‘Een narratieve benadering van de ontwikkeling
van het Nederlandse contraterrorismebeleid’
Sarah Charlotte van Andel
Master Publiekrecht, track Militair recht Universiteit van Amsterdam
Begeleider: Prof. dr. mr. P. Ducheine d.d. 23 december 2016
Abstract
Dit rechtswetenschappelijk onderzoek staat in het teken van het Nederlandse contraterrorismebeleid (CT-beleid). Op basis van literatuuronderzoek, wat hoofzakelijke bestaat uit een beleidsanalyse, wordt vanuit een intern juridisch perspectief de ontwikkeling van zowel het CT-beleid als van het feitelijk terrorisme in Nederland beschreven. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Op welke grondslagen is de ontwikkeling van het nationale CT-beleid in de periode van 1970 tot heden gebaseerd? Deze scriptie tracht in eerste instantie een bijdrage te leveren aan een algemeen overzicht van het Nederlandse CT-beleid. Ten tweede beoogt het een bijdrage te leveren aan de discussie omtrent de mogelijke verklaringen voor de ontwikkeling van het CT-beleid, hierbij wordt het fenomeen het ‘nieuwe terrorisme’ uitgebreid behandeld. Tevens wordt uit juridische dogmatiek een multidisciplinaire discussie uiteengezet, waarbij de verklaringen voor de ontwikkeling in het overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme centraal staan.
Het onderzoek behelst de periode vanaf de bezetting van de Indonesische ambassade in 1970 tot aan de terroristische aanslagen in onze buurlanden van het afgelopen jaar. Aanvankelijk was in grote mate sprake van politiek gewelddadig activisme, grote politieke terughoudendheid van het gebruik van het begrip terrorisme werd betracht. Tegen het begin van het nieuwe millennium vindt een verbreding plaats in het definiëren van het geweld en wordt het gebruik van het begrip terrorisme niet geschuwd. Een chronologisch verloop van de vorming van contraterrorisme maatregelen wordt uiteengezet, waarbij het onderzoek zich specifiek richt op aanleidingen en verklaringen voor de (door)ontwikkeling van het CT-beleid. In een apart hoofdstuk wordt de feitelijke verandering van het terrorisme in de periode die begint bij het activisme van de Zuid-Molukkers tot aan de aanwezigheid van jihadisten op Nederlandse bodem behandeld. Hierbij worden de kenmerken, ideologieën en modus operandi van deze aanwezige terroristische groeperingen beschreven. Daarnaast wordt nagegaan in welke mate het huidige terrorisme zich leent voor vergelijking met het terrorisme van de vorige eeuw en of daadwerkelijk het verschil in terrorisme tussen beide periodes kan dienen als verklaring voor het overheidsoptreden inzake terrorismebestrijding. Tevens wordt achterhaald welke andere verklaringen voor de verandering in het overheidshandelen betreffende contraterrorisme worden aangedragen door experts uit het wetenschapsgebied wat zich bezighoudt met, óf gerelateerd is, aan terrorisme(bestrijding).
Naar aanleiding van de bevindingen in het onderzoek worden ter beantwoording van de hoofdvraag een aantal algemene grondslagen genoemd die als basis kunnen dienen voor de ontwikkeling van het CT-beleid in de afgebakende tijdsperiode.
Uit het onderzoek blijkt dat de ontwikkeling van het CT-beleid kan worden herleid naar vijf grondslagen:
1- De ontwikkeling van terrorisme
2- De verruiming van de grenzen en het bereik van contraterrorisme 3- De waarden van de democratische rechtsstaat
4- De overgang van gewelddadig politiek activisme naar terrorisme 5- De maatschappelijke betrokkenheid bij de bestrijding van terrorisme
Afsluitend worden naar aanleiding van het gehele onderzoek enkele aanbevelingen gedaan. Deze betreffen de verbreding van de definitie van terrorisme, het (toekomstige) gebruik van non-conventionele wapens, de situatie na het uiteenvallen van het kalifaat van IS en het voorkomen van hergroeperingen van terroristische bewegingen.
Inhoudsopgave
Abstract 2
Inhoudsopgave 3
1. Inleiding 4
1.2 Doel en relevantie 4
1.3 Opbouw en hoofd- en deelvragen 5
1.4 Methodologie 6
1.5 Afbakening 7
2. Het nationale CT-beleid van 1970 tot 2001: The Dutch Approach 9
2.1 Het begin: het Zuid-Molukse activisme 9
2.2 Vraag naar een nieuwe strategie: de Terreurbrief van 1973 10
2.3 De periode na de introductie van het nieuwe beleid: de jaren ‘70 12
2.4 Een verandering in het soort geweld: de jaren ’80 en ‘90 14
2.5 Tussenconclusie 14
3. Het nationale CT-beleid van 2001 tot heden: de vraag naar een nieuwe aanpak 16
3.1 Het omslagpunt: de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten 16
3.2 Van externe naar interne dreiging: de opkomst van homegrown terroristen 17
3.2.1Een preventief beleid: de Brede Benadering 18
3.2.2De aanpak van radicalisme 19
3.3 Opsporen en vervolgen: de kroon van de rechtstaat 21
3.3.1De bestrijding van het Jihadisme 22
3.4 Tussenconclusie 24
4. De feitelijke verandering van het terrorisme vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw27
4.1 Het terroristische oogmerk als basiscriterium voor de kwalificatie 28
4.2 De periode van 1970 tot 1980: gijzelingen met politieke voorkeuren 28
4.3 De periode van 1980 tot 1990: bomaanslagen met nationalistische trekken 29
4.4 De periode van 1990 tot 2001: een rustige periode met groeiende religieuze spanningen 30
4.5 De periode van 2001 tot heden: omvangrijke zelfmoordaanslagen 31
4.6 Tussenconclusie 33
5. Verklaringen voor de verandering op het gebied van contraterrorisme 35
5.1 Verandering naar aanleiding van het ‘nieuwe terrorisme’ 35
5.2 Verandering naar aanleiding van dreiging en angst 38
5.2.1 Verandering naar aanleiding van de mate in openbaarheid van overheidsinformatie 39
5.2.2 Verandering naar aanleiding van maatschappelijke verschuivingen 39
5.3 Reactie wetenschappelijke discussie 40
5.4 Tussenconclusie 41
6. Conclusie 43
7. Aanbevelingen 49
8. Lijst van de gebruikte afkortingen 50
1. Inleiding
Sinds de gijzeling tijdens de Olympische Spelen van 1972 in München en de aanwezigheid van de gewelddadige Zuid-Molukse activisten op Nederlandse bodem, wordt terrorisme als gewichtige bedreiging van zowel de nationale als internationale rechtsorde gezien.1 Naar aanleiding van de Amerikaanse aanslagen van 9/11 en de naderende dreiging die voortvloeit uit de recente terroristische aanslagen in onze buurlanden, heeft de maatschappelijke vraag naar het waarborgen van de veiligheid en het publieke belang van het minimaliseren van het gevaar, ongekende vormen aangenomen. De regering is (grond)wettelijk verplicht de Nederlandse rechtsorde en staatsveiligheid te verdedigen, alsmede bij te dragen aan de verdere ontwikkeling en bescherming van de internationale rechtsorde.2 Per definitie is het actief ondersteunen van terrorisme in strijd met deze rechtsorde, maar ook het aannemen van een passieve houding als overheid is volgens jurisprudentie hiermee onverenigbaar.3 Daarom behoort het tot de primaire taak van de staat om een daadkrachtig en effectief contraterrorismebeleid (hierna CT-beleid) te realiseren. Op Nederlandse bodem is tot dusver geen sprake geweest van een terroristische aanslag van het formaat van de aanslagen van 9/11, desondanks heeft het Nederlandse CT-beleid een enorme ontwikkeling doorgemaakt. Ter verklaring en verduidelijking van deze ontwikkeling is een uitgebreid over- en inzicht van dit beleid gewenst. Zodoende is de beschrijving van deze ontwikkeling, de hieraan ten grondslag liggende wet- en regelgeving en de verklaringen van de overheidsreactie op terrorisme onderwerp van deze scriptie.
1.2 Doel en relevantie
De doelstelling van deze scriptie is tweeledig. Deze dient in eerste instantie om een bijdrage te leveren aan een algemeen overzicht van het Nederlandse CT-beleid. Ten tweede beoogt deze een bijdrage te leveren aan de discussie omtrent de mogelijke verklaringen voor de ontwikkeling van dit beleid. Een dergelijke bijdrage in de vorm van een uiteenzetting en historische vergelijking werkt het analyseren van terroristische actualiteiten in de hand en draagt bij aan de vorming van een maatschappelijk- en beleidsmatig perspectief op het gebied van terrorismebestrijding. Hoewel relatief veel aspecten van (contra)terrorisme onderzocht zijn, is weinig onderzoek bekend waarin het gaat om de grondslagen van de ontwikkeling van het
1 BVD 2001, p. 11.
2 Op grond van Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (WIV); en als gewichtig belang van de staat op
grond van artikel 90 Grondwet.
3 ICJ (1947), Corfu Channel case; ICJ (1986), Nicaraqua case; Het gaat hierover de strijdigheid van de ‘to tolerate and acquisce terrorist activities’.
nationale CT-beleid. Dit tezamen vormt de wetenschappelijke relevantie van deze scriptie. De toenemende dreiging en angst van de samenleving en de publieke vraag naar meer veiligheidswaarborgen die gevormd wordt door het hedendaagse terrorisme, vervaardigt de maatschappelijk relevantie van dit onderwerp.
1.3 Opbouw en hoofd- en deelvragen
Ter realisatie van de doelstelling staat in deze scriptie de volgende hoofdvraag centraal: ‘Op welke grondslagen is de ontwikkeling van het nationale CT-beleid in de periode van 1970
tot heden gebaseerd?’
Ter beantwoording van deze hoofdvraag, worden de volgende deelvragen per hoofdstuk behandeld:
2- Hoe zag het nationale CT-beleid in de periode van 1970 tot 2001 eruit? 3- Hoe zag het nationale CT-beleid in de periode van 2001 tot heden eruit? 4- Welke feitelijk verandering van terrorisme op Nederlandse bodem heeft
plaatsgevonden?
5- Welke verklaringen voor de verandering in het overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme zijn er?
Om grip te kunnen krijgen op de verschillen in gedachtegang van de terrorismebestrijders en inzicht in het beleid te vergaren, is het van belang om eerst de ontwikkeling van het beleid per tijdsafbakening uiteen te zetten, waarna een vergelijking kan worden gemaakt. Als eerste wordt in hoofdstuk twee de periode van 1970 tot 2001 besproken, waarna de periode van 2001 tot heden wordt behandeld in hoofdstuk drie. Hierbij wordt nagegaan welke wet- en regelgeving hieraan ten grondslag ligt, welke rechtvaardiging hiervoor wordt gegeven, welke doelstellingen met dit beleid worden nagestreefd, hoe de taak- en bevoegdheidsverdeling heeft plaatsgevonden en tot hoever de omvang van dit beleid strekt. In het laatste deel van het derde hoofdstuk wordt een vergelijking gemaakt van het beleid uit beide periodes, hierbij wordt nagegaan of de oudere uitgangspunten formeel zijn verlaten, of sprake is van nieuwe wet- en regelgeving en wat hieraan eventueel ten grondslag ligt. In het vierde hoofdstuk wordt de verandering in kenmerken, ideologieën en modus operandi van de aanwezige terroristische bewegingen in Nederland beschreven. Vervolgens worden in hoofdstuk vijf de verklaringen omtrent de ontwikkeling in het overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme uiteengezet. Hierbij wordt nagegaan in welke mate het huidige terrorisme zich leent voor vergelijking met het
terrorisme van de vorige eeuw. Daarna wordt onderzocht of daadwerkelijk het verschil in terrorisme tussen beide periodes kan dienen als verklaring voor het veranderende overheidsoptreden aangaande terrorismebestrijding. Tevens wordt nagegaan welke andere verklaringen voor de verandering in het overheidshandelen betreffende contraterrorisme worden aangedragen door experts op het gebied van terrorisme. Een subjectieve reactie op deze discussie zal daarna kort aan de orde komen. Het zesde hoofdstuk behelst een conclusie; hierin wordt antwoord op de hoofdvraag gegeven. Afsluitend worden naar aanleiding van het gehele onderzoek enkele aanbevelingen op het gebied van terrorisme(bestrijding) gedaan.
1.4 Methodologie
Deze scriptie komt in de vorm van een rechtswetenschappelijk onderzoek; dit bestaat hoofdzakelijk uit een beleidsanalyse. Voor het inwinnen van informatie en het zoeken naar literatuur is de sneeuwbalmethode gebruikt, de zoektermen terrorisme en contraterrorisme dienden hiervoor als uitvalbasis. De vergelijking van de verschillende periodes (hoofdstuk twee en drie) en de uiteenzetting van de verandering van het feitelijke terrorisme in Nederland (hoofdstuk vier), worden uit een intern juridisch perspectief geschreven en zijn beschrijvend van aard. Hierbij wordt op basis van literatuur- en theoretisch onderzoek antwoord gegeven op de deelvragen per hoofdstuk. Gebruik wordt gemaakt van formele rechtsbronnen, overheidspublicaties, jurisprudentie, literatuur, onderzoeksverslagen en wetenschappelijke artikelen. De discussie omtrent het fenomeen het ‘nieuwe’ terrorisme’ en de verklaringen voor de verandering in overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme in hoofdstuk vijf, is vanuit de juridische dogmatiek uiteengezet en is overwegend beschrijvend van aard. Deze discussie is gebaseerd op beschouwingen van experts uit het wetenschapsgebied wat zich bezighoudt met of gerelateerd is aan terrorisme(bestrijding). Getracht is een multidisciplinair perspectief op de ontwikkelingen van het CT-beleid te realiseren door gebruik te maken van experts uit verschillende disciplines. Opinies en beschouwingen van onder andere een historicus, een socioloog, een onderzoeksjournalist gespecialiseerd op het gebied van terrorisme en meerdere politicologen, juristen en politici komen aanbod. Hierbij worden de opinies van zowel nationale als internationale experts uiteengezet. De reden hiervoor is dat wereldwijd CT-beleid wordt ontwikkeld en dit beleid zowel nationaal als internationaal beschouwd wordt op effectiviteit en opportuniteit. De reactie op deze discussie, beschreven in het laatste deel van hoofdstuk vijf, is normatief. Beantwoording van de deelvragen van dit hoofdstuk zal tevens aan de hand van literatuuronderzoek worden gedaan, waarbij gebruik
wordt gemaakt van opiniestukken, literatuur en wetenschappelijke artikelen. De aanbevelingen in hoofdstuk zeven hebben een prescriptief karakter.
1.5 Afbakening
Het begrip terrorisme staat in dit onderzoek centraal. Tot aan het begin van de huidige eeuw werd door de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) aanvankelijk de ‘smalle’ definitie van het begrip gehanteerd. De reden hiervoor was dat in de vorige eeuw grote politieke terughoudendheid van het gebruik van het begrip terrorisme werd betracht. Het geweld werd destijds door de BVD geclassificeerd als ‘politiek gewelddadig activisme’.4 Het ging hierbij om politiek geweld gericht op zaakschade en het welbewust zaaien van onrust in brede kring.5 De officiële definitie van het politiek gewelddadig activisme luidt:
“Het voeren van politieke actie met gewelddadige middelen, zoals het aanrichten van materiële schade, relschoppen en intimidatie van personen.”6
Door het geweld onder deze noemer te scharen kon de intensiteit en de mate van de destructieve justitiële en politiële maatregelen worden beperkt. Middels het niet verklaren van politiek gewelddadige activisten tot terrorist, werd getracht een normale terugkeer van deze personen in de burgerlijke maatschappij te bewerkstelligen en radicalisering tegen te gaan.7 Wat destijds wél precies onder het begrip terrorisme viel, was geen onderwerp van het politieke- en maatschappelijk debat, en was zodoende niet geheel duidelijk.8 Echter indien het activisme dodelijke slachtoffers ten gevolge had, dan werd dit als terroristisch gekwalificeerd.9
Door de opkomst en ontwikkeling van het terrorisme ontstond een noodzaak tot het hanteren van een duidelijke en vaste definitie van het begrip terrorisme. Het ontbrak aan (internationale) consensus over deze definitie, zodoende kon op een zeker moment worden gesproken over 109 verschillende definities die gehanteerd werden door verschillende inlichtingen- en veiligheidsdiensten. 10 Dit zorgde voor onduidelijkheid over onder andere de mate van inzet en
4 Handelingen II 1972-73, eerste vergadering Bijzondere Commissie voor de brief van de Minister-President
inzake bestrijding van Terreuracties (29-03-1973).
5 Klerks 1998, p.21; Schmid & Jongman 1988, p.5. 6 Bakker 2008a, p.221
7 BVD 2001, p. 7-9. 8 Bakker 2008a, p. 231. 9 BVD 2001, p. 7.
proportionaliteit van bestrijdingsmiddelen. Door het hanteren van een eenduidige definitie werd beoogd felle reacties op het beleid en gehanteerde werkwijze tegen te gaan, van zowel de politiek als van de samenleving. De BVD, tegenwoordig de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), hanteerde sinds 2001 zijn eigen invulling en definitie van dit begrip. Deze luidt als volgt:
“Terrorisme is het plegen van of dreigen met op mensenlevens gericht geweld, met als doel maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen of politieke besluitvorming te
beïnvloeden.”11
Door deze formele invulling van het begrip, vond een verbreding plaats in de mogelijkheid tot het definiëren van het geweld. Een belangrijk aspect bij het definiëren van het geweld als terroristisch, is het doelbewust streven naar menselijke slachtoffers tijdens de (organisatie van) aanslagen en het geweld. Het oogmerk op dodelijk afloop van het geweld ter verwezenlijking van het beoogde doel is dus bepalend bij het definiëren van het activisme als terrorisme. Tevens is bij de afbakening van het begrip terrorisme van belang, om op te merken dat het begrip terreur in een bepaalde hoedanigheid hier niet onder valt. De terreur, inhoudende het schrikbewind van een staat tegen haar eigen inwoners ter bewaring van de heersende macht, wordt niet onder dezelfde noemer als terrorisme geplaatst.12 Het anti-terreurbeleid doelt in deze scriptie op het CT-beleid, en visa versa. Daarnaast wordt vanwege de beperkte omvang van deze scriptie, het cyberterrorisme in zijn geheel buiten beschouwing gelaten. Verder verdiend opmerking dat tevens vanwege de beperkte omvang van dit onderzoek, het onderzoek zich hoofdzakelijk concentreert op het Nederlandse beleid en de nationale wet- en regelgeving. Derhalve wordt een (uitgebreide) uiteenzetting van de internationale wet- en regelgeving buiten beschouwing gelaten.
11 BVD 2001, p. 9.
2. Het nationale CT-beleid van 1970 tot 2001: The Dutch Approach
Voor een compleet overzicht van de ontwikkeling van het nationale CT-beleid wordt als eerste de periode van 1970 tot 2001 geanalyseerd. De deelvraag van dit hoofdstuk luidt:
‘Hoe zag het nationale CT-beleid in de periode van 1970 tot 2001 eruit?’
Nederland was tot het jaar 1970 niet bekend met acties van terroristische aard.13 Tot 1973 kende Nederland geen officieel CT-beleid. In de periode vanaf 1973 tot 2001 werd het terrorisme niet gepolitiseerd omdat door de regering niet werd gekozen voor een destructieve en gewelddadige aanpak van de terroristen. Derhalve stonden de Nederlandse antiterrorismemaatregelen te boek als sterk incidentgericht en reactief van aard.14 Het uitgangspunt van het CT-beleid destijds was het de-escaleren van de (terroristische) gewelddadigheden en de maatschappelijke orde bewaken. Getracht werd de gewenste publieke aandacht van de terroristen in te perken zodat het voor hen moeizamer werd gemaakt hun doel te verwezenlijken, te weten het aanbrengen van politieke verandering. Thans zal aan de hand van verschillende incidenten en gebeurtenissen een chronologisch overzicht worden geschetst van de verschillende bestrijdingsmethoden- en maatregelen. Tevens wordt de heersende gedachtegang uiteengezet. Ter afsluiting van dit hoofdstuk wordt een tussenconclusie getrokken.
2.1 Het begin: het Zuid-Molukse activisme
Terrorisme heeft vóór 2001 nooit een prominente plek op de politieke agenda gehad.15 De eerste aandacht voor terrorisme ontstond nadat de Indonesische ambassade in 1970 door Zuid-Molukkers bezet werd.16 Dit was het begin van een aaneenschakeling van gewelddadige acties in Nederland. In 1971 werd een olietank in de Rotterdamse haven opgeblazen door aanhangers van de Palestijnse bevrijdingsbeweging Al Fatah.17 Daaropvolgend waren Nederlandse gasinstallaties doelwit van bomaanslagen, uitgevoerd door leden van Palestijnse terroristische organisaties Al Fatah en Zwarte September.18 Internationaal werden Israëlische sporters gegijzeld tijdens de Olympische Spelen van München, eveneens door leden van terreurgroep Zwarte September.19 De regering trok de Nederlandse weerstandscapaciteit op het gebied van
13 Fijnaut 1994, p.101
14 Van der Woude 2001, p. 129. 15 Roor 2009, p.23
16 Eenendertig augustus 1970 te Wassenaar. 17 Veertien maart 1971 te Rotterdam.
18 Zes februari 1972 te Ravenstein en Ommen; Cuperus & Klijnsma 1980, p. 10. 19 Vijf september 1972 te München.
terrorisme in twijfel.20 Als reactie moest een beleid ontwikkeld worden, specifiek ter bestrijding van terrorisme.21 De bestrijding en aanpak van het ‘politieke geweld’ ofwel acties van terroristische aard, werd een politietaak.22 Dit geschiedde door de aanmerking van terrorisme als crimineel gedrag.
De noodzaak tot een georganiseerde aanpak leidde aanvankelijk tot nieuwe richtlijnen en overlegstructuren.23 Een voorbeeld hiervan was de Gijzelingscirculaire; hierin zette de regering uiteen hoe de besluitprocedure moest geschieden tijdens een gijzeling.24 De BVD kreeg het inwinnen van strategische informatie als taak toebedeeld. Tevens kregen reeds bestaande (militaire) gevechtseenheden de ondersteuning van politie-eenheden als extra taak toebedeeld. Deze eenheden behoorden terughoudendheid in geweldsgebruik te betrachten.25 Dit uitgangspunt was onderdeel van de toen heersende gedachtegang en beleid, ook wel bekend als de Dutch Approach.26 De voorkeur ging uit naar communiceren en overleggen met terroristen in plaats van hen opjagen en opsluiten. Getracht werd terroristische groepen of individuen in te kapselen in het democratisch systeem.27 Zodoende werd het terrorisme beheerst en proportioneel benaderd.28
2.2 Vraag naar een nieuwe strategie: de Terreurbrief van 1973
Zoals hiervoor beschreven hadden in Nederland vanaf 1970 al meerdere verschijnselen van terroristische aard zich voorgedaan. De regering stelde in 1972 dat herhaling hiervan moest worden voorkomen, waarvoor een gerichte en consistente bestrijding noodzakelijk was.29 Tot 1973 ontbrak het aan een eenduidig op papier gezet beleid. Daarom werden alle gefragmenteerde en versnipperde maatregelen ter bestrijding van terrorisme dusver, samengebundeld en als formele strategie in 1973 gepresenteerd door de toenmalige minister-president Biesheuvel. Dit beleidsstuk had de naam ‘de Terreurbrief’.30 De Terreurbrief wordt ook wel gezien als ijkpunt in de geschiedenis van het Nederlandse anti-terreurbeleid; het
20 Kamerstukken II 1972-73, 12 000 VI, nr. 11; Bijlagen Kamerstukken II 1972-73, 28 maart 1973, AA, p.
AA-10; De Graaf 2010, p.30.
21 Van der Woude 2009, p.7; Bootsma 2000, p.60. 22 Abels 2007, p.121. 23 Klerks 1989, p. 29-48. 24 Muller 1994, p. 142. 25 Hameeteman 2011, p. 8-9; Moerings 1989, p. 372. 26 De Graaf 2010, p. 27. 27 Moerings 1989, m.n. p. 371-373; Klerks 1989, p. 48. 28 Schmid 1989; Klerks 1989; Moerings 1989.
29 Handelingen II 1972-73, Rijksbegroting 1973, Hoofdstuk VI, 12.000, nr. 11; van Leeuwen (S) 2000, p.12. 30 Kamerstukken II 1972-1973, 12 000 VI, nr. 11.
bepaalde de richting van de latere terrorismebestrijding.31 Het beleidsstuk wees uit dat de overheid voornemens was de terrorismebestrijding te centraliseren. Het beleid mocht geen vorm aannemen die “het open karakter van onze samenleving zou kunnen aantasten”.32 Het uitgangspunt luidde: “Bestrijding van een terroristische daad kan worden ingepast binnen de bestaande wetgeving.”33 De regering was van mening dat de huidige wetgeving genoeg handvaten en middelen bevatte om de terroristische acties te scharen onder bestaande misdrijven, zodoende werd gekozen via die weg te straffen.34 Derhalve werd geen nieuwe wetgeving in het leven geroepen.
Een korte opsomming van de inhoud van de genoemde Terreurbrief:
-‐ Een ministeriële werkgroep wordt ingesteld voor het bewerkstelligen van een effectieve aanpak. Tevens zal de regering omtrent besluiten van deze werkgroep openbare mededelingen doen.
-‐ Terrorisme wordt formeel bestempeld als misdrijf, de bestrijding wordt een taak van de politie. Het primaat ligt bij de Minister van Justitie.
-‐ Vanwege het onderlinge verband tussen de aanpak van terroristische acties en handhaving van de openbare orde, worden bestrijdings- en handhavende maatregelen van zowel justitiële aard als met een bestuurlijk karakter volledig op elkaar afgestemd. Het ging hierbij om bestuurlijke maatregelen ten aanzien van ambulance en brandweer. De Minister van Justitie en de burgemeester zijn hiervoor verantwoordelijk.
-‐ Twee eenheden lange-afstand-schutters worden opgericht. Eén eenheid wordt gevormd uit manschappen van de politie en de andere uit die van de krijgsmacht. Militairen vervullen hierbij een assisterende rol.
-‐ Voorbereidingen worden getroffen voor het in werking stellen van een speciale opleiding voor de ‘close combat-unit’. Tevens wordt een reguliere infanterie-eenheid de extra taak toebedeeld het operatiegebied (‘plaats van actie’) te beveiligen.
Aan de brief werd later invulling gegeven door de oprichting van de ministeriele werkgroep: de Ambtelijke Stuurgroep Terroristische Acties (ASTA). De Terreurbrief bevatte voornamelijk
organisatorische en infrastructurele aanpassingen en schetste enkel een algemeen beeld.35De
31 Klerks 1989, p. 56; Ducheine 2008, p. 57. 32 Kamerstukken II 1972-1973, 12 000 VI, nr. 11 33 Hameeteman, 2011, p. 8-9.
34 Van der Woude 2009, p.8. 35 Eikelenboom 2007, p. 206.
beperkte uiteenzetting van het beleid en voorgenomen maatregelen wordt verklaard door de procedure die destijds werd gehanteerd. Hierbij gold voor iedere betrokkene een geheimhoudingsplicht betreffende de anti-terreurmaatregelen. De regering was van mening dat de samenleving niet een frequente terugkoppeling over het beleid behoefde te krijgen. De mening van de maatschappij zou enkel afhangen van de uiteindelijke afloop van een dergelijke aanslag.36 Door deze procedure werd de mogelijkheid tot aantasting van het besluitvormingsproces door de publieke opinie geminimaliseerd. De wettelijke basis van deze procedure werd gevormd door artikel 104 van de Grondwet van 1972.37 Op grond hiervan is geheimhouding geoorloofd in het belang van de Staat.
2.3 De periode na de introductie van het nieuwe beleid: de periode na 1973
In de jaren na de Terreurbrief gijzelde het Japanse Rode Leger in 1974 het personeel van de Franse ambassade in Den Haag.38 Ook bezette Zuid-Molukse jongeren het Indonesische consulaat in Amsterdam en kaapte zij in 1975 een lange tijd een trein tussen station Hoogeveen en station Beilen in Drenthe.39 In deze onrustige periode, waarbij het ging om meerdere actieve gewelddadige groeperingen, werd de hiervoor besproken ‘passieve’ Nederlandse aanpak standvastig gehanteerd. De regering bleef streven naar consensus door middel van onderhandelingen met terroristen. Gebruik van geweld werd zolang mogelijk uitgesteld.40 Tijdens de evaluatie door de regering, ter verbetering van het beleid, werd enkel gekeken hoe moest worden omgegaan met de specifieke situatie en hoe te reageren bij toekomstige gebeurtenissen. Geen rekening werd gehouden met de achtergronden van het gaande politieke geweld, evenmin werd aandacht besteed aan de achterliggende motieven en ideologieën.41 De praktische dilemma’s stonden centraal met als gevolg dat de fundering van het probleem niet gepolitiseerd werd.
36 De Graaf 2010, p.34.
37 Het artikel luidt: ‘De ministers hebben zitting in de beide Kamers. Zij hebben als zodanig alleen een
raadgevende stem. Zij kunnen zich in de vergadering doen bijstaan door de ambtenaren, daartoe door hen aangewezen. Zij geven aan de Kamers, hetzij mondeling, hetzij schriftelijk, de verlangde inlichtingen, waarvan
het verlenen niet strijdig kan worden geoordeeld met het belang van de Staat. Zij kunnen door elk der Kamers
worden uitgenodigd om te dien einde ter vergadering tegenwoordig te zijn.’ Een dergelijke regeling staat in artikel 110 van de huidige Grondwet.
38 Dertien tot en met zeventien september 1974. 39 Twee tot en met negentien december 1975.
40 U. Rosenthal, E. Muller & A. Ruitenberg 2006, p.121. 41 De Graaf 2010, p.40.
Door de pragmatische aanpak van de regering werd, naast de twee reeds opgerichte eenheden lange-afstand-schutters, de zogenoemde ‘close combat unit’ opgericht. 42 Alle drie eenheden waren onderdeel van de Bijzondere Bijstandseenheid (BBE). Deze ‘close combat unit’ was een zwaarbewapende gevechtseenheid bestaande uit mariniers en ondersteunde, tezamen met de overige onderdelen van de BBE, de arrestatieteams van de politie. Daarnaast werd het onderzoeken van terroristische activiteiten en het inwinnen van inlichtingen uitbesteed aan nieuw opgerichte units binnen de BVD: de Centrale Recherche Informatiedienst (CRI) en het Landelijk Bijstandsteam Terrorismebestrijding (LBT).43
Een publieke reactie op het terroristische geweld of het politiek gewelddadig activisme bleef tot 1975 uit. Echter waren na de treinkaping van 1975 kritische klanken, op zowel het anti-terreurbeleid als op de terroristen, hoorbaar vanuit de maatschappij. In mei 1977 werd een trein ten hoogte van het dorp De Punt in Drenthe gekaapt en gelijktijdig werden leerlingen en leerkrachten van een lagere school te Bovensmilde gegijzeld door Zuid-Molukse activisten.44 Beide gebeurtenissen werden breed in de media uitgemeten; een toename van maatschappelijke aandacht was waarneembaar. Thans werd de regering gedwongen om tijdens het vormen en uitvoeren van het beleid rekening te houden met de maatschappelijke situatie en bijkomende publieke emoties. Zowel de kaping als bezetting werd bewapend uitgevoerd; desalniettemin werd aanvankelijk getracht te onderhandelen met de activisten. Dit geweldloze beleid werd echter niet meer toereikend geacht omdat de onderhandelingen resulteerde in een impasse. Hierdoor werd uiteindelijk gekozen voor beëindiging van beide acties door middel van de politiële inzet van de BBE.45 De publieke opinie bleek daadwerkelijk een factor bij de keuze van de overheid voor het te hanteren beleid. In 1978 werd nogmaals gebruik gemaakt van de BBE, ditmaal om een einde te maken aan de bezetting van het Provinciehuis in Assen door drie militante Zuid-Molukkers.46
42 Zie voor een geheel overzicht van de genomen maatregelen in de periode 1973-1979: Kamerstukken II
1978-1979, 15 300, nr. 36.
43 Janse 2005, p. 63-64; Kamerstukken II 1978-1979, 15 300, nr. 36. 44 dd. 23 mei tot en met elf juni 1977.
45 Schmid et al 1982, p. 67. 46 dd. dertien maart 1979.
2.4 Een verandering in het soort geweld: de jaren ’80 en ‘90
In de jaren hierna is het relatief rustig. In het jaar 1985 liet zowel de BVD als de CRI in hun rapportages weten dat tot dusver geen sprake was van écht terrorisme, maar enkel van politiek gewelddadig terrorisme.47 De terughoudendheid van het gebruik van de term ‘terrorisme’ was vooralsnog in grote mate aanwezig. In de periode hierna was een toename van het transnationale karakter van terrorisme waarneembaar. De voornaamste voorbeelden waren meerdere aanslagen door het Iers Republikeins Leger (IRA) en de Baskische afscheidingsbeweging ETA in de jaren 1988 tot 1990 in Nederland. De aanslag in 1988 door de IRA op Britse militairen in Limburg was met dodelijk afloop. Europese samenwerkingsverbanden in de vorm van verdragen werden gerealiseerd ter versterking van de Europese gemeenschap.48 Het ontbreken aan internationale consensus over de definitie ‘terrorisme’ stond een soepele samenwerking wel in de weg.49 Op nationaal niveau werd gekozen voor het gebruik van de term ‘politiek terrorisme’ in plaats van ‘politiek gewelddadig activisme’.50 Dit werd verklaard door het gestructureerde karakter van het geweld en het oogmerk op dodelijke slachtoffers. Steeds vaker was sprake van excessief geweld tegen goederen in de vorm van bomaanslagen. De professionalisering van de verschillende soorten inlichtingen- en opsporingsdiensten, ter ontplooiing van een effectieve bestrijding, kwam steeds meer centraal te staan.51 Het professionaliseren van het politieel en justitieel apparaat had prioriteit, dit ging gepaard met de decentralisatie van deze instanties. Het beleid begon steeds meer een preventief karakter te krijgen.52 De nadruk werd gelegd op het voorkomen van gewelddadigheden; destijds werd hiervoor het bestaan van speciale terrorismewetgeving niet cruciaal geacht.
2.5 Tussenconclusie
Bij de behandeling van dit hoofdstuk stond de vraag: ‘Hoe zag het nationale CT-beleid in de periode van 1970 tot 2001 eruit?’ centraal. Tot 1970 was Nederland onbekend met het fenomeen terrorisme. Door de opkomst van acties van terroristische aard, was de overheid genoodzaakt een CT-beleid te introduceren. De eerste formele speerpunten werden gebundeld in de Terreurbrief van 1973. De inhoud van de brief bevatte voornamelijk organisatorische en
47 Klerks 1989, p. 94-99.
48 Schengenverdrag (1985) en Verdrag van Maastricht (1992). 49 Zie voor de discussie hierover: Deflem & Maybin 2005. 50 Wecke & Wester 1992, p. 24.
51 Mulder 1994, p. 400.
infrastructurele aanpassingen, waarbij geen nieuwe wetgeving werd afgekondigd. Een belangrijk speerpunt was de toebedeling van het primaat van terrorismebestrijding aan de minister van Justitie. Terrorisme werd geschaard onder misdaad en zodoende werd de bestrijding een politietaak. Tevens werden meerdere bijstandseenheden opgericht, waarbij voor de krijgsmacht een ondersteunende rol was weggelegd. Ter coördinatie hiervan werd een speciale ministeriele werkgroep in het leven geroepen: de ASTA.
Vanaf 1970 gebruikten activisten geweld om aandacht te krijgen voor hun politieke doelstellingen, welke aandacht diende als middel ter verwezenlijking van deze doelstellingen. Hierbij stond de inwilliging van hun (politieke) wensen centraal, wat zij aanvankelijk probeerden te realiseren door te onderhandelen en zodoende het gebruik van geweld matigde. Het geweld van deze periode werd geschaard onder het politiek gewelddadig activisme omdat de terughoudendheid van het gebruik van het begrip ‘terrorisme’ door de regering en autoriteiten aanzienlijk was.
Als reactie op dit soort activisme hanteerde de Nederlandse overheid een terughoudend beleid, wat een beheerste houding tot en een proportionele benadering van het geweld inhield. Bewust werd niet gekozen voor een repressieve aanpak van het geweld; een geweldloze afhandeling was het doel. Deze aanpak staat bekend onder de naam de ‘Dutch Approach’.
Tegen het einde van de vorige eeuw was echter meer sprake van gestructureerd gebruik van geweld. Ook de intensiteit, omvang en letaliteit van het soort geweld nam toe. Het geweld werd nadien geschaard onder de term ‘politiek terrorisme’, waardoor sprake was van een verbreding in de mogelijkheid tot het definiëren van het geweld. Ter bestrijding hiervan was enkel een reactief beleid niet meer wenselijk, vanwege de structurele impact op de samenleving. Het naderhand bestrijden van het effect werd niet meer voldoende geacht, de oorzaak van het geweld behoefte ook aanpak. Een verschuiving vond plaats: het reactieve beleid maakte plaats voor een preventief beleid. Dit preventieve beleid zorgde tevens voor een ‘verharding’ van het beleid.
Ondanks de maatschappelijk veranderingen en verschuivingen, is tot het einde van deze periode géén sprake van het ontstaan van specifieke terrorismewetgeving. Of naar aanleiding van ontwikkelingen in het nieuwe millennium deze draad wordt doorgetrokken of dat specifieke wet- en regelgeving wordt ontwikkeld, wordt in het volgende hoofdstuk behandeld.
3. Het nationale CT-beleid van 2001 tot heden: de vraag naar een nieuwe aanpak
De Nederlandse overheid heeft gedurende de laatste jaren van de vorige eeuw enigszins ervaring opgedaan op het gebied van terrorismebestrijding. Hoewel geen specifieke anti-terrorismewetgeving bestond, voldeden de genomen maatregelen. Het terrorisme (in de zin van de smalle definitie) van deze periode richtte zich op een doel van diepere politieke en maatschappelijke betekenis. Naar aanleiding van de aanslagen op elf september 2001 in New York (WTC) en Washington DC, is een verandering waarneembaar in deze terroristische doelstellingen en ideologieën. De definitie van terrorisme werd verbreed en dit zorgde voor de vraag naar passende maatregelen en een nieuw beleid. Al snel was duidelijk dat een beleid reactief van aard, waarbij terughoudendheid van justitie en politie centraal stond, niet meer voldeed. Een vraag naar een op preventie gericht CT-beleid ontstond. In dit hoofdstuk staat de volgende vraag centraal:
‘Hoe zag het nationale CT-beleid in de periode van 2001 tot heden eruit?’
De ontwikkeling van dit beleid in deze periode zal aan de hand van toonaangevende gebeurtenissen uiteengezet worden. De vragen betreffende de omvang, de aard en de voorziende doelstelling van het beleid zullen als handvaten worden gebruikt. In de tussenconclusie wordt antwoord gegeven op de deelvraag en tevens wordt een vergelijking gemaakt tussen het beleid van de in dit hoofdstuk besproken periode en de periode uit voorgaand hoofdstuk.
3.1 Het omslagpunt: de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten
Jaren voor de aanslagen in New York waarschuwde de BVD al voor de mogelijke dreiging van religieus extremisme.53 Desondanks werd hier niet veel aandacht aan besteed door de overheid.54 Als reactie op de aanslagen op het WTC kwam terrorismebestrijding aanzienlijk hoger op de politieke agenda te staan, zowel internationaal als nationaal.55
Enkele weken na de aanslagen in Amerika stemde Nederland in met een verplichting om zowel individueel als tezamen het terrorisme tegen te gaan tijdens een bijeenkomst van de
53 BVD 2000, p. 15.
54 Abels 2007, p.125.
Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VN).56 Tevens was Europese consensus bereikt over de definitie van terroristische misdrijven en invulling van de kernelementen van terrorisme.57 Nederland werd hierdoor de mogelijkheid ontnomen om uitsluitend haar passieve beleid te hanteren. Verscheidene ministers presenteerden het ‘Actieplan terrorismebestrijding en veiligheid’ in Den Haag. 58 Dit plan bestond uit operationele wijzigingen en beleidsinitiatieven ter verbetering van de bestrijding van het terrorisme en diende ter aanvulling op het reeds bestaande CT-beleid. De algemene coördinatie van de bestrijding lag bij de Ministeriële Stuurgroep Terrorismebestrijding en Veiligheid (MSTV). De bevoegdheden en samenwerkingsverbanden van zowel politie en justitie als van de veiligheidsdiensten werden verruimd; het houden van intensiever toezicht werd onder andere mogelijk gemaakt.59 De BVD werd in 2002 uitgebreid en ging voortaan door het leven als de AIVD.60
Hoewel na de aanslagen op Amerikaans grondgebied aanzienlijk meer politieke aandacht was voor terrorisme, vond in Nederland pas na de bomaanslagen in Madrid (2004) een concrete versnelling plaats in het ontwikkelingsproces van terrorismewetgeving.61 Door de vergelijking te maken met het bondgenootschap van Spanje in de strijd tegen Al-Qaeda in Irak begon het langzamerhand bij de Nederlandse regering door te dringen dat Nederland ook een verhoogde kans had op een aanslag van een dergelijk kaliber. De intensieve banden met de Verenigde Staten verhoogden deze kans tevens aanzienlijk.62 Waar het terrorisme met jihadistische drijfveer hiervoor nog werd weggewuifd als Amerikaans probleem, kreeg dit soort terrorisme nu officieel een Europees karakter.63
3.2 Van externe naar interne dreiging: de opkomst van homegrown terroristen
Op nationaal niveau kreeg Nederland direct met dit nieuwe soort terrorisme te maken. In 2004 werd Theo van Gogh vermoord door de jihadistisch geïnspireerde Mohammed Bouyeri. Dit vond na de moord op politicus Pim Fortuyn in 2002 plaats, maar vanwege het verschil in
56 Dit o.a. door middel van samenwerkingsverbanden op gebied van informatie-uitwisseling, toezicht op het
(internationale) financiële verkeer en onderlinge samenwerking van overheid-instanties; Veiligheidsraad VN Resolutie 1373, 2001.
57 EU Kaderbesluit van de Raad, 13 juni 2002 betreffende terrorismebestrijding. 58 Kamerstukken II 2001-02, 27 925, nr. 10.
59 Kamerstukken II 2001-2002, 27 925, nr. 10, p. 8-13; Abels & Willemse 2004, p. 84-85.
60 Met de inwerkingtreding van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (WIV 2002); Stb. 2002,
148.
61 Kamerstukken II 2003-04, 27 925, nr. 123, p.3; Handelingen II 2003-04, 66, 4302-4360.
62 Kamerstukken II 2003-04, 29 754, nr. 1, p. 1; Kamerstukken II 2003-04, 27 925, nr. 123; Botje & Von der
Dunk 2004.
beweegredenen viel enkel de moord op van Gogh te bestempelen als een terroristische daad.64 Desalniettemin hebben beide incidenten bijgedragen aan de ontwikkeling van het hedendaagse terrorisme- en beveiligingsbeleid.65 In 2002 werd voor de eerste keer een officiële aanpak gepresenteerd naar aanleiding van de toenemende spanningen in de samenleving ten gevolge van het jihadistisch terrorisme: de Nota ‘Terrorisme en bescherming van de samenleving’.66
Ter stimulatie van de Nederlandse weerbaarheid werden nieuwe stelsels en systemen ontwikkeld. De voornaamste voorbeelden hiervan zijn het stelsel Bewaken en Beveiligen67 en het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding (ATb).68 Het stelsel Bewaken en Beveiligen richtte zich op een voorstelbare dreiging, in plaats van een concrete dreiging. Bij het ATb werden op grond van een periodiek dreigingsniveau duidelijke richtlijnen opgesteld ter beveiliging van de fragiele sectoren en infrastructuren van de samenleving.
3.2.1 Een preventief beleid: de Brede Benadering
Het voorkomen van terroristische aanslagen stond centraal; een terughoudende houding van de overheid voldeed niet meer.69 Door de opkomst van aanslagen gepleegd door radicaal Islamitische eenlingen, ontstond noodzaak voor een actievere houding van de overheid en een vraag naar preventieve opsporingsmaatregelen.70 Een nieuw beleid werd gepresenteerd door de AIVD.71 Dit beleid kreeg de naam de ‘Brede Benadering’, dit samenwerkingsverband richtte zich op de fases en processen voorafgaand aan de terroristische daad.72
In 2003 werd Samir Azzouz, lid van de terroristische Hofstadgroep, aangehouden op verdenking van het voorbereiden van een terroristische aanslag. Enige tijd later werd hij op vrije voeten gesteld bij gebrek aan bewijs. Naar aanleiding van de vrijspraak en de nota ‘Terrorisme en de bescherming van de samenleving’, werd de invulling van de begrippen strafbare voorbereiding,73 samenspanning van terroristische misdrijven74 en werving voor de
64 Kamerstukken II 2004-05, 28 854, nr. 1.
65 Dit ging gepaard met dreigingen richting politica Ayaan Hirsi Ali en politicus Geert Wilders; Kamerstukken II
2002-03, 28 974, nr. 2; AIVD 2004, p. 59. 66 Kamerstukken II 2002-03, 27 925, nr. 94. 67 Kamerstukken II 2002-03, 28 974, nr. 1. 68 Kamerstukken II 2007-08, 31 499, nr. 1. 69 Kamerstukken II 2002-03, 27 925, nr. 94. 70 Handelingen II 2003-04, 28 463, nr. 33, p.3388; Kamerstukken II 2003-04, 29 754, nr.1. 71 AIVD 2004. 72 AIVD 2004, o.a. p. 6 en 8; NCTV 2012, p.1. 73 Artikel 46 Wetboek van Strafrecht.
gewapende strijd75 verruimd.76 Het bestandsdeel ‘een terroristisch oogmerk’ werd aan de delictsomschrijvingen in het Wetboek van Strafrecht toegevoegd.77 Dit geschiedde door de inwerkingtreding van de Wet terroristische misdrijven.78 Een belangrijke rol, inzake de bepaling van de reikwijdte van deze begrippen, is weggelegd voor de jurisprudentie.79
Ter bevordering van de gewenste samenwerking werd een nieuw coördinerende organisatie opgericht: de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb).80 Alle betrokken diensten en overheidsonderdelen bij de bestrijding van terrorisme werden door de NCTb gecoördineerd, waarbij naar een nauw op elkaar aansluitende taakverdeling werd gestreefd. Het monitoren en analyseren van potentiële dreigingen was een belangrijk speerpunt.81 Tevens werd de beveiliging van de burgerluchtvaart, aangewezen personen en instellingen neergelegd als coördinerende taak van de NCTb.82 Sinds 2005 wordt door de NCTb, tegenwoordig de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), iedere drie maanden een nationaal dreigingsbeeld- en niveau vastgesteld. Op basis van informatie van verscheidene diensten en eigen verkregen analyses wordt het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) vastgesteld.83 Ook werd het mogelijk gemaakt een vroegtijdige risicoanalyse van de dreiging te maken, door een nieuw overkoepeld informatiebestand: de CT-infobox.84 Deze analyse vond plaats op basis van informatie uit verschillende ketens.85 Deze analyse dient als basis voor een concreet plan van aanpak aangaande terrorismebestrijding.86
3.2.2. De aanpak van het radicalisme
Door de aanslagen in London (2005) werden weinig nieuwe inzichten vergaard op het gebied van het soort terrorisme. De bewustwording van de dreiging afkomstig van Islamitische zelfmoordterroristen werd daarentegen wel vergroot. De focus van de AIVD werd gelegd op
75 Artikel 205 Wetboek van Strafrecht. 76 Kamerstukken II 2002-03, 27 925, nr. 94.
77 Zie beschrijving: artikel 83a Wetboek van Strafrecht. 78 Stb. 2004, 290; Kamerstukken 28 463.
79 Zie o.a.: Mohammed B.-zaak (Rb Amsterdam 26 juli 2005, LJN AU0025); de Piranha-zaken (Hof
’s-Gravenhage 2 oktober 2008, LJN BF3987,4814,5180 en 5225); de Hofstadgroep-zaken in hoger beroep (HR 2 februari 2010, LJN BK5172, 5174, 5175, 5182, 5189, 5193 en 5196).
80 Donner & Remkes 2005, p.1.
81 NCTb 2007b, p. 58 e.v.; NCTb 2010a, p.36 e.v. 82 Akerboom 2011, p. 390.
83 Abels 2008, p. 535-544.
84 Kamerstukken II 2004-05, 29 754, nr. 1.
85 Het gaat om een samenwerkingsverband van AIVD, IND, KLPD, MIVD, OM, FIOD, KMar, FIU-NL en
NCTb.
de aanpak van het radicalisme.87 Getracht werd in een vroeg radicaliseringstadium een mogelijke escalatie te verhinderen.88 In 2006 werden leden van de Hofstadgroep veroordeeld voor het vormen van een terroristische organisatie.89 Om eerder en adequater te kunnen optreden indien sprake was van een dreiging van strafbare feiten met een terroristisch oogmerk, zijn in de periode hierna de bijzondere opsporingsbevoegdheden uitgebreid in het Wetboek van Strafvordering. Ook de mogelijkheden tot vervolging van terroristische misdrijven werden verruimd in het Wetboek van Strafrecht. Dit geschiedde door de inwerkingtreding van de Wet ter verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven.90 Het werd mogelijk voor politie en justitie in een eerder stadium op te treden, een enkele ‘aanwijzing’ in plaats van ‘een redelijk vermoeden’ was hiervoor voldoende.91 Hierdoor is het toepassen van opsporingsbevoegdheden ook mogelijk gemaakt ten aanzien van anderen dan de verdachte. Een anonieme tip is voor de inzet van bijzondere opsporingsmethoden voldoende.92 Middels deze wet is tevens een eenvoudige verdenking op een terroristisch misdrijf voldoende voor voorlopige hechtenis, waarbij de gevangenhouding telkens met 90 dagen kan worden verlengd met een maximum van twee jaar.93 Deze wijzigingen van het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht gingen gepaard met de inwerkingtreding van de Wet afgeschermde getuigen.94 Tijdens de Eik-zaak95 was vraag naar verruiming van de bruikbaarheid van ambtsberichten als bewijsmateriaal in de rechtszaal ontstaan; deze wet gaf daar gehoor aan.96
In dezelfde periode vond een herziening plaats van de speciale eenheden, wegens het ontbreken aan samenhang in het toenmalige stelsel.97 Een noodzaak ontstond aan het voorhanden hebben van een vakkundige en coherente interventiemacht. De bestaande BBE werd doorontwikkeld, waarna de interventiemacht een nieuwe naam kreeg: Dienst Speciale Interventies (DSI). De DSI werd ondergebracht bij de Korps Landelijke Politiediensten (KLPD).98 Deze dienst wordt
87 AIVD 2004, p.7.
88 Kamerstukken II 2004-05, 29 754, nr. 26; Kamerstukken II 2004-05, 29 754, nr. 30. 89 Rb. Rotterdam 10 maart 2006, LJN AV5108.
90 Stb. 2006, 580; zie voor de gehele behandeling Kamerstukken 30 164.
91 Artikel 83 respectievelijk 83a Wetboek van Strafrecht; Kamerstukken II 2004-05, 30 164, nr. 3, p. 9. 92 Kamerstukken II 2004-05, 30 164, nr. 3, p. 2.
93 Artikel 66 lid 3 Wetboek van Strafrecht; Kamerstukken II 2004-05, 30 164, nr. 7, p. 28 en 35. 94 Stb. 2006, 460; zie voor de gehele behandeling Kamerstukken 29 743.
95 Rb Rotterdam 18 december 2002, LJN AF2580.
96 Artikelen 226m-226s Wetboek van Strafvordering; Kamerstukken II 2003-04, 29 743, nr. 3, p. 1; Kamerstukken II 2003-04, 28 463, nr. 25.
97 Kamerstukken II 2005-06, 29 754, nr. 23, p.3. 98 Kamerstukken II 2004-05, 29754, nr. 23.
gevormd door personeel uit arrestatie eenheden van de politie en uit verschillende operationele commando’s van de Krijgsmacht.99 Daarnaast werd nog een bijstandstaak voor de Krijgsmacht weggelegd in de vorm van de Renegade-regeling. Het doel van deze vorm van politie inzet op grond van artikel 59 Politiewet 1993 (tegenwoordig artikel 58 Politiewet 2012) is de bewaking van het Nederlandse luchtruim.100 Ter bestrijding van luchtvaartterrorisme staan 24/7 vliegtuigen van de Koninklijke Luchtmacht paraat.
Tijdens de aanpak van radicalisering, merkte de regering op dat polarisatie een grote invloed in een vroeg stadium van het radicaliseringsproces had.101 Naar aanleiding van deze constatering werd in 2007 het ‘Actieplan polarisatie en radicalisering 2007-2011’ gelanceerd door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BKZ).102 Dit plan bevatte zowel repressieve als preventieve onderdelen. Het voorkomen, frustreren en inperken van deze processen stond voorop. Door het inspelen op de omgeving van desbetreffende personen werd getracht ook uit deze hoek een aversie tegen terrorisme op te wekken.103 Daarnaast zijn de maatregelen tegen het financieren van terrorisme uitgebreid en heringedeeld naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme.104
3.3 Opsporen en vervolgen: de kroon van de rechtstaat
In 2010 vond wederom een wijziging van het Wetboek van Strafrecht plaats. Dit geschiedde door de inwerkingtreding van de Wet training voor terrorisme.105 Het deelnemen en meewerken aan training voor terrorisme werd hierdoor strafbaar gesteld.106 Op basis van een evaluatie van het NTCb werd geconcludeerd dat het CT-beleid “stevig en robuust is, maar niet in beton is gegoten”.107 Flexibiliteit was een belangrijk begrip. Een doorlopende ontwikkeling en aanpassing van het beleid werd noodzakelijk geacht om de ontwikkelingen van de terroristische tactieken en strategieën voor te kunnen zijn. Ter verwezenlijking van deze flexibiliteit-eis werd in 2011 door het NTCb de eerste officiële allesomvattende Nationale Contraterrorismestrategie
99 Bakker 2006a, o.a. p. 477 en 478. 100 Kamerstukken II 2005-06, 29 754, nr. 60. 101 Kamerstukken II 2007-08, 31 200 VI, nr. 2. 102 Min. BKZ 2007, p. 4. 103 Kamerstukken II 2007-08, 29 754, nr. 103. 104 Kamerstukken II 2007-08, 31 238, nr. 3. 105 Stb. 2009, 245; Kamerstukken II 2007-08, 31 386, nr. 1.
106 Artikel 134a Wetboek van Strafrecht; Kamerstukken II 2007-08, 31 386, nr. 3.
107 Akkerboom 2011, p. 396; NCTb 2011a, n.a.v. de aanbevelingen op het nationale terreurbeleid van
(CT-strategie) gepresenteerd.108 De doelstelling van deze strategie voor 2011-2015 luidde: “Het verminderen van het risico op een terroristische aanslag en de vrees daarvoor, alsmede het beperken van de mogelijke schade na een eventuele aanslag”.109 Als grondslag werd de genoemde ‘Brede Benadering’ gehanteerd. Enkel jihadisten behoorden tot de doelgroep, andere vormen van ideologisch gemotiveerd extremisme werden uitgesloten.110 De focus lag op vijf pijlers: verwerven, voorkomen, verdedigen, voorbereiden en vervolgen. Samenwerking ter bewerkstelliging van effectieve informatie-uitwisseling en het analyseren van ontwikkelingen stond centraal.111 Reden hiervoor was de aanzienlijke rol van het internet in het radicaliseringsproces.112 Naast voorkoming en inperking van extremisme behoorde de bescherming van kwetsbare sectoren, infrastructuren en personen tot dit beleid. Daaraan werd het inspelen op mogelijke dreigingen van een terroristische aanslag toegevoegd. De strategische inzet van de beleidsinspanningen van de Nederlandse overheid werd op basis van de hoge buitenlandse dreiging verdeeld in vier clusters: internationale jihadisme; migratie en reisbewegingen; technologie en innovatie; en doorontwikkeling van het stelsel Bewaken en Beveiligen.113 Het inperken van het internationale jihadisme was prioriteit en door het toezicht op het migratiebeleid en de grensbewaking te intensiveren, werd gestreefd naar de inperking van de risico’s van migratie. Eveneens werd stimulering van het maatschappelijke veiligheidsgevoel betracht. Het monitoren van geradicaliseerd eenlingen werd door een uitbreiding van het stelsel Bewaken en Beveiligen voorgenomen.114
3.3.1 De bestrijding van het Jihadisme
Vanaf 2012 werd Europa meerdere keren opgeschikt door verschillende aanslagen. Het dreigingsniveau werd in 2013 verhoogd door onder andere de opmars van ISIS en de burgeroorlog in Syrië.115 Een toename van jihadistische radicalisering van kleine groepen jongeren in Nederland en het aantal jihadreizigers speelde hierbij een grote rol. Naar aanleiding van deze verhoging, de daaropvolgende nota van de AIVD en de aanslag van 2014 in Brussel werd door de minister van Veiligheid en Justitie het ‘Actieprogramma Integrale Aanpak
108 Kamerstukken II 2010-11, 29 754, nr. 203. 109 NCTb 2011b, p. 7.
110 Voorbeelden van andere vormen zijn link-extremisme, rechts-extremisme, dierenrechtenextremisme,
anti-globalisme of anarchisme: NCTb 2011b, p. 22. 111 NCTb 2011b, p. 64. 112 AIVD 2004, p. 43 e.v. 113 NCTb 2011b, p. 11 en p. 20. 114 NCTb 2011b, p. 14. 115 DTN 32.
Jihadisme’ afgekondigd.116 De bestrijding van het jihadisme in Nederland en het terugdringen van radicalisering stond centraal. Ter verwezenlijking hiervan werden bestaande maatregelen versterkt en nieuwe (preventieve) maatregelen geïntroduceerd. Het ging vooral om vrijheid beperkende maatregelen, zoals een meldplicht en (uit)reis- en contactverboden. Tevens werd de mogelijkheid tot het intrekken van bepaalde verstrekte vergunningen of subsidies gerealiseerd. 117
Naar aanleiding van terroristische aanslagen in de periode tussen 2014 en 2016 door aanhangers van jihadistische strijdgroepen in onder andere Frankrijk118 en België,119 staat de onvoorspelbaarheid van de terroristische dreiging centraal in de Nationale CT-strategie van 2016-2020.120 Deze CT-strategie bouwt voort op de CT-strategie van 2011-2015 en de evaluatie daarvan.121 Hiermee wordt ingespeeld op het verwachte dreigingsbeeld van de periode 2016-2020, alsmede op de opgebouwde kennis en ervaring.122 Het streven naar een combinatie van vaste- en flexibele inzet is een belangrijk speerpunt. De vaste inzet moet stabiel en constant zijn, die ongeacht het dreigingsniveau aan een basisniveau voldoet.123 De flexibele inzet hangt af van actuele dreigingsbeelden, op basis daarvan wordt de intensiteit van de inzet van additionele maatregelen bepaald.124 De doelstelling van deze nieuwe strategie luidt: “Het bieden van een strategisch kader voor het tegengaan van de terroristische en extremistische dreigen tegen Nederland”.125 De vijf pijlers van de CT-strategie 2011-2015 worden aangevuld met toekomstgerichte strategische uitgangspunten. De nieuwe strategische uitgangspunten zijn:
- het basisniveau van een dreigingsgerichte inzet op orde hebben; - een brede benadering;
- de samenhang tussen internationale en nationale dreiging; - een integrale lokale aanpak;
- het gebruik van digitale middelen; - expliciete en impliciete communicatie;
116 Kamerstukken II 2013-14, 29 754, nr. 253 en bijlage; conform Kamerstukken II 2013-14, 29754, nr. 267. 117 Kamerstukken II 2013-14, 29 754, nr. 271.
118 Zeven januari 2015 te Parijs (Al Qaeda); zesentwintig juni 2015 te Saint-Quentin-Fallavier (jihadistische
eenling, aanslag nooit opgeëist); dertien november 2015 te Parijs (IS); dertien juni 2016 te Magnanville (IS).
119 Vierentwintig mei 2014 te Brussel (IS); tweeëntwintig maart 2016 te Zaventem en Brussel (IS). 120 NCTV 2015, p. 26-27.
121 Noordegraaf, Douglas, Bos, & Klem 2016; Kamerstukken II 2015-16, 29 754, nr. 387. 122 NCTV 2016, p. 3.
123 Dit gebeurt in de vorm van regelingen op zowel beleidsmatig, bestuurlijk als operationeel niveau; NCTV
2016, p. 4.
124 Kamerstukken II 2015-16, 29 754, nr. 391. 125 NCTV 2016, p. 3 en 5.
- een netwerk- en persoonsgerichte aanpak; - het behoud van de democratische rechtsorde; - de verbinding met maatschappelijke strategieën.126
De toenemende dreiging wordt gevormd door transnationale netwerken, terugkerende of uitgezonden foreign terrorist fighters, potentieel gewelddadige eenlingen (PGE’s) en snelle binnenlandse radicaliseringsprocessen.127 Door middel van multidisciplinaire samenwerking wordt ingespeeld op het dynamische proces van deze dreigingsontwikkelingen.128 De nieuwe strategie vult de preventieve en repressieve maatregelen uit de CT-strategie 2011-2015 aan met curatieve maatregelen. De nieuwe CT-strategie richt zich ook expliciet op de gevolgen van eventuele aanslagen, desalniettemin blijft de nadruk op preventie liggen.129 Tevens is de beoogde doelgroep uitgebreid: naast de Islamitische extremisten worden nu ook rechts-extremisten, dierenrechtenextremisten en linkse extremisten genoemd.130
3.4 Tussenconclusie
Bij de behandeling van dit hoofdstuk stond de volgende vraag: ‘Hoe zag het nationale CT-beleid in de periode van 2001 tot heden eruit?’ centraal. In tegenstelling tot de periode van 1970 tot 2001, staat de periode vanaf 2001 in het teken van structurele aanwezigheid van actieve terroristische actoren. Als beginpunt van deze periode dienen de aanslagen in New York (WTC) en Washington DC. De definitie van terrorisme en het beleid ter bestrijding hiervan werd verbreed. Het voorkomen van terroristische aanslagen kwam centraal te staan, waarbij de nieuwe aard van de aanslagen vroeg om een nieuw (preventief) beleid met passende maatregelen. Na de aanslagen in Madrid en de moord op Theo van Gogh door een homegrown terrorist, verschuift de politieke focus van externe dreiging naar interne dreiging. Door deze incidenten en door de vrijspraak van een lid van de Hofstadgroep, werd duidelijk dat sprake was van een gebrek aan terrorisme bestrijdende wet- en regelgeving. Meerdere wetwijzigingen en een verruiming van strafbare begrippen en bevoegdheden waren het gevolg. De belangrijkste wetten waren de Wet terroristische misdrijven, Wet ter verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven, Wet afgeschermde getuigen en de Wet training voor terrorisme. Hierdoor werden de bevoegdheden van de inlichtingen- en opsporingsdiensten verruimd. Deze wijzigingen waren tevens onderdeel van het nieuwe 126 NCTV 2016, p. 7 en 8. 127 NCTV 2016, p. 6. 128 NCTV 2016, p. 4. 129 NCTV 2016, p. 7. 130 NCTV 2016, p. 5.
preventieve beleid de ‘Brede Benadering’. Dit beleid stond haaks op de terughoudende benadering uit de periode voor 2001.
Officieel zijn de speerpunten van de Terreurbrief van 1973 nooit verlaten. De later genomen maatregelen dienden ter aanvulling of verbetering van de bestrijding van het terrorisme. De samenstelling en organisatie van de bijstandseenheden zijn aangepast. Deze doorontwikkeling van de BBE ging gepaard met een naamsverandering: de DSI. Hoewel de DSI voor het merendeel bestaat uit defensiepersoneel, blijft de rol van de krijgsmacht hierbij formeel ondersteunend. Tevens werd een concrete structurele bijstandstaak voor defensie weggelegd in de renegade-regeling. De opsporingsdiensten kregen meer bevoegdheden toebedeeld, de beschikbare opsporingsmethoden namen toe en het beleid na 2001 maakte het mogelijk om terrorisme in een eerder stadium te signaleren en direct aan te pakken. Het latere beleid valt daarom als pro-actiever van aard te kenmerken.
Ter verwezenlijking van de noodzakelijk geachte samenwerking werd de NCTb opgericht als coördinator van alle betrokken partijen bij de bestrijding van terrorisme. Naar aanleiding van enkele samenwerkingsverbanden werd de CT-infobox, het ATb en de DTN geformaliseerd. Het vaststellen van (vroegtijdige) dreigingsniveaus- en beelden lag hieraan ten grondslag. Op basis van deze informatie werd een flexibele inzet van preventieve maatregelen ter bestrijding van radicalisering en polarisatie bewerkstelligd.
In de periode van 2001 tot 2010 was geen sprake van een overkoepelende CT-strategie. Ter verbetering en stimulering van een integrale en samenhangende Nederlandse aanpak om een terroristische aanslag het hoofd te kunnen bieden, werd in 2011 de allereerste officiële Nationale CT-strategie (2011-2015) gepresenteerd. Met als doelstelling: “Het verminderen van het risico op een terroristische aanslag en de vrees daarvoor, alsmede het beperken van de mogelijke schade na een eventuele aanslag”. Hierbij werd gebruik gemaakt van vijf pijlers en meerdere strategische prioriteiten met als doelgroep jihadisten. Wederom lag de ‘Brede Benadering’ hieraan ten grondslag. De prioriteit lag bij de samenwerking van verschillende ketens, ter voorkoming en inperking van het extremisme.
Naar aanleiding van de structurele- en onvoorspelbare terroristische dreiging door onder andere aanslagen in onze buurlanden, wordt met de nationale CT-strategie van 2016-2020 hierop ingespeeld. Een belangrijk speerpunt is de combinatie van een vaste- en flexibele inzet. De doelstelling luidt: “Het bieden van een strategisch kader voor het tegengaan van de
terroristische en extremistische dreigen tegen Nederland”. Deze vernieuwde strategie voegt toekomstgerichte elementen en curatieve maatregelen toe aan de strategie van 2011-2015. Tevens wordt de doelgroep uitgebreid en richt het zich door middel van nieuwe strategische uitgangspunten op dreiging verhogende transnationale netwerken, terugkerende of uitgezonden foreign terrorist fighters, PGE’s en de binnenlandse radicaliseringsprocessen. De nadruk blijft hierbij liggen op samenwerking en preventie als grondslag van de ‘Brede Benadering’.
Dat de ontwikkeling en invulling van het nationale CT-beleid sterk gerelateerd is aan de ontwikkeling van het soort terrorisme blijkt uit de hiervoor besproken hoofdstukken. Daarom is, voor de volledigheid, de verandering in het aanwezige soort terrorisme op Nederlandse bodem onderwerp van het volgende hoofdstuk.
4. De feitelijke verandering van het terrorisme vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw Voor een effectieve terrorismebestrijding dient de overheid -indien nodig- haar beleidspijlers, prioriteiten en de inzet van mankracht- en middelen periodiek bij te stellen. Dit kan onder meer door het ijken van de bestrijdingsactiviteiten aan de politieke en maatschappelijke actualiteiten.131 Tot zulke actualiteiten behoort de recentste vorm van het terrorisme, onder andere vanwege het effect hiervan. Het effect van terrorisme kan als tweedelig worden gezien: het objectieve- en het subjectieve deel.
Het objectieve deel bestaat uit het feitelijke effect, kort gezegd de omvang van en het aantal doden door een aanslag. Het subjectieve deel bestaat uit de uitstraling van het terrorisme, oftewel de dreiging, angst en de aantasting van het maatschappelijke veiligheidsgevoel. Het objectieve en subjectieve deel staan dermate in verbinding met elkaar en zijn beide van belang voor het doel van terroristen: aandacht voor hun zaak en boodschap ter bewerkstelliging van maatschappelijke veranderingen of ter beïnvloeding van politieke besluitvorming. Het objectieve deel, het feitelijke effect is nodig om de terroristische dreiging ter plekke te creëren, waarbij diezelfde dreiging als terroristische boodschap dient voor de overheid en/of bevolkingsgroep. Het subjectieve deel, het veiligheidsgevoel is tijdsgebonden en hangt af van de staat van de maatschappij. Het concrete CT-beleid voor het tegengaan van zowel het objectieve- als het subjectieve effect, hangt af van de aanwezige vorm van terrorisme en de gehanteerde modus operandi door de terroristen. De deelvraag van dit hoofdstuk luidt:
‘Welke feitelijk verandering van terrorisme op Nederlandse bodem heeft plaatsgevonden?’ Ter beantwoording van deze vraag is het noodzakelijk na te gaan van welke vorm van terrorisme sprake was en welke modus operandi de terroristen hanteerde in Nederland. In aanvulling op de reeds beschreven terroristische activiteiten en incidenten in hoofdstuk twee en drie, zal in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk kort worden in gegaan op de verschillende bestaande vormen van terrorisme, waarna in de volgende paragrafen de aanwezige vorm van terrorisme in Nederland per periode wordt besproken. In de laatste paragraaf zal een antwoord op de deelvraag in de vorm van een tussenconclusie worden gegeven.
131 BVD 2011, p.5.
4.1 Het terroristische oogmerk als basiscriterium voor de kwalificatie
Uit de algemene definitie van terrorisme van de BVD uit 2001 wordt afgeleid dat alle vormen van terrorisme gericht zijn op het bewerkstelligen van maatschappelijke veranderingen of op het beïnvloeden van politieke besluitvorming. Terroristen willen door middel van het gebruik van geweld dat op mensenlevens is gericht aandacht krijgen voor hun zaak en boodschap ter realisatie van het doel. Voor 2001 werd terughoudend gebruik gemaakt van het begrip terrorisme en werd het geweld vooral gekwalificeerd als politiek gewelddadig activisme. Ter kwalificatie van de specifieke vorm van terrorisme dient nu het terroristische oogmerk als basiscriterium.132 Nederland heeft met de volgende vormen van terrorisme, in de periode tussen 1970 tot heden, te maken gehad.
Allereerst is er het politieke terrorisme waarbij de nadruk ligt op politieke doeleinden. Denk hierbij aan het afdwingen van het stichten van een eigen staat of onafhankelijkheid. Daarnaast ligt de focus van het religieus-ideologisch terrorisme, zoals wederom de naam al aangeeft, op religieuze of ideologische doeleinden. Het willen propageren van een bepaalde godsdienst behoort hiertoe. Dit kan tevens gepaard gaan met politieke doelstellingen, waarbij de godsdienst dan dient als basis van de wet en politiek. Als laatste kan het nationalistisch terrorisme worden genoemd. Hierbij wordt gestreefd naar een autonome staat of eenheid en naar zelfbestuur. Dit kan gepaard gaan met het politieke- en ideologische terrorisme; bij deze combinatie gaat het om het streven naar eenheid van bestuurders van zowel het grondgebied als de politiek van het gevestigde volk en zijn cultuur.
4.2 De periode van 1970 tot 1980: gijzelingen met politieke voorkeuren
De periode van de begin jaren ‘70 stond in het teken van het politiek ideologisch terrorisme. Extreem-linkse bewegingen waren actief, zoals de Duitse RAF, de Rode Jeugd en het Japanse Rode Leger. Naar aanleiding van de oorlog in Vietnam stond het omverwerpen van het kapitalisme en het bewerkstelligen van sociaaleconomische veranderingen centraal.133 Zoals reeds beschreven waren ook in deze periode Zuid-Molukkers en aanhangers van de Palestijnse bevrijdingsbeweging Al Fatah actief in Nederland. Het strijden voor de bevrijding en onafhankelijkheid van een staat dan wel volk stond centraal. Aanvankelijk trachten de Zuid-Molukkers hun doel te realiseren door middel van onderhandelingen met de Nederlandse regering, echter kwamen zij langzamerhand tot het besef dat dit niet zorgde voor het beoogde
132 Van Leeuwen (M) 2001, p. 4-9; Hoffman 1998, p. 40. 133 Van der Lijn & Bakker 2011, p. 390.
