Kwalitatief onderzoeksdeel: de interviews

De kwantitatieve gegevens uit de vorige paragraven geven een overzicht van de gevallen burgemeesters in de periode 2000 – 2015 waarbij de feiten en cijfers in verschillende perspectieven zijn gezet en er een verdeling is gemaakt naar een aantal achtergrondkenmerken en vertreksituaties. Deze feiten en cijfers dienen aangevuld te worden met kwalitatieve gegevens om een geheel aan duiding en verklaringen te bieden. Door middel van de resultaten uit de interviews wordt betekenis gegeven aan de gevonden feiten en cijfers en worden een aantal zaken belicht die bij de kwantitatieve gegevens nog niet aan bod zijn gekomen. Zo wordt er gedetailleerde informatie verkregen over de invloed van grootschalige bestuurlijke ontwikkelingen (i.e. dualisering en veranderde aanstellingswijze) en de vertreksituaties van gevallen burgemeesters. Dergelijke aspecten zijn niet direct te onttrekken uit de kwantitatieve gegevens en daarom waren er interviews noodzakelijk om deze ontbrekende informatie boven tafel te halen.

In de interviews die zijn gehouden is dieper ingegaan op de geïnventariseerde feiten en cijfers. Deze zijn volgens de respondenten geen reden tot acute zorg, maar vereisen wel waakzaamheid. De gradaties wat betreft zorg over de toename van het aantal gevallen burgemeesters verschilt per respondent. Waar de een de cijfers ziet als een logisch gegeven passend bij deze onstabielere politiek-bestuurlijke tijden, ziet de ander “iedere val van een burgemeesters als één teveel”. Een val als burgemeester heeft niet alleen negatieve gevolgen voor de persoon in kwestie. Volgens respondent Van Bennekom zijn de gevolgen van een vallende burgemeester breder en omvangrijk. Een val van een burgemeesters kan leiden tot “publieke verontwaardiging” en een gemeentebestuur dat “in zijn hemd staat”. Sommige gevallen produceren zoveel ruis dat het leidt tot “lokale drama’s” met veel verontwaardigde burgers. Een relatief hoog aantal vallende burgemeesters, zoals in 2015, kan daarnaast leiden tot publieke discussie getuige het feit dat het een ‘hot topic’ werd in de media. Daar werd openlijk de vraag gesteld of het wel goed ging met de Nederlandse burgemeesters en het lokaal bestuur. Feitelijk zijn het weliswaar bijwijlen onvergelijkbare gevallen, maar het totaal aantal burgemeesters dat gedwongen vertrekt heeft een bredere uitstraling en kan leiden tot publieke zorg over de staat van het lokaal bestuur.

Wat betreft het kunnen en/of moeten voorkomen van een val bestaat een verschil van inzicht tussen de respondenten. Het kunnen en moeten voorkomen van een val is niet altijd mogelijk en wenselijk, zeker niet als er aantoonbare integriteitissues spelen. Ondanks deze categorie, zijn volgens Johan Remkes zeker gevallen bekend waar een val van een burgemeester onnodig heeft plaatsgevonden. Waarom de ene burgemeester wel en de andere

49

burgmeester niet ‘in het zadel’ blijft, hangt volgens Ruud van Bennekom af van de voorgeschiedenis van een burgemeester. De ‘emmer’ kan al zo vol zitten, dat een bepaalde kwestie of incident de onvermijdelijke druppel is die leidt tot een val van de burgemeester. Een burgemeester zou bovendien, volgens Remkes, geen politiek gevoelige portefeuilles moeten nemen om het evenwicht te kunnen bewaren tussen het raadsvoorzitterschap en het voorzitterschap van het college. Daarnaast speelt de “signaalgevoeligheid” en het “adaptieve vermogen” een rol bij het wel of niet ten val komen van een burgemeester. Het heeft te maken met de stijl van besturen, maar een burgemeester moet bovenal ‘open’ staan richting zijn omgeving om eventuele kritiek op bepaalde beslissingen en zijn functioneren aan het licht te brengen. Als de burgemeester in dezelfde positie komt als de keizer in het sprookje ‘de nieuwe kleren van de keizer’, dan is dat zeer kwalijk voor zijn eigen positie. Mocht een burgemeester vermoeden dat bepaalde zaken niet in de haak zijn binnen de politiek- bestuurlijke omgeving waarin hij functioneert, dan moet hij mentaal in staat (en bereid) zijn om de confrontatie aan te gaan. De genoemde factoren zijn van invloed op het “valpotentieel” (i.e. het risico op vallen) van een burgemeester. In het laatste hoofdstuk zijn aanbevelingen te lezen, waardoor de val van burgemeesters mogelijk is terug te dringen.

Dat het burgemeestersambt lang niet meer zo ontastbaar is als vroeger, staat in ieder geval buiten kijf volgens alle respondenten. Iedere val van een burgemeester is uniek in de eigen lokale context, maar bepaalde kenmerken komen overeen. Het valproces is vaak een ‘snelkookpan’, waar een burgemeester in korte tijd te maken krijgt met een enorme politieke en publieke druk. Bepaalde beslissingen kunnen dan vaak de verkeerde zijn, waardoor de situatie alleen maar verergerd wordt. Een ‘afkoelperiode’ kan soms helpen, maar dit ligt aan de bereidheid van de betrokkenen (doorgaans gemeenteraad en/of college) om hiertoe te besluiten en tevens is de inzet van de commissaris van de Koning hier van belang.

4.2.1. Effecten dualisering

Dualisering heeft het functioneren van burgemeesters in bepaalde mate beïnvloed, vooral wat betreft de rol die een burgemeester moet vervullen. De burgemeester moet meer dan ooit verbindend optreden tussen raad en college, die door het duale systeem meer op afstand zijn komen te staan. De relaties tussen individuele collegeleden en de coalitiefracties zijn daardoor minder stabiel dan voor de dualisering. In het monistische stelsel was die verbinding tussen college en raad van nature meer aanwezig volgens de respondenten, omdat de wethouders ook nog steeds lid waren van de eigen gemeenteraadsfracties en de wethouders voortkwamen uit de eigen gemeenteraad. Nu zijn wethouders alleen nog maar lid van het college en komt het

50

ook meer voor dat wethouders ‘van buiten’ worden aangesteld. De verbindende rol van de burgemeester betrof ten tijde van het monistische stelsel vooral het verbinden van de lokale politiek met de maatschappij. De verbindende rol van de burgemeester is echter groter en belangrijker geworden na de dualisering. Het zijn van de verbindende schakel tussen college en raad is prominenter nodig dan eerst. Soms is het ook noodzakelijk om als burgemeesters te verbinden tussen wethouders binnen het college en het hoger doel voor ogen te houden. Dit belangrijker geworden verbindende element heeft de positie van de burgemeester heel duidelijk veranderd, maar dit heeft niet noodzakelijkerwijs een verband met een hoger aantal gevallen burgemeesters volgens Van Bennekom.

Daarnaast heeft dualisering als ‘bijwerking’ dat de politiek-bestuurlijke verhoudingen scherper zijn geworden. Volgens een van de respondenten zijn de verhoudingen meer richting “duelisme” gegaan, waar hij een woordspeling van het woord dualisme gebruikt om de politiek-bestuurlijke verhoudingen te duiden sinds de invoering van de dualisering. Dit betekent dat sprake is van een meer ‘duellerende’ sfeer, waarbij de gemeenteraad onderling, maar ook met het college, krachtiger en mondiger ‘duels’ uitvecht in de politieke arena. Het gaat er soms ‘rauwer’ aan toe dan voorheen, al zijn andere factoren zoals de opkomst van andersoortige politieke partijen (i.e. lokale en/of populistische partijen) en politieke versplintering ook van invloed op scherper wordende verhoudingen. De bestuurscultuur die ook ‘dualer’ is geworden, zorgt er wel voor dat de burgemeesterspositie iets meer richting het college is verschoven ten opzichte van de gemeenteraad. Een burgemeester moet daarom waken voor een te nauwe verwevenheid met het college om zijn onafhankelijke, eigenstandige positie binnen de gemeente te behouden. Het aspect relatiebeheer is hierbij van een niet te onderschatten belang voor het stabiel kunnen functioneren als burgemeester. Volgens de respondenten is het vinden van de juiste balans tussen college (de directe samenwerkingspartners) en de gemeenteraad (die het beleid van het college, waaronder de burgemeester) controleert en beoordeelt, de sleutel tot succesvol functioneren. Ondanks dat de invoering van de dualisering een rol speelt bij het functioneren van burgemeesters en de politiek-bestuurlijke omgeving die mede door dualisering is veranderd, zijn alle respondenten eensgezind over de relatie tussen de dualisering en de omvang van het aantal gevallen burgemeesters in de periode 2000 – 2015. De respondenten geven allen aan dat dualisme als structuurverandering weinig directe invloed heeft gehad op het aantal gevallen burgemeesters. Wel heeft de invoering van dualisering voor een aantal neveneffecten gezorgd, waardoor burgemeesters meer verbindend moeten optreden en te maken hebben met

51

hernieuwde politiek-bestuurlijke verhoudingen die bij tijd en wijle ‘scherp’ of ‘conflictueus’ kunnen zijn.

4.2.2. Effecten gewijzigde aanstellingswijze burgemeesters

Volgens de respondenten heeft de gewijzigde aanstellingswijze grotere effecten teweeg gebracht wat betreft de politiek-bestuurlijke verhoudingen tussen burgemeester en raad en het algehele functioneren van de burgemeester. Een van de respondenten noemt van alle varianten die er bestaan en waar over wordt gediscussieerd, de burgemeestersbenoeming door de gemeenteraad “de aller slechtste variant”. De gewijzigde aanstellingswijze heeft een feitelijke afhankelijkheidsrelatie gecreëerd tussen burgemeester en raad. De afhankelijkheidspositie van de burgemeester ten op zichte van de raad is niet alleen op papier vergroot, maar ook in de praktijk wijzen de respondenten op de grotere afhankelijkheidsrelatie tussen burgemeester en gemeenteraad. De gemeenteraadraad heeft nu eenmaal meerdere instrumenten gekregen om te laten blijken dat de toekomst van de burgemeester in handen van de raad is (e.g. niet herbenoemen of het aanbevelen van een ontslag).

De gemeenteraad is daardoor een niet te onderschatten actor in het speelveld van stakeholders waar de burgemeester goede relaties mee moet onderhouden. Een burgemeester moet daarom bewuster, meer dan voorheen, de relatie met de raad onderhouden. Niet elke burgemeester is in zijn dagelijks werk bezig met dit feit, maar in het achterhoofd speelt deze afhankelijkheidsrelatie wel mee in het functioneren. De burgemeester heeft draagvlak en gezag nodig onder de raadsleden om op lange termijn gedegen te kunnen functioneren binnen een gemeente. Solistisch acteren als burgemeester brengt de nodige risico’s met zich mee en zet de eigen positie onder druk. Het niet voldoende meenemen van de gemeenteraad bij belangrijke beslissingen kan een doodzonde zijn. De grotere afhankelijkheid als burgemeester ten op zichte van de raad, maakt een burgemeester zeker kwetsbaarder volgens de respondenten. Burgemeesters zijn zich bewust van deze afhankelijkheid, en hoewel ze het openlijk niet toegeven blijft het de vraag of de afhankelijkheidsrelatie niet leidt tot risicomijdend gedrag aan de kant van de burgemeester.

Een burgemeester krijgt door de instabielere politieke situatie vaak ook te maken met een wisselende samenstelling in de gemeenteraad. Dat betekent dat de gemeenteraad die de burgemeester heeft voorgedragen, vaak niet meer hetzelfde is qua samenstelling wanneer een herbenoeming aan de orde is. Het draagvlak en de steun die de burgemeester geniet van de gemeenteraad kan daarmee wezenlijk zijn veranderd en het is dus zaak om voortdurend te blijven werken aan een goede relatie met de gemeenteraadsleden die uiteindelijk over de

52

herbenoeming gaan. In het ergste geval moet een burgemeester na een gemeenteraadsverkiezing zijn positie bij de gemeenteraad weer van de grond af aan opbouwen. Hier ligt ook een taak van gemeenteraden om zich bewust te zijn van het feit dat een burgemeester moet functioneren in de lastige, politiek instabiele context. Gemeenteraden beseffen zich bij een herbenoemingsprocedure soms onvoldoende dat zij zich dienen te gedragen als, de facto, een goede ‘werkgever’. Het is volgens een van de respondenten aan de CdK om te waken voor goed werkgeverschap aan de kant van de raad om zo te zorgen voor een adequate behandeling van de burgemeester.

4.2.3. Struikelen zonder te vallen

Bij de eerder gepresenteerde feiten en cijfers omtrent gevallen burgemeesters zijn kanttekeningen te plaatsen. Volgens alle respondenten is het geïnventariseerde aantal gevallen burgemeesters in dit onderzoek een absoluut minimum. De definitie die wordt gebruikt voor gevallen burgemeesters kan te ‘eng’ zijn, waardoor een aantal onvrijwillig vertrokken burgemeesters niet wordt meegenomen in de cijfers. Naast de gevallen waar sprake is van een evident gedwongen vertrek, bestaat namelijk ook een groep burgemeesters die niet per definitie gedwongen vertrekt, maar ook niet geheel vrijwillig hun post hebben verlaten. Deze categorie burgemeesters merken bijvoorbeeld dat ze mogelijk niet in aanmerking komen voor een herbenoeming of zij krijgen anderszins een signaal dat de eigen positie langzamerhand niet meer houdbaar is. Burgemeesters in deze situatie kiezen eieren voor hun geld en vertrekken ‘vrijwillig onder druk’.

Een voorbeeld is Aleid Wolfsen (voormalig burgemeester Utrecht) die in zijn periode meermaals onder vuur lag en meerdere moties van wantrouwen overleefde. Zelfs zijn eigen partijgenoot Diederik Samson twijfelde openlijk aan het functioneren van Wolfsen21. Wolfsen zag uiteindelijk af van een tweede termijn als burgemeester in Utrecht en stelde zich niet beschikbaar voor een herbenoeming22. Burgemeesters zoals Wolfsen struikelen van de ene naar de andere affaire, maar vallen niet ondanks dat het vertrouwen in de burgemeester laag is. De voormalig burgemeester van Delft, Bas Verkerk, is een ander voorbeeld waarbij het vertrouwen van de raad dusdanig laag was dat draagvlak voor een herbenoeming nagenoeg ontbrak23. De houdbaarheidsdatum was bereikt en Verkerk besloot niet op te gaan voor een

21 _{Zie NOS.nl: http://nos.nl/artikel/349549-samsom-twijfelt-aan-wolfsen.html (geraadpleegd op 25 november}

2016)

22 _{Zie NRC.nl: https://www.nrc.nl/nieuws/2013/05/01/geen-tweede-termijn-utrechtse-burgemeester-wolfsen-}

a1435120 (geraadpleegd op 25 november 2016)

23 _{Zie AD.nl: http://www.ad.nl/binnenland/delft-heeft-genoeg-van-burgemeester-bas-verkerk~a46ffe5d/}

53

derde ambtstermijn. Deze vertrokken burgemeesters staan niet altijd ‘in de boeken’ als gevallen burgemeesters, maar kunnen ook niet worden geschaard onder de categorie ‘natuurlijke uitstroom’ of vrijwillig vertrekkende burgemeesters’. De officiële lijst van gevallen burgemeesters (zie Appendix A) kan dus een onderschatting geven. Deze onderschatting moet in het achterhoofd worden gehouden, maar is niet erg groot aldus het NGB. De burgemeesters die jaarlijks vrijwillig onder druk vertrekken kunnen ‘op één hand worden geteld’. Commissaris van de Koning, Johan Remkes, schat in dat er wel degelijk een aanzienlijk aantal burgemeesters bestaat die vrijwillig onder druk zijn vertrokken. Hij kent veel voorbeelden van burgemeesters die moeizaam functioneerden en hadden te kampen met een gebrek aan vertrouwen van de eigen wethouders en/of gemeenteraad.