5. Verklaringen voor de ontwikkeling op het gebied van contraterrorisme
5.3 Reactie wetenschappelijke discussie
Naar aanleiding van bovenstaande discussie ben ik van mening dat het ‘nieuwe terrorisme’, zich laat kernmerken door de mate van angst. Immers hoe dichterbij (de dreiging van) het terrorisme komt, des te groter de angst. Als oplossing voor de angst en onrust moet de focus worden gelegd op het vergroten van de weerbaarheid en veerkracht van de samenleving. Dit kan mijns inziens als verklaring voor het overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme dienen. Hiermee sluit ik mij dus aan bij de stellingen van Bakker en Rosenthal.
Het (gedeeltelijk) wegnemen van angst in de maatschappij acht ik, in het licht van het hedendaagse terrorisme, vooralsnog een lastige opgave. Dergelijke doelstellingen zijn makkelijker op papier te zetten dan daadwerkelijk in de praktijk te brengen. Daarbij komt het feit dat de moderne terrorist naar verhouding zorgt voor veel angst en ophef, zonder dat daar concrete aanslagen op Nederlandse bodem voor nodig zijn.188 Het subjectieve deel van het effect van terrorisme is een grotere rol gaan spelen. Daarop voortbordurend lijkt de voornaamste hedendaagse angst te worden gecreëerd door internationale dreiging en aanslagen. Voor enige effectieve bestrijding zou dit beleid wereldwijd moeten worden gehanteerd. Een enkele verklaring van onze minister-president Rutte is naar mijn mening een goed begin, maar wordt door mij niet krachtig genoeg geacht indien de rest van de wereldleiders achterblijven. Daarmee sluit ik mij dus deels aan bij de mening van Baum en deels bij de mening van Bakker. Naar aanleiding van de beschouwing van Muller ben ik daarnaast van mening dat de mate van inzicht en volledigheid van informatie betreffende de terroristische dreiging en bestrijdingsmaatregelen, evenzeer samenhangt met de mate van angst van de maatschappij. Enig inzicht in de maatregelen en dus het beleid zal naar mijn mening terroristen eerder afschrikken dan aantrekken. Daarbij kan meer openheid in het beleid het vertrouwen van het volk opwekken, waardoor vervreemding wordt tegengegaan. Dit kan leiden tot een afname van de angst, wat weer neerkomt op bovenstaand gestelde verklaring. Gelijktijdig moet ik opmerken dat ik mij tevens kan vinden in het argument dat de algemene mening over het beleid grotendeels afhangt van de afloop van een terroristische aanslag. Echter volstaat dit argument mijns inziens niet als excuus om de bevolking in zijn totaliteit buiten het gehele proces en beleid te sluiten. Dit betreft echter de invulling van het beleid, en dient niet als zodanige verklaring. Tenslotte behoeft de stelling van Van der Woude ook aandacht. De aanpassing van het CT- beleid ten gevolge van een verandering van de verticale verhouding met de gepaarde verhoging van de veiligheidsverwachting, acht ik een zeer plausibele verklaring. De burger draagt steeds
meer rechten over aan de staat, waardoor een gegronde (veiligheids-)verwachting van de burger ontstaat, hetgeen een verandering op het gebied van contraterrorisme teweeg kan brengen. 5.4 Tussenconclusie
Bij de behandeling van dit hoofdstuk stond de deelvraag: ‘Welke verklaringen voor de verandering in het overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme zijn er? centraal. Ter beantwoording van deze vraag is allereerst het ‘nieuwe terrorisme’ beschouwd. Het lijkt lastig om het huidige terrorisme als geheel nieuw te bestempelen. Enkele aangedragen kenmerken van het huidige terrorisme zijn reeds te bespeuren in het verleden. Vooral het handelen van terroristen uit radicaal religieuze ideologieën en het streven naar zoveel mogelijk dodelijke slachtoffers is geen nieuw verschijnsel. Weliswaar zijn deze aspecten niet geheel in de geschiedenis van het Nederlandse terrorisme terug te vinden. In Nederland was voorheen geen sprake van een dreiging voor een dergelijk soort terrorisme die in zulke mate zich richtte op het doden van burgers en het ontregelen van de democratie. De ongekende letaliteit van de moderne aanslagen is, onder meer door de zelfmoordterroristen die zich richten op soft targets en het gebruik van geavanceerde explosieven, aanzienlijk gestegen. De potentiële dreiging valt voor de burger hoger in te schalen; hierdoor is de omvang van deze dreiging kenmerkend voor de hedendaagse samenleving. Gelet hierop kan wél worden gesproken over een ‘nieuw’ soort terrorisme voor Nederlandse begrippen. De noodzaak tot bestrijding van dit fenomeen kan zodoende als verklaring worden gegeven voor de verandering in het overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme.
Daarnaast zijn naar aanleiding van meerdere beschouwingen afkomstig van experts uit het wetenschapsgebied wat zich bezighoudt met, of gerelateerd is aan, terrorisme(bestrijding), andere mogelijke verklaringen voor deze verandering uiteengezet. De besproken aspecten die kunnen dienen als verklaringen komen neer op het tegengaan van angst, de mate in openbaarheid van overheidsinformatie en de maatschappelijke verschuivingen. Het tegengaan van angst zorgt voor een vergroting van de weerbaarheid en veerkracht van de samenleving. Het nadrukkelijk aanpassen van het beleid hierop zorgt voor een verandering op het gebied van contraterrorisme. Derhalve dient dit als verklaring voor de verandering op dit gebied. Daarnaast hangt de mate van openbaarheid van overheidsinformatie samen met de legitimiteit van de contraterrorisme maatregelen. Tevens hangt de mate van openbaarheid van informatie betreffende de feitelijke dreiging samen met het debat aangaande de invulling en grenzen van contraterrorisme. Derhalve wordt ook dit als verklaring voor de verandering op dit gebied genoemd. Als laatste wordt gesteld dat door een verschuiving in de maatschappij een verhoogde
veiligheidsverwachting van de burgers is ontstaan, waardoor een verandering in het overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme zich voordoet.
6. Conclusie
Gedurende het schrijven van deze scriptie stond de volgende hoofdvraag centraal:
‘Op welke grondslagen is de ontwikkeling van het nationale CT-beleid in de periode van 1970 tot heden gebaseerd?’
Deze ontwikkeling is in twee verschillende tijdperiodes beschreven: de periode van 1970 tot 2001 en van 2001 tot heden. Op basis van deze uiteenzetting in hoofdstuk twee (’70- ‘01) en drie (‘01-heden) zijn een aantal bevindingen gedaan. Tezamen met de geschetste verandering van het feitelijke terrorisme in Nederland in hoofdstuk vier en de verklaringen omtrent de verandering in het overheidshandelen op het gebied van contraterrorisme, kunnen ter beantwoording van de hoofdvraag de volgende grondslagen voor de ontwikkeling van het nationale CT-beleid in de periode van 1970 tot heden worden genoemd.
Als eerste grondslag kan de ontwikkeling in terrorisme worden genoemd. Door de opkomst van politiek gemotiveerd geweld, in de vorm van acties van terroristische aard, introduceerde de overheid in de jaren ‘70 een CT-beleid.189 In de jaren daarna werden naar aanleiding van gijzelingen en bomaanslagen fundamentele veranderingen in het CT-beleid doorgevoerd.190 Vooral de treingijzelingen in 1975 bij Beilen en 1977 bij De Punt zorgden voor nieuwe inzichten. Dit kwam door een nieuwe modus operandi van de terroristen.191 Een toename van het excessieve geweld tegen goederen door bomaanslagen in de jaren ‘80 en ‘90, resulteerde in een nieuw preventief ‘verhard’ beleid. Opvallend is dat aanvankelijk in de vorige eeuw sprake was van duidelijk afgebakende verschijningsvormen van terrorisme, namelijk die met politieke, religieuze en nationalistische oogmerken. Gedurende de jaren zijn steeds meer mengvormen van deze oogmerken waarneembaar, te weten een politiek-ideologisch oogmerk met nationalistisch facetten en een religieus-ideologisch oogmerk met een politieke doelstelling. Een voorbeeld van deze laatstgenoemde verschijningsvorm is het jihadisme. Een dergelijke verschuiving en vermenging van terroristische oogmerken heeft aldus bijdragen aan de ontwikkeling van het CT-beleid. Hierdoor valt de hedendaagse vorm van terrorisme als ‘nieuwe’ soort te kwalificeren. Deze nieuwe vorm van terrorisme heeft op meerdere fronten bijgedragen aan de ontwikkeling van het nationale CT-beleid. Door het ontstaan van dit nieuwe
189 Kamerstukken II 1972-73, 12 000VI, nr. 11. 190 Kamerstukken II 1978-79, 15 300, nr. 36. 191 Schmid et al 1982, p. 67.
verschijnsel is een behoefte ontstaan aan nieuwe en passende wet- en regelgeving. Dit kwam mede doordat Nederland niet bekend was met terroristische groeperingen die zich in zulke mate richtte op het doden van burgers en het ontregelen van de democratie. In 2002 werd bijvoorbeeld voor de eerste keer een officiële aanpak gepresenteerd naar aanleiding van de toenemende spanningen in de samenleving ten gevolge van het jihadistisch terrorisme: de Nota ‘Terrorisme en bescherming van de samenleving’.192 De opkomst van gewelddadige radicale
Islamitische eenlingen zorgde voor een noodzaak tot een actievere houding van de overheid en voor een vraag naar preventieve opsporingsmaatregelen.193 Ook werd naar aanleiding van de ontwikkeling van het terrorisme de noodzakelijkheid van een vakkundige en coherente interventiemacht erkend. De bestaande BBE werd doorontwikkeld en kreeg een nieuwe naam: de DSI.194 In 2011 werd de eerste officiële nationale CT-strategie gepresenteerd om aan de voortvarende ontwikkelingen van de nieuwe terroristische tactieken en strategieën het hoofd te bieden.195 Tevens werden multidisciplinaire samenwerkingsverbanden gerealiseerd ter bestrijding van de toenemende dreiging, die werd gevormd door het ‘nieuwe terrorisme’, in de vorm van transnationale netwerken, terugkerende foreign terrorist fighters, PGE’s en binnenlandse radicaliseringsprocessen.196 De toename van deze dreiging en de mate van angst, door het geografisch dichterbij komen van het moderne terrorisme, dragen bij aan de ontwikkeling van het CT-beleid. Zodoende dient deze dreiging als basis voor de nationale CT- strategie 2016-2020.197
Als tweede grondslag kan de verruiming van de grenzen en het bereik van contraterrorisme worden genoemd. Simpel gezegd: er wordt anders gedacht over de bestrijding van terrorisme. Het verschil in overheidsreactie op verschillende incidenten valt op. Na de gijzeling in München vond in Nederland een reeks van organisatorische aanpassingen plaats.198 De bestrijding en aanpak van het ‘politieke geweld’ ofwel acties van terroristische aard, werd een politietaak.199 Dit geschiedde door de aanmerking van terrorisme als crimineel gedrag. Nieuwe richtlijnen en overlegstructuren werden opgesteld.200 De BVD en later de AIVD kreeg het 192 Kamerstukken II 2002-03, 27 925, nr. 94. 193 Handelingen II 2003-04, 28 463, nr. 33 p. 3388; Kamerstukken II 2003-04, 29 754, nr.1. 194 Kamerstukken II 2005-06, 29 754, nr. 23, p.3. 195 Kamerstukken II 2010-11, 29 754, nr. 203. 196 NCTV 2016, p.6. 197 NCTV 2016, p.3.
198Kamerstukken II 1972-73, 12 000 VI, nr. 11; Bijlagen Kamerstukken II 1972-73, 28 maart 1973, AA, p. AA-
10; De Graaf 2010, p.30; Van der Woude 2009, p.7; Bootsma 2000, p.60.
199 Abels 2007, p.121. 200 Klerks 1989, p. 29-48.
inwinnen van strategische informatie als taak toebedeeld. Tevens kregen reeds bestaande (militaire) gevechtseenheden de ondersteuning van politie-eenheden als extra taak toebedeeld. Daarnaast werden naar aanleiding van de Terreurbrief in 1973 speciale CT-eenheden in het leven geroepen.201 In deze periode, in de vorige eeuw, werd door de regering enkel gekeken hoe moest worden omgegaan met de specifieke situatie en hoe te reageren bij toekomstige gebeurtenissen. Geen rekening werd gehouden met de achtergronden van het gaande politieke geweld, evenmin werd aandacht besteed aan de achterliggende motieven en ideologieën.202 De praktische dilemma’s stonden centraal met als gevolg dat de fundering van het probleem niet gepolitiseerd werd. In deze periode was sprake van een reactief beleid en werd bewust gekozen geen specifieke terrorismewetgeving op te stellen.
Tegen het einde van de vorige eeuw maakte het reactieve beleid plaats voor een preventief beleid. Het achteraf bestrijden van het effect werd niet meer voldoende geacht, de oorzaak van het geweld behoefte ook aanpak. Met het opstellen van specifieke terrorismewet- en regelgeving en het instellen van coördinerende instituten tot gevolg.203 Na de moord op Theo van Gogh (2004) door een homegrown terrorist, vond een verschuiving plaats in de politieke focus van externe dreiging naar interne dreiging.204 De regering probeerde het risico op een terroristische aanslag te verkleinen door meer nadruk op preventie te leggen.205 Ter stimulatie van de Nederlandse weerbaarheid ten opzichte van terrorisme werden nieuwe stelsels en systemen ontwikkeld. De voornaamste voorbeelden hiervan zijn het stelsel Bewaken en Beveiligen206 en het Allerteringssysteem Terrorismebestrijding (ATb).207 Op grond van het ATb werden richtlijnen opgesteld ter (preventieve) beveiliging van de kwetsbare sectoren en infrastructuren van de samenleving. Door de aanslagen in Londen (2005) en Brussel (2015) werd de bewustwording van de dreiging van Islamitische zelfmoordterroristen vergroot. Als reactie hierop legde regering zijn aandacht op het vergroten van de weerbaarheid en veerkracht van de samenleving. De regering legde hierdoor de focus op de aanpak van radicalisering in de vorm van verschillende actieprogramma’s; dit zorgde ervoor dat het beleid ook deels repressief werd.208
201 Eikelenboom 2007, p. 9.
202 De Graaf 2010, p.40.
203 Kamerstukken II 2001-02, 27 925, p.10.
204 Kamerstukken II 2004-05, 28 854, nr.1; Kamerstukken II 2002-03, 28 974, nr.2; AIVD 2004, p.59; Handelingen II 2003-04, 28 463, nr. 33, p.3388; Kamerstukken II 2003-04, 29 754, nr.1.
205 Kamerstukken II 2002-03, 27 925, nr. 94. 206 Kamerstukken II 2002-03, 28 974, nr. 1. 207 Kamerstukken II 2007-08, 31 499, nr. 1. 208 AIVD 2004, p.7.
Als derde grondslag kunnen de waarden van de democratische rechtstaat worden genoemd. Het bestaan van deze grondslag werd duidelijk in de periode waarin vrijspraak van terroristische verdachten eerder regel dan uitzondering was. Terroristische handelingen konden niet onder de gedragingen van het Wetboek van Strafrecht worden geschaard, op grond van het legaliteitsvereiste moest de wet worden aangepast om zodoende binnen de grenzen van de democratische rechtsstaat te blijven. Een vraag naar verruiming van strafbare begrippen en het maken van nieuwe wet- en regelgeving ontstond.209 Een ‘terroristisch oogmerk’ werd opgenomen als bestandsdeel van delictsomschrijvingen in het Wetboek van Strafrecht. Tevens was vraag ontstaan naar de mogelijkheid om eerder en adequater op te kunnen treden tegen maatschappelijk onwenselijk gedrag. Zodoende werden de opsporingsbevoegdheden uitgebreid in het Wetboek van Strafvordering.
Tevens worden de maatregelen, die de heersende angst ten gevolge van het terrorisme tegengaan, geschaard onder de bescherming van democratie en rechtstaat. De angst tast tenslotte de samenleving aan. Daarbij speelt de mate van informatieverstrekking door de overheid, aangaande een terroristische dreiging, mee bij de bevordering en ontwikkeling van het CT-beleid. De legitimiteit van deze maatregelen hangt daarbij af van een eenduidig beeld van de dreiging.210 Tevens draagt het verschaffen van een breder beeld van de feitelijke dreiging van terrorisme bij aan een redelijk en weloverwogen debat betreffende de invulling en grenzen van de terrorismebestrijding in een democratische rechtstaat.211 Het beschermen van de waarden van de democratische rechtsstaat valt daarom tevens als grondslag voor de ontwikkeling van het nationale CT-beleid aan te merken.
Als vierde grondslag kan de overgang van gewelddadig politiek activisme naar terrorisme genoemd worden. Tot deze grondslag behoort ook de politiële aanpak van terrorisme. Deze grondslag wordt weliswaar afzonderlijk genoemd, maar dient tevens in grote mate als aanvulling op de hiervoor genoemde derde grondslag. Bewust werd in de periode tot 2001 gekozen om terrorisme niet te gebruiken als label van het geweld. In de periode vanaf de jaren ‘70 tot het einde van de vorige eeuw bleef, volgens de overheid, het geweld en activisme hoofdzakelijk binnen de perken en kon het zodoende worden afgedaan als politiek gewelddadige activisme. Dit ging gepaard met minder ingrijpende gevolgen en maatregelen.
209 Kamerstukken II 2002-03, 27 925, nr. 94; Kamerstukken II 2004-05, 30 164, nr. 3, p.9; Hierbij wordt
gerefereerd naar de verdachten in de Eik-zaak, Jihad-zaak en het proces van Samir A.
210 Muller 2006, p. 487. 211 M. Ignatieff 2004.
Destijds werd het bestaan van speciale terrorismewetgeving niet noodzakelijk geacht. Tegen het einde van de vorige eeuw was de omvang van het politiek activisme en het effect op de samenleving van het geweld niet meer evenredig aan de behandeling en bestrijdingsmaatregelen van dit verschijnsel; het enkel definiëren van het geweld als politiek gewelddadig activisme was niet meer verenigbaar met de waarden van democratie en de rechtstaat. Er was simpelweg geen ruimte meer voor dergelijke buitenparlementaire activiteiten in de democratie. Zodoende werd het geweld ‘politiek terrorisme’ genoemd.212 Een concrete en eenduidige invulling van dit begrip bleef echter uit. Tot op een zeker moment kon worden gesproken over 109 verschillende definities van terrorisme, wat wederom voor onduidelijkheid zorgde over onder andere de mate van inzet en proportionaliteit van bestrijdingsmiddelen.213 Hierdoor ontstond noodzaak aan een eenduidige invulling van de definitie van het begrip terrorisme. De BVD, en later de AIVD, hanteert sinds 2001 een eenduidige en veel gebruikte definitie van dit begrip. Deze verandering en verbreding in het definiëren van het geweld ging gepaard met een ontwikkeling van nieuwe en passende wet- en regelgeving ter aanvulling op het CT-beleid. Zodoende kan de overgang van politiek gewelddadig activisme naar terrorisme als grondslag voor de ontwikkeling van het nationale CT-beleid worden genoemd.
Als laatste grondslag kan de mate van de maatschappelijke betrokkenheid bij de bestrijding van terrorisme genoemd worden. De beïnvloeding van het beleid door de publieke opinie was waarneembaar tijdens de gelijktijdige kaping van een trein bij De Punt en een gijzeling van leerlingen en leerkrachten van een lagere school te Bovensmilde in 1977. Door de brede uitmeting van beide acties in de media steeg de maatschappelijke betrokkenheid en ontstond publieke kritiek op het gehanteerde beleid. Dit zorgde ervoor dat de regering gedwongen werd tijdens de beleidsvorming- en uitvoering aangaande bestrijding van terrorisme, rekening te houden met de publieke emoties. Tijdens de aanpak van de radicalisering speelde de maatschappelijke betrokkenheid ook een rol. Als onderdeel van deze aanpak werd ingespeeld op de omgeving van kwetsbare bevolkingsgroepen, om zo polarisatie tegen te gaan.214 De mate van maatschappelijke betrokkenheid bij de bestrijding van terrorisme is tevens zichtbaar naar aanleiding van de algemene verandering in de verticale verhouding tussen burger en overheid. De veiligheidsverwachting van de burgers in de huidige voorzorgcultuur ligt hoger dan in de voormalige schuld- of risicocultuur. Het CT-beleid ontwikkelde zich naar aanleiding van het
212 Wecke & Wester 1992, p. 24. 213 Hoffman 1998, o.a. p. 15-16. 214 Min. BKZ 2007, p.4.
verhoogde risicobewustzijn en de krimpende risicoacceptatie en verdraagzaamheid van de maatschappij.215 Tevens kwam deze grondslag aan het licht naar aanleiding van de moord op Pim Fortuyn. De moord viel niet te bestempelen als terroristische aanslag maar droeg wel bij aan de ontwikkeling van het hedendaagse terrorisme- en beveiligingsbeleid.216 De politieke- en maatschappelijke betrokkenheid bevorderde dit proces en aanpassing van het beleid vond plaats als waarborging van de veiligheid. Eveneens werd door de CT-strategie 2011-2015 stimulering van het maatschappelijke veiligheidsgevoel betracht.217 Hierdoor kan het aanpassen van de mate van het inspelen, betrekken en rekening houden met de maatschappij bij het vormen en uitvoeren van CT-beleid als grondslag worden genoemd voor de ontwikkeling van het CT- beleid.
215 Van der Woude 2009, p. 12.
216 Kamerstukken II 2002-03, 28 974, nr. 2; Kamerstukken II 2004-05, 27 925, nr. 123. 217 NCTb 2011b, p.114.
7. Aanbevelingen
Naar aanleiding van het onderzoek komen de volgende aanbevelingen met betrekking tot het (toekomstige) Nederlandse CT-beleid naar voren:
-‐ De mogelijkheden tot verbreding van de definitie van terrorisme en de invulling van de begripsbepalingen moeten duidelijk worden begrensd. Bij het uitblijven van een dergelijke begrenzing valt al het ongewenste gedrag te scharen onder terrorisme waardoor de rechtszekerheid in het geding komt. Dit wordt onwenselijk geacht in het licht van de rechtsstaat.
-‐ Het voorkomen van het gebruik van non-conventionele wapens moet hoog op de politieke agenda worden gezet, dit zal in de toekomst de voorkeur van de terrorist hebben.218
-‐ Beleidsmatig moet reeds worden ingespeeld op de mogelijke situatie die zal ontstaan na het uiteenvallen van het kalifaat van IS. Hierbij dient rekening gehouden te worden met het mogelijke voortbestaan van de ideologische aantrekkingskracht en gewelddadig gedachtegoed.219
-‐ De modus operandi van het oude terrorisme en diens groeperingen dient continu in acht genomen te worden tijdens de bestrijding van het moderne terrorisme. Hierdoor wordt onder meer hergroepering van deze bewegingen voorkomen. 220
218 Zie hiervoor: BVD 2001, p. 28. 219 Zie hiervoor: NCTV 2016, p. 26.