In paragraaf 4.3 is beschreven dat de bestuurlijke afwegingsruimte voor de gemeenteraad is vergroot. De wetgever geeft het bestuursorgaan veel vrijheid binnen de ontstane afwegingsruimte. Deze vrijheid zal in beginsel terughoudend door de bestuursrechter worden getoetst.
De bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan een besluit in redelijkheid had mogen nemen. Onder het oude recht moest in verreweg de meeste gevallen ook al een dergelijke afweging worden gemaakt.109 De wetgever heeft haar visie gegeven betreffende de gevolgen die de
Omgevingswet met zich meebrengt in situaties waarin het omgevingsplan als toetsingskader geldt. Zodoende is de nadruk gelegd op het gegeven dat een omgevingsplan een ‘gewoon’ algemeen verbindend voorschrift is en dat het gebruikelijk is om open normen op te vullen via beleidsregels.110
Nijmeijer noemt de situatie niet nieuw dat een beleidsregel gewijzigd kan worden nadat het omgevingsplan onherroepelijk is geworden. De inhoud van de beleidsregel onttrekt zich dan volledig aan het oordeel van de Afdeling in de omgevingsplanprocedure.111 Naarmate de
normstelling verder verschuift van een omgevingsplanregel naar een beleidsregel, groeit de behoefte van de rechtszoekende om van de bestuursrechter in het kader van een uitvoeringsbesluit een oordeel te krijgen over de rechtmatigheid van de in die beleidsregel neergelegde normstelling. De rechterlijke toetsing van de normstelling verschuift van de Afdeling naar de bestuursrechter in eerste aanleg.
In paragraaf 4.3 is beschreven dat de Omgevingswet planmaximalisatie zoals deze nu geldt wil stopzetten. Dit zal gebeuren door het verschuiven van de onderzoekslasten van de planfase naar de vergunningsfase. Nijmeijer beschrijft dat dit als gevolg heeft dat de rechterlijke toets van de uitvoerbaarheid van het omgevingsplan nog terughoudender zal worden dan bij het bestemmingsplan.112 Voor de rechter maakt het dan enkel nog uit dat de
uitvoering van het omgevingsplan niet bij voorbaat onmogelijk zal zijn. Het gevolg is dat de uitvoering van het concrete project in een uitvoeringsbesluit juist intenser zal worden getoetst. 109 Ontwerp omgevingsbesluit 1 juli 2016 - NVT, p. 116.
110 Ontwerp omgevingsbesluit 1 juli 2016 - NVT, p. 31-31.
111 A.G.A. Nijmeijer, Het Omgevingsplan en het toenemende belang van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg. Trema 2016 (9). 39 afl. 9.
112 A.G.A. Nijmeijer, Het Omgevingsplan en het toenemende belang van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg. Trema 2016 (9). 39 afl. 9.
Er zal hier ook een verschuiving plaatsvinden van de Afdeling naar de bestuursrechter in eerste aanleg.
Een Onderzoeksrapport welke nodig is om de aanvaardbaarheid aan te tonen, zal van belang zijn in de vergunningsprocedure van een uitvoeringsbesluit en niet meer in de omgevingsplanprocedure zelf.113 Mijns inziens adviseert Nijmeijer in zijn artikel terecht dat
de bestuursrechter in eerste aanleg zicht bewust moet zijn op het toenemende belang van zijn rechterlijke taak onder de Omgevingswet, zowel qua deskundigheid als qua capaciteit. Zowel de rechtszekerheid als de rechtsbescherming van burgers mogen niet in het geding komen.
4.5 Overgangsrecht
Het rechtszekerheidsbeginsel kent het aspect dat vanuit maatschappelijk en economisch oogpunt burgers en bedrijven erop moeten kunnen vertrouwen dat hun rechtspositie niet van de ene op de andere dag aanmerkelijk wijzigt. Het loslaten van het principe van toelatingsplanologie en het daardoor in beginsel toelaten van onvoorwaardelijke verplichtingen in het omgevingsplan opent keuzemogelijkheden voor de gemeente om per regel te kijken in welke specifieke vorm er van overgangsrecht moet worden voorzien. Het beginsel van rechtszekerheid wordt van belang geacht voor de vorm en het bepalen van de reikwijdte van het overgangsrecht.114
Het ontwerp Omgevingsbesluit beschrijft dat voor welke overgangsrechtelijke regeling er gekozen wordt afhankelijk is van de mate waarin de nieuwe regels in het omgevingsplan een verplicht karakter dragen.115 Het rechtszekerheidsbeginsel brengt met zich mee dat per
concreet geval een afweging gemaakt moet worden om op maat in overgangsrecht te kunnen voorzien. De minister heeft zodoende een zestal uitgangspunten geformuleerd voor het opstellen van overgangsrecht. Dit zijn onder andere het bevorderen van een snelle invoering van de Omgevingswet en het tegelijkertijd beperken van het oproepen van rechtsvragen over overgangsrecht.116 Mijns inziens zal het, gezien de complexiteit van de stelselwijziging, lastig
worden deze uitgangspunten te verwezenlijken.
113 Ontwerp omgevingsbesluit 1 juli 2016 - NVT, p. 37-38. 114 Ontwerp Omgevingsbesluit 1 juli 2016, p. 32. 115 Ontwerp Omgevingsbesluit 1 juli 2016, p. 33. 116 MvT Invoeringswet Omgevingswet p. 58-59.
Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, zal er een omgevingsplan van rechtswege ontstaan. Dit zijn niet alleen geldende bestemmingsplannen maar ook beheersverordeningen en voorbereidingsbesluiten. Als de overgangsfase uit Afdeling 22.1 Ow. is afgelopen, dienen er voor alle gemeenten uitsluitend volwaardige omgevingsplannen als bedoeld in artikel 2.4 Ow. beschikbaar te zijn. Tijdens deze overgangsfase zullen zowel het van rechtswege geldende regime als het nieuwe volwaardige regime bestaan. In het belang van de rechtszekerheid tijdens deze fase vergt het nieuwe artikel 22.5 Ow. dat bij iedere wijziging van het omgevingsplan wordt vermeld welke onderdelen van het omgevingsplan van rechtswege worden vervangen. Mijns inziens is het zeer belangrijk dat dit gebeurd, zodat eigenaren en derden duidelijk weten wat het geldend recht is op een stuk grond.
4.6 Conclusie
In dit hoofdstuk is een overzicht geboden van de parlementaire ontwikkelingen in de aanloop naar de Omgevingswet. Ik ben op zoek gegaan naar het antwoord op de tweede onderzoeksvraag: wat zullen de veranderingen zijn na invoering van het omgevingsplan in relatie tot rechtszekerheid?
Onder de Omgevingswet zal de focus van het omgevingsplan breder zijn dan die van het bestemmingsplan onder de Wro. Het criterium van ‘goede ruimtelijke ordening’ zal worden vervangen door ‘zorg voor de fysieke leefomgeving’, waardoor meerdere gemeentelijke doelen behaald kunnen worden via het omgevingsplan. Het verbreden van de reikwijdte zal op zichzelf geen probleem zijn voor de rechtszekerheid, maar wel de globaliteit die hiermee gepaard gaat. Bestemmingsplannen onder de Wro brachten vaak hoge onderzoekslasten met zich mee. Het was noodzakelijk voor de planmaximalisatie om meerdere uitvoeringsvarianten onder de loep te nemen.117 Uit de memorie van toelichting van de Omgevingswet volgt dat
sommige wettelijke vereisten in het bestemmingsplan niet aan lijken te sluiten bij de maatschappelijke opgave van vandaag. De opkomst van innovatieve ontwikkelingen zorgt ervoor dat aantonen van de financiële uitvoerbaarheid niet altijd reëel is. De tienjaarlijkse actualisatieplicht van een bestemmingsplan wordt daarbij gezien als een nodeloze bestuurlijke last.118 De wetgever heeft bepaald dat met het omgevingsplan een meer globale wijze van
bestemmen gebruikelijk wordt. Een planregel hoeft niet direct toepasbaar te zijn zodat er meer
117 Zie o.a. ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1257, AB 2015/304 m. nt. Korsse. 118 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, P. 17.
ruimte open blijft voor innovatie ontwikkelingen.119 Het voorheen geldende bestemmingsplan
kende vooral gesloten normstellingen. Dit biedt rechtszekerheid in gebieden waar het behoud van de omgeving voorop staat. Het omgevingsplan maakt zo’n benadering nog steeds mogelijk. De wetgever ziet dit echter als contraproductief voor gebieden in ontwikkeling.120
Nijmeijer beschrijft dat iedere gemeente zijn eigen definities en randvoorwaarden kan introduceren.121 Deze beoogde flexibiliteit lijkt ideaal. Er wordt echter verwacht dat het aantal
bestuursrechtelijke geschillen zullen toenemen. Dit wegens het gebrek aan rechtszekerheid. Het zal hierbij o.a. gaan over de discussie van de gemeentelijke interpretatie van open normen of de reikwijdte van de in het omgevingsplan opgenomen omgevingsvergunningplicht. We zullen moeten afwachten in welke mate dit straks zal gaan gebeuren. Het zal afhankelijk zijn van de mate waarin een gemeenteraad de hem geboden flexibiliteit gaat benutten.
119 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p.140. 120 Ontwerp Omgevingsbesluit 1 juli 2016, p. 34.
5 Waarborgen van rechtszekerheid
5.1 Inleiding
Dit hoofdstuk behandeld de waarborging van het rechtszekerheidsbeginsel in het omgevingsplan. De Omgevingswet zal streven naar meer flexibiliteit via het omgevingsplan. Dit gebeurt onder meer via de uitwerking van planregels bij beleidsregels. Het bestuursorgaan heeft tevens meer discretionaire ruimte bij het maken van afwegingen. Dit hoofdstuk heeft als doel een bijdrage te leveren aan de kwaliteit van wetgeving. Ik zal aangeven hoe bepaalde kwesties over rechtszekerheid eventueel preciezer door de wetgever geregeld zouden moeten worden. Ten eerste zullen de veranderingen na invoering van het omgevingsplan worden besproken. Dit zal gebeuren aan de hand van een weergave van de conclusies uit de hoofdstukken 2, 3 en 4 (paragraaf 5.2). Vervolgens zal ik ingaan op de waardering van flexibiliteit vanuit initiatiefnemers en het belang van rechtszekerheid in bestuursrechtelijke procedures (paragraaf 5.3). Dit hoofdstuk zal worden afgesloten met enkele aanbevelingen (paragraaf 5.4).