken, zeker nu in het navolgende onderzoek een langere periode wordt onderzocht en op basis van een groot aantal cases een uitspraak kan worden gedaan. Het onderzoeken van dergelijke aspecten biedt in ieder geval uitgebreide
18
achtergrondinformatie die schuil gaat achter individuele vertrekgevallen. Daarnaast wordt in het onderzoek van Korsten en Aardema gekeken naar de verdere politiek-bestuurlijke carrière van de gevallen burgemeesters in de periode 2000 – 2006 (2006: 35). Het verschilt per vertreksituatie waar burgemeesters belanden na een val en gezien de relatief korte onderzoeksperiode in het onderzoek van Korsten en Aardema (2006) is het lastig om daar veelzeggende uitspraken over te doen. Het merendeel van de onderzochte vertrokken burgemeesters in het onderzoek van Korsten en Aardema heeft tot aan 2006 in ieder geval geen nieuwe functie als politieke ambtsdrager meer bekleed (2006: 35). Het kan soms een tijd duren voordat een gevallen burgemeester opkrabbelt na een gedwongen vertrek, daarom is het tevens interessant om in het eigen onderzoek in de langere periode van 2000 tot aan 2015 te kijken of burgemeesters weer aan de slag gaan als politieke ambtsdrager na een val. Wanneer slechts een klein deel van het totaal aantal gevallen burgemeesters weer aan de slag gaat als politieke ambtsdrager, illustreert dat de impact die een gedwongen vertrek met zich meebrengt. Wat de precieze vertrekredenen zijn van de gevallen burgemeesters in de periode 2000 – 2015 zal tevens worden onderzocht, waarover meer in de navolgende paragraven.
2.3.2. De aanleiding: persoonsgerelateerde factoren die aanleiding geven tot een gedwongen vertrek
Een val van een burgemeester gaat vrijwel altijd gepaard met een voorval die de positie van de burgemeester aan het wankelen brengt (Korsten & Aardema, 2006: 37; Korsten et al., 2008: 4). Wat betreft de directe aanleiding gaat het doorgaans om een persoonsgerelateerde kwestie (waaronder bijvoorbeeld integriteitskwesties), een politiek-bestuurlijk conflict of zaken die te maken hebben met de bestuursstijl of het gedrag van een burgemeester (Korsten, 2010: 3). Onder deze categorieën kan een veelvoud aan verschillende vertrekredenen worden geplaatst. Een voorval kan van alles zijn, wat ook later uitgebreid aan bod komt bij de inventarisatie van de vertrekredenen in de periode 2000 – 2015. In het kort gaat het om de volgende vertrekredenen die uiteenvallen in de eerder genoemde categorieën. Een persoonsgerelateerde kwestie kan een integriteitskwestie bijvoorbeeld verkeerd declaratiegedrag of (schijn van) belangenverstrengeling betreffen. Of het kan gaan om een privé-incident bijvoorbeeld problemen in relationele sfeer. Daarnaast zijn er juridische kwesties of politiek-bestuurlijk conflicten danwel bestuurscrises en beleidskwesties waar burgemeesters over struikelen. Een verstoorde bestuurscultuur, ‘vechtcultuur’ in raadsvergaderingen en kwesties over de bestuursstijl en het gedrag van de burgemeester kunnen tevens redenen zijn voor een gedwongen vertrek. Volgens eerdere onderzoeken naar
19
gevallen burgemeesters (e.g. Korsten et al., 2008: 23-24) blijkt dat het waarom van een val vaak terug te herleiden is tot de persoon van de burgemeester en de stijl van het functioneren. Het gedwongen terugtreden van een burgemeester valt of staat met de gehanteerde bestuursstijl en hoe de burgemeester opereert in relatie tot zijn omgeving (Korsten et al., 2008: 23). Waarom de ene burgemeester wel en de andere burgemeester niet ten val komt hangt onder meer af van de opstelling c.q. gedragingen van een burgemeester. Dergelijke factoren blijken in deze een grote verklarende waarde te hebben (Korsten et al., 2008: 23). Iedere gemeente kent zijn eigen eisen en verwachtingen wat betreft het juiste type burgemeester. Wanneer een gemeenteraad een profiel opstelt voor de zoektocht naar een nieuwe burgemeester wordt nader gedefinieerd wat voor type burgemeester in de gemeente gewenst is. Bij het formuleren van het gewenste type burgemeester oriënteert de raad zich op verschillende bestuursstijlen. Uit eerder onderzoek blijkt dat een burgemeester doorgaans in ieder geval een ‘verbinder’ moet zijn, of ten minste ‘verbindend’ moet optreden (Korsten, 2010: 6-7). Dat betekent dat een burgemeester de juiste rol moet spelen als ‘verbinder’ tussen raad en college. De burgemeester is immers de voorzitter van zowel de raad als het college. Onvoldoende aandacht voor de raad enerzijds of het college anderzijds, kan ervoor zorgen dat de burgemeester draagvlak verliest bij een van deze gemeentelijke organen (Korsten, 2010: 7). Een situatie waarbij de burgemeester te solistisch optreedt, en geen aandacht heeft voor zowel de raad als het college, kan ook aanleiding vormen voor een gedwongen vertrek (Korsten et al., 2008: 10). Na een val kan blijken dat het een algehele mismatch betrof tussen profiel en persoon; tussen verwachting en uitkomst. Het kan echter ook dat een burgemeester zich gedurende een bepaalde periode onbehoorlijk heeft gedragen of onvoldoende reflectie toont op zijn eigen functioneren. Een reeks van slechte (media) optredens kan ook reden zijn voor het wankel raken van een burgemeesterspositie.
2.3.3. Situationele factoren c.q. valversterkende factoren
Naast de daadwerkelijke kerngebeurtenis, het voorval dat de burgemeester de das omdoet, bestaan ook andere factoren die van invloed zijn op het al dan niet vallen van een burgemeester. Uit eerder onderzoek blijkt dat de val van een burgemeester doorgaans één aanleiding kent, maar er meerdere oorzaken zijn die de burgemeesterspositie aan het wankelen brengen (Korsten, 2010: 5). Denk bijvoorbeeld aan het bestuurlijk risico in de gemeente. Bestuurlijk risicovolle gemeenten kunnen lastig te besturen zijn, wat van invloed kan zijn op het functioneren van een burgemeester (Korsten et al, 2008: 17). Maar ook de bestuurscultuur en de mate van vertrouwen die een burgemeester geniet kunnen van invloed
20
zijn op de individuele positie van een burgemeester in een gemeente (Korsten, 2010: 10). Met vertrouwen wordt bedoeld de mate van vertrouwen in de burgemeester voordat het ‘voorval’ plaatsvond. Het gaat hier primair om de hoeveelheid vertrouwen vanuit de gemeenteraad, aangezien de gemeenteraad de mogelijkheid heeft om het vertrouwen in de burgemeester op te zeggen.
Deze ‘valversterkende factoren’ zetten de positie van de burgemeester onder druk en werken als het ware risico verhogend. Dergelijke factoren kunnen een rol spelen op micro-niveau, dat wil zeggen bij de individuele gedwongen vertrekgevallen. Is er bijvoorbeeld sprake van een ernstig politiek-bestuurlijk conflict waardoor de positie van de burgemeester in het geding komt en is deze burgemeester actief in een bestuurlijk risicovolle gemeente, dan kan het zijn dat een val zo goed als onvermijdelijk is (Korsten et al, 2008: 5-9). Deze factoren worden zo nodig benoemd en meegenomen in de analyse om individuele vertrekgevallen te kunnen duiden en begrijpen.
2.3.4. Effecten van dualisering en de gewijzigde aanstellingswijze op de politiek-bestuurlijke verhoudingen en het functioneren van burgemeesters
De belangrijkste focus van het onderzoek ligt echter niet op het verklaren van individuele cases. Het fenomeen gevallen burgemeesters zal op macroniveau worden onderzocht, in zoverre dat wordt gefocust op belangrijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de burgemeesterspositie in het algemeen en daarmee mogelijk ook op het aantal gevallen burgemeesters. De Wet dualisering gemeentebestuur en de gewijzigde aanstellingswijze van burgemeesters zijn kenmerkende veranderingen die van wezenlijke invloed zijn geweest op het gemeentebestuur in Nederland. Met de invoering van deze wet scheidden de rollen, taken en posities van de raad en het college en daarnaast konden beide organen over een eigen ambtelijke organisatie beschikken ter ondersteuning. Voor die tijd was er sprake van een monistisch systeem waardoor wethouders uitsluitend uit de gemeenteraad werden gekozen en er tevens lid van bleven (Ministerie BZK, 2015: 15). Sinds de dualisering is dit niet meer mogelijk en werden verschillende onderdelen van het lokaal bestuur aangepast, waaronder het (formeel) op afstand plaatsen van het college van B en W ten opzichte van de gemeenteraad (Derksen & Schaap, 2010: 57-58).
Voordat de Wet dualisering gemeentebestuur een feit was, begon eind twintigste eeuw een brede discussie over de toekomst van het binnenlands bestuur. Door het groeiende en veranderende takenpakket van gemeenten, werd een herinrichting van het lokale stelsel nodig geacht om een krachtdadig bestuur te verwezenlijken. Met het toetreden van D66 tot het
21
kabinet-Kok II kwam politieke vernieuwing en de gekozen burgemeester weer prominent op de politieke agenda (Derksen & Schaap, 2010: 55-56). Binnen de coalitie liepen de meningen uiteen over de nut en noodzaak van een door de burgers gekozen burgemeester en werd uiteindelijk besloten om een staatscommissie ‘Dualisme en lokale democratie’ in te stellen, de zogenoemde Commissie-Elzinga (Derksen & Schaap, 2010: 56). Deze staatscommissie moest niet alleen kijken naar de aanstellingswijze van de burgemeester maar onderzoek doen ten behoeve van een bredere vernieuwing van de lokale politiek. Dualisering van de lokale politiek stond daarbij centraal. De gemeentelijke beleidsvrijheid moest worden vergroot, de posities van het college en de gemeenteraad worden gescheiden en de positie van de burgemeester versterkt. Waar het college van B & W zich volledig moest gaan concentreren op het besturen van de gemeente, werd van de gemeenteraad verwacht de taken als volksvertegenwoordigend orgaan in optima forma te vervullen en het beleid van het college grondig te controleren (Derksen & Schaap, 2010: 56).
Met de uiteindelijke invoering van Wet dualisering gemeentebestuur werd beoogd de positie van de gemeenteraad als het belangrijkste lokale politieke forum en de volksvertegenwoordigende functie van de gemeenteraad te herstellen, daarbij tevens de herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burger te versterken (Stuurgroep, 2004: 12). De gemeenteraad kreeg enkele nieuwe mogelijkheden en instrumenten om de hernieuwde taak zo adequaat mogelijk te kunnen uitvoeren. Het nieuwe instrumentarium van de raad bestond onder meer uit een ondersteunende griffie, een wettelijk verankerd recht op het houden van interpellaties, een enquête-recht en er werden rekenkamer(functie)s in het leven geroepen ten behoeve van een betere financiële controle (Korsten 2008: 2). Met deze invoering van de Wet dualisering veranderde de verhouding tussen gemeenteraad en college en werd getracht de positie van de gemeenteraad te versterken als controleur, kadersteller en volksvertegenwoordigend orgaan (Derksen & Schaap, 2010: 58; Sackers, 2010).
2.3.4.1. Effecten dualisering op politiek-bestuurlijke verhoudingen
Naar gelang de institutionele verhoudingen in het lokaal bestuur veranderde door de Wet dualisering gemeentebestuur, zijn in de praktijk de politiek-bestuurlijke verhoudingen ook veranderd op gemeentelijk niveau. In hoeverre de ingevoerde dualisering een direct aanjagend effect heeft gehad op conflictueuze politiek-bestuurlijke verhoudingen op gemeentelijk niveau is de vraag. Gemeenteraden zijn zich ten opzichte van het college in ieder geval ‘zelfbewuster, eigenstandiger en kritischer gaan opstellen’, aldus een groot onderzoek naar de ontwikkeling van het burgemeestersambt vanaf de dualisering (Karsten et al., 2014: 225). De
22
burgemeester is lid van het college en heeft ook te maken gekregen met de veranderde opstelling van gemeenteraden. In eerder onderzoek dat is uitgevoerd in de eerste jaren na de ingevoerde dualisering bleek dat de opstelling van gemeenteraden ten aanzien van de burgemeesters iets scherper is geworden (Korsten & Aardema, 2006: 32). Korsten en Aardema stellen echter dat deze opstelling al geleidelijk veranderde voor de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur (2006: 32). Dualisering heeft volgens deze onderzoekers geen aanjagend effect, maar stellen wel dat de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur in ieder niet ‘remmend’ werkt op de steeds scherper wordende politiek-bestuurlijke verhoudingen op gemeentelijk niveau (Korsten & Aardema, 2006: 32). In een meer recent onderzoek naar gevallen wethouders wordt dualisering wel nadrukkelijker genoemd als een van de factoren die de lokale politieke verhoudingen “flink hebben verscherpt” (Aardema et al., 2011: 13).
Door de dualisering heeft de gemeenteraad meer instrumenten gekregen om het college van burgemeester en wethouders te controleren, waardoor de controlerende rol van de raad prominenter is geworden in de gemeentelijke politieke arena (Korsten & Aardema, 2006: 32). In deze context en in aanloop naar de dualisering werd de positie van de gemeenteraad ten aanzien va den de burgemeester al formeel verstevigd doordat het mogelijk werd het vertrouwen in de burgemeester op te zeggen na een wijziging in Gemeentewet (art. 61b, lid 2) (Korsten, Aardema & Resoort, 2008: 22), waarover later meer. De positie van de burgemeester is, net zoals die van een wethouder, afhankelijker geworden van de gemeenteraad (Karsten et al., 2014: 225). De onafhankelijke positie en onpartijdigheid van een burgemeester die veelal wordt gekoesterd staat dus onder druk door de toegenomen afhankelijkheid ten opzichte van de raad (Karsten et al., 2014: 236).
2.3.4.2. Effecten dualisering op het functioneren van burgemeesters
In navolging van de dualisering veranderde de feitelijke positie van de burgemeester. De veranderingen zijn terug te vinden in de bevoegdheden, taken en rollen van burgemeesters, en daarmee heeft de invoering van de dualisering effect op de eisen die aan een burgemeester worden gesteld. Met de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur werd door het toenmalige kabinet gepoogd om de positie van de burgemeester lokaal te versterken (Stuurgroep, 2004: 12). De burgemeester kreeg daarom met de invoering van de dualisering het volgende toegevoegd in het takenpakket: het recht om zo nodig alle onderwerpen op de college-agenda te plaatsen, een zorgplicht voor burgerparticipatie, goede interne klachten- en bezwaarprocedures en hij werd verantwoordelijk voor de kwaliteit van de dienstverlening aan
23
de burgers (Stuurgroep, 2004: 12). De toegenomen mondigheid van burgers maakt dat zij effectief bestuur en inspraak verwachten met een kwalitatief hoogstaande gemeentelijke dienstverlening. Wat betreft de hogere eisen van burgers is het aan de burgemeester om de rol te spelen van kwaliteitsbewaker en procesbewaker (Cachet, 2003: 146). Deze veranderde feitelijke positie stelt de burgemeester in staat zich zichtbaar in te zetten voor zaken die burgers belangrijk vinden, wat kan zorgen voor extra draagvlak en steun onder de lokale bevolking. Het brengt aan de andere kant nieuwe uitdagingen met zich mee. Indien een burgemeester tekort schiet in zijn rol al kwaliteitsbewaker en procesbewaker, kan het zijn dat hij steun (onder de lokale bevolking) verliest.
De burgemeester is voorzitter van zowel de raad als het college van burgemeester en wethouders. Dit gecombineerde voorzitterschap vereist dat een burgemeester investeert in zowel de relatie met het college als met die van de gemeenteraad (Karsten et al., 2014: 108). Over de rol van de burgemeester als voorzitter van raad en college bestaat discussie (Korsten & Aardema, 2006: 76-77), waar de discussie zich toespitst op de kracht en zwakte van deze rol. Uit eerder onderzoek blijkt dat sommige burgemeesters het gecombineerde voorzitterschap een weeffout vinden in het lokale bestuur sinds de dualisering (Karsten et al., 2014: 107). Zij vinden de dubbele pet van zowel raadsvoorzitter als collegevoorzitter principieel geen goede zaak. In de praktijk vindt de meerderheid van de burgemeesters dat deze twee voorzittersrollen zich goed laten combineren, maar zijn ze voorzichtig wat betreft hun uitspraken over de relaties met de raad en het college (Karsten et al., 2014: 107). De scherpere controlerende taak van de gemeenteraad kan voor conflicten zorgen tussen raad en college, waarbij de burgemeester beide kampen in het gareel moet houden zonder zelf onderdeel te worden van de strijd. Het vereist daarom de nodige politieke stuurmanskunst om bij een politiek-bestuurlijk conflict tussen raad en college, de onafhankelijke positie als burgemeester te bewaken.
Een andere eis die aan een (Kroonbenoemde) burgemeester wordt gesteld, is de bepaling dat een burgemeester in de gemeente dient te wonen waar hij of zij actief is. Dit is al tijden de geldende norm, maar deze norm is formeel verder aangescherpt sinds de Wet dualisering gemeentebestuur. Waar de commissaris van de Koning voor de dualisering ontheffing kon verlenen en deze niet was gebonden aan een maximale duur, is het nu aan de gemeenteraad om die ontheffing al dan niet te verlengen met een maximum van één jaar (Karsten et al. 2014: 128). Recentelijk nog bleek dat de gemeenteraad de rol van ‘handhaver’ op het gebied van het woonplaatsvereiste van burgemeesters oppakt indien nodig, wat een aanleiding kan zijn voor een gedwongen vertrek. Zo stelde de gemeenteraad van Halderberge
24
een ultimatum aan zijn burgemeester (Giel Janssen): om voor herbenoeming in aanmerking te komen moest hij voor een bepaalde datum binnen de gemeentegrenzen wonen7. Het lukte de burgemeester niet om op tijd aan deze eis te voldoen en hij werd gedwongen te vertrekken8.
2.3.4.3. Aanstellingswijze burgemeesters: van (her)benoeming tot afscheid Een tweede verklaringsfactor in de vraagstelling genoemd betreft de veranderingen in de aanstellings- en herbenoemingswijze van burgemeesters. In de processen van benoeming, klankbordgesprekken, herbenoeming en afscheid nemen zijn verschillende actoren betrokken. In de loop der jaren zijn deze processen gewijzigd en de betrokken actoren hebben een andere rol dan voorheen. Gemakshalve wordt de ontwikkeling van deze gehele cyclus geschaard onder de ‘gewijzigde aanstellingswijze burgemeesters’ die in de navolgende alinea’s uiteen wordt gezet.
2.3.4.4. Effecten gewijzigde aanstellingswijze op politiek-bestuurlijke verhoudingen
De gestage ontwikkeling van een zuivere Kroonbenoeming naar een aanstellingsprocedure met verschillende politiek-bestuurlijke actoren, maakt de huidige aanstellingswijze complex. De aanstellingswijze gaat gepaard met een samenkomst van verschillende belanghebbenden. De invloed van de gemeenteraad bij de aanstellings- en beoordelingscyclus van een burgemeester is dusdanig groot geworden dat het oordeel van raadsleden bepalend is (Derksen, 2014: 34). Officieel wordt de burgemeester benoemd door de Koning op voordracht van de minister van BZK, in werkelijkheid beslist de raad aangezien hun aanbeveling voor een nieuwe burgemeester doorgaans wordt overgenomen. Korsten noemt met zijn collega-onderzoekers de positie van de raad zo sterk, dat de burgemeester “een door de raad gekozen benoemde burgemeester” is geworden (Korsten et al., 2008: 3). In het geval van een aanstaande herbenoeming of de keuze voor een nieuwe burgemeester heeft de gemeenteraad de overhand en daarmee een machtig oordeel ten aanzien van de burgemeesterspositie binnen een gemeente.
Naast wijzigingen in de aanstellingswijze zijn er ook een aantal veranderingen doorgevoerd in het geval van een aanstaand gedwongen vertrek van een burgemeester. Net voor de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur werd de grip van de gemeenteraad
7 Zie BNDeStem.nl via:
http://www.bndestem.nl/regio/roosendaal/oudenbosch/gemeenteraad-herkiest-burgemeester-janssen-van-halderberge-niet-als-hij-buiten-gemeente-blijft-wonen-1.4832604 (geraadpleegd op 2 november 2016).
8 Zie BNDeStem.nl via:
http://www.bndestem.nl/regio/roosendaal/halderberge/giel-janssen-vertrekt-als-burgemeester-van-halderberge-omdat-hij-niet-naar-de-gemeente-verhuisde-1.5742076 (geraadpleegd op 2 november 2016).
25
formeel verstevigd door het artikel 61 b van de Gemeentewet waar sinds 2001 het volgende in vermeld staat:
- Lid 1 (Gemeentewet art. 61 b): ‘De burgemeester kan te allen tijde bij koninklijkbesluit op voordracht van Onze Minister worden ontslagen’; - Lid 2 (Gemeentewet art. 61 b): ‘Indien sprake is van verstoorde verhoudingen tussen de burgemeester en de raad kan de raad door tussenkomst van de commissaris van de Koning een aanbeveling tot ontslag zenden aan Onze Minister’ (Korsten et al., 2008: 3).
Lid 2 geeft aan hoe de positie van de raad ten opzichte van de burgemeester is versterkt. Het is daarom voor de burgemeester van groot belang om het vertrouwen dat de raad ten tijde van de aanstelling aan de burgemeester gaf, te behouden gedurende zijn functioneren in de gemeente (Korsten et al., 2008: 3). De gewijzigde aanstellingswijze creëert in de verhoudingen tussen burgemeester en raad een grotere afhankelijke positie.
2.3.4.5. Effecten gewijzigde aanstellingswijze op het functioneren van burgemeesters
De burgemeester is, zoals uit voorgaande alinea’s bleek, afhankelijker geworden van de raad wat betreft het eigen functioneren. De raad controleert niet alleen, maar beoordeelt ook het functioneren en optreden van de burgemeester die niet langer meer kan vertrouwen op zijn traditionele gezagspositie. Waar een burgemeester vroeger kon rekenen op vertrouwen in zijn positie als ‘paternalistische regent’ gecombineerd met formeel-wettelijk gezag (i.e. gezag op basis van de gemeentewet), is de gezagsbasis nu steeds meer gestoeld op functioneel gezag (Cachet, 2003: 146-147). Dit betekent dat de burgemeester steun voor zijn handelen moet verwerven, vasthouden en zijn gezag moet waarmaken, ongeacht de wettelijke positie die hij heeft. Het functioneren van burgemeesters wordt nauwlettend in de gaten gehouden en burgemeesters worden harder afgerekend op de wijze waarop zij hun taken vervullen (Karsten, 2014: 173). Door deze hernieuwde positie en de groeiende afhankelijkheidsrelatie tussen burgemeester en raad kan het zijn dat er bewijsdrang heerst aan de kant van de burgemeester en een risico van ‘overcompenseren’.
Ondanks de grotere afhankelijkheidspositie blijft de burgemeester formeel een door de Kroon benoemde, onafhankelijke functionaris met bestuurlijke bevoegdheden (Karsten, 2014: 177). Een onafhankelijk voorzitter van zowel college als raad, een ‘opperbevelhebber’ bij crisis en het ‘boegbeeld’ van een gemeente naar buiten toe, maakt dat de burgemeester in zijn functioneren tal van taken heeft die het onafhankelijke karakter van de functie bevestigen (Kar-sten, 2014: 177). Deze onafhankelijke positie komt wel samen met een ingekaderde
26
bevoegdheid door de gemeenteraad en een verantwoordingsplicht richting diezelfde gemeenteraad (Karsten, 2014: 177). Deze combinatie van een formeel onafhankelijke Kroonbenoemde functionaris en tegelijkertijd een raadsafhankelijke, politiek gekozen ambtsdrager, maakt van de Nederlandse burgemeester een “hybride figuur”, aldus een groot onderzoek naar de staat van het burgemeestersambt (Karsten, 2014: 177).
2.4. Verklaringsmechanismen en het conceptueel model
Het is de vraag of al deze ontwikkelingen hebben geleid tot een toegenomen kwetsbaarheid van de burgemeesterspositie binnen het gemeentelijke politieke stelsel en daarmee een politiek-bestuurlijke omgeving hebben gecreëerd waar een groter risico bestaat tot ‘vallen’. Iedere val van een burgemeester kent immers zijn eigen (lokale) context. Niettemin, vallen burgemeesters soms over dezelfde soort kwesties en lijken sommige situaties van vergelijkbare orde. Daarom zal er worden onderzocht of er een patroon is te ontdekken in de vertreksituaties en achtergrondkernmerken van gevallen burgemeesters. Zijn het nu relatief meer mannelijke of vrouwelijke burgemeesters die ten val komen en welke politieke partij is al dan niet oververtegenwoordigd in de cijfers. Daarnaast wordt onderzocht of er opvallendheden zijn te ontdekken in de gemeentegroottes van de gevallen burgemeesters. Brengt een grotere of juist een kleinere gemeente meer risico met zich mee, is een vraag die ook in eerder onderzoek naar voren kwam. Indien er sprake is van kenmerkende omstandigheden en het samenvallen van bepaalde factoren die meespelen bij het gedwongen vertrek van een burgemeester, kan een risicopatroon worden ontdekt. Bij de latere inventarisatie van de gevallen burgemeesters zal aandacht worden besteed aan het ontdekken van mogelijke patronen.
Achter de vertrekredenen van gevallen burgemeesters gaat veel schuil. Het is niet één oorzaak, maar een veelvoud aan factoren die meespelen bij het gedwongen vertrek van burgemeesters (Korsten, 2010: 4-5). In de onderzoeken naar gevallen burgemeesters (e.g. Korsten & Aardema, 2006; Korsten et al., 2008, Korsten, 2010) worden grotere ontwikkelingen die te maken hebben met de dualisering en aanstellingswijze wel genoemd als relevante factoren, maar wordt er niet uitgebreid op macroniveau onderzocht in hoeverre dergelijke ontwikkelingen van invloed zijn op het totaal aantal gevallen burgemeesters tot op heden. Daarom is het interessant om te onderzoeken in hoeverre de dualisering en de gewijzigde aanstellingswijze inwerken op de kwetsbaarheid van de burgemeesterspositie en het aantal gevallen burgemeesters. De redenen waardoor burgemeesters gedwongen moeten vertrekken kunnen al dan niet direct worden gestuwd door de dualisering en een grotere rol
27
van de gemeenteraad bij de aanstellingswijze. Deze ontwikkelingen hebben immers gezorgd voor een herordening van de politiek-bestuurlijke verhoudingen op gemeentelijk niveau. De volgende figuur geeft schematisch het conceptueel model weer met daarin de relaties tussen de theoretische begrippen en factoren.
Figuur 1 Conceptueel model
In het theoretisch kader is tot dusver behandeld wat de effecten zijn van de Wet dualisering gemeentebestuur en de gewijzigde aanstellingswijze, onderbouwd door wetenschappelijke literatuur. Volgens de theorie leiden deze ontwikkelingen tot veranderde (i.e. verscherpte en soms meer conflictueuze) politiek-bestuurlijke verhoudingen op gemeentelijke niveau en een grotere afhankelijkheidspositie tussen burgemeester en de behandelde politieke-stakeholders (met bijzondere aandacht voor de afhankelijkheidsrelatie tussen burgemeester en raad). Het is in het onderzoek met name de vraag in hoeverre deze ontwikkelingen doorwerken op de positie van de burgemeester en of er een verband bestaat tussen deze (veranderde) positie en het aantal gevallen burgemeesters.
2.5. Hypothesen
De algemene verwachting is dat de positie van burgemeesters in het gemeentelijke politieke stelsel kwetsbaarder is geworden. Daarmee wordt bedoeld dat een burgemeester een groter risico loopt om gedwongen te vertrekken en ‘ten val te komen’. In het onderzoek zal voornamelijk aandacht worden besteed aan twee grote ontwikkelingen die de
(Toename) aantal gevallen burgemeesters Toegenomen kwetsbaarheid van de burgemeesterspositie Verandering (i.e. 'verscherpte')
politiek-bestuurlijke verhoudingen
op gemeentelijk niveau +
Afhankelijkere positie burgemeester ten opzichte van politieke stakeholders
i.h.b. de gemeenteraad
Wet dualisering gemeentebestuur
i.e. duaal stelsel op gemeentelijk niveau
Gewijzigde aanstellingswijze
burgemeesters
i.h.b. grotere rol gemeenteraad bij procedures voor benoeming,
28
burgemeesterspositie en het lokale politieke stelsel hebben geraakt: de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur en de gewijzigde aanstellingswijze van burgemeesters. Dualisering had mede als doel de controlerende taak van de gemeenteraad te versterken door college en raad verder van elkaar te scheiden. Zoals eerder gemeld stellen sommige onderzoekers dat de invoering van de dualisering op gemeentelijk niveau het gedwongen vertrek van burgemeesters niet ‘remmen’ (Korsten & Aardema, 2006: 32; Korsten et al., 2008: 22). De onderzoeken waar naar wordt verwezen zijn uitgevoerd in de eerste jaren na de invoering van de dualisering. Het is inmiddels al enige jaren geleden dat de Wet dualisering is ingevoerd en daarom is het interessant om te onderzoeken in hoeverre de effecten van dualisering doorwerken op de positie van burgemeesters en het gedwongen vertrek. In het navolgende onderzoek wordt het verband tussen de dualisering en het gedwongen vertrek van burgemeesters nog iets scherper gesteld in de volgende hypothese: Hypothese 1: De Wet dualisering gemeentebestuur heeft geleid tot scherpere politiek-bestuurlijke verhoudingen tussen college van B & W en raad, waardoor de burgemeesterspositie in het lokale politieke stelsel kwetsbaarder is geworden.
De gewijzigde aanstellingswijze van burgemeesters heeft ertoe geleid dat onder meer de gemeenteraad een grotere rol heeft in de benoemings- en beoordelingsprocedure van een burgemeester. Het is feitelijk zo dat de keuze van de gemeenteraad bepalend is in de keuze voor een nieuwe burgemeester. Hieruit volgt de volgende hypothese:
Hypothese 2: De grotere rol van de gemeenteraad in de aanstellingswijze, heeft geleid tot een aanzienlijke afhankelijkheidsrelatie tussen burgemeester en raad, die de burgemeesterspositie kwetsbaarder maakt.
Indien de eerder genoemde hypotheses worden aangenomen, volgt de volgende hypothese die als basis dient voor het beantwoorden van het laatste deel van de onderzoeksvraag:
Hypothese 3: De toegenomen kwetsbaarheid van de burgemeesterspositie, veroorzaakt door dualisering en de gewijzigde aanstellingswijze, is een bevorderende factor voor het aantal gevallen burgemeesters
Kortom, het is de algemene verwachting dat de politiek-bestuurlijke kwetsbaarheid van burgemeesters is toegenomen door de genoemde ontwikkelingen en het daarmee een verklaring kan zijn voor de omvang van het aantal gevallen burgemeesters. De hypothesen
29
zullen in het navolgende onderzoek worden getoetst, waar in het laatste hoofdstuk wordt vastgesteld in hoeverre de verwachtingen zijn uitgekomen.
2.6. Conclusie
Het fenomeen gevallen burgemeesters is een complex fenomeen waar meerdere factoren kunnen leiden tot het gedwongen vertrek. In dit hoofdstuk zijn de meest relevante begrippen en concepten besproken op basis van literatuuronderzoek. Het gaat hier om achtergrondkenmerken die het waard zijn om mee te nemen in de analyse, de aanleiding c.q. vertreksituaties die zich kunnen voordoen en mogelijke valversterkende factoren, met in het bijzonder aandacht voor dualisring en de aanstellingswijze, die een rol kunnen spelen bij de eventuele toename van het aantal gevallen burgemeesters in de periode 2000 – 2015. Op basis van het theoretisch kader zijn verklaringsmechanismen uiteen gezet en het conceptueel model gepresenteerd dat zal worden gebruikt in het navolgende onderzoek. Hierbij wordt verondersteld dat de invoering van dualisering op lokaal niveau heeft gezorgd voor scherpere politiek-bestuurlijke verhoudingen en dat de gewijzigde aanstellingswijze heeft geleid tot een aanzienlijke afhankelijkheidsrelatie tussen burgemeester en raad. Beide elementen zouden de burgemeesterspositie kwetsbaarder hebben gemaakt, waardoor het bevorderende factoren zijn voor het aantal gevallen burgemeesters in de periode 2000 – 2015. Een eventuele toename zou verklaard kunnen worden aan de hand van deze factoren. In het volgende hoofdstuk zal worden toegelicht hoe dit precies onderzocht zal worden.
30
3. Onderzoeksopzet en methodologie
Eerder is gemeld dat er nog maar weinig onderzoek is verricht naar het fenomeen gevallen burgemeesters in Nederland. Het onderzoek dat wel is gedaan naar dit fenomeen is verouderd (ouder dan vijf jaar), maar daarbij wel onmisbaar om een vervolg te geven aan onderzoek naar gevallen burgemeesters. De data (i.e. de feiten en cijfers over gevallen burgemeesters) van deze onderzoeken zijn van belang, aangezien deze samengevoegd zullen worden met recente data over gevallen burgemeesters om een zo actueel mogelijk beeld te krijgen. Dit betekent dat in zijn totaliteit het aantal gevallen burgemeesters in de periode 2000 – 2015 wordt geïnventariseerd. Zoals eerder vermeld wordt in de media gesproken van een “recordaantal” gevallen burgemeesters in 2015. Het is de vraag of dit klopt en hoe het vermeende recordaantal in 2015 zich verhoudt tot de aantallen burgemeesters in de jaren daarvoor. Daarnaast is het van belang om een langere periode te onderzoeken om uitspraken te kunnen doen over de eventuele invloed van grootschalige ontwikkelingen c.q. veranderingen zoals de invoering van de dualisering en de gewijzigde aanstellingswijze. Het doel is daarbij om een zo compleet en actueel onderzoek te presenteren van het fenomeen gevallen burgemeesters.
3.1. Onderzoeksstrategie: mixed methods research
Het onderzoek bevat een meervoudige onderzoeksstrategie. Dit betekent dat verschillende onderzoeksstrategieën worden gebruikt en gecombineerd om antwoorden te vinden op de vragen en verwachtingen die in dit onderzoek worden gemeld. Om de probleemstelling in dit onderzoek het hoofd te bieden is er behoefte aan feiten, cijfers en verdieping. Om die reden is er gekozen voor een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksmethoden (i.e. mixed methods research) met een verklarend design. In dit ontwerp worden kwalitatieve gegevens gebruikt om kwantitatieve gegevens verder te verklaren, relaties tussen variabelen nader te onderzoeken en kan er voort worden gebouwd op de resultaten van het kwantitatieve onderzoek. Het onderzoek zal bestaan uit verschillende fases met een mix van de genoemde methodes.
3.2. Fase 1: literatuuronderzoek en analyse van wetenschappelijke bronnen
Het onderzoek vereiste allereerst een literatuurverkenning naar het onderwerp gevallen bestuurders (e.g. gevallen wethouders) in het algemeen en gevallen burgemeesters in het bijzonder, om vast te stellen wat er al bekend is over het onderwerp. Het gaat hier om het inventariseren van hetgeen bekend is over het fenomeen en het uiteenzetten van ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur en het burgemeestersambt. Het literatuuronderzoek biedt onder meer theoretisch houvast voor het verdere onderzoek. Een
