Het omgevingsplan zal het centrale instrument van de Omgevingswet worden. In artikel 2.4 Ow. is bepaald dat de gemeenteraad een gebiedsdekkend omgevingsplan vaststelt met regels voor de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan vervangt het sinds 1965 bestaande bestemmingsplan, maar is ruimer van opzet.89 Wat deze ruimere opzet inhoudt zal in deze
paragraaf beschreven worden.
Het omgevingsplan heeft betrekking op het toedelen van functies aan locaties. Het gemeentelijk omgevingsplan is een besluit van algemene strekking, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. 90 Het omgevingsplan lijkt dan ook veel op een gemeentelijke
verordening. Het verschil met de provinciale omgevingsverordening is dat het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan appellabel is bij de bestuursrechter. Er kan altijd per omgevingsvergunning worden afgeweken van het omgevingsplan91. Dit stelsel geeft veel
flexibiliteit aan het omgevingsplan.
Integrale benadering fysieke leefomgeving
De gemeente kan, dankzij de doelstelling uit art. 1.3 Ow., meer zaken integreren in het omgevingsplan dan in het bestemmingsplan. Deze verbreding opent de mogelijkheid om een integrale benadering van de fysieke leefomgeving mogelijk te maken.92 Het milieuaspect zorgt
ervoor dat het mogelijk is een emissieplafond voor een locatie vast te stellen, wanneer een instructieregel vanuit het Rijk hiertoe de ruimte biedt.
88 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3. P.38. 89 Kamerstukken II 2013/14, 33 962 nr. 1-3.
90 C. van Zundert & A. Fortgens, Ontwerp Omgevingswet tekst & uitleg, eerste druk, Wolters Kluwer, Deventer, 2015, p. 48. 91 Zie art. 5.1, eerste lid, onderdeel b Ow.
Een voorbeeld van een instructieregel vanuit het Rijk is de in paragraaf 5.1.4.2 Besluit kwaliteit leefomgeving opgenomen regelgeving over geluid en trillingen. De geluidsregels uit het omgevingsplan zijn gebruiksregels die in acht moeten worden genomen door diegene die de activiteit gaat uitvoeren. Bij het stellen van regels over activiteiten is decentrale beleidsvrijheid het uitgangspunt. Het al dan niet stellen van regels is in beginsel een keuze van decentrale overheden.93 Volgens Koeman kan dit ertoe leiden dat het omgevingsplan
sneller kan gaan conflicteren met de eisen die voor een bedrijf voortvloeien uit de milieuvergunning of uit de algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving.94 De
situatie kan zich gaan voordoen dat de voorschriften uit de milieuvergunning niet stroken met de regels uit het omgevingsplan. De vraag is dan of van het omgevingsplan kan worden afgeweken. Zonder een dergelijke afwijkingsvergunning zal het bedrijf namelijk niet in overeenstemming met het omgevingsplan handelen. Het is volgens Koeman lastig te voorspellen hoe de jurisprudentie zich betreffende deze vraag zal gaan ontwikkelen. De proportionaliteitseis uit art. 3.4 lid 2 Awb kan in ieder geval een verbod opleggen om geen onuitvoerbaar omgevingsplan vast te stellen.
Flexibiliteit door beleidsvrijheid gemeenteraad
Artikel 4.1 Ow. biedt de mogelijkheid om regels betreffende activiteiten te stellen ter invulling van de gemeentelijke zorg voor de fysieke leefomgeving. Wanneer er in een specifiek geval sprake is van een vergunningplicht, wil de wetgever in beginsel over laten aan de gemeente.95 Volgens Nijmeijer moet dit in het omgevingsplan zelf worden aangegeven.96
Een vergunningplicht ligt niet voor de hand wanneer de regels in het omgevingsplan concreet, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn. Een vergunningplicht ligt wel voor de hand als een omgevingsplan open normen bevat waarbij een nadere afweging nodig is. Nijmeijer noemt als voorbeeld dat wanneer een open norm uit het omgevingsplan bepaalt dat de bouwvorm moet aansluiten op het welstandsbeeld van omliggende percelen. Zodoende ontstaat er beleidsvrijheid voor de gemeente en neemt de flexibiliteit toe. Deze beleidsvrijheid wordt echter wel ingeperkt via een mogelijke instructieregel vanuit het Rijk, welke de opdracht kan geven om bepaalde bouwwerken in ieder geval vergunningvrij te maken.97 Deze
93 C. van Zundert & A. Fortgens, Ontwerp Omgevingswet tekst & uitleg, eerste druk, Wolters Kluwer, Deventer, 2015, p. 195. 94 N.S.J. Koeman, Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet, tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2016/04, p. 98.
95 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 165.
96 A.G.A. Nijmeijer, Een nieuwe opzet voor bouwen in de omgevingswet? Eenvoudiger gezegd dan gedaan, BR 2016/56, p.379. 97 Zie art. 2.25 Omgevingswet.
geschetste instructieregel lijkt uit te gaan van een landelijke vergunningplicht voor bouwen, tenzij in het omgevingsplan anders wordt bepaald.98
Evenwichtige toebedeling van functies aan locaties
Artikel 4.2 Ow. bepaald dat in het omgevingsplan een evenwichtige toebedeling van functies aan locaties zal plaatsvinden.99 Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ uit de Wro is
vervangen door een ‘evenwichtige toebedeling van functies aan locaties’. Deze keuze volgt uit de verbrede reikwijdte van de Omgevingswet. Elke functietoekenning heeft ten minste twee kenmerken: functiekenmerken en locatiekenmerken.100 Functiekenmerken geven een
bepaalde taak aan het desbetreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving, zoals ‘bedrijventerrein’ of ‘hoofdweg’. Locatiekenmerken duiden het desbetreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving zelf aan. Een locatie kan ook meerdere functies hebben. Het toekennen van functies aan locaties behoort op grond van de Wro al tot een primair aan de gemeenteraad toevertrouwde taak. De Omgevingswet zet deze lijn voort en sluit aan bij het subsidiariteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 2.3 Ow.101
Artikel 4.2 lid 2 Ow. bepaald dat de regels die bij het gebruik van functies op locaties nodig zijn, zoveel mogelijk worden opgenomen in het omgevingsplan. Op die manier geeft het omgevingsplan grondeigenaren zoveel mogelijk duidelijkheid over welke functie- en locatiegebonden regels van toepassing zijn op hun percelen.102 Provinciale staten dienen dit te
reguleren via instructieregels als bedoeld in artikel 2.22 Ow, eerste lid, of een instructie als bedoeld in artikel 2.33 Ow, eerste lid. Dit voorkomt inconsistentie tussen de regels van verschillende overheden.
Welke precieze normen er voortvloeien uit het omgevingsplan, kunnen volgens Nijmeijer niet uit de planregels zelf worden afgeleid. Dit vergt een ‘contextuele’ toetsing, bijvoorbeeld voor de vraag wat de exacte gebruiksintensiteit van de hoofdfunctie van een bouwwerk is.103 De
wetgever heeft bepaald dat met het omgevingsplan een meer globale wijze van bestemmen
98 A.G.A. Nijmeijer, Een nieuwe opzet voor bouwen in de omgevingswet? Eenvoudiger gezegd dan gedaan, BR 2016/56, p.381. 99 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 1-3.
100 C. van Zundert & A. Fortgens, Ontwerp Omgevingswet tekst & uitleg, eerste druk, Wolters Kluwer, Deventer, 2015, p. 197. 101 C. van Zundert & A. Fortgens, Ontwerp Omgevingswet tekst & uitleg, eerste druk, Wolters Kluwer, Deventer, 2015, p. 199. 102 C. van Zundert & A. Fortgens, Ontwerp Omgevingswet tekst & uitleg, eerste druk, Wolters Kluwer, Deventer, 2015, p. 202. 103 A.G.A. Nijmeijer, Een nieuwe opzet voor bouwen in de omgevingswet? Eenvoudiger gezegd dan gedaan, BR 2016/56, p.382.
gebruikelijk wordt. Een planregel hoeft niet direct toepasbaar te zijn maar kan ruimte open laten voor innovatieve ontwikkelingen. 104
Bestuurlijke afwegingsruimte en het legaliteitsbeginsel
Vanuit de Tweede Kamer kwam de vraag op hoe wordt voorkomen dat gemeenten de bevoegdheid om aanvullende omgevingswaarden op te stellen zodanig inzetten dat de rechtszekerheid van burgers en bedrijven in het geding komt. Het is hierbij van belang te kijken naar de juridische aspecten van het benutten van bestuurlijke afwegingsruimte.105 Uit
artikel 2.11 Ow. volgt dat de omgevingswaarden door de gemeente worden vastgesteld in het omgevingsplan. Zodoende komt het legaliteitsbeginsel niet in het gedrang.106
Op grond van artikel 16.30 Ow. is op de voorbereiding en wijziging van een omgevingsplan de uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Dit brengt met zich mee dat de gemeenteraad een ontwerpbesluit over het omgevingsplan neemt en deze ter inzage legt zodat een ieder daarop kan reageren. Na de vaststelling moet het omgevingsplan bekend worden gemaakt overeenkomstig de reguliere bekendmakingsbepalingen uit de Awb. Het omgevingsplan is in artikel 16.2 Ow. aangewezen als omgevingsdocument. Dit houdt in dat het omgevingsplan in het digitale stelsel van informatievoorziening over de fysieke leefomgeving wordt opgenomen. Door de rol van de gemeenteraad, de uitgebreide voorbereidingsprocedure en de openbare bekendmakingsregels, is er volgens de wetgever geen sprake van rechtsonzekerheid voor burgers en bedrijven. De regels uit het omgevingsplan en de omgevingsvergunning zijn op tijd kenbaar.
De Raad van State adviseerde dat wanneer er sprake is van beperkte sturing door de wetgever, het te overwegingen valt om beginselen in de Omgevingswet op te nemen.107 Uylenburg
beschrijft dat beginselen een bijdrage kunnen leveren aan het verenigen van flexibiliteit en rechtszekerheid108. Beginselen geven enerzijds de richting aan terwijl ze anderzijds ruimte
voor invulling open laten. Mijns inziens kan dit ook zeker een overweging zijn welke verder bij het wetgevingsproces betrokken kan worden.
104 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 140. 105 Kamerstuk I nr. 2015/16 33 118, p. 12. 106 Kamerstuk I nr. 2015/16 33 118, p. 13. 107 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, p.57.