Bachelorscriptie
Universiteit van Amsterdam
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
EU-Turkije deal: een pact met de duivel?
Een rechtmatigheidstoets van de EU-Turkije deal
22 juni 2017
Coene, F.M.R.
10455221
frederiquecoene@gmail.com
dhr. prof. dr. S.F. (Steven) Blockmans
Aantal woorden: 5073
Inhoudsopgave
Achtergrond ... 3
Totstandkoming van de EU-Turkije deal ... 3
Inhoud deal ... 4
Probleemstelling ... 6
Europees Unierecht ... 7
Bevoegdheid Hof van Justitie ... 7
Toetsing aan het Unierecht ... 9
Discriminatieverbod ... 10
Vluchtelingenverdrag 1951 ... 11
De term ‘Vluchteling’ ... 12
Toetsing aan het Vluchtelingenverdrag 1951 ... 13
Conclusie ... 15 Bibliografie ... 17 Literatuur ... 17 Wetgeving/beleidsdocumenten ... 18 Rechtspraak ... 18
Achtergrond
Totstandkoming van de EU-Turkije deal
De jaren 2014 en 2015 zullen de geschiedenisboeken in gaan als de jaren waarin de ergste Vluchtelingencrisis wereldwijd sinds de Tweede Wereldoorlog ontstond. Volgens de United Nations Refugee Agency onder leiding van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) waren eind 2014 59.5 miljoen mensen gedwongen hun thuisland te verlaten als gevolg van vervolging, conflict en schending van de mensenrechten. Dit is een groei van 16% in vergelijking met het jaar daarvoor en zelfs een groei van 40% over een tijdspanne van drie jaar.1 Er zijn verschillende oorzaken aan te wijzen voor deze massale mensenstromen, onder andere de situatie in de Oekraïne en de al jaren voortdurende oorlog in Afghanistan.2 De belangrijkste oorzaak was echter het conflict in Syrië, wat alleen al in 2014 voor een stroom van 7.6 miljoen mensen wereldwijd zorgde en ertoe leidde dat in 2015 21,30% van alle Syrische inwoners niet in Syrië woonde en is gevlucht voor de strijd.3
Het conflict in Syrië ontwikkelde zich in 2011 als gevolg van de Arabische Lente: opstanden in de omringende landen. Er ontstonden vreedzame protesten gericht op de
onderdrukking door het autoritaire dictatoriale bewind van Bashar Al-Assad, machthebbende binnen de Ba’ath partij. Deze protesten werden door het regeringsleger met exorbitant geweld beantwoord, wat leidde tot verandering in de manier van protesteren. Een gewapend conflict ontwikkelde zich; het regeringsleger tegen iedereen die Assad weg wilde hebben.4
Door het geweld is een vluchtelingenstroom uit Syrië op gang gekomen, die een meerderheid van alle vluchtelingen wereldwijd vormt.5 Door de honderdduizenden migranten die via de Middellandse Zee zijn gevlucht, heeft deze vluchtelingenstroom ook Europa bereikt. Turkije heeft zich hierbij ontwikkeld als werelds grootste vluchtelingenontvanger. Deze vluchtelingenstroom volgt een route via de Oostelijke Middellandse Zee en door de Westelijke Balkanlanden, waarbij de migranten verschillende grenzen van staten passeren. Als reactie hierop verscherpten meerdere lidstaten van de Europese Unie (EU) hun
grenscontroles, een actie tegen de Schengen afspraken die in EU gelden in.6 The International Organization for Migration (IOM) rapporteerde dat als gevolg van deze maatregelen in 2015
1 UNHCR 2015, p. 5
2 Hecker & Leijendekker, NRC 14 september 2015, par 9
https://www.nrc.nl/nieuws/2015/09/14/dit-is-wat-je-moet-weten-om-de-vluchtelingencrisis-te-begrijpen-a1413244#vraag5
3 UNHCR 2015, p.8
4 Beemsterboer e.a., NRC 10 februari 2016. Para. 20
https://www.nrc.nl/nieuws/2016/02/09/tien-vragen-over-syrie-die-je-niet-durfde-te-stellen-a1427833
5 Hecker & Leijendekker, NRC 14 september 2015, par 2
meer dan één miljoen migranten op irreguliere en ongecontroleerde wijze de oversteek maakten vanuit Turkije richting de Griekse eilanden; de Turkije-Griekenland Route.7 EU-regelgeving schrijft voor dat vluchtelingen in het eerste land waar zij aankomen bescherming moeten aanvragen, waardoor Griekenland in de problemen kwam qua voldoende mankracht en opvang. Het gevolg van deze reguliere en irreguliere vluchtelingenstromen vanuit Turkije naar Griekenland is een onhoudbare situatie die amper gecontroleerd kan worden. Om deze situatie in de dammen en irreguliere migratie en mensensmokkel naar de EU tegen te gaan, hebben de lidstaten van de EU in samenwerking met Turkije in maart 2016 een gezamenlijk actieplan opgericht; de EU-Turkije deal.8
Inhoud deal
De deal tussen de EU en Turkije heeft als hoofddoel de verkleining van de migrantenstroom, met als kernwaarde de menselijke waardigheid. Zij benadert de migrantencrisis op drie manieren. Ten eerste door zich te richten op de voornaamste oorzaken die tot de verhoogde toestroom van Syriërs leiden. Ten tweede door het verstrekken van tijdelijke bescherming voor deze Syriërs en als laatste door het versterken van samenwerking tussen de EU en Turkije om irreguliere migratie te verminderen en zelfs te voorkomen.9
Het belangrijkste aspect van de deal is dat elke migrant die zich ná 20 maart 2016 op irreguliere wijze van Turkije naar Griekeland verplaatst, wordt teruggestuurd naar Turkije op kosten van de EU.10 Dit zijn de migranten die geen asiel aanvragen in Griekenland of wiens asielaanvraag niet-ontvankelijk wordt verklaard.11 De rechtsgrondslag hiervoor ligt in de bescherming door de relevante internationale normen, zoals het Vluchtelingenverdrag 1951, de Asielprocedures Richtlijn 2013/32/EU, en het principe van non-refoulement.Dit principe houdt in dat vluchtelingen niet mogen worden teruggestuurd naar een land waar zij gevaar lopen of hun leven niet zeker zijn.12
Turkije erkent Syriërs vrijwel automatisch als vluchteling en zij verkrijgen hierdoor een tijdelijke beschermde status. Voor vluchtelingen uit andere landen, zoals Irak of
Afghanistan, ligt dit anders. Zij kunnen alleen deze beschermde status toebedeeld krijgen door middel van een ingewikkelde procedure bij de Turkse autoriteiten. Daar komt bij dat voor elke Syriër die wordt teruggestuurd naar Turkije, de EU er één zal opnemen vanuit Turkije.
7 Amnesty International juni 2016, p. 4
8 COM(2016) 85 final
9 MEMO/15/5860
10 Persmededeling No. 144/16
11 Alonso, NRC 18 maart 2016, par. 2
Hier zit een maximum van 72.000 mensen aan. Daarbij geldt een voorkeur voor Syriërs die niet eerst de irreguliere Turkije-Griekenland route hebben geprobeerd. Dit 1-voor-1 principe geldt niet voor migranten met een andere nationaliteiten. Dit heeft als gevolg dat alleen Syriërs legaal naar de EU kunnen. Daarnaast zal Turkije alle noodzakelijke maatregelen nemen om te voorkomen dat zich, nu de illegale Turkije-Griekenland route is geblokkeerd, nieuwe overzeese routes of landroutes voor illegale migratie zullen ontstaan. Op het moment dat uit resultaten blijkt dat de deal werkt en de migrantenstroom is teruggedrongen, kunnen EU-landen op vrijwillige basis beslissen om meer vluchtelingen op te nemen. Duitsland heeft al aangegeven hiertoe bereid te zijn.13 Verder zal de EU Griekenland ondersteunen met de noodzakelijke menselijke hulpbronnen, infrastructuur en ontvangstcapaciteit voor het registreren en behandelen van de individuele vergunningsbeoordelingen en de grootschalige terugkeeracties.
Echter, Turkije zou dit niet doen zonder er zelf geen baat bij te hebben. De meest ingrijpende eis vanuit Turkije is de versnelling van de voortgangsgesprekken over toetreding tot de Europese Unie. In de eerste instantie eiste Turkije dat er vijf nieuwe hoofdstukken werden geopend ter onderhandeling tussen de lidstaten en Turkije. De situatie in Cyprus houdt dit echter tegen. Cyprus is pas bereid om te onderhandelen over eventueel
EU-lidmaatschap op het moment dat de Turkse bezetting van Noord-Cyprus wordt stopgezet. Hier vindt als sinds 1958 een machtsstrijd plaats tussen de Grieken en de Turken.14 Turkije en de EU–leiders kwamen uiteindelijk overeen dat er één nieuw, minder controversioneel hoofdstuk wordt geopend: hoofdstuk 33 over de begroting en financiën.15 Daarnaast wordt afschaffing van de EU-visumplicht voor Turkse burgers vervroegd naar juni 2016. Dit betekent dat er geen visum meer nodig is om te reizen van en naar Turkije. Deze visaliberalisatie zal wel pas plaatsvinden op het moment dat Turkije voldoet aan 72 criteria. Deze criteria hebben de thema’s Document Security, Migration and Border Managament, Public Order and Security and Fundamental Rights.16 Verder kreeg Turkije al eerder drie miljard euro voor het
verbeteren van de vluchtelingenopvang in Turkije, maar dit was tot nog toe een langzaam proces. De Europese Commissie bepaalde namelijk welke projecten in aanmerking kwamen voor deze financiering. De belofte die Turkije en EU overeenkwamen is dat de toebedeling
13 Alonso, NRC 18 maart 2016, par. 7
14 Dembinska, National Identities 2016, p.2
15 Alonso, NRC 18 maart 2016, par. 12
van dit geld sneller zal verlopen. Tevens is de EU bereid om, op het moment dat de eerste drie miljard euro op is, nogmaals drie miljard euro vrij te maken.17
Probleemstelling
Eén ding wat uit bovenstaande uitleg duidelijk naar voren komt is dat het actieplan tussen Europa en Turkije voornamelijk gericht is op één groep migranten; de migranten die vluchten voor de oorlog in Syrië. Zoals eerder aangegeven wordt het 1-voor-1 principe gehanteerd: voor iedere Syriër die wordt teruggezonden vanuit Griekenland, wordt er één Syriër die zich al in Turkije bevindt en bij voorkeur de illegale route niet heeft geprobeerd, opgenomen door de EU. Hier zit een maximum van 72.000 aan. Daarnaast krijgen Syriërs in Turkije
automatisch een beschermde status als vluchteling, terwijl dit voor vluchtelingen afkomstig uit andere landen niet geval is. Zij moeten via een ingewikkelde procedure deze status
aanvragen bij de Turkije autoriteiten. Dit terwijl één derde van het totale aantal vluchtelingen uit andere landen komt, voornamelijk uit Irak en Afghanistan en de conflicten in deze landen al veel langer aanhouden.18 De universeel geldende mensenrechten en algemene beginselen
zijn bij deze regeling van groot belang. Dit literatuuronderzoek zal daarom aan de hand van het verbod van discriminatie, opgenomen in zowel artikel 19 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest) als in artikel 3 Vluchtelingenverdrag 1951, ingaan op de rechtmatigheid van de EU-Turkije deal. Door het accessoire karakter van deze artikelen, zullen zij worden gekoppeld aan het verbod op collectieve uitzetting en het beginsel van non-refoulement. Hierbij zal eerst ingegaan worden op het Handvest en de ontvankelijkheid van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ), in combinatie met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De verhouding tussen het Handvest en Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) wordt bepaald door artikel 52 lid 3 Handvest. Hierin wordt beslist dat de Handvestbepalingen die corresponderen met bepalingen uit het EVRM dezelfde inhoud en reikwijdte hebben. Hierbij wordt ook de jurisprudentie van het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) meegenomen.19Daarna zal er gekeken worden naar het Vluchtelingenverdrag 1951 en uiteindelijk zal vanuit deze 2 rechtsgangen een conclusie worden gevormd over de geldigheid van de EU-Turkije deal.
17 Alonso, NRC 18 maart 2016, par. 11
18 http://www.turkey.iom.int
Europees Unierecht
Bevoegdheid Hof van JustitieHet rechtsprekende orgaan binnen de Europese Unie is het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ). Het HvJ verzekert de rechtseerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van verdragen.20 Om de EU-Turkije deal te kunnen toetsen aan de Verdragen en het Handvest van de Europese Unie, dient er eerst naar de bevoegdheid van het HvJ te worden gekeken. Het HvJ erkent als Unierecht de Verdragen, zoals het VEU en VWEU, maar ook het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Hierin staan de fundamentele rechten, waar bij wetgevings- en regelgevingshandelingen rekening mee moet worden gehouden. Het HvJ doet onder andere uitspraken aan de hand van dit Unierecht over een door een lidstaat, instelling of natuurlijke persoon ingesteld beroep op nietigheid van een wetgevingshandeling. Hier zitten wel een paar voorwaarden aan verbonden. Ten eerst gaat het HvJ alleen de
wettigheid van handelingen na indien dit handelingen van de Raad, Commissie of Europese Centrale bank betreffen of van de Europese Raad en Europees parlement die gevolgen aan derden beogen. Voor een ontvankelijke beroep door natuurlijk of rechtspersoon, dient deze individueel en rechtstreeks geraakt te worden door de regelgevingshandelingen van de Unie. Op het moment dat dit bevestigend kan worden beantwoord, verklaart het HvJ zichzelf ontvankelijk.21 Tevens kan toetsing door de Unierechter slechts betrekking hebben op de handeling waarmee één van deze instellingen de internationale overeenkomst heeft willen sluiten.22
De EU-Turkije deal is opgesteld na onderhandelingen door de regeringsleiders en vertegenwoordigers van de lidstaten van de Unie in samenwerking met de Republiek Turkije. Het orgaan binnen de Europese Unie die uit deze samenstelling van regeringsleiders bestaat is de Europese Raad.23 Om een beroep op nietigheid van de deal te kunnen doen bij de
Unierechter is het dus van belang dat de deal zal worden geclassificeerd als handeling van de Europese Raad. Handelingen vastgesteld door vertegenwoordigers van lidstaten in
hoedanigheid van staatshoofden en regeringsleiders zijn namelijk niet onderworpen aan de rechtmatigheidstoets door het HvJ.24 Uit recente rechtspraak van het HvJ komt naar voren dat
laatst genoemde samenstelling van toepassing is op de EU-Turkije deal.25 Hier zijn een aantal
20 Art 19 VEU
21 Art 19 VEU jo 263 VWEU
22 HvJ EU, 3 september 2008, nr. C-402/05 en C-415/05 (Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie)
23 Art 15 lid 1 VEU
24 HvJ EU 30 juni 1993, nr. C181/91 en C248/91 (Parlement vs Raad en Commissie)
argumenten door de Unierechter voor aangevoerd. Ten eerste stelde de Unierechter dat de bijeenkomsten voorafgaand aan de bekendmaking van de deal niet in de hoedanigheid van de Europese Raad zijn gehouden, maar na zitting van de Europese Raad plaatsvonden, als internationale top.26 Daarnaast was de aanwezigheid van de zowel de voorzitter van de Europese Raad als, net als die van de Commissie, puur coördinerend, hetgeen niet leidde tot een classificatie als zitting van de Europese Raad.27 Ten tweede was het HvJ van mening dat de publicatie van de EU-Turkije deal op de website van de Europese Raad en de terminologie van het woord ‘EU’ als vergemakkelijking voor het grote publiek in een journalistieke context moest worden opgevat en niet verwijst naar het daadwerkelijk bijeenkomen van de Europese Raad.28 Het HvJ achtte zichzelf dus onbevoegd om over de rechtmatigheid van de EU-Turkije deal te oordelen, aangezien hier geen sprake was van een handeling van de Europese Raad, maar van een internationale overeenkomst tussen de lidstaten. Welke weg staat er dan wel open om toch de EU-Turkije deal te kunnen toetsen aan het Unierecht, op het moment dat deze niet wordt geschaard onder handelingen van de Europese Raad?
Dit antwoord zou te vinden kunnen zijn in de procedure van de prejudiciële vraag door de nationale rechter aan het HvJ. De beslissing dat de EU-Turkije deal niet als handeling van de Europese Raad wordt geclassificeerd, heeft namelijk tot gevolg dat nationale rechters gerechtigd zijn om de EU-Turkije deal te toetsen aan nationale normen en beroepen.29 Het
belangrijkste doel van de prejudiciële procedure is de waarborging van de uniforme uitlegging en toepassing van het Unierecht door alle nationale rechters. Het loyaliteitsbeginsel eist dat lidstaten zich conform het Unierecht gedragen bij hun handelingen. Dit vergt een nauwe samenwerking tussen de nationale gerechten en het HvJ. Artikel 267 VWEU stelt dat de nationale rechter vragen kan stellen over de uitlegging van het Unierecht, zowel primair als secundair Unierecht. Een belangrijk aspect van de prejudiciële procedure is het individuele klachtenrecht. Dit betekent dat individuen zich kunnen beroepen op de bepalingen uit het Handvest tegenover de handelingen van de staat, mits dit binnen het toepassingsbereik van het Handvest valt. 30 In het geval van de EU-Turkije deal kan er beroep worden gedaan op het onrechtmatig handelen van de lidstaat aan de hand van de bepalingen en algemene beginselen binnen het Handvest. Dit onrechtmatig handelen wordt veroorzaakt door het aangaan van een overeenkomst met Turkije, die in strijd is met de bepalingen uit het Handvest. De nationale
26 GvEA 29 februari 2017, T-192/16 (NF/Europese Raad), par. 62
27 Ibid par. 68
28 Cannizzaro EP 2017/2 vol.2/no.1, p. 252
29 Cannizzaro EP 2017/2 vol.2/no.1, p. 257
rechter zal dan aan het HvJ prejudiciële vragen over de uitleg van deze bepalingen stellen en op deze manier kunnen aantonen dat de EU-Turkije deal in strijd is met de mensenrechten binnen de Unie. Overige lidstaten zijn op grond van de geldende heersende leer binnen de EU ook verplicht om zich dan te onthouden van het aangaan van deze overeenkomst.
Toetsing aan het Unierecht
De beginselen waarop beroep kan worden gedaan door individuen tijdens deze procedure met betrekking tot de EU-Turkije deal zijn het verbod van collectieve uitzetting en
non-refoulement, zoals te vinden in artikel 19 Handvest.31 Het verbod op discriminatie van artikel 14 VEU jo 21 Handvest wordt hier, door het accessoire karakter van deze bepaling, aan gekoppeld en kan ook worden getoetst zonder schending van het hoofdrecht.32 Het verbod op collectieve uitzetting houdt in dat voorafgaand aan elke uitzetting van een individu een objectief onderzoek plaatsvindt en dat er geen algemeen verbod met betrekking tot de uitzetting van personen met de nationaliteit van één specifieke staat mag zijn.33 Volgens de toelichting bij het Handvest corresponderen het verbod van collectieve uitzetting en beginsel van non-refoulement met het artikel 3 EVRM en artikel 4 vierde protocol bij het EVRM. Volgens het EHRM geldt dat het wegsturen van vluchtelingen naar onveilig land of waar ze geen mogelijkheid tot proces hebben onder het verbod van collectieve uitzetting valt. Het feit dat irreguliere migranten dus zonder proces vanuit Griekenland worden teruggestuurd naar Turkije is dus an sich al onrechtmatig volgens het verbod en het non-refoulement principe.34
Echter, de lidstaten beroepen zich op de uitzonderingsclausule neergelegd artikel 33 van de Asielprocedures Richtlijn 2013/32/EU. Die stelt dat een verzoeker die om
bescherming vraagt niet-ontvankelijk kan worden verklaard en dus zonder individueel onderzoek kan worden teruggestuurd door de lidstaat naar een ander land, mits er sprake is van een ‘veilig derde land’. Om te voldoen aan het concept veilig derde land moet er zijn voldaan aan een paar voorwaarden. Ten eerste moet dit land zelf ook het beginsel van non-refoulement respecteren, alsook mag er geen dreiging bestaan op leven en vrijheid om
redenen van ras, religie of nationaliteit. 35 Daarnaast moet het land de mogelijkheid bieden om asiel te kunnen aanvragen.36 De lidstaten stellen dat Turkije geclassificeerd kan worden als veilig derde land, en er geen schending van het non-refoulement principe plaatsvindt.
31 Artikel 19 Handvest
32 Nieuwenhuis, den Heijer & Hins 2017, p. 80
33 Reneman 2010, A&MR no. 5&6, par. 8.5.
34 Carrera & Guild 2016, CEPS, par. 6
35 Stappers 2016, p. 60
Onderzoek van Amnesty International toont daarentegen aan dat het zeer waarschijnlijk is dat vluchtelingen het risico van refoulement lopen als ze worden teruggezonden naar Turkije. Zo heeft Turkije al duizenden vluchtelingen onder druk teruggestuurd naar risicogebieden zoals Syrië, Afghanistan en Irak, zijn er aanvallen tegen Syrisch-Koerdische vluchtelingen op grond van hun ras gerapporteerd37 en is het verwerken van asielaanvragen van niet-Syriërs geweigerd door Turkse autoriteiten.38 Tevens heeft het EHRM Turkije in het verleden meerdere keren voor schendingen van onder andere het verbod van foltering en onmenselijke behandeling veroordeeld.39 Het classificeren van Turkije als veilig derde land is dus zeer discutabel.
Discriminatieverbod
Los van de situatie in Turkije, zijn ook een paar inhoudelijke aspecten van de EU-Turkije deal betwistbaar. Het idee dat voor elke Syriër die wordt teruggestuurd naar Turkije er één wordt opgenomen door de EU, het 1-voor-1 principe, gaat tegen de gevestigde Europese
mensenrechtentradities en normen in. De hervestigingsplaats van één individu is afhankelijk van een ander individu die zijn leven waagt door de irreguliere route overzee te nemen.40 Bovendien geldt deze regeling alleen voor de Syrische vluchtelingen, terwijl vluchtelingen van andere nationaliteiten deze kans niet krijgen. 41 Tevens krijgen Syriërs in Turkije
automatisch een beschermde status. Vluchtelingen met andere nationaliteiten krijgen dit niet en moeten via een ingewikkelde procedure dit aanvragen. Afghanen, Irakezen en Pakistanen hebben een beduidend lagere kans op het verkrijgen van bescherming in Turkije of de EU. Dit terwijl de grondslag van artikel 14 VEU jo 21 Handvest gelijke en eerlijke toegang voor iedereen tot kansen in de samenleving is. Personen in dezelfde situaties mogen geen minder gunstige behandeling krijgen en er mag geen onderscheid worden gemaakt op grond van ras of nationaliteit. Door deze oplossing te kiezen, verleent de EU bescherming op basis van nationaliteit in plaats van op noodzakelijkheid.42
37 Amnesty International, juni 2016, p. 11
38 Arribas, EP 2016/vol.1/no.3, p. 1101.
39 Carrera & Guild 2016, CEPS, par. 8
40 Amnesty International 8 april 2016, par. 6.
41 Carrera & Guild 2016, CEPS, par. 7.
Vluchtelingenverdrag 1951
Naast het Unierecht en EVRM kan er ook op een beroep worden gedaan op het internationale recht, in het bijzonder op het Vluchtelingenverdrag 1951 (Vluchtelingenverdrag 1951) en daarbij behorende Protocol 1967 (Protocol 1967). Beiden zijn al zestig jaar de centrale instrumenten voor het internationale regime met betrekking tot vluchtelingenbescherming. Zeker na de Tweede Wereldoorlog was er een wereldwijde consensus dat een nieuw internationaal instrument omtrent de regelgeving met betrekking tot vluchtelingen moest worden ontworpen.43 In de preambule van het Vluchtelingenverdrag 1951 wordt het doel van de makers van zowel het Vluchtelingenverdrag 1951 als het aanvullende Protocol 1967 geformuleerd. Dit is het verstrekken van een universele regelgeving omtrent vluchtelingen die hun eigen land hebben moeten verlaten als gevolg van vervolging, een gewelddadig conflict, grove schending van de mensenrechten of andere vormen van kwaad is aangedaan. Met behulp van het Vluchtelingenverdrag 1951 worden de fundamentele vrijheden en rechten verzekerd aan vluchtelingen, waar zij in hun land van afkomst niet meer vanuit kunnen gaan. In het Vluchtelingenverdrag 1951 is tevens één van de fundamentele neergelegde
grondrechten het beginsel van non-refoulement. Ter herhaling, dit betekent dat een individu niet mag worden teruggestuurd naar een land waar diegene ernstig gevaar loopt.44 De Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen en de bijbehorende vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties zorgen voor de naleving van het Vluchtelingenverdrag 1951 door de deelnemende staten.
Het Vluchtelingenverdrag 1951 is opgebouwd uit drie soorten bepalingen. Ten eerste de bepalingen die definitie van het begrip ‘vluchteling’, als tweede de bepalingen die de rechtspositie en de hieruit ontstaande rechten en plichten van het gastland vaststellen en, als laatste, bepalingen die de implementatie van administratieve en diplomatieke processen binnen de ontvangende staat determineren. Om onder bescherming van het
Vluchtelingenverdrag 1951 en Protocol 1967 te vallen, moet een individu binnen de reikwijdte van het verdrag vallen.45 In dit verslag aan de hand van deze reikwijdte de rechtmatigheid van de EU-Turkije deal worden getoetst.
43 UNHCR 2011, p.4
44 Preambule Vluchtelingenverdrag 1951
De term ‘Vluchteling’
Artikel 1A (2) Vluchtelingenverdrag 1951 geeft de definitie van vluchteling:
“Die, ten gevolge van gebeurtenissen welke vóór 1 Januari 1951 hebben plaats gevonden, en uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en ten gevolge van bovenbedoelde gebeurtenissen verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren.”46
Om binnen de reikwijdte van het artikel te vallen moet het artikel worden opgesplitst in drie elementen die moeten worden bewezen en verder uitgewerkt. Ten eerste het element
‘gebeurtenissen welke vóór 1 januari 1951 hebben plaatsgevonden’. Het Protocol 1967 is als gevolg van een groeiende vraag van de leden van het Verdrag ontstaan, omdat in het
oorspronkelijke Vluchtelingenverdrag 1951 artikel 1A alleen gebeurtenissen vóór 1951 waren opgenomen. Het Protocol 1967 heeft die grens weggevaagd en ook gebeurtenissen na deze grens vallen onder bescherming van artikel 1A Vluchtelingenverdrag 1951.47 Onder een gebeurtenis in de zin van artikel 1A (2) moet worden uitgelegd als een gewichtige territoriale of ingrijpende politieke verandering of systematische vervolging als gevolg van eerdere veranderingen.48
Het tweede element van artikel 1A (2) waar dieper op moet worden ingegaan is ‘uit gegronde vrees voor vervolging’. Dit begrip heeft een objectief en subjectief deel. Het
objectieve element is terug te vinden in ‘gegrond’, wat een kwalificatie is voor de subjectieve angst. Vrees is subjectief, en de toets hiervoor zal ook gebaseerd zijn op evaluatie van de verklaringen van de aanvrager in plaats van een evaluatie van de situatie in het thuisland. Vanwege deze subjectiviteit moet er bij de aanvraag rekening worden gehouden met de persoonlijkheid van de persoon. Angstreacties binnen identieke situaties zullen per persoon verschillen, en het is daarom noodzakelijk om de persoonlijk en familiare achtergrond mee te nemen in de beoordeling. Met andere woorden: alles wat een motief voor deze gegronde angst kan vormen. Dit geldt ook voor personen die in een situatie zitten waarin er sprake is van een
46 Artikel 1A (2) Vluchtelingenverdrag 1951
47 Artikel 1 Protocol 1967
risico voor deze gegronde vrees voor vervolging.49 Volgens artikel 33 Vluchtelingenverdrag
1951 is vervolging de bedreiging voor leven of vrijheid wegens ras, religie, nationaliteit, politieke overtuiging of lid van een bepaalde sociale groep 50
Het laatste element wat een verdere uitweiding verdient is ‘buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit’. Nationaliteit verwijst in het Vluchtelingenverdrag 1951 en Protocol 1967 naar burgerschap. Het is dan ook een vereiste dat een persoon zich buiten de staat van zijn nationaliteit bevindt, om onder de term vluchteling in de zin van het
Vluchtelingenverdrag 1951te vallen. Daarnaast moet de gegronde angst, zoals hierboven beschreven, in relatie staan tot het land van de nationaliteit van de persoon.
Artikel 1C (1) tot (6) Vluchtelingenverdrag 1951 geven de beperkingsclausules op artikel 1A van het Vluchtelingenverdrag 1951. Het grondbeginsel van dit artikel is dat op het moment dat een vluchteling in de zin van artikel 1A Vluchtelingenverdrag 1951 onder de voorwaarden van deze beperkingsclausules valt pas zijn status als vluchteling wegvalt. Hierdoor zal een vluchteling niet onderhavig zijn aan de kortstondige veranderingen in de situatie van het thuisland. Artikel 1C van het Vluchtelingenverdrag 1951 geeft zes
verschillende beperkingsclausules. De eerste vier zijn van toepassing op een verandering in de situatie waarin de vluchteling zit, veroorzaakt door zichzelf. Dit is onder andere het geval op het moment dat een individu vrijwillig opnieuw de bescherming inroept van het land waarvan hij de nationaliteit bezit. Dit betekent dat er geen sprake is van een behoefte aan internationale bescherming. De laatste twee beperkingsclausules hebben betrekking tot de veranderde situatie in het land van waaruit een individu is gevlucht.
Toetsing aan het Vluchtelingenverdrag 1951
Om de EU-Turkije deal te kunnen toetsen, is het van belang dat de personen die worden teruggestuurd naar Griekenland onder de reikwijdte van het Vluchtelingenverdrag vallen. Er is hier sprake van oorlogsvluchtelingen en deze vallen volgens rechtspraak onder het
Vluchtelingenverdrag 1951. Zij kunnen dus een beroep doen op artikel 33
Vluchtelingenverdrag 1951, het beginsel van non-refoulement, in combinatie met artikel 3 Vluchtelingenverdrag 1951, het verbod op discriminatie. Dit kan worden betoogd met dezelfde argumenten als binnen het Unierecht: de betwistbare status van Turkije als ‘veilig derde land’, het terugsturen van vluchtelingen zonder proces en het 1-voor-1 principe. Met betrekking tot het concept veilig derde land is er nog een argument tegen Turkije. Turkije
49 UNHCR 2011, p.13
heeft namelijk weliswaar het Vluchtelingenverdrag 1951 geratificeerd en is toegetreden tot het Protocol 1967, maar heeft hier wel geografische beperkingen aan toegevoegd. Volgens deze beperking vallen niet-Europese vluchtelingen in Turkije buiten de bescherming van het Vluchtelingenverdrag 1951.51 Volgens de UNHCR zijn tevens de omstandigheden in Turkije discutabel. Voor niet-Syriërs zijn er amper hervestigingsplaatsen en houdt Turkije massale groepen vluchtelingen tegen bij de Turks-Syrische grens, wat in strijd is met de internationale verplichtingen.52
Staten zouden zich kunnen beroepen op de beperkingsclausule van het verbod op discriminatie, die wordt gevonden in speciale maatregelen. Dit zijn maatregelen voor situaties waar het verschil in behandeling wordt veroorzaakt door de bevoordeling van een bepaalde groep personen aan de hand van beschermingsgronden. Hier geldt de vuistregel ‘nood breekt wet’. Ten eerste moet zo’n maatregel tijdelijk van aard zijn en, ten tweede, moet de duur en reikwijdte beperkt zijn tot wat nodig is om de kwestie aan te pakken. Het is betwistbaar of er hier sprake is van een zodanige nood, waardoor de wet gebroken mag worden. De opkomst van deze nood is door de EU zelf ontstaan; namelijk door het onvoldoende optreden van de lidstaten en de EU. De EU had eerdere stappen kunnen ondernemen om de crisis in
Griekenland tegen te gaan en daarbij ook proportionele stappen in vergelijking met de EU-Turkije deal. Denk hierbij aan het creëren van veilige vluchtroutes, opheffing van
grenssluiting en snellere investering in de opvang- en beschermingscapaciteit in Griekenland en de Balkan.53
51 Carrera & Guild 2016, CEPS, par. 8
52 Amnesty International juni 2016, par.12
Conclusie
In dit literatuuronderzoek is de rechtmatigheid van de EU-Turkije deal kritisch benaderd aan de hand van de bepalingen uit het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en het Vluchtelingenverdrag1951. Tevens is bij de Unierechtelijke toets het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens meegenomen, op grond van artikel 52 lid 3 Handvest. In het bijzonder is er getoetst aan het verbod van collectieve uitzetting en het beginsel van non-refoulement in combinatie met het accessoire verbod op discriminatie.
Het verbod van collectieve uitzetting en beginsel van non-refoulement behartigen de belangen van vluchtelingen met betrekking tot hun internationale bescherming binnen staten. De lidstaten beroepen zich met betrekking tot Turkije op de uitzonderingsclausule van ‘veilig derde land’. Volgens hen biedt dit de rechtsgrondslag voor het terugzenden van irreguliere vluchtelingen vanuit Griekenland, zonder individueel proces. Er vindt hierbij dus geen schending van het non-refoulement beginsel plaats. Zowel toetsing aan het artikel 19 Handvest jo art 3 EVRM, als toetsing aan artikel 33 Vluchtelingenverdrag 1951 laten echter een ander beeld zien van Turkije. Verschillende rapporten tonen aan dat het zeer
waarschijnlijk is dat de teruggezonden vluchtelingen het risico van refoulement lopen in Turkije. Zo is er bewijs dat Turkije al duizenden vluchtelingen onder druk heeft teruggestuurd naar de risicogebieden, zijn er aanvallen op grond van ras tegen groepen vluchtelingen
gerapporteerd en zijn asielaanvragen van niet-Syriërs geweigerd door de Turkse autoriteiten. Met betrekking tot het Vluchtelingenverdrag 1951 komt daar ook nog eens bij dat Turkije hier geografische beperkingen aan heeft toegevoegd. Niet-Europese vluchtelingen vallen volgens deze beperkingen buiten de bescherming van het Vluchtelingenverdrag 1951. Dit terwijl voor de classificatie als veilig derde land het van belang is dat vluchtelingen de bescherming kunnen genieten, zonder geografische beperkingen.
Hier komt nog eens bij dat het 1-voor-1 principe, zoals neergelegd in de EU-Turkije deal tegen de het beginsel van verbod op democratie, ingaat. Het verbod op discriminatie is neergelegd in artikel 14 VEU jo 21 Handvest en tevens in artikel 3 Vluchtelingenverdrag 1951. Ten eerste geldt het 1-voor-1 principe alleen voor Syrische vluchtelingen en krijgen vluchtelingen van andere nationaliteiten deze kans niet. Bovendien krijgen Syriërs in Turkije automatisch een beschermde status, terwijl anderen dit via een ingewikkelde procedure moeten aanvragen.
Concluderend is de rechtmatigheid van de EU-Turkije deal betwistbaar als er wordt getoetst aan het verbod van collectieve uitzetting en non-refoulement in combinatie met het
verbod op discriminatie. Binnen het Unierecht is helaas gebleken dat de ontvankelijkheid van het Hof van Justitie van de Europese Unie problematisch is, aangezien het hier niet om een handeling van de Europese Raad gaat. De mogelijkheid die in dit literatuuronderzoek als rechtsgang is gegeven is het stellen van een prejudiciële vraag door de nationale rechter op grond van artikel 267 VWEU. Deze prejudiciële vraag gaat over het aangaan van een
overeenkomst door een lidstaat met Turkije, die in strijd is met de bovenstaande bepalingen. Een optie voor verder onderzoek zou de uitwerking van deze procesgang kunnen zijn. Dit literatuuronderzoek heeft zich voornamelijk op het laatste element, ‘het in strijd zijn met de bepalingen’, gericht. Tevens moet er ook naar andere, proportionele oplossingen worden gekeken voor de vluchtelingencrisis, maar dan oplossingen die wel rechtmatig zijn en elke vluchteling een eerlijke kans op bescherming geven.
Bibliografie
LiteratuurS. Alonso, NRC 18 maart 2016
S. Alonso, ‘Dit staat er in de Turkije-deal, punt voor punt’, NRC 18 maart 2016 (online publiek) Amnesty International 8 april 2016
Amnesty International. De Turkijedeal: Feiten en Fictie, WWW < https://www.amnesty.nl/
content/uploads/2016/12/feiten_en_fictie_turkijedeal_def_8_april_2016.pdf?x82182> bericht van 8
april 2016
Amnesty International 3 juni 2016
Amnesty International. No Safe Refugee. Asylum seekers and refugees denies effective protection in
Turkey, WWW <> bericht van 3 juni 2016
Arribas 2016
G. Arribas. ‘The Eu-Turkey agreement: a controversial attempt at patching up a major problem’.
European Papers, Vol. 1, 2016, No 3, European Forum, Insight of 17 October 2016, pp. 1097-1104
Beemsterboer e.a., NRC 10 februari 2016
T. Beemsterboer e.a., ‘Tien vragen over Syrie die je niet durfde te stellen’, NRC 10 februari 2016 (online publiek)
Cannizaro 2017
E. Cannizaro. ‘Denialism as the Supreme expression of realism: a quick comment on NF v. European Council’, European Papers, Vol. 2, 2017, No 1, European Forum, Insight van 15 March 2017, pp. 251-257
Carrera & Guild 2016
S. Carrera & E.Guild, ‘EU Turkey plan for handling refugees is fraught with legal and procedural
changes’, CEPS 10 maart 2016 (online publiek)
Deminska, National Identities 2016
Magdalena Dembinska (2016): The imagined ‘other’ and its shifts: politics and identifications in Turkish Cyprus, National Identities, DOI: 10.1080/14608944.2016.1189409
Hecker & Leijendekker, NRC 14 september 2015
W. Hecker & M.Leijendekker, ‘Dit is wat je moet weten om de vluchtelingencrisis te begrijpen’, NRC 14 september 2015 (online publiek)
Nieuwenhuis, den Heijer & Hins 2017
A.J. Nieuwenhuis, M den Heijer en A.W. Hins, ‘Hoofdstukken van Grondrechten’, 4e druk, Ars Aequi 2017
Reneman 2010
M. Reneman. ‘Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie: de mogelijke betekenis voor het vreemdelingenrecht’, A&MR 2010 nr. 5&6 (online)
Stappers 2016
S. Stappers, ‘De invloed van de rechtspraak van het EHRM en het HVJ op het Europees asielbeleid’, (masterscriptie Universiteit Hasselt) 2016
UNHCR 2011
UNHCR, Handbook and Guidelines on procedures and criteria for determining refugee status, Wenen 2011 (online)
UNHCR 2015
UNHCR. Global Trends. Force Displacement in 2014, WWW <http://www.unhcr.org/ statistics> bericht van 18 juni 2015
Wetgeving/beleidsdocumenten
Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen 1951 en bijbehorend Protocol 1967 betreffende de Status van Vluchtelingen
Europees Verdrag tot Bescherming van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, Rome, 4 November 1950
Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie, Maastricht, 7 februari 1992 Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, Rome, 25 maart 1957
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, Straatsburg, 12 december 2007 Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende
gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming UNESC, “Report of the ad hoc committee on statelesssness and related problems”, UN Document E/1618, 15 februari 1950, https://documents-dds
ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/NL5/000/05/PDF/NL500005.pdf?OpenElement
Europese Raad, Foreign affairs & international relations, “EU-Turkey statement”, 18 maart 2016,
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/
Europese Commissie, “Mededeling Van De Commissie Aan Het Europees Parlement En De Raad over de voortgang van de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de Europese migratieagenda” 10/02/2016, COM(2016)85/F1
Europese Commissie, “EU-Turkey joint action plan, Brussel 15 oktober 2015, MEMO/15/5860
Rechtspraak
EHRM 21 januari 2011, nr. 30696/09, M.S.S./België en Griekenland.
HvJ 30 juni 1993, nr. C-181/91 en C-248/91, ECLI:EU:C:1993:271, Parlement/Raad en Commissie. HvJ 3 september 2008, nr. C-402/05 en C-415/05, ECLI:EU:C:2008:461, Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie.
GvEA 29 februari 2017, T/192/16 (NF/Europese Raad.
