ft ft n
ie
l- r-t -e -IL) et:I
e
ld :it -d Llt ~n .4 lIt )ijik
'tg en 'e-1.n . n-n -ngre-Politiei," en recht bij de Golfoorlog
J
ac
ob Kohn
stamm e
n
Ger
d
ine R
o
denb
u
r
g
V
OOI' deelname van Neder-land aan een militaire con
-frontatie in de Golfcl'i i is geen oorlogsver:klal"Îng nodig, Ni
e-mand heeft er toch ook behoefte
aan, dat Nederland hak de 00"
-log veddaa,'t in dit confliet ? Dat laatste is een politiek oo,'deel en het werd door de overgrote
meerderheid van de Tweede
Wel of geen oorlog is niet alleen
de oprichting van de Volken-bond kende het internationale
recht geen verbod van oorlog, Ook de Volkenbond, de voodo-pet' van de Verenigde Naties,
kende geen absoluut verbod van oorlog, In 1928 (Bl'iand-Kellogg
een kwestie voor de politiek
.
Er kleven juridische kanten aan de
beslissing
.
Hoe verhouden politiek
en recht zich in deze?
Kame,' gedeeld, Maar er' is ook een juridische kant aan de zaak en dat aspect is be lis end geweest voor de Haag
of een oorlogsverkla,'ing nodig wa ,Aan het politieke oonleel over' de onwenselijkheid van een oodo
gs-vrrklaeing kan dan ook geen zelfstandige betekenis WOt
'-den toegekend; wel i het zo, dat het ju ,'idisehe oor'deel
er onder teuning voor bood, Voorts moet woeden va t -gesteld, dat de Gr'ondwet ten o,ueehte een apar'te
regeling ontbeert ovee de parlementaire bett'okkenheid bij de inzet van strijdhaehten,
Jlet lijkt op het ee['ste gezicht enigszins macaber tijden de Golfoorlog terug te blikken op de discussie over-de
beteken i van aetikel 96 G,'ondwet, waa,'in de oorl ogs-verklaring wor'd t ge,'egeld, Niettemin ging de diseu ie over de ju,'idi ehe poitie van het pa dement in een drei -gende oorlogssituatie en het is dus relevant, essentieel
zelf voor het funetioneeen van de parlementaire dem o-cratie, om die positie op juiste waarde te schatten, AI heeft ook de I'eehter' zich daarover uitgesp,'oken en
ge-oordeeld dat Nede,'landse militail.'e betrokkenheid bij de Golfcrisis geen ooelogsver:klaring ver'eist, dit doet bij ons
nog niet de behoefte wegnemen onze eigen interpretatie
te geven, Bovendien heeft de diseussie aangetoond, dat dl' Grondwet tekort schiet waar het de besluitvo,'ming over de inzet van strijdkl:acbten beteeft. Deze tenrgblik is dan ook mede geseheeven met het oog op de toekom t.
Illternationaie context
Artikel 96 Grondwet kan niet begrepen worden zonder dl' betekenis van internationale ['echtsregels over oorlog
tr kennen, De ontwikkeling van die regels heeft imme,'s
ook de geschiedenis van het begl'Ïp oodogsveeklal'Ïng in onze Grondwet bepaald, al zal blijken dat het de Haag
is of de Gt'ondwetgever die internationale ontwikk
e-lingen wel op juiste wijze vertaald heeft. Het is niet voor niet dat de discus ie zo moeizaam is verlopen en tot zoveel inte"p,"etaties aanleiding heeft gegeven, Tot aan
}acob Kohnstctmm, Tweede Kamerlid voor D66, is fractiewoordvoerder in het Golfdebat en Gerdine
Ro-denbLLrg is beleidsmedewerker justitie/jltridische zaken bij de Tweede Kamerfractie van D66,
Pact) werd voor het eerst een
echt verbod van oorlog geformu
-lee,'d; alleen een oorlog uit zelJ
-verdediging was nog toegestaan, De aanvalsoo,'log werd daarmee onrechtmatig verklaard, Het Handvest van de
Verenigde Naties gaat nog een stap verder en maakt elk
gebruik van gewapend geweld onrechtmatig; het 00"
-logsverbod gaat nu op in het algemene geweldsverbod , Als uitzondering geldt het gebruik van gewapend geweld in geval van individuele of eollectieve zelfverdediging
tegen een gewapende aanval. Het bestaande geweId
s-verbod (en daarmee het oorlogsverbod) k,'achtens inter
-nationaal ,'echt heeft sindsdien de Haag doen rijzen, of
el' in juridisehe zin nog ruimte is voor het afleggen van
een oorlogsverklaring die immel's de staat van oorlog be -we,'kstelligt, Aan de staat van oorlog zijn rechtsgevolgen verbonden, in het bijzonder de regels van (humanitai,')
oodogsreeht. Het (humanitair) "oorlogsrecht" geldt bo -vendien bij ieder gewapend conflict: de Geneefse Con -venties beogen mensen die bett'okken I'aken bij een ge -wapend conflict te beschennen, De verdragen spt'eken dan ook in het geheel niet meer van het begrip "oodog",
Voor: het intreden van de staat van oodog is ovedgens
niet noodzakelijkerwijs een oorlogsveeklaring vereist. De staat van oorlog wordt ook aangenomen, wanneer de
wil om oorlog te voeren is gebleken, Wanneer dus een
(feitelijk) gewapend confliet ontstaat zonder ood ogs-verklaring, zal de staat van oodog intreden zodra de
animus belligerendi i geblel en, Al met al is de eonclu ie
dat alle gewapend geweld is vet'boden, behoudens uit zelfverdediging, Voor' de oorlogsvet'klaring betekent dit,
dat deze alleen nog mogelijk is als zuiver-declat'atoiJ'e
rechtshandeling: de vaststeLling van de taat van oorlog na een gewapende aanval door een ander, Ook dan b e-staat eehter nog enig ri ico voor de in oodog ve,' kla-rende staat om in dat geval als agressor te worden
aan-gemerkt, omdat ni.et zeker is dat de aanval de staat van oorlog had doen intreden; deze ontstaat dan alsnog door het afleggen van de oorlogsverklaring, In dat geval zou de oorlogsverklal'ing immet's een constitutief element bevatten, dat wil zeggen, de staat van oorlog wordt niet
sleehts vastgesteld, maar bewerkstelligd,
Uiteraard is het gebruik van gewapend geweld wanneee dat aanvallend wordt gehanteerd, in zichzelf steeds on-rechtmatig, ongeacht de vraag, of het de taat van oorlog had doen intreden,
---
21
---
---
--
De Nederlandse grondwet
In het kader van de nationale GtOondwetis ten aanzien van de oorlogsverklaring de centtOale vraag hoe de b e-voegdheden daaloomtrent tussen regering en parlement zijn verdeeld. Tussen 1814 en 1922 berustte de bevoegd -heid om oorlog te verkluen bij de Koningo Dit werd ook in de vodge eeuw al als een probleem ervareno Toch duurde het tot 1922 vootOdat de Staten-Generaal iets te vertellen kregen over de oorlog verkladng. Sinds die tijd is voor een oorlogsverklaring (die op dat moment nog constitutieve betekenis had) voorafgaande toestem -ming van de Staten-Generaal nodig. Via een amend e-ment(-Marchant) was nog gepoogd de invloed van het parlement uit te btoeiden in die zin, dat VOOl' iedere mili -taire maatregel tegen een vreemde mogendheid vooraf -gaande toestemming van de Staten-Generaal was vetOeist; dit vereiste zou dan in de plaats komen van het begrip oorlogsvet:klaring. Het amendement werd met ruime meerderheid verworpen met als voornaam te bezwaar, dat het Ln de praktijk niet mogelijk zou zijn uit te maken wanneer een bepaalde militaire actie tegen een vreemde mogendheid gericht is. Een nieuw VootOstel om de oor
-logsverklaring uit de GtOondwet te schtOappen kwam in 1951 van de Commissie-Van Eysinga, "de commissie nopens de samenwerking tussen regering en State n-Generaal inzake het buitenlands beleid". Gezien de ontwikkeling die bet internationale recht inmiddels had doorgemaakt, het geweldsverbod beboudens zelf -verdediging was immers sinds 1945 van ktOacht, geen onlogische stap. De commissie wees er namelijk op, dat het als eerste gebmiken van gewapênd geweld (en daar-mee de aanvalsoorlog) krachtens het Handvest van de Verenigde Naties reeds verboden was en stelde voor, in plaats daarvan een nieuwe bepaling in de Grondwet op te nemen over het bescbikbaar stellen van strijdkrach -ten ten behoeve van collectieve tOechtshandhaving. Over zo'n belangrijke maatregel zouden de Staten-Generaal moeten beslissen. De tOegering -het advie van de daar -opvolgende Staatscommissie tot herziening van de Grondwet volgend - meende echter dat de oorlogsverkla -ring gehandhaafd diende te worden aangezien het van belang was, dat de Grondwet het bevoegde orgaan aan -wijst dat kan verklaren dat het Koninkrijk in oorlog is. Want, zo redeneerde de regering, dat een aanvalsoorlog nu verboden is betekent nog niet, dat het intreden van de staat van oorlog daarmee geheel is uitgesloten. Gelet op de mogelijkheid van een declaratoire oorl ogs-verklal'Ïng, zoals hierboven uiteengezet, was deze zien s-wijze begrijpelijko De grond wetsbepaling kwam vervol -gens te luiden (art. 59 GtOondwet 1953):
"De Koning vetOklaart het Koninkrijk niet in oorlog met een andere Mogendheid dan na voorafgaande toestem -ming van de Staten-Generaal. De toestemming is niet vereist, wanneer het overleg met de Staten-Generaal, tengevolge van een feitelijk bestaande oorlogstoestand, niet mogelijk is gebleken. De Staten-Generaal beraad -slagen en besluiten terzake in verenigde vetogadering.
De Koning verklaatot een oorlog tussen het Koninkrijk
en een andere Mogendheid niet beëindigd dan na vooraf -gaande toestemming van de Staten-GenetOaal."
De terminologie "in oodog vetOklaren met" (in plaats van het eerdetO gebruikte "in oorlog verklaren aan") beoogde aan te geven, dat een aanvalsoodog van de zijde van Ne-dedand werd uitgesloten. De oorlogsverklaring zou im -mers slechts mogelijk zijn, indien tegen Nederland de oodog reeds begonnen is. Daarmee was nog niet voor -zien in een grondwettelijke regeling omtrent de b e-ttookkenheid van de Staten-Generaal bij het inzetten van st.-ijdkrachten ten beboeve van coUectieve t'echtshand -having, zoals was voorgesteld door de commissie-Van Eysinga. In ieder geval moet worden aangenomen, dat
het hietOboven weergegeven Grondwetsartikel op deze si -tuatie niet van toepassing is. Mini tetO Beel (Binnen -landse Zaken) verklaarde immers expliciet tijdens de behandeling van de Grondwetsherziening, dat de VOOt ·-afgaande toestemming van de Staten-Generaal niet ver -ei.st is "voor het plegen van oorlogshandelingen, doch uitsluitend voor het in oodog vel·klaren". (Hand. I, 1951/1952, p. 855). Van Raalte [1] zegt hierover:
"Ter vermijding van Imsverstand, in dit verband nog het volgende. De voorafgaande toestemming van de Staten -Generaal op voet van dit artikel, is niet vereist VOOlO het plegen van oorlogshandeli ngen, doch uitsluitend VOOtO het in oorlog vetOklatOen. Oorlogshandelingen kunnen zich eventueel voordoen bij collectieve rechtshandha -ving. En nu achtte de Regedng een bepaling, die het daarvootO ter beschikking stellen van strijdkrachten (men denke aan de gevallen van art. 43 van het Hand -vest van de VetOenigde Naties, aan art. 4 van het Bru s-sels, aan art. 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag) zou onderwerpen aan voorafgaand overleg met de Staten -Generaal meer op haar plaat bij de behandeling -bij de eerstkomende Grondwetshet°ziening- van de artikelen over defensie".
Leemte
Hiermee wordt duidelijk, dat de Grondwetgever in 1953 de bedoeling heeft gehad op een latetO tijdstip, in het k a-der van de herziening van de grondwettelijke defensi e-bepalingen, een regeling te treffen voor de betrokken -heid van het parlement bij de inzet van stl"ijdkt°achten ten behoeve van collectieve l'echtshandbaving. Een d er-gelijke bepaling is ecbtetO nooit tot stand gekomen. Ons inziens is er dan ook sptOake van een leemte in de Gron d-wet ten aanzien van de vel'deling van bevoegdheden tussen l'egering en parlement voor wat betreft de hiel' -boven bedoelde inzet van trijdkt-achten.
Het huidige artikel 98 Gl'ondwet dtOaagt de bevoegdheid te be lissen over de inzet van strijdkl'achten uitdl'uk -kelijk op aan de regel'ing. Strijdkrachten kunnen op ba
-Noot:
[1J
Dr. E. van Raalte, De Grondwet, wijzigingen van 1953, N. SAmson N. V., Alphen aan de Rijn, 1954, blz. 9.---
22
f-lil Ie e- rI-Ie r- e-In
d-In at )1- n-ie T-~hI
,
let n-Iet or en a-.et en d- IS-ou n-de en '53 ~a- ie-! n-:en er-Ins ld-len er-eid Jk- ba-all 9.sis van dat artikel worden ingezet "tot bescherming der belangen van de staat", waarondel' mede kan wOl'den begrepen de bevordering en handhaving van de interna-tionale l'echtsorde,
Beperkte betekenis
Temg naar de oorlogsverklaring. Bij de grondwetsher-ziening van 1983 vel'andert de bepaling hierover niet we-zenlijk, zij het dat de l'edactie nu in passieve vorm wordt gesteld, waarbij uit het systeem van de Grondwet
voortvloeit dat de bevoegdheid tot het afleggen van een
oorlogsverklaring toekomt aan de t:egering (in plaats van
de Koning), uiteraard na vool'afgaande toestemming van het parlement. Het Grondwetsartikel komt dan te luiden
(art. 96 Grondwet 1983):
"1. Het Koninkrijk wordt niet in oorlog verklaard dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal. 2. De toestemming is niet vereist, wanneel' het overleg met de
Staten-Generaal ten gevolge van een feitelijk bestaande
oorlogstoestand niet mogelijk is gebleken.
3. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten terzake
in verenigde vergadering.
4. het bepaalde in het eerste en derde lid is van
overeen-komstige toepassing voor een verklaring da t een oorlog
beëindigd is."
Een en ander betekent dus, dat enerzijds moet worden
aangenomen dat art. 96 Grondwet geen toepassing vindt
in situaties, waarin wordt besloten over het beschikbaar
tellen van strijdkrachten ten behoeve van collectieve
rechtshandhaving, terwijl andenijds geen
gl'ondwet-telijke regeling tot stand is gekomen die de besluitvor-ming in die situatie expliciet regelt. De Grondwetgever
heeft zich hiel:mee tekort gedaan. Wel is het zo, dat over
de noodzaak van voorafgaand overleg met bet parlement
in dat geval geen twijfel kan bestaan. De Raad van State
heeft namelijk in 1985, in zijn advies over het
plaat-sing verdrag voor Amedkaanse kruisvluchtwapens, het
volgende geconcludeerd:
"Uit een en ander kan met betrekking tot de betekenis
van bet begl'ip in oorlog verklaren in elk geval de
con-clusie worden getrokken, dat hieronder niet valt het treffen van militaire maatregelen, ook niet als deze ertoe
zouden kunnen leiden dat Nederland in oodog met een
andere mogendheid geraakt. Voorafgaande instemming
van de Staten-Genel'aal met inzet van strijdkrachten of
wapens wordt derhalve, wat er overigens ook zij van de wenselijkheid van voorafgaand overleg, niet door art. 96
Grondwet geëist". (Bijl. Hand.
Il,
1985/1986, nr. 19290,B,
pp. 5,6)lIet staat du wel vast, dat beide Kamers betrokken die-nen te wOl'den bij de beslissing tot inzet van
strijdkrach-ten, en wel volgens de spelregels van de parlementaire democratie. De beslissing tot inzet van strijdkrachten
valt daarbij steeds onder de ministeriële
verantwoor-delijkheid.
Conclusie
Al met al is de conclusie, dat de betekenis van art. 96 Grondwet zeer beperkt moet worden geacht. Een
consti-tutieve oorlogsverklaring is - in geval van een aanvals-oorlog -reeds onl'echtmatig krachtens internationaal recht, terwijl een declaratoire oorlogsverklaring na een
gewapende aanval door een andel', het risico in zich
draagt een constitutief element te bevatten. Voor zover dit niet het geval is en de oorlogsverklaring zuiver decla-ratoir is, is zij overbodig: de staat van oorlog is dan im-mers reeds ingetreden. Het ware overigens wenselijk, dat de Grondwetgever zich alsnog beraadt over de vraag of eeu aparte regeling moet worden gett'offeu, die
garan-deert dat voor het treffen van militaire maatregelen, zoals het beschikbaar stellen van strijdkrachten ter
be-vordering en handhaving van de internationale
rechts-orde, voorafgaande padementaü'e toestemming wordt
gegeven. Voor een pal,tij die de opheffing van de Eerste
Kamer bepleit, moet het tenminste kwestieus zijn, of
zo'n regeling ook een verenigde vergadering van de
Sta-ten-Generaal moet voorschrijven.
Golfoorlog
Spitsen we een en andel' toe op de Nederlandse
betrok-kenheid bij de Golfoorlog, dan ontstaat het volgende
beeld. Resolutie 678 machtigde de VN-lidstaten die
samenwer'ken met de l'eget'Ïng van Koeweit om na afloop
van het ultimatum aUe noodzakelijke middelen te
ge-bruiken ter bevl'ijding van Koeweit en tot herstel van de jntemationale vl'ede en veiligheid in het gebied.
Alhoe-wel de jul'idische grondslag van de resolutie niet exact
valt aan te geven, het Handvest van de Verenigde Naties
verschaft hierover geen volstrekte helderheid, duidelijk
is in ieder geval, dat het in deze situatie gaat om
moge-lijk miJitair ingrijpen ten behoeve van collectieve rechts-handhaving. Da~rom is voor de beslissing ovel' de inzet
van Nederlandse strijdkrachten bij een mogelijke
mili-taire confrontatie in de Golfcrisis toepassing van art. 96
Gl'ondwet niet nodig geweest. Natuurlijk is het zo, dat
het ging om de vraag of Nederland mede
verantwoorde-lijkheid wenste te dragen voor het plegen van
oodogs-handelingen. Maar daarvoor is geen oodogsverldaring
eu dus geen voorafgaande toestemming van de
Staten-Generaal in verenigde vel'gadel'ing vereist. Intussen is de Grondwetgever verre van heldel' gebleven waar het de ruimte betreft die nog bestaat voor het afleggen van een
oorlogsverklaring.
De Tweede Kamer-fractie van D66 heeft er vanaf het ontstaan van de Golfcrisis op gehamerd dat iedel'e rege-ringsbeslissing ten aanzien van die crisis pas
geëffec-tueel'd diende te worden nadat de Tweede Kamer in de
gelegenheid was gèweest biel'over een uitspraak te doen.
De regering heeft ons dat steeds toegezegd. Er bestond onzerzijds geen spoor van twijfel over de noodzaak dat de Tweede Kamer, als direct gekozen deel van het parle-ment, zich een oordeel zou kunnen vormen over een
eventuele Nederlandse bijdrage aan een mogelijke
mili-taire confrontatie in de Golfcrisis.
---
23
Grondwettelijke regeling
Het essentiële belang van ZOtogvuldige besluitvotOnüng over zo'n ingrijpende beslissing als Nederlandse dee lna-me aan oodogshandeIingen staat voor ons vast.
En nogmaals, als we daarvoor optimale politieke verant -woordelijkheid willen kunnen dragen, dan zou de Grondwetgever er wellicht goed aan doen, alsnog te ko -men tot een regeling over de juridische positie van het parlement bij beslissingen over de inzet van strijdkrach -ten, zodat ook in die situatie voorafgaande parleme n-tait°e discussie en toe temming wordt gegatOandeetOdo De internationale rechtsorde is helaas wankel genoeg om een grondwettelijke bepaling hierover te rechtvaardigen.
Lite ratuur:
-Oorlog, oorlogsverklaring en de Nederlandse Grondwet,
Derk-Eisso Bunschoten, Recht en kritiek 14 (1988) 1; -De oorlogsverklaring in het internationale en in het nationale recht, Mr. R.G. de Jong, RM Themis 3 (1990);
-De Grondwet, wijzigingen van 1953, Dr. E. van Raalte, N. Samsom N. V., Alphen aan den Rijn, 1954.
