Naam: Laura van Moorsel
E-mailadres: laura.vanmoorsel@student.uva.nl Studentnummer: 11134690
Mastertrack: Staats- en bestuursrecht Docent: prof. R. (Rosa) Uylenburg
Het rechtszekerheidsbeginsel en de
Omgevingswet
Een onderzoek naar de gevolgen van de invoering van het omgevingsplan voor de rechtszekerheid.
Maximale bescherming leidt tot onvervulde maatschappelijke wensen. Maximale ontwikkeling leidt tot een onleefbaar land. De Omgevingswet is het instrument bij het bewaren van deze balans. Deze bevat regels over zowel het beschermen als het benutten van de fysieke leefomgeving’.1
Met de Omgevingswet wil de Nederlandse overheid de regels voor ruimtelijke projecten bundelen zodat de verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar afgestemd kunnen worden. Zodoende worden er 26 bestaande wetten en 120 AMvB’s gebundeld, waarbij het uitgangspunt is dat gemeenten en provincies meer ruimte wordt gegeven zodat zij het omgevingsbeleid beter kunnen afstemmen op hun eigen doelstellingen. In deze scriptie zal ik ingaan op de spanningen die kunnen gaan ontstaan tussen deze geboden ruimte en de eisen van rechtszekerheid. Eén van de uitgangspunten van de Omgevingswet is dat decentrale overheden al hun regels over de fysieke leefomgeving laten samenkomen in één gebiedsdekkende regeling; voor de gemeenten is dit het omgevingsplan. Deze bundeling moet overzicht bieden voor nieuwe initiatieven en duurzame ontwikkelingen. Op 1 juli 2015 heeft de Tweede kamer ingestemd met de komst van de Omgevingswet. Na de instemming van de Eerste kamer volgde op 23 maart 2016 de publicatie in het Staatsblad.2 Minister
Melanie Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu noemt het voorjaar van 2019 als de mogelijke datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet.3 Eén van de wetten die
vervangen wordt door de Omgevingswet is de Wet ruimtelijk ordening. Deze wet regelt sinds 2008 hoe ruimtelijke plannen in Nederland zijn vormgegeven. Het bestemmingsplan is hierbij het voornaamste instrument, waarin bepaalt wordt welk gebruik en welke bebouwingsmogelijkheden van de gronden zijn toegestaan.4 Met de introductie van het
omgevingsplan, zal het bestemmingsplan in deze vorm verdwijnen. De Crisis- en herstelwet geeft nu al doorkijk hoe het omgevingsplan er straks uit komt te zien; deze plannen worden bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte genoemd.
Dit onderzoek is gericht op de gevolgen voor de rechtszekerheid van het omgevingsplan zoals deze in de Omgevingswet geregeld is. Daarbij zal gekeken worden naar de huidige bestuurlijke normering van bestemmingsplannen en in het bijzonder naar de instrumenten die enkele gemeenten nu al bezitten om op grond van de Crisis- en herstelwet bestemmingsplanen met verbrede reikwijdte op te stellen. Hiermee tracht ik een duidelijk beeld te scheppen van
1 Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 3. MvT p. 393. 2 Stb. 2016 nr. 156 (23 maart 2016).
3 Kamerstukken II 2016/17, 33 962, nr. 186. 4 Zie 3.1 Wro.
de waarborging van het rechtszekerheidsbeginsel onder het huidige omgevingsrecht om vervolgens een vergelijking te kunnen maken met de toekomstige situatie.
Personalia
Persoonlijke informatie:
Naam: L.M.W. (Laurentia) van Moorsel
Studie gerelateerde informatie:
Universiteit: Universiteit van Amsterdam Faculteit: Rechtsgeleerdheid
Master: Staats- en bestuursrecht Onderwijs: Master Scriptie
Studentnummer: 11134690 Datum Scriptie: 13-07-2017
Onderzoeksbegeleider:
Begeleider: Mw. Prof. R. Uylenburg 2de begeleider: Mw. M. Visser
Inhoudsopgave
Lijst van gebruikte afkortingen……….…..6
Inleiding………..7
1.1 Aanleiding voor het onderzoek……….7
1.2 De opzet van het onderzoek………..…8
1.2.1 De relevantie van het onderzoek………8
1.2.2 Probleemstelling……….9
1.2.3 Onderzoeksmethode……….10
1.2.4 Leeswijzer………11
2 Rechtszekerheid in het bestemmingsplan……….……….…12
2.1 Inleiding – het rechtzekerheidsbeginsel………..12
2.2 Onduidelijke bestemmingsplannen………..………...13
2.3 Globale bestemmingen………14
2.4 Nader planologisch besluit en planmaximalisatie………...16
2.5 Overgangsrecht………...18
2.6 Beleidsregels………...19
2.7 Conclusie………….………21
3 Veranderingen onder de Crisis- en herstelwet…………..……… 23
3.1 Inleiding………..23
3.2 Bestemmingsplan verbrede reikwijdte………24
3.3 Gemeentelijke pilots………25
3.4 Conclusie……….………28
4 Het omgevingsplan op grond van de Omgevingswet...……….29
4.1 Inleiding………..29
4.2 Achtergrond van de Omgevingswet………...29
4.3 Invoering van het omgevingsplan……….………..31
4.4 Verwachte toets Afdeling………34
4.5 Overgangsrecht………...36
4.6 Conclusie……….37
5 Waarborgen van rechtszekerheid…..……….39
5.2 Samenvatting conclusies…..………...39
5.3 Waardering flexibiliteit…..……….41
5.3.1 Rol derden/initiatiefnemers………...………...…41
5.3.2 Belang rechtszekerheid bij procedures……….42
5.4 Aanbevelingen……….43
Lijst van gebruikte afkortingen
ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
AMvB Algemene Maatregel van Bestuur
Awb Algemene wet bestuursrecht
B en W Burgemeester en wethouders
Bal Besluit activiteiten leefomgeving
Bbl Besluit bouwactiviteiten leefomgeving
Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving
Bor Besluit omgevingsrecht
Bro Besluit ruimtelijke ordening
Chw Crisis- en herstelwet EK Eerste Kamer Gst. Gemeentestem JB Jurisprudentie bestuursrecht NJ Nederlandse Jurisprudentie NJB Nederlands Juristenblad
NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht
Ob Omgevingsbesluit
Ow Omgevingswet
TK Tweede Kamer
TO Tijdschrift voor Omgevingsrecht
Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wm Wet milieubeheer
Wro Wet ruimtelijke Ordening
1 Inleiding
1.1 Aanleiding voor het onderzoek
De Wet ruimtelijke ordening geeft het bestemmingsplan een normeringsfunctie in het omgevingsrecht.5 Aanvragen voor een omgevingsvergunning om te bouwen worden aan het
bestemmingsplan getoetst en als ze voldoen aan de gestelde voorwaarden, moet de vergunning in beginsel worden toegekend. Rechtszekerheid is juist in het bestemmingsplan van belang, in die zin dat belanghebbenden kunnen voorzien wat hun rechtspositie is in relatie tot hun leefomgeving.6
Met de Omgevingswet wordt onder meer gestreefd naar mogelijkheden voor meer flexibiliteit in het omgevingsplan en het vergroten van bestuurlijke afwegingsruimte. De wetgever wil gemeenten meer beslissingsruimte geven zodat ze het omgevingsbeleid beter kunnen afstemmen op hun eigen doelstellingen. Normen liggen minder in detail van te voren vast waardoor ruimte voor regulering door decentrale bestuursorganen ontstaat.7 Zo is het de
bedoeling dat een deel van de norminhoud verschoven wordt naar dynamische beleidsregels. Of gebruik gemaakt wordt van de geboden flexibiliteit, is afhankelijk van de keuzes van de gemeenteraad. Die keuze, bijvoorbeeld om al dan niet te werken met open normen, zal mede afhankelijk zijn van de concrete omstandigheden op locatie, zoals de aanwezigheid van belangen van derden, eigendomsposities, de ruimtelijke context en de ruimte die instructieregels en internationale verplichtingen hiertoe laten.8 Voorop staat dat de
gemeenteraad bepaalt hoe een omgevingsplan wordt ingericht en of het op locatie al dan niet nuttig is om te werken met open normen, bijvoorbeeld met het oog op het bereiken van de voor de locatie vastgelegde beleidsdoelstellingen.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal het omgevingsplan zal het bestaande bestemmingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening vervangen. In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld voor activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de gehele fysieke leefomgeving.9 Het bestuursorgaan zal telkens een juiste afweging moeten maken
tussen ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden en het beschermen van waarden in deze 5 P.P.J. van Buuren, A.A.J. de Gier, A.G.A. Nijmeijer & J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, 8ste druk, Kluwer, Deventer. 2010 p. 80.
6 S. Demski, A. Buijze & M. van der veen, Het janushoofd van het bestemmingsplan, Rooilijn Jg. 47/NR. 6/2014 p. 435. 7 Brochure inspiratiegids Bestemmingsplan verbrede reikwijdte I&M, november 2015. P. 35.
8 Brochure inspiratiegids Bestemmingsplan verbrede reikwijdte I&M, november 2015. P. 36. 9 Zie artikel 4.1 Ow.
leefomgeving. Van Velsen heeft geadviseerd dat bestuurders genoeg lef moeten tonen om potentiele functies toe te staan.10 Het gaat er hier om dat het bestuur een optimale combinatie
maakt van de twee maatschappelijke doelen van de Omgevingswet: beschermen en benutten.11
Er vallen enige kanttekeningen te plaatsen bij de mogelijkheden om flexibiliteit in te bouwen in het Omgevingsplan. De mogelijkheden die de wetgever aan de gemeenteraad geeft beperken wellicht de rechtszekerheid voor burgers en bedrijven. Het globale omgevingsplan schuift de beoordeling van concrete initiatieven namelijk door naar een later moment, of maakt die afhankelijk van beleidsregels die in de loop van de tijd kunnen wijzigen, waardoor de toetsing door de bestuursrechter minder makkelijk te voorspellen wordt. Gemeenten mogen kortgezegd ruimte laten in het omgevingsplan. Deze scriptie zal gaan over hoe de wettelijke regeling van het omgevingsplan zich verhoudt tot het beginsel van rechtszekerheid. De gemeente moet met de inwerkingtreding van de Omgevingswet het omgevingsplan gaan inzetten om o.a. het ruimtelijk beleid te voeren. Dit beleid zal veel globaler kunnen worden vormgegeven dan in het huidige bestemmingsplan om meer flexibiliteit te kunnen bieden, zodat een gemeente sneller kan inspelen op maatschappelijke behoeftes en ontwikkelingen.12
De vraag is of er dan wel genoeg duidelijkheid is voor burgers en bedrijven over het gebruik van gronden. In deze scriptie zal ik ingaan op de spanningen die kunnen gaan ontstaan tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. Daarbij zal ik ingaan op de rechtmatigheid en de doelmatigheid van bestuurlijke handelingsruimte en de maatschappelijke functie van rechtszekerheid. Vanuit de bestaande literatuur en de praktijk kwamen er vragen op om dit spanningsveld voor de wetgever nader te bestuderen13; bestuurlijke handelingsruimte op het
vlak van de omgevingsvergunning voor bouwen, leidt namelijk tot een afname van de voorspelbaarheid van de vergunningplicht. Flexibiliteit kan zodoende leiden tot meer administratieve lasten en bestuursrechtelijke procedures.
1.2 De opzet van het onderzoek
1.2.1 De relevantie van het onderzoek
Op grond van het bestemmingsplan wordt er bepaald wat wel en niet gebouwd mag worden. Ook wordt daarin het gebruik van gronden geregeld. Dat draagt niet alleen bij aan materiele 10 S.M. van Velsen, Het bestemmingsplan onderzocht: festival van onderzoeksrapporten ter voorbereiding van het bestemmingsplan en
wat de Omgevingswet daar aan doet, M en R 2016/6, p. 419.
11 Zie artikel 1.3 Ow.
12 Kamerstukken II 2016/17, 33 962, nr. 186.
rechtszekerheid maar maakt ook effectieve rechtsbescherming mogelijk. Wanneer deze eisen naar beneden worden gesteld, gaat de rechtsbescherming van de burgers ook omlaag.14
Specifiek voor het omgevingsrecht brengt rechtsonzekerheid nadelige effecten met zich mee zoals hoge kosten en vertraagde procedures.15Sinds 1 november 2014 is artikel 3.1.2 lid 2 Bro
in werking. Zodoende mag ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening een bestemmingsplan regels bevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) reageerde op deze wetswijziging in het Bro en geeft daarmee blijk van het nieuwe denken over de verhouding tussen flexibiliteit en rechtszekerheid.16 Een bestemmingsplan kan brede, globale
bestemmingen bevatten waarvan de uitleg bij uitoefening van een bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van dynamische beleidsregels, bijvoorbeeld inzake het invullen van het begrip ‘voldoende parkeerruimte’.17 Dit zal de flexibiliteit bevorderen, andersom zal dit ten koste
gaan van de rechtszekerheid. Hoe kan door burgers en bedrijven op voorhand worden ingeschat wanneer er al dan niet sprake is van een dergelijke onevenredige aantasting? Met de komst van de Omgevingswet in het vooruitzicht, biedt dit spanningsveld een zeer relevant onderwerp voor verder onderzoek.
1.2.2 Probleemstelling
Dit onderzoek is gericht op de gevolgen van de Omgevingswet voor de rechtszekerheid van het omgevingsplan. Daarbij zal gekeken worden naar de huidige bestuurlijke normering van bestemmingsplannen in het omgevingsrecht en daarnaast ook naar de instrumenten die enkele gemeenten nu al bezitten om op grond van de Crisis- en herstelwet bestemmingsplanen met verbrede reikwijdte op te stellen. Hiermee tracht ik een duidelijk beeld te scheppen van de waarborging van het rechtszekerheidsbeginsel onder het huidige omgevingsrecht om vervolgens een vergelijking te kunnen maken met de toekomstige situatie. Mijn probleemstelling luidt:
Staat rechtszekerheid in de weg aan het gebruik van het omgevingsplan zoals deze in de Omgevingswet is geregeld en zo ja, is een specifiekere waarborging gewenst?
14 S. Demski, A. Buijze & M. van der veen, Het janushoofd van het bestemmingsplan, Rooilijn Jg. 47/NR. 6/2014 p. 438. 15 M.N. Boeve, M.M. Bogaart, Juridisering in het omgevingsrecht, eerste druk, Europa Law Publishing, Groningen, 2009. P. 45. 16 Zie o.a. ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2837, AB. 2015/337, m. nt. Nijmeijer.
Deze probleemstelling zal vanuit de volgende deelvragen worden onderzocht;
1. Welke eisen stelt het rechtszekerheidsbeginsel aan bestemmingsplannen onder de huidige wet- en regelgeving? Welke maatstaf gebruikt de Afdeling hier?
2. Wat zullen de veranderingen zijn na invoering van het omgevingsplan in relatie tot rechtszekerheid?
3. Zal het rechtzekerheidsbeginsel beter moeten worden gewaarborgd en zo ja, hoe dan?
1.2.3 Onderzoeksmethode
Dit onderzoek is gericht op het beschrijven, analyseren en evalueren van het huidige bestemmingsplan en het toekomstige omgevingsplan. Het onderzoek zal leiden tot een adviserend, juridisch onderzoek over wat de betekenis van het omgevingsplan zal zijn in het licht van rechtszekerheid.
Aan de hand van wetenschappelijke literatuur zal in de eerste deelvraag ten eerste het beginsel van rechtszekerheid worden geanalyseerd. Dit deel zal daarom voornamelijk beschrijvend van aard zijn. Ten tweede zal aan de hand van de huidige jurisprudentie een specifieke koppeling van het rechtszekerheidsbeginsel bij bestemmingsplannen en bij bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte volgen, waarbij een diepe analyse zal plaatsvinden op de huidige manier van toetsen door de rechter. Het antwoord op deze vraag zal verklarend van aard zijn, waarbij er een koppeling zal plaatsvinden of de huidige jurisprudentie wel in lijn is met wat er gesteld wordt, namelijk een lagere rechtszekerheid dan voorheen: waar zijn ze bij de Afdeling duidelijk over? Hoe zit het met de uitwerkingsplicht? De tweede deelvraag zal een voorspelling van de toekomstige situatie geven over de bedoeling van het omgevingsplan in relatie tot rechtszekerheid. Er zal hier, naast de wetenschappelijke literatuur, gezocht worden in de parlementaire stukken van de wetgever en in de lopende experimenten met bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte op grond van de Crisis- en herstelwet. Er zal kritisch worden gekeken naar de uitwerking van de veranderingen betreffende flexibiliteit en globaliteit. Tenslotte dient de laatste deelvraag met zijn adviserende ondertoon een bijdrage te leveren aan de kwaliteit van wetgeving. De toekomstige situatie vanaf de Omgevingswet zou ik (normatief) willen evalueren en daarbij aangeven hoe bepaalde kwesties over rechtszekerheid door de wetgever preciezer geregeld zouden kunnen worden.
1.2.4 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 gaat over het beginsel van rechtszekerheid in het huidige omgevingsrecht. In de eerste plaats zal het rechtszekerheidsbeginsel beschreven worden en zal er een uiteenzetting plaatsvinden van hoe deze tot uiting komt in bestemmingsplannen. Deze beschouwingen worden hierna gekoppeld aan de eisen welke het rechtszekerheidsbeginsel stelt aan bestemmingsplannen onder de huidige wet- en regelgeving. In hoofdstuk 3 zal gekeken worden naar de gemeentelijke pilots uit de Crisis- en herstelwet; wat houdt zo’n bestemmingsplan met verbrede reikwijdte in en hoe worden deze in de praktijk ingevuld? Deze waarnemingen kunnen van pas komen bij het inschatten hoe een omgevingsplan er straks daadwerkelijk uit zal zien en hoe rechtszekerheid hier tot uiting zal komen. Hoofdstuk 4 gaat in op de parlementaire geschiedenis van de Omgevingswet. De verschillende veranderingen ter voorbereiding van de invoering van het omgevingsplan worden geanalyseerd. Daarbij wordt voornamelijk gekeken naar de verwachtingen van de wetgever en de waardering van flexibiliteit. Hoofdstuk 5 behandelt vervolgens de waarborging van het rechtszekerheidsbeginsel in het omgevingsplan vanuit de vraag of dit beginsel wellicht beter moet worden gewaarborgd. Dit hoofdstuk zal worden afgesloten met enkele waarderingen en aanbevelingen.
2 Rechtszekerheid in het bestemmingsplan
2.1 Inleiding – het rechtzekerheidsbeginsel
Dit hoofdstuk gaat over de eisen die op grond van het rechtszekerheidsbeginsel aan het bestemmingsplan worden gesteld. Het minste wat deze eigenaar mag verwachten is dat het hem duidelijkheid geeft; hij moet weten waar hij aan toe is. Van de andere kant is een bestemmingsplan dat de grondeigenaar volledige zekerheid biedt over hoe de grond zal mogen worden gebruikt zowel juridisch als maatschappelijk onmogelijk.18
Het rechtszekerheidsbeginsel is een algemeen, ongeschreven beginsel met een heldere functie. Het biedt de burger bescherming tegen de overheid.19 Een onderscheid valt te maken tussen
het formeel en het materieel rechtszekerheidsbeginsel. Het formele rechtszekerheidsbeginsel in het ruimtelijk bestuursrecht houdt in dat de wettelijke normstelling voldoende bepaald moet zijn om als richtsnoer te dienen voor concreet handelen. Een abstracte normstelling zal specifiek worden toegepast om doelbewust gebruikt te worden bij de uitvoering om te kunnen komen tot een aanpassing van de concrete omstandigheden in het geval. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist echter niet dat elke mogelijke situatie die zich in de praktijk kan voordoen in het bestemmingsplan is onderkend en genormeerd. Het materiele rechtszekerheidsbeginsel richt zich op het intrekken en wijzigen van besluiten. De kern is dat burgers en bedrijven gerechtvaardigde verwachtingen mogen hebben en dat besluiten niet plotseling mogen worden ingetrokken. Een tussentijdse bestemmingsplanherziening mag zodoende niet te licht worden opgevat.20 Deze twee beginselen waarborgen op deze manier de
mate van de te verlangen rechtszekerheid aan het gewicht van de gevestigde belangen van grondeigenaren en omwonenden.
Aan bestemmingsplannen kunnen ten aanzien van verschillende aspecten vragen inzake de rechtszekerheid aan de orde zijn. In dit hoofdstuk zal eerst worden stilgestaan bij onduidelijke bestemmingsplannen en zal worden ingegaan op het wijzigen en afwijken van een dergelijk bestemmingsplan (paragraaf 2.2). Daarna zal er worden stilgestaan bij globaal of ruim bestemmen (paragraaf 2.3). Hier zal ook worden ingegaan op de belangen van derden. Voorts zal er een passage volgen over het doorschuiven van de toets van de planologische 18 R.J.N. Schlossels, A.J. Bok, H.J.A.M. van Geest, S. Hillegers, In beginsel: over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het
bestuursrecht, eerste druk, Kluwer, Deventer, 2004 p. 167.
19 R.J.N. Schlossels, A.J. Bok, H.J.A.M. van Geest, S. Hillegers, In beginsel: over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het
bestuursrecht, eerste druk, Kluwer, Deventer, 2004 p. 177.
20 R.J.N. Schlossels, A.J. Bok, H.J.A.M. van Geest, S. Hillegers, In beginsel: over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het
toelaatbaarheid naar een later moment; hoe moeten eigenaren dan nog weten wat de toegestane norm voor hun perceel is? Deze beschouwing zal worden gekoppeld aan de eisen onder de huidige wet- en regelgeving (paragraaf 2.4). Een volgend aspect, waarbij eisen voortvloeien uit het materiele rechtszekerheidsbeginsel is het overgangsrecht (paragraaf 2.5). Burgers mogen rechtvaardigde verwachtingen hebben en besluiten mogen niet plots worden ingetrokken. Het laatste aspect betreft de sinds 2014 mogelijk gemaakte optie tot het verwijzen in het bestemmingsplan naar dynamische beleidsregels (paragraaf 2.6). Hoe valt dit te plaatsen onder rechtszekerheid? Dit hoofdstuk zal worden afgesloten met een conclusie(paragraaf 2.7).
2.2 Onduidelijke bestemmingsplannen
Een bestemmingsplan dient op grond van het rechtszekerheidsbeginsel voldoende duidelijk te zijn. Wanneer dit niet het geval is, zal een bestemmingsplan door de bestuursrechter (deels) onverbindend worden verklaard.21 De Afdeling constateert een dergelijke botsing met
rechtszekerheid wanneer het verband tussen de plankaart en de voorschriften mist22 of
wanneer de verhouding tussen de verschillende toegestane functies niet passend is.23
De gevallen waar de bestuursrechter delen van een bestemmingsplan onverbindend verklaard, zijn volgens Nijmeijer erg spaarzaam.24 Uit een uitspraak van de Afdeling van 16 november
2005 volgde dat de mogelijkheid om in het kader van een procedure tegen een bouwvergunning de gelding van het bestemmingsplan zelf exceptief aan de orde kan worden gesteld. Dit strekt echter niet zover dat het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan opnieuw kan worden onderworpen aan de bij de goedkeuring van dat plan te hanteren toetsingsmaatstaf.25 Dit wordt opnieuw benadrukt door de Afdeling in een uitspraak van 24
februari 2011. De Afdeling stelt dat door vernietiging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan de rechtsgevolgen van de op de basis van dat plan verleende bouwvergunningen niet ongedaan kunnen worden gemaakt.26 De Afdeling sluit aan bij een
uitspraak van 12 januari 2011 waaruit volgt dat, zolang het bestemmingsplan in werking is,
21 R.J.N. Schlossels, A.J. Bok, H.J.A.M. van Geest, S. Hillegers, In beginsel: over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het
bestuursrecht, eerste druk, Kluwer, Deventer, 2004 p. 168.
22 ABRvS 2 januari 2002, ECLI:NLRVS:2002.AN6888. 23 ABRvS 20 februari 2001, nr. E011990226/1.
24 A.G.A. Nijmeijer, Het Omgevingsplan en het toenemende belang van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg. Trema 2016 (9). 39 afl. 9.
25 ABRvS 16 november 2005, ECLI:RVS:2005:AU6223. 26 ABRvS 24 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6324.
dit als toetsingskader geldt voor het te nemen besluit op bezwaar. In beroep bij de bestuursrechter kan daar niet op worden teruggekomen.27
Uit het rechtzekerheidsbeginsel vloeit voort dat een begunstigde beschikking niet met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken, tenzij een wettelijk voorschrift daar expliciet toestemming voor geeft. Zolang het bestemmingsplan de normstelling bevat waar de rechtspositie van grondeigenaren en derden uit kan worden gehaald, kan het niet aan daadwerkelijke onduidelijkheden onderworpen worden. Wanneer de planregels onherroepelijk zijn geworden zal het de rechtszekerheid aantasten wanneer deze planregels bij een uitvoeringsbesluit opnieuw object worden van rechterlijke toetsing.28
2.3 Globale bestemmingen
Voor grondeigenaren en derden zal de meeste rechtszekerheid worden geboden in gedetailleerde bestemmingsplannen met directe bestemmingen. De gemeente kan andersom kiezen voor globale bestemmingsvlakken en minder aanduidingen, waardoor de flexibiliteit van een plan zal toenemen. Dit is wenselijk wanneer de gemeente ruimte wil bieden aan initiatieven. Een beslissing over de invulling van het globale bestemmingsvlak kan worden doorgeschoven naar een later moment, bijvoorbeeld wanneer een initiatiefnemer zich meldt.
Een bestemmingsplan biedt geen zekerheid over een perceel wanneer een bestemming globaal is. Deze kan namelijk meerdere gebruiksvormen aannemen. Wanneer een bestemmingsplan zeer ruime doelomschrijvingen kent, zal de Afdeling uit het oogpunt van rechtszekerheid het plan te globaal van karakter noemen. Dit deed de Afdeling o.a. op 6 maart 2002, waarbij onder een bestemming ‘sport en uitgaanscentrum’ te uiteenlopende activiteiten vielen om voldoende rechtszekerheid voor derden te waarborgen.29
De wettelijke grenzen die aan de uitwerkingsbevoegdheid worden gesteld kunnen niet garanderen dat het voor iedereen op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan duidelijk is wat er precies op een perceel is toegestaan.30 Dit hangt af van
concrete initiatieven, die een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan 27 ABRvS 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510.
28 A.G.A. Nijmeijer, Het Omgevingsplan en het toenemende belang van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg. Trema 2016 (9). 39 afl. 9.
29 ABRvS 6 maart 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AL3105.
30 R.J.N. Schlossels, A.J. Bok, H.J.A.M. van Geest, S. Hillegers, In beginsel: over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het
mogen aanvragen.31 Wanneer een bestuursorgaan hierover oordeelt, kan het twijfelen over
planologische factoren die op het moment van de inwerkingtreding van het plan nog niet bestonden.
De vraag is hoe rechtszekerheid voldoende kan worden gewaarborgd in globale bestemmingsplannen. Een privaatrechtelijke, contractuele relatie met een grondeigenaar is niet genoeg, aangezien derden daar geen rechten aan kunnen ontlenen. Wat doorgaans voldoende is, ook al heeft het niet het bevorderen van rechtszekerheid tot doel, is een voorwaardelijke verplichting. Dit is een regel in een bestemmingsplan welke bepaald dat een nieuwe functie alleen is toegestaan wanneer er bijkomende maatregelen worden getroffen. Dit levert een waarborging waardoor negatieve gevolgen aan de hand van brede bestemmingen uitblijven. Om te voldoen aan de eisen van rechtszekerheid, moet de voorwaardelijke verplichting duidelijk en concreet worden geformuleerd. De voorwaardelijke verplichting mag bijvoorbeeld niet afhangen van een onzekere, toekomstige gebeurtenis.32
Uit een uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2015 blijkt dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan goed moet worden nagegaan of er bijkomende maatregelen moeten worden genomen om een bepaalde ontwikkeling mogelijk te maken. 33 Derden moeten zich hierop
kunnen voorbereiden.In deze casus betogen appellanten dat het bestemmingsplan, welke een groot woon-zorgcomplex toeliet, zal leiden tot aantasting van hun woon- en leefklimaat. Ze doen vervolgens een verzoek tot het aanleggingen van de noodzakelijke groenvoorzieningen. De gemeenteraad stelt dat de gemeente geen eigenaar is van de gronden ter plaatse. Ze kunnen hier anders gezegd niet veel aan doen. De Afdeling concludeert strijd met artikel 3.1 van de Wro, ik citeer r.o 17.3:
‘Omdat de raad het niet in zijn macht heeft om zelf de door hem noodzakelijke geachte maatregelen te laten treffen, heeft hij naar het oordeel van de Afdeling niet in redelijkheid kunnen afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting teneinde te waarborgen dat de noodzakelijke groenvoorziening wordt aangelegd en in stand wordt gehouden’.
31 Zie art. 2.1 lid 1 onder c Wabo.
32 M.N. Boeve, F.A.G. Groothuijse, Omgevingsrecht, vijfde druk, Europa Law Publishing, Groningen, 2016 p.229 33 Zie o.a. ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3114.
Een zekerheid van andere orde maar welke samenhangt met te globale bestemmingen, is dat het moeilijker te voorspellen is hoe rechterlijke uitspraken in deze zaken zullen uitvallen. 34
Volgens Schueler zal de ‘winst’ die men uit globale bestemmingen wil halen in de fase van voorbereiding van een besluit, omslaan in onzekerheid zodra er bezwaar wordt gemaakt. Er zal op de uitkomst moeten worden gewacht om zekerheid te verkrijgen of een bepaalde handeling ruimtelijk is toegestaan. Rechtsonzekerheid wordt door hem gezien als een onvermijdelijke bijkomstigheid in het (ruimtelijk) bestuursrecht.
2.4 Nader planologisch besluit en planmaximalisatie
Een bestemmingsplan dat de burger zeer veel duidelijkheid biedt zal niet flexibel genoeg zijn om initiatieven toe te laten. 35 Een dergelijk bestemmingsplan zal dan eerder moeten worden
herzien. De geboden rechtszekerheid is dan slechts schijn, of zoals van Velsen het beschreef: aan ‘luchtkastelen’ in het moederplan heeft niemand iets.36
Volgens art. 3.6 Wro kan de gemeenteraad bij het bestemmingsplan een aantal bevoegdheden aan Burgemeester en Wethouders delegeren.37 Dit kunnen o.a. wijzigingsbevoegdheden of
overige uitwerkingsplichten zijn. Een bestemmingsplan kan zo bepalen dat de planologische toelaatbaarheid afhankelijk is van een nader te nemen besluit. Ondanks dat de uitwerkingsregels vast moeten staan op het moment dat het bestemmingsplan in werking treedt, zijn er vanuit het oogpunt van rechtszekerheid belangrijke nadelen merkbaar. De jurisprudentielijn van de Afdeling acht dit afhankelijk van de zwaarte van de gevestigde belangen. Wanneer er bijvoorbeeld veel derde belanghebbenden aanwezig zijn, zal er ook meer inzicht in de toekomstige ontwikkeling van een bepaald perceel moeten worden geboden. Dit zal doorgaans meer onderzoek met zich meebrengen.38
De Wro en het Bro bevatten geen expliciete bepalingen om bij het opstellen van een bestemmingsplan al het nodige onderzoek te verrichten. De Awb biedt hier de wettelijke grondslag voor.39 Het onderzoek moet uitgaan van de maximale mogelijkheden die het
34 M.N. Boeve, M.M. Bogaart, Juridisering in het omgevingsrecht, eerste druk, Europa Law Publishing, Groningen, 2009. P. 46. 35 M.N. Boeve, M.M. Bogaart, Juridisering in het omgevingsrecht, eerste druk, Europa Law Publishing, Groningen, 2009. P. 46. 36 S.M. van Velsen, Het bestemmingsplan onderzocht: festival van onderzoeksrapporten ter voorbereiding van het bestemmingsplan en
wat de Omgevingswet daar aan doet, M en R 2016/6, p. 413.
37 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3.
38 ABRvS 27 februari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:BL2148. 39 Stb. 2008, 145. P. 29.
bestemmingsplan biedt. In het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan zullen de ontwikkelmogelijkheden moeten worden onderzocht, waarvan niet eens vaststaat of deze daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd. Nijmeijer beschrijft deze planmaximalisatie als een doorn in het oog van de wetgever.40 In het kader van rechtszekerheid moet de
onherroepelijkheid van het bestemmingsplan de planologische aanvaardbaarheid weergeven. Van Velsen noemt dat dit er toe leidt dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan de ladder voor duurzame verstedelijking moet worden toegepast, ook al is er vervolgens een wijzigingsplan nodig om de activiteit in kwestie mogelijk te maken.41 Dit kan nadelen van
dubbele onderzoekslasten met zich meebrengen. Van Velsen noemt mogelijkheden om de onderzoekslasten te verminderen, zonder dat daarbij de rechtszekerheid zal worden aangetast. Dit kan door in de bestemmingsplanregels bepaalde functies uit te sluiten of door grenzen te stellen aan wijzigingsbevoegdheden.42
Wijzigingsbevoegdheden vinden hun wettelijke grondslag in art. 3.6, eerste lid, aanhef en onder a of c van de Wro. Uit een uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016 volgt dat er in voldoende mate dient te worden bepaald in welke mate er van een wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Deze dienen door objectieve normen te worden begrenst.43 De
criteria waaronder Burgemeester en Wethouders van hun wijzigingsbevoegdheid gebruik mogen maken, mogen echter wel ruim geformuleerd worden. Dit bevestigd de Afdeling recent in een uitspraak van 29 maart 2017. 44 In deze casus had de gemeenteraad van de
gemeente Asten bij besluit van 19 juli 2016 het bestemmingsplan ‘Asten bedrijventerrein Florapark 2013’ gewijzigd na een tussenuitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016.45
Appellanten voeren aan dat de wijzigingsbevoegdheid het bestemmingsplan rechtsonzeker maakt omdat er een geheel andere ruimtelijke ontwikkeling zal worden gerealiseerd. De Afdeling is het niet met de appellanten eens. De wijzigingsbevoegdheid maakt het slechts mogelijk om van ondergeschikte onderdelen van de gebruiksregels af te wijken, niet van de opgenomen bestemmingen zelf.
40 A.G.A. Nijmeijer, Het Omgevingsplan en het toenemende belang van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg. Trema 2016 (9). 39 afl. 9.
41 S.M. van Velsen, Het bestemmingsplan onderzocht: festival van onderzoeksrapporten ter voorbereiding van het bestemmingsplan en
wat de Omgevingswet daar aan doet, M en R 2016/6, p. 413.
42 S.M. van Velsen, Het bestemmingsplan onderzocht: festival van onderzoeksrapporten ter voorbereiding van het bestemmingsplan en
wat de Omgevingswet daar aan doet, M en R 2016/6, p. 414.
43 ABRvS 1 juni 2016 ECLI:NL:RVS:2016:1515, zie ook ABRvS 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1793. 44 ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:820.
2.5 Overgangsrecht
Het overgangsrecht voorziet erin dat oude situaties, die onder het vorige bestemmingsplan bestonden, maar die in strijd zijn met het nieuwe bestemmingsplan, mogen blijven bestaan. Art. 3.2.1 Bro bevat de standaardbepaling overgangsrecht ten aanzien van bouwmogelijkheden, art. 3.2.2 Bro bevat de standaardbepaling overgangsrecht ten aanzien van gebruiksmogelijkheden van de grond. Het doel van het overgangsrecht is om zekerheid te bieden aan de gevestigde belangen. Burgers mogen erop vertrouwen dat ze kunnen doorgaan met hun reeds vergunde gebruik. Het rechtszekerheidsbeginsel betekent in dit kader ook dat een besluit niet met terugwerkende kracht ten nadele van de burger mag worden gewijzigd, tenzij er sprake is van een zeer bijzondere omstandigheid en/of er daarbij schadevergoeding wordt aangeboden.46
De Afdeling heeft wat overgangsrecht betreft in een uitspraak van 17 juli 2002 een onderscheid gemaakt tussen ‘gebruikte’ bestemmingen en niet ‘gebruikte’ bestemmingen. Daarbij is bepaald dat aan een geldend bestemmingsplan in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend.47 Ik citeer:
‘Op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen kunnen steeds andere bestemmingen en voorschriften in een plan worden opgenomen’.
Om rechtszekerheid te kunnen garanderen mag een bestemmingsplan niet zo maar worden herzien. De herziening van een bestemmingsplan kent een uitgebreide procedure; belanghebbenden moeten hiervan op de hoogte worden gebracht. Een gewijzigd bestemmingsplan zal tevens overgangsrecht moeten bevatten. Het bestaande gebruik zal in de meeste gevallen mogen worden voortgezet na de invoering van het herziende bestemmingsplan. De Afdeling bevestigde dit in haar uitspraak van 18 december 2013. Hier is
46 C.P.J. Goorden, Algemeen bestuursrecht compact, vierde druk, Elsevier Juridisch, Den Haag, 2003. P. 80. 47 ABRvS 17 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5392.
bepaald dat bestaand gebruik welke onder het overgangsrecht valt, geen aanspraak heeft op een positieve bestemming.48
Voor het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van het bestaande gebruik van een gebouw is vereist dat aannemelijk is dat deze vorm van gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. Dit heeft de Afdeling recent bevestigd in haar uitspraak van 28 december 2016.49 In deze casus had het college van Burgemeester en Wethouders van Bladel een
vergunning verleend voor het verbouwen van een loods tot recreatiewoning. Hieruit mocht echter niet worden afgeleid dat de loods tot een bedrijfswoning mocht worden verbouwd, wat de familie wel had gedaan. De woning had weliswaar in het bestemmingsplan de bestemming recreatiewoning, maar de gemeenteraad heeft ter zitting geaccepteerd dat indien het bestaande gebruik als bedrijfswoning onafgebroken is voortgezet, op grond van de overgangsbepalingen uit het bestemmingsplan het bestaande gebruik als bedrijfswoning mag worden voortgezet. Er bestond geen concreet zicht op beëindiging van dit gebruik. De Afdeling concludeert dat de gemeenteraad ten onrechte de woning wederom als recreatiewoning heeft bestemd.
2.6 Beleidsregels
Een beleidsregel geeft een voorspelbare uitleg van de normstelling. Ten eerste is er een spanning merkbaar door de mogelijkheid die wordt geboden om in het bestemmingsplan te verwijzen naar een beleidsregel. Beleidsregels hebben doorgaans een dynamische werking, waardoor je vaak niet op voorhand kan weten wat de geldende norm op een stuk grond is. Artikel 4:81 Awb voegt daaraan toe dat beleidsregels slechts de uitoefening van bevoegdheden regelen. De Hoge Raad bevestigde dit op 23 mei 2003. Beleidsregels kunnen zodoende slechts aan het bestuursorgaan zelf worden tegengeworpen, niet aan belanghebbenden.50 Ten tweede is er een spanningsveld merkbaar bij de inherente
afwijkingsbevoegdheid van beleidsregels. Deze mogelijkheid wordt ten aanzien van bijzondere omstandigheden geboden via 4:84 Awb. Een incidentele afwijking in een normaal geval komt al snel in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De wetgever geeft daarom twee criteria die bij de afweging van beleid moeten worden meegenomen. Dit zijn de bedoeling
48 ABRvS 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2506. 49 ABRvS 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3499. 50 HR 23 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF4610.
van de wetgever (omstandigheden die niet zijn verdisconteerd) en de mate van bijzonderheid (onevenredige gevolgen voor een of meer belanghebbenden, zie 3:4 lid 2 Awb).51
Sinds 1 november 2014 is artikel 3.1.2 lid 2 Bro in werking. Hieruit volgt dat ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening een bestemmingsplan regels mag bevatten waarvan de uitleg afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. De Afdeling stelde in haar uitspraak van 29 juni 2016 dat het hierbij wel moet gaan om een beleidsregel in de zin van art. 4.81 Awb. Een verwijzing naar een vaste gedragslijn is niet toegestaan.52
Tevens bestaat er spanning tussen enerzijds de in wet- en regelgeving gecreëerde mogelijkheid om in een bestemmingsplan te verwijzen naar een beleidsregel en anderzijds de jurisprudentie van de Afdeling waarin consequent wordt geoordeeld dat er geen sprake mag zijn van een nader afwegingsmoment voor wat betreft bouw- en gebruiksmogelijkheden. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid is het volgens de Afdeling vereist dat de verwijzing naar een beleidsregel voldoende duidelijk is.53 De verwijzing dient dan ook niet te worden
afgeleid uit een latere overweging. Dit belang van rechtszekerheid benadrukte de Afdeling nogmaals in haar uitspraak van 23 december 2015. Er mag geen sprake zijn van het creëren van een nader afwegingsmoment omtrent het toegestane grondgebruik na de vaststelling van het bestemmingsplan.54 In het bestemmingsplan zelf moeten worden aangegeven op basis van
welke criteria er over een aanvraag zal worden beoordeeld.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 maart 2017 bevestigd dat een planregel die een dynamische verwijzing bevat naar een beleidsregel is toegestaan.55 De grondslag hiervoor is
het hierboven genoemde artikel 3.1.2, tweede lid van Bro. In deze casus had de gemeenteraad van de gemeente Groningen bij besluit van 8 juni 2016 het bestemmingsplan ‘facetherziening parkeren’ vastgesteld. Hier voegde ze de volgende planregel aan toe:
4.4 Beleidsregels
Burgemeester en Wethouders passen de bouwregels toe met inachtneming van de door hen
51 Kamerstukken II 1994/95. 23 700, nr 5 p.37, bevestigd in CBB 19 december 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BC2457. 52 ABRvS 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1800, m.n. r.o. 6.5.1.
53 ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1832. 54 ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3971. 55 ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607.
vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren, zoals die gelden op het tijdstip van indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning.
Onder verwijzing naar de eerder besproken uitspraak van 9 september 201556 bevestigd de
Afdeling de lijn dat in een bestemmingsplan de regel kan worden opgenomen dat bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen mag worden verwezen naar beleidsregels. In casu hield de beleidsregels in Burgemeester en Wethouders moeten zorgdragen voor voldoende parkeergelegenheid. Appellanten voerden hierop aan dat deze bevoegdheid in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De Afdeling verwijst hier naar de artikelen 4:81 en 1:3, vierde lid van de Awb, dat ook met een beleidsregel kan worden bepaald wanneer van een norm mag worden afgeweken in het geval van bijzondere omstandigheden. Volgens de Afdeling is afwijken mogelijk omdat er in deze situatie geen ‘onevenredige aantasting’ plaatsvindt, waardoor de planregel niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Bij de vaststelling van het bestemmingsplan moet in alle situaties aannemelijk worden gemaakt dat er sprake is van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Beleidsregels spelen hier een rol bij. 57 De rechterlijke toets zal, gezien de ruime beleidsvrijheid van de gemeente, in
beginsel terughoudend door de bestuursrechter worden behandeld. De gebruikte richtlijn van de Afdeling volgt uit onderstaand citaat:58
‘Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening’.
Nijmeijer stelt dat de rechterlijke toets van een bestemmingsplanregel minder terughoudend is dan de rechterlijke toets van een beleidsregel.59 De verklaring hierachter is dat de inherente
afwijkingsbevoegdheid van beleidsregels niet aan de orde is bij bestemmingsplanregels. Een
56 ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2837.
57 S.M. van Velsen, Het bestemmingsplan onderzocht: festival van onderzoeksrapporten ter voorbereiding van het bestemmingsplan en
wat de Omgevingswet daar aan doet, M en R 2016/6, p. 411.
58 ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3114.
59 A.G.A. Nijmeijer, Het Omgevingsplan en het toenemende belang van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg. Trema 2016 (9). 39 afl. 9.
planregel wordt zodoende regelmatig onrechtmatig geacht wegens strijd met de goede ruimtelijke ordening als bedoeld in art. 3.1 lid 1 Wro.60
2.7 Conclusie
Dit hoofdstuk gaf een overzicht van de huidige ontwikkelingen rondom het bestemmingsplan. Ik ben opzoek gegaan naar antwoord op de eerste onderzoeksvraag: Welke eisen stelt het rechtszekerheidsbeginsel aan bestemmingsplannen onder de huidige wet- en regelgeving? Welke maatstaf gebruikt de Afdeling hier?
Een bestemmingsplan moet voldoende rechtszekerheid bieden zodat grondeigenaren en derden weten welke regels er voor een bepaald perceel gelden. Mijns inziens is het goed dat een bestemmingsplan ruimte biedt voor flexibiliteit om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. De eerder besproken uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017 biedt een goede oplossing om ook rechtszekerheid voldoende te kunnen waarborgen. In dit specifieke voorbeeld wordt een dynamische verwijzing naar beleidsregels mogelijk gemaakt zonder dat daarvoor het bestemmingsplan zelf moet worden gewijzigd.61 Afwijken is mogelijk wanneer
er geen ‘onevenredige aantasting’ van de parkeersituatie plaatsvindt. Dit kan strijdig zijn met rechtszekerheid omdat een grondeigenaar niet van te voren kan weten wanneer er sprake is van een dergelijke ‘onevenredige aantasting’. De wettelijke grenzen die aan de uitwerkingsbevoegdheid worden gesteld kunnen niet garanderen dat het voor iedereen op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan duidelijk is wat het geldende recht is op een stuk grond.62
60 Zie o.a. ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:84. 61 ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607.
62 R.J.N. Schlossels, A.J. Bok, H.J.A.M. van Geest, S. Hillegers, In beginsel: over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het
3 Veranderingen onder de Crisis- en herstelwet
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het bestemmingsplan verbrede reikwijdte besproken. Vooruitlopend op het omgevingsplan zal het bestemmingsplan verbrede reikwijdte meer flexibiliteit kennen ten aanzien van het oude bestemmingsplan.
De zevende tranche van de Crisis- en herstelwet voegde artikel 7c toe om de wettelijke grondslag te bieden voor het experimenteren met een bredere reikwijdte van het bestemmingsplan. Zolang de Omgevingswet niet in werking is getreden geldt zo’n experimenteel omgevingsplan als een buitenwettelijk en vormvrij plan.63 In het kader van
rechtszekerheid is lid vijf van artikel 7c noemenswaardig. Dit lid geeft de grondslag voor het opnemen van een verbod om een activiteit te verrichten zonder deze te melden. Stel een activiteit heeft een grote impact op de fysieke leefomgeving. Het kan dan nodig zijn dat de gemeente een afweging maakt om voorafgaand aan het starten van de activiteit nog acties te verrichten, zoals het stellen van aanvullende eisen. Het zesde lid van artikel 7c is voor een andere aspect van rechtszekerheid van belang. Dit lid beschrijft dat in het bestemmingsplan regels kunnen worden gesteld waarvan de uitleg afhankelijk wordt van beleidsregels.64 De
wetgever zegt hierover het volgende:
‘Deze constructie biedt het gemeentebestuur meer flexibiliteit bij het stellen van criteria die bij de toepassing van een bevoegdheid door het bevoegd gezag moeten worden gehanteerd. Het maakt het desgewenst mogelijk om in een algemene regel in het bestemmingsplan te volstaan met een abstract criterium, waarbij de concrete invulling van dat criterium wordt 63 Stb. 2014 nr. 168 (15 mei 2014), p. 18.
opgenomen in beleidsregels. Doordat er geen vormvereisten aan beleidsregels gelden, bieden beleidsregels bovendien meer mogelijkheden tot het visueel weergeven en ook meer ruimte voor het aanbrengen van samenhang tussen verschillende onderwerpen van de zorg voor de fysieke leefomgeving’.
Voor de wetgever was dit de aanleiding om o.a. welstrandcriteria niet langer op te nemen in de gemeentelijke bouwverordening maar van beleidsregels.65 De gemeenteraad kan deze
bevoegdheid toepassen wanneer in het bestemmingsplan een abstracte regel is opgenomen. Een voorbeeld van een abstracte regel: ‘Indien de omvang of de bestemming van het gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte zijn aangebracht, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer’. Deze regel werkt juridisch door via de toetsingsgronden die het bevoegd gezag moet toepassen bij het nemen van een beslissing over de aanvraag van een omgevingsvergunning. Het zesde lid maakt het mogelijk om dan in het bestemmingsplan verbrede reikwijdte te bepalen dat het bevoegd gezag beleidsregels over de toepassing van die regel moeten vaststellen. Beleidsregels dragen zo bij aan een voorspelbare overheid en het voorkomen van willekeur bij de uitoefening van bevoegdheden.66
Dit hoofdstuk zal starten met de algemene werking van het bestemmingsplan verbrede reikwijdte. Er zal worden gezocht naar de relatie met de aspecten van rechtszekerheid (paragraaf 3.2). De volgende paragraaf zal een aantal specifieke voorbeelden geven van hoe gemeentes invulling geven aan het bestemmingsplan verbrede reikwijdte(paragraaf 3.3). Dit hoofdstuk zal worden samengevat in een conclusie(paragraaf 3.4).
3.2 Bestemmingsplan verbrede reikwijdte
Binnen het experiment bestemmingsplan verbrede reikwijdte mag op aangegeven onderdelen worden afgeweken van een aantal wetten en besluiten, waaronder de Wro en het Bro.67 De
betrokken gemeenten krijgen de mogelijkheid om in de besluitvorming over ruimtelijke plannen verder te kijken dan alleen het ruimtelijk beleidskader. Er wordt geprobeerd te streven naar een integratie met andere beleidsstukken op het gebied van de fysieke leefomgeving.68 Er zal met name gewerkt worden met open normen. Dit is een eerste soort
65 Stb. 2014 nr. 168 (15 mei 2014), P. 22. 66 Stb. 2014 nr. 168 (15 mei 2014), P. 22.
67 Zie art. 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. 68 Stc. 2017 nr. 189 (2 januari 2017), p. 26.
rechtszekerheid die wordt geraakt. De globaliteit zorgt ervoor dat burgers niet weten wat het geldende recht is op een stuk grond. Een algemene norm als: ‘alle functies zijn toegestaan, voor zover sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ biedt mijns inziens te weinig rechtszekerheid. Door de verbrede reikwijdte van het bestemmingsplan worden lokaal nieuwe ontwikkelingen mogelijk gemaakt of. De wetgever tracht hiermee een bijdrage te leveren aan de werkgelegenheid wat een positief effect zal hebben op de economische vitaliteit.
In de experimenten streven de gemeentes naar duurzaamheid door o.a. hergebruik van bestaande terreinen en gebouwen te stimuleren. De verbrede reikwijdte in het bestemmingsplan is noodzakelijk om deze duurzaamheidsaspecten te kunnen regelen. De gemeentes waar de experimenten zich bevinden, hebben voor deze gebieden te kennen gegeven dat de bestaande regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening beperkingen oplevert voor het bereiken van de gewenste ontwikkelingen.69
De aangewezen experimenten bevinden zich in verschillende stadia van het planvormingsproces. In sommige gevallen heeft de gemeente al concrete ideeën over de invulling van de verbrede reikwijdte van het bestemmingsplan. In andere gevallen weet de gemeente alleen de ontwikkelingsrichting die ze mogelijk willen maken. Ik merk hier een tweede spanning met een ander aspect van rechtszekerheid, namelijk met het doorschuiven van de planologische toelaatbaarheid naar een later moment. Doordat de uitwerking van het bestemmingsplan verbrede reikwijdte is gebaseerd op het beginsel van uitnodigingsplanologie, komt de vraag of een functie toelaatbaar is pas aan de orde als het concrete initiatief zich aandient. Een gemeente zal pas na de aanmelding van het concrete initiatief een afweging maken om voorafgaand aan het starten van de activiteit nog nadere eisen te stellen. Dit zal geen positieve bijdrage leveren aan de rechtszekerheid.
3.3 Gemeentelijke pilots
Bij Algemene Maatregel van Bestuur kunnen experimenten met het vaststellen van bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte worden aangewezen als zijnde ontwikkelingsgebieden.70 De vijftiende tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en
herstelwet voegt op dit moment nieuwe ontwikkelingsgebieden toe. Een tweetal voorbeelden 69 Stc. 2017 nr. 189 (2 januari 2017), P. 28.
zullen volgen, welke beide een illustratie vormen van het spanningsveld tussen de aspecten van rechtszekerheid en het bestemmingsplan verbrede reikwijdte.
Gemeente Den Haag: Binckhorst
De Binckhorst is een wijk in Den Haag op de grens met Voorburg. Volgens de Inspiratiegids Bestemmingsplan verbrede reikwijdte van het ministerie van Infrastructuur en Milieu kan de Binckhorst worden gezien als een binnenstedelijk bedrijventerrein met hoge milieu categorieën.71 Gemeente Den Haag gaat uit van een gebiedsgerichte aanpak waarin de
initiatieven uit de markt moeten komen en de gemeente dit ondersteunt.72 Uit artikel 3.1.6,
eerste lid, onder f, en vijfde lid, onder c van het Besluit ruimtelijke ordening volgt dat in de toelichting van het bestemmingsplan moet worden ingegaan op de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Voor het omgevingsplan Binckhorst is in artikel 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, onder 9, sub a onder 1 en b bepaald dat van deze bepaling kan worden afgeweken. Het aantonen van de uitvoerbaarheid van het plan zal worden doorgeschoven naar een later moment, wanneer een concreet initiatief zich meldt.73 Dit is een illustratie van het
spanningsveld rondom het doorschuiven van de toelaatbaarheid van een activiteit. Mijns inziens komt dit de rechtszekerheid niet ten goede. Open plannormen leiden er toe dat de inhoudelijke beoordeling verschuift naar de procedure rondom het uitvoeringsbesluit. Onderzoeksrapporten zullen zich presenteren tijdens de vergunningsprocedure en niet tijdens de omgevingsplanprocedure.74
Gemeente Den Haag is van mening dat een grote mate van flexibiliteit meer kansen creëert voor het gebied, waarbij de rechtszekerheid van bestaande bedrijven niet uit het oog mag worden verloren. Deze globaliteit raakt een andere aspect van rechtszekerheid. Zowel initiatiefnemers als derde-belanghebbenden weten van te voren niet waar ze aan toe zijn. De inspiratiegids bestemmingsplan verbrede reikwijdte van het ministerie van Infrastructuur en Milieu ligt toe dat in het bestemmingsplan verbrede reikwijdte de uiteindelijke keuzes per thema moeten worden verankerd.75 Dit zal worden uitgedrukt in randvoorwaarden,
doelvoorschriften en voorwaardelijke verplichtingen. Dit is als het ware een verzekering voor het behalen van de gewenste kwaliteit. Wat mij betreft zal dit een positieve bijdrage leveren 71 Brochure inspiratiegids Bestemmingsplan verbrede reikwijdte I&M, november 2015. P. 24.
72 Stb. 2014 nr 168 (15 mei 2014), p. 20.
73 Toelichting Omgevingsplan 'Binckhorst', hfst. 1.3. 74 NvT consultatieversie Omgevingsbesluit, p. 37-38.
aan rechtszekerheid. Zodra een concreet initiatief zich meldt, kan er worden bekeken of deze past binnen de doelvoorschriften. Als een concreet initiatief niet voldoet aan het doelvoorschrift kan er in bepaalde gevallen toch medewerking worden verleend, onder voorwaarden die in het plan zijn genoemd. Het betekent dus niet dat wanneer een concreet initiatief niet binnen het doelvoorschrift past, deze er per definitie niet kan komen. De toelichting op het omgevingsplan Binckhorst noemt het voorbeeld wanneer een ontwikkeling leidt tot een hogere geluidbelasting op de gevel dan welke in de ambitie voor dat thema is toegestaan. Het concrete initiatief zorgt andersom voor een geluidluw aan de andere kant van het gebouw, waardoor de omgeving aan die kant weer een lagere geluidbelasting krijgt. Dit kan eventueel een positief effect meebrengen voor het totale gebied.76
Gemeente Bussum: Omgevingsplan
Het bestemmingsplan verbrede reikwijdte wordt in de gemeente Bussum al zoveel mogelijk opgezet als een omgevingsplan in de zin van de toekomstige Omgevingswet.77 Zo citeer ik de
doelstelling van het Omgevingsplan Bussum:
‘Het laten gelden van een uniforme en integrale regeling op het gebied van de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van Bussum waarbij zoveel mogelijk gemeentelijke regelingen worden geïntegreerd en waarbij sprake is van optimale raadpleegbaarheid voor alle doelgroepen en gebruikers van het plan, maar met name voor de inwoners van Bussum’. In positieve zin valt mij de uitgebreide dienstverlening op. In het belang van rechtszekerheid is ervoor gekozen om naast de informatie op de bestemmingsplankaart, ook informatie over een bepaalde activiteit te geven. Deze opzet vanuit activiteiten geeft de grondeigenaar snel een overzicht van ‘wat mag er en waar’? Zodra je de locatie en de activiteit hebt gevonden, bijvoorbeeld het bouwen van een schuur, is ook meteen zichtbaar welke andere onderwerpen er nog meer van belang zijn. Zo zijn naast de bouwregels, ook alle andere relevante regels zichtbaar.78 Met deze planviewer streeft de gemeente Bussum naar een optimale
dienstverlening zodat grondeigenaren snel weten waar ze aan toe zijn.79 Ik maak mij in het
kader van rechtszekerheid wel zorgen over het feit dat de gemeente Bussum met deze extra service een algemene plantoelichting overbodig noemt. De planviewer is mijns inziens een 76 Toelichting Omgevingsplan 'Binckhorst', hfst. 7.2.
77 Brochure inspiratiegids Bestemmingsplan verbrede reikwijdte I&M, november 2015. P. 29. 78 De demowebsite van de gemeente Bussum is; http://omgevingsplandemo.geonovum.nl. 79 Brochure inspiratiegids Bestemmingsplan verbrede reikwijdte I&M, november 2015. P 38.
mooie uitbreiding, maar kan de regels bij de plankaart niet als zodanig vervangen. Mensen moeten wel hun rechten kunnen halen uit een dergelijke planregel. Er moet een duidelijke juridische grondslag bestaan waarop een vergunning wel of niet geweigerd kan worden.
3.4 Conclusie
De Crisis- en herstelwet biedt de mogelijkheid om met het bestemmingsplan verbrede reikwijdte vooruit te lopen op de Omgevingswet. Naast de overdaad aan detaillering in een bestemmingsplan, was het volgens de wetgever onwenselijk dat in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan de ontwikkelmogelijkheden moeten worden onderzocht waarvan niet vaststaat of deze daadwerkelijk worden gerealiseerd.
We zagen echter wel terug dat dit een spanningsveld oplevert met enkele aspecten van rechtszekerheid, waaronder globaliteit en het doorschuiven van de toelaatbaarheid van een initiatief naar een later moment, zodat burgers niet van te voren weten waar ze aan toe zijn.
Een voorbeeld van een experiment met het bestemmingsplan verbrede reikwijdte is de Binckhorst in gemeente Den Haag. Uit de toelichting op het omgevingsplan Binckhorst volgt dat door te werken met globale eindbeelden en tegelijkertijd het borgen van rechtszekerheid door de grenswaarden er meer ruimte komt om zelf initiatieven te ontplooien.80
Rechtszekerheid wordt hier in het kader van flexibiliteit op de proef gesteld, waarbij er veel afwegingsruimte aan burgemeester en wethouders wordt geboden via afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden.
4 Het omgevingsplan op grond van de Omgevingswet
4.1 Inleiding
Minister Melanie Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu noemt het voorjaar van 2019 als de mogelijke periode van inwerkingtreding van de Omgevingswet.81 Eén van de
uitgangspunten van de Omgevingswet is dat decentrale overheden al hun regels over de fysieke leefomgeving laten samenkomen in één gebiedsdekkende regeling. Voor de gemeenten is dit het omgevingsplan.82 Ik zal nagaan of het omgevingsplan voldoende
rechtszekerheid biedt voor zowel initiatiefnemers van concrete ontwikkelingen als voor derden. Daarnaast geeft de Afdeling al een vooruitblik over de verhouding tussen flexibiliteit en rechtszekerheid en hoe dit spanningsveld onder de Omgevingswet zal worden getoetst.
Er zal ten eerste een algemene introductie op de Omgevingswet plaatsvinden (paragraaf 4.2). Dit heeft als doel om de werking van het omgevingsplan beter te kunnen begrijpen. Voorts zal er worden stilgestaan bij het omgevingsplan zelf (paragraaf 4.3). Er zal gekeken worden naar de verwachte manier van toetsen van het omgevingsplan door de Afdeling (paragraaf 4.4). In het kader van rechtszekerheid is het tenslotte interessant om stil te staan bij het overgangsrecht, wat de komende jaren een aanzienlijke rol zal spelen (paragraaf 4.5). Dit hoofdstuk zal eindigen met een afsluitende conclusie (paragraaf 4.6).
4.2 Achtergrond van de Omgevingswet
Het toepassingsgebied van de Omgevingswet wordt gegeven in art. 1.2 Ow. In het eerste lid van dit artikel staat beschreven dat de wet op enerzijds de fysieke leefomgeving betrekking heeft en anderzijds op activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving.83 Het
81 Kamerstukken II 2016/17, 33 962, nr. 186. 82 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 14. 83 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3. P. 390.
begrip ‘fysieke leefomgeving’ wordt, net als in de Wabo, niet nader beschreven. Het toepassingsgebied kunnen worden afgebakend door te kijken naar de mate waarin de wetgever regels geeft vanuit de Omgevingswet over de onderdelen van de fysieke leefomgeving. Deze niet-uitputtende opsomming van onderdelen staat in het tweede lid van art. 1.2 Ow.
De Omgevingswet kent een algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. De memorie van toelichting noemt dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt.84 Op grond van art. 1.7 Ow. is een ieder zelfs verplicht om
maatregelen te nemen om gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen. De wetgever hoopt burgers bewust te maken van de eigen verantwoordelijkheid en een maatstaf te bieden voor de beoordeling van gedrag85. Het is echter niet zo dat de zorgplicht de plaats inneemt van
regels in wetten en omgevingsplan. Dit zal leiden tot rechtsonzekerheid. In dat kader hebben regels met een specifiek belang voorrang op de algemene zorgplicht.
Art. 2.3 lid 1 Ow. geeft het uitgangspunt voor de verdeling van taken en bevoegdheden voor overheidsorganen. Ik citeer:
‘De uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet wordt overgelaten aan de bestuursorganen van een gemeente, tenzij daarover andere regels zijn gesteld.’
Dit is het subsidiariteitsbeginsel voor de gemeente. De autonomie van de lagere bestuurslagen dient te worden gerespecteerd. De memorie van toelichting beschrijft dat het gemeentebestuur als eerste de lat legt voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet.86
Een besluit van een hogere bestuurslaag dient zoveel mogelijk integraal te zijn. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid is het niet juist als na een integrale afweging opnieuw een afweging zal plaatsvinden bij een uitvoeringsbesluit.87 De wetgever noemt als voorbeeld
wanneer na een integrale afweging is vastgesteld dat op een bepaald stuk grond een 84 Zie ook art. 1.6 Ow.
85 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3. P.67. 86 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3. P.398. 87 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3. P.31.
bouwwerk mag worden gebouwd. Er wordt dan bij het verlenen van de omgevingsvergunning alleen nog gekeken naar de uitvoeringsaspecten, zoals de constructieve kwaliteit. Er vindt dan niet opnieuw een integrale belangenafweging plaats.
De wetgever benadrukt dat de vereenvoudiging van procedures voor initiatiefnemers niet moet gaan leiden tot de inperking van de rechten van derde belanghebbenden.88 Het
uitgangspunt van de wetgever is dat er geen verlies van rechtszekerheid mag optreden ten opzichte van het beschermingsniveau onder de huidige wet- en regelgeving.
4.3 Invoering van het omgevingsplan
Het omgevingsplan zal het centrale instrument van de Omgevingswet worden. In artikel 2.4 Ow. is bepaald dat de gemeenteraad een gebiedsdekkend omgevingsplan vaststelt met regels voor de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan vervangt het sinds 1965 bestaande bestemmingsplan, maar is ruimer van opzet.89 Wat deze ruimere opzet inhoudt zal in deze
paragraaf beschreven worden.
Het omgevingsplan heeft betrekking op het toedelen van functies aan locaties. Het gemeentelijk omgevingsplan is een besluit van algemene strekking, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. 90 Het omgevingsplan lijkt dan ook veel op een gemeentelijke
verordening. Het verschil met de provinciale omgevingsverordening is dat het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan appellabel is bij de bestuursrechter. Er kan altijd per omgevingsvergunning worden afgeweken van het omgevingsplan91. Dit stelsel geeft veel
flexibiliteit aan het omgevingsplan.
Integrale benadering fysieke leefomgeving
De gemeente kan, dankzij de doelstelling uit art. 1.3 Ow., meer zaken integreren in het omgevingsplan dan in het bestemmingsplan. Deze verbreding opent de mogelijkheid om een integrale benadering van de fysieke leefomgeving mogelijk te maken.92 Het milieuaspect zorgt
ervoor dat het mogelijk is een emissieplafond voor een locatie vast te stellen, wanneer een instructieregel vanuit het Rijk hiertoe de ruimte biedt.
88 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3. P.38. 89 Kamerstukken II 2013/14, 33 962 nr. 1-3.
90 C. van Zundert & A. Fortgens, Ontwerp Omgevingswet tekst & uitleg, eerste druk, Wolters Kluwer, Deventer, 2015, p. 48. 91 Zie art. 5.1, eerste lid, onderdeel b Ow.
Een voorbeeld van een instructieregel vanuit het Rijk is de in paragraaf 5.1.4.2 Besluit kwaliteit leefomgeving opgenomen regelgeving over geluid en trillingen. De geluidsregels uit het omgevingsplan zijn gebruiksregels die in acht moeten worden genomen door diegene die de activiteit gaat uitvoeren. Bij het stellen van regels over activiteiten is decentrale beleidsvrijheid het uitgangspunt. Het al dan niet stellen van regels is in beginsel een keuze van decentrale overheden.93 Volgens Koeman kan dit ertoe leiden dat het omgevingsplan
sneller kan gaan conflicteren met de eisen die voor een bedrijf voortvloeien uit de milieuvergunning of uit de algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving.94 De
situatie kan zich gaan voordoen dat de voorschriften uit de milieuvergunning niet stroken met de regels uit het omgevingsplan. De vraag is dan of van het omgevingsplan kan worden afgeweken. Zonder een dergelijke afwijkingsvergunning zal het bedrijf namelijk niet in overeenstemming met het omgevingsplan handelen. Het is volgens Koeman lastig te voorspellen hoe de jurisprudentie zich betreffende deze vraag zal gaan ontwikkelen. De proportionaliteitseis uit art. 3.4 lid 2 Awb kan in ieder geval een verbod opleggen om geen onuitvoerbaar omgevingsplan vast te stellen.
Flexibiliteit door beleidsvrijheid gemeenteraad
Artikel 4.1 Ow. biedt de mogelijkheid om regels betreffende activiteiten te stellen ter invulling van de gemeentelijke zorg voor de fysieke leefomgeving. Wanneer er in een specifiek geval sprake is van een vergunningplicht, wil de wetgever in beginsel over laten aan de gemeente.95 Volgens Nijmeijer moet dit in het omgevingsplan zelf worden aangegeven.96
Een vergunningplicht ligt niet voor de hand wanneer de regels in het omgevingsplan concreet, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn. Een vergunningplicht ligt wel voor de hand als een omgevingsplan open normen bevat waarbij een nadere afweging nodig is. Nijmeijer noemt als voorbeeld dat wanneer een open norm uit het omgevingsplan bepaalt dat de bouwvorm moet aansluiten op het welstandsbeeld van omliggende percelen. Zodoende ontstaat er beleidsvrijheid voor de gemeente en neemt de flexibiliteit toe. Deze beleidsvrijheid wordt echter wel ingeperkt via een mogelijke instructieregel vanuit het Rijk, welke de opdracht kan geven om bepaalde bouwwerken in ieder geval vergunningvrij te maken.97 Deze
93 C. van Zundert & A. Fortgens, Ontwerp Omgevingswet tekst & uitleg, eerste druk, Wolters Kluwer, Deventer, 2015, p. 195. 94 N.S.J. Koeman, Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet, tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2016/04, p. 98.
95 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 165.
96 A.G.A. Nijmeijer, Een nieuwe opzet voor bouwen in de omgevingswet? Eenvoudiger gezegd dan gedaan, BR 2016/56, p.379. 97 Zie art. 2.25 Omgevingswet.
