Uitkomsten totaalonderzoek

Met de reeds behandelde inventarisatie en uitkomsten uit de interviews is getracht een zo compleet mogelijk beeld neer te zetten van het fenomeen ‘gevallen burgemeesters’ in de periode 2000 – 2015. De feiten en cijfers geven cijfermatig inzicht in het fenomeen en de uitkomsten van de interviews bieden meer gedetailleerde informatie over mogelijke verklarende factoren, waaronder de effecten van dualisering en de gewijzigde aanstellingswijze op het burgemeestersambt en het aantal gevallen burgemeesters. De effecten van deze factoren staan ook centraal in de eerder geformuleerde hypothesen en zijn uitgebreid geanalyseerd.

Ontwikkelingen zoals dualisering en een grotere rol van de gemeenteraad bij het aanstellen en beoordelen van de burgemeester, hebben volgens de respondenten er mede toe geleid dat de positie van een burgemeester kwetsbaarder is dan voorheen. Uit de inventarisatie en analyse van de vertrekgevallen blijkt tevens dat politiek-bestuurlijke conflicten vaak de directe oorzaak zijn van een gedwongen vertrek en dat de raad zo nodig zijn machtsmiddelen inzet om een negatief oordeel af te geven richting het gehele college (waaronder de burgemeester). Remkes geeft ook aan dat, in de gevallen die hij kent, een val vaak volgt na een politiek-bestuurlijk conflict wat als het ware de ‘druppel’ is, maar er ook sprake kan zijn vaan een ernstig incident. De feiten en cijfers uit de inventarisatie bevestigen dit beeld. Dualisering heeft ervoor gezorgd dat college en raad verder op afstand van elkaar zijn geplaatst en de controlerende taak van de raad is vergroot c.q. versterkt. Wethouders moeten voortdurend en adequaat de relaties met de raadsfracties onderhouden, hetgeen in de praktijk uitdagender blijkt te zijn dan in het monistische stelsel. Dit geheel leidt soms tot confrontaties en scherpere politiek-bestuurlijk verhoudingen in een gemeente. Het vergroot de kans op een

54

conflictueuze politieke arena. Binnen deze omgeving moet de burgemeester een belangrijk deel van zijn werk doen. Voor de burgemeester is het daarom van groot belang om verbindend op te treden tussen college en raad om derhalve een prettig politiek klimaat te bewaken. De ‘verbindersrol’ is intern (i.e. binnen het lokaal bestuur) minstens zo belangrijk geworden als extern (i.e. tussen lokaal bestuur en lokale gemeenschap). De klassieke ‘boegbeeld’ functie naar buiten toe is lang niet altijd toereikend, de burgemeester heeft intern ook een onmisbare positie in het onderhouden van de goede sfeer, cultuur en relaties. Daarbij wordt in bepaalde gevallen van de burgemeester verlangd dat hij politieke brandjes blust en de stabiliteit binnen het lokaal bestuur bewaakt. Wanneer de burgemeester zelf onderdeel wordt van een politieke discussie en een politiek-bestuurlijk conflict, dan wordt zijn positie aan het wankelen gebracht. Het wordt vervolgens lastig om ‘boven de partijen’ te staan en de stabiliteit te bewaken. Het vereist dan de nodige politieke stuurmanskunst om uit de conflictueuze situatie te komen.

Respondenten wijzen op de waardevolle positie en functie die de burgemeester vervult binnen het lokaal bestuur, als onafhankelijke bewaker van een ordelijk democratisch proces in een gemeente en een stabiele functionaris die boven de partijen kan staan, zeker wanneer wethouders en gemeenteraad in politieke gevechten verzeild raken. De burgemeester raakt echter soms door zijn afhankelijkheidsrelatie met de raad, of door het onvoldoende kunnen verbinden tussen college en raad, direct betrokken bij politiek-bestuurlijke conflicten en is daardoor niet meer in staat om zijn onafhankelijke positie boven de partijen te behouden. Volgens de respondenten is dit kwalijk en is het behouden van de eigenstandige burgemeesterspositie cruciaal voor het openbaar bestuur. De onafhankelijke positie van de burgemeester als “neutrale macht” kenmerkt de Nederlandse burgemeester, maar is volgens sommige respondenten in het geding door de toegenomen afhankelijkheid ten opzichte van de gemeenteraad. Door de haast natuurlijke afhankelijkheidspositie die is ontstaan door de gewijzigde aanstellingswijze, moet de burgemeester het voor elkaar krijgen om voldoende draagvlak te verwerven onder de raadsleden om eigenstandig (en soms zelfs eigenwijs) te blijven handelen. De burgemeester moet volgens een van de respondenten een ‘gunfactor’ hebben om eigenstandig te opereren.

Het ‘hybride’ burgemeestersambt (i.e. een onafhankelijke Kroonbenoemde functionaris én raadsafhankelijke, politiek gekozen ambtsdrager) biedt zowel kansen als uitdagingen voor Nederlandse burgemeesters. Het dwingt de burgemeester om steun en draagvlak te verwerven onder verschillende politiek-bestuurlijke ‘stakeholders’, waaronder gemeenteraad en wethouders, maar ook op ‘hoger niveau’ bij de commissaris van de Koning.

55

Een burgemeester kan daarnaast ten behoeve van de gemeente een brugfunctie vervullen tussen politieke actoren. Wanneer de burgemeester adequaat draagvlak weet te creëren onder zijn politiek-bestuurlijke stakeholders, geniet hij breed gezag bij de verschillende gremia, en kan hij op gezagvolle wijze functioneren volgens sommige respondenten (zie ook Karsten, 2014: 177).

Naast de kansen brengt het hybride ambt, dat is ontstaan door de gewijzigde aanstellingswijze, de nodige uitdagingen met zich mee. Burgemeesters moeten zich namelijk tot het uiterste inspannen om verschillende verwachtingen en eisen van de verschillende stakeholders te managen. De verschillende verwachtingen kunnen tegenstrijdig zijn, leiden tot rolconflicten en voor verstoorde relaties zorgen tussen en met verschillende politiek- bestuurlijke stakeholders. Het hier toegelichte aspect ‘relatiebeheer’ dat bij de huidige functie van burgemeester hoort betekent overigens niet per definitie een negatieve ontwikkeling. Gezien de verantwoordingsplicht die een burgemeester net als iedere andere politieke ambtsdrager heeft, is het helemaal niet verkeerd dat een burgemeester, die een spilfunctie heeft in het lokaal bestuur, gedwongen wordt ieder gremium voldoende te bedienen. Een negatieve connotatie heeft het hybride burgemeestersambt dus allerminst, maar het maakt wel dat een functie als burgemeester kwetsbaarder is dan voorheen.

Structuurveranderingen zoals dualisering en de gewijzigde aanstellingswijze zijn bevorderende factoren wat betreft het kwetsbaarder geworden burgemeestersambt, maar er bestaan ook zwaarwegende, andere factoren (e.g. tijdsgeest, opkomst lokale, populistische partijen) die meespelen. In de huidige tijdsgeest wordt volgens een van de respondenten nu eenmaal sneller en heftiger gereageerd, waar kleine dingen soms heel groot worden gemaakt. Iedere respondent wijst er nadrukkelijk op dat de val van burgemeesters een complex fenomeen is, waar een veelvoud aan factoren van invloed zijn op het kwetsbaar geworden burgemeestersambt en het stijgende aantal gevallen burgemeesters.

4.4. Conclusie

Ter afsluiting van dit hoofdstuk zijn een aantal bevindingen op een rij te zetten in navolging van de eerder geformuleerde vraagstelling, hypothesen en mogelijke verklarende factoren. In de centrale vraagstelling is opgenomen in welke mate het aantal gedwongen vertrokken burgemeesters is toegenomen in de periode 2000 – 2015. Op basis van de kwantitatieve gegevens is een lichte stijging waarneembaar van het aantal gevallen burgemeesters in de onderzochte periode. Het geïnventariseerde aantal gevallen burgemeesters is een minimum, er bestaat namelijk ook een groep burgemeesters die niet voldoen aan de definitie van een

56

gedwongen vertrek, maar ook niet geheel vrijwillig vertrekken als burgemeester van een gemeente. Wat betreft de achtergrondkenmerken van de groep gevallen burgemeesters zijn een aantal opvallendheden te noemen in de man-vrouwverhouding, politieke kleur en gemeentegrootte, maar is er geen verklarend patroon te ontdekken. Er is geen sprake van een groter valrisico op basis van geslacht, politieke kleur en gemeentegrootte. Burgemeesters die ten val komen vertrekken in de meeste gevallen na een politiek-bestuurlijk conflict, maar ook een persoonsgerelateerde kwestie (waar vaak de integriteit van de burgemeester in het geding is) kan reden zijn tot een gedwongen vertrek. De politiek-bestuurlijke verhoudingen zijn steeds meer verscherpt sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, al is dit niet eenduidig toe te schrijven aan de invoering van de dualisering. Een burgemeester moet wel meer dan voor de dualisering een verbindende rol spelen tussen meerdere actoren. Conflicten met de raad kunnen dodelijk zijn voor een burgemeester, zeker gezien de kwetsbare, afhankelijke positie die een burgemeester heeft ten aanzien van de gemeenteraad door de gewijzigde aanstellingswijze. Onvoldoende relatiebeheer met alle relevante actoren c.q. politiek-bestuurlijke stakeholders kan een burgemeester de das omdoen. De positie van de burgemeester is door de vergrote afhankelijkheid niet meer onaantastbaar en vereist dat een burgemeester continu draagvlak moet verwerven en behouden. Dit vormt een kwetsbare positie die zowel kansen als uitdagingen biedt. De invoering van de dualisering en een gewijzigde aanstellingswijze vergroten de kwetsbaarheid van de burgemeesterspositie, maar zijn niet de enige factoren die een rol spelen bij een veranderende positie van de burgemeester en een gedwongen vertrek. In het onderzoek zijn ook andere relevante factoren genoemd, waardoor een kwetsbaardere burgemeesterspositie en de toename van het aantal gevallen burgemeesters niet eenduidig is toe te schrijven aan dualisering en/of een gewijzigde aanstellingswijze.

57