Hoe de politiek
verdween uit de
Staten-Generaal
Parlement en regering in Nederland, anno 2009
Inhoudsopgave
Inleiding 4
Evenwicht der machten 5
Parlementair stelsel 6
Dualisme 9
Het primaat van de politiek 12
Hoe de politiek verdween 17
Complexiteit 21
Werkwijze van de Tweede Kamer 23
Inleiding
‘De absorptie van het legislatief door het executief is een plaag waar op dit moment alle Europese parlementaire democratieën mee worstelen.’ Dat schreven leden van de Nationale Conventie, ingesteld voor advisering over het Nederlandse politieke bestel, in 2006 in een voorstudie. Dat de verhouding tussen parlement en regering in parlementaire democratieën kwetsbaar is, is geen nieuws. De Duitse Weimar Republiek (1919-1933) en de Franse Derde en Vierde Republiek (1946-1958) zijn daarvan voorbeelden bij uitstek. In beide gevallen werd het dagelijkse bestuur ondermijnd door een sterk en grillig parlement, met grote instabiliteit tot gevolg. Door de Nationale Conventie en anderen wordt nu echter de omgekeerde ontwikkeling geconstateerd, namelijk die naar sterke regeringen met een volgzaam parlement. De gevaren van zo’n ontwikkeling liggen voor de hand, zijnde een verzwakking van de democratische basis voor besluitvorming, minder transparantie, alsook een beperking van het publieke debat.
Ook in Nederland zijn zorgen geuit over de machtsbalans tussen regering en parlement. In deze scriptie analyseer ik hoe het parlement ook hier ‘het executief’ in dreigt te worden gezogen, welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen en of er oplossingsrichtingen te bedenken zijn. Ik beperk mij tot de Nederlandse situatie, omdat de politieke en staatkundige verschillen tussen Europese landen dusdanig groot zijn dat een zeer omvangrijk onderzoek nodig zou zijn om een algemene ontwikkeling te kunnen constateren. Deze beperking geeft mij ook de mogelijkheid om dieper in te gaan op de oorzaken voor de geconstateerde problemen. De aandacht in deze scriptie gaat uit naar de Tweede Kamer, als belangrijkste onderdeel van het parlement. Belangrijk om aan te geven is dat veel van de recente kritiek op de Tweede Kamer zich richt op de vermeend gebrekkige band tussen kiezers en gekozenen. Aan die kritiek en die band zal ik geen aandacht besteden, voor zover zij niet direct relevant zijn voor de relatie tussen parlement en kabinet.
Dit onderzoek is gebaseerd op een veelheid aan rapporten, artikelen, essays en verslagen waarin het functioneren van de Tweede Kamer ter discussie is gesteld. In deze scriptie probeer ik die kritiek samen te brengen, de gemene deler te vinden en tot een overkoepelende analyse te komen. Algemene literatuur over democratie, politieke filosofie en maatschappelijke ontwikkelingen dient als achtergrond. Daarnaast heb ik gesprekken gevoerd met een aantal betrokkenen vanuit wetenschap, journalistiek en politiek.
Ik begin mijn scriptie met een korte verkenning van de kritiek op het functioneren van de Tweede Kamer uit het recente verleden. Daarnaast komt de Nederlandse staatsrechtelijke context aan bod. Vervolgens zal ik in het tweede hoofdstuk het proces van depolitisering van het parlement analyseren. In het derde hoofdstuk ga ik op zoek naar de achterliggende oorzaken van die
Evenwicht der machten
Macht en tegenmacht zijn niet meer in balans. Dat is de conclusie van een breed scala aan kritieken op de Nederlandse politiek in de afgelopen jaren. Het zijn niet de eersten de besten die de positie van de Tweede Kamer tegenover het kabinet zien verzwakken en die ontwikkeling met lede ogen aanzien.
‘De grenzen tussen politieke instituties – regering en parlement – zijn vervaagd,’ schrijft bijvoorbeeld vicepresident Herman Tjeenk Willink van de Raad van State in het jaarverslag van 2007.1 In opeenvolgende jaarverslagen heeft hij dit decennium aandacht gevraagd voor de sluipende
versterking van de positie van minister-president en kabinet, de verambtelijking, de bedrijfsmatige logica van het bestuur, de verwevenheid tussen de Kamer en ‘de overheid’ en het verdwijnende primaat van de politiek. Zijn heftige kritiek roept om een grotere afstand tussen Kamer en kabinet.
Kabinet en parlement zijn ‘sterk met elkaar vervlochten’ geraakt, schrijft ook de Nationale Conventie in haar eindrapport.2 Dat sluit natuurlijk aan bij het door haar geconstateerde gevaar van absorptie van het legislatief door het executief dat ik in de inleiding aanhaalde. In de voorstudie ‘Parlement en regering’ ten behoeve van het eindrapport beschrijft dr. Leo Klinkers, public policy consultant, een proces van ‘verellendiging’, waar regering en parlement niet aan hebben weten te ontsnappen.3
Ook een advies van de Raad van Economisch Adviseurs4 uit januari 2007 wijst op een scheve verhouding in de Nederlandse politiek.5 Die Raad heeft onderzocht waarom de overheid in efficiëntie en slagvaardigheid achterblijft. In zijn advies ‘Lof der eenvoud’ wijst hij in zeer belangrijke mate naar het parlement. Hij stelt: ‘Het Nederlandse parlementaire stelsel kent bijvoorbeeld geen scheiding van machten, maar veeleer een evenwicht van machten. Dat vraagt veel van de “checks and balances” in het systeem. Op dit punt moet erkend worden dat de balans doorgeslagen is: sluipenderwijs is een onevenwichtige balans der machten ontstaan die nooit is gecorrigeerd met alle gevolgen voor de controle- en wetgevingsfunctie van de Tweede Kamer.’6 De Tweede Kamer is volgens de Raad niet meer opgewassen tegen het grote apparaat van de uitvoerende macht.
Bovenstaande kritieken passen in die van een scala aan instellingen en personen in de afgelopen pakweg tien jaar: de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid, de Algemene Rekenkamer, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Raad voor Maatschappelijke
1
Raad van State, Jaarverslag 2007, 15.
2
Hart voor de publieke zaak. Aanbevelingen van de Nationale Conventie voor de 21e eeuw (1 oktober 2006), 21.
3
L. Klinkers, Parlement en regering: rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus? [voorstudie Nationale Conventie] (z.j.), 12.
4
De REA werd in maart 2005 ingesteld om de Kamer wetenschappelijk te adviseren over macro-economische trends en de Kamer zo een betere informatiepositie te geven. Hij bestond eind 2007 uit zes vooraanstaande wetenschappers. Na 2007 zagen de leden van de Raad af van herbenoeming, omdat een deel van de Kamer de adviezen te politiek achtte. De Raad is vanaf 2008 opgehouden te bestaan.
5
De lof der eenvoud. Advies van de Raad van Economisch Adviseurs (24 januari 2007) [Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 2006-2007, 30 942, nr. 2].
6
Ontwikkeling, Herman Wijffels, Anton Zijderveld en nog veel meer wetenschappers en (oud-)politici.7 De rol van het parlement wordt telkens genoemd in verband met een breed spectrum aan problemen, zoals het gemis aan vertrouwen van burgers in politiek en overheid, de (on)uitvoerbaarheid van wetgeving en de technocratische bestuurswijze waarin voor professionals geen plaats meer is.
De maatschappelijke zorgen over de Nederlandse politiek hebben ook de Tweede Kamer bereikt. In 2009 verscheen het rapport van de Parlementaire Werkgroep Zelfreflectie.8 Die werkgroep werd ingesteld, nadat de Tweede Kamer een motie van CDA, PvdA, VVD en ChristenUnie
aangenomen had om tot een parlementair antwoord te komen op het publieke debat over ‘de positie, de reputatie en de werkwijze van het parlement’.9 Na anderhalf jaar reflectie constateerde de werkgroep dat ‘gezag’ moest worden herwonnen en dat de Kamer toe was aan een ‘herijking van de eigen positie en functie’.10 Ook in de Kamer wordt dus een probleem geconstateerd, al laten een grondige analyse van de slagkracht van de Kamer tegenover de regering en de formulering van concrete oplossingen nog erg op zich wachten, zoals ik later zal laten zien.
Parlementair stelsel
De zorgen over een verzwakking van het parlement tegenover de regering passen bij uitstek in een parlementair stelsel als het Nederlandse.
Democratische politieke stelsels kunnen grofweg worden verdeeld in presidentiële en
parlementaire systemen. Het belangrijkste verschil tussen het presidentialisme en het parlementarisme betreft de manier waarop de scheiding der machten is uitgewerkt. In zijn De l'esprit des lois (1748) verdedigde de Baron de Montesquieu een
machtsbalans tussen de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht.12 Om die machtsbalans te bereiken en te handhaven moesten de drie
machten gescheiden worden, zodat de een niet door de ander kon worden overheerst. De opstellers van de Amerikaanse grondwet hebben, zeer door Montesquieu geïnspireerd, gekozen voor een
7
Zie literatuurlijst, en in het bijzonder de bijlagen van Vertrouwen en zelfvertrouwen. Analyse en aanbevelingen.
Parlementaire zelfreflectie (Tweede Kamer; maart 2009) en de opsomming in Klinkers’ Parlement en regering, 9.
8
Vertrouwen en zelfvertrouwen. Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie (Tweede Kamer; maart 2009). 9 Ibidem, 81. 10 Ibidem, 9. 11
W.J. Witteveen, Evenwicht van machten (inaugurele rede; Zwolle 1991).
12
Montesquieu, [R. Derathé ed.,] De l’esprit des lois (Parijs 1973).
Het is de vraag of de Amerikaanse inspiratie door Montesquieu ook heeft geleid tot een systeem dat lijkt op wat Montesquieu voor ogen had. In een rede in 1991 constateerde hoogleraar Willem Witteveen dat de
‘scheiding der machten’ welhaast een dogma geworden is, terwijl Montesquieu meer een machtsbalans dan een machtsscheiding bepleitte. Ter verdediging van de Amerikaanse Founding Fathers:
presidentieel model met een vrij strikte uitwerking van die scheiding. Zo hebben de wetgevende macht – het Congres – enerzijds en de uitvoerende macht – de president en zijn ambtenaren – anderzijds ieder hun eigen mandaat van de kiezer. President en Congres hebben in hun bezigheden met elkaar te maken, zijn zelfs afhankelijk van elkaars steun voor definitieve besluitvorming, maar ze gaan niet openlijk met elkaar in debat.
In het parlementaire model daarentegen komt de uitvoerende macht voort uit de wetgevende macht, of is zelfs een onderdeel van de laatste. De meeste democratieën kennen een mengeling van presidentiële en parlementaire elementen; Europese democratieën als de Nederlandse zijn grotendeels parlementair van aard. Ook in Nederland is er een nauwe relatie tussen de wetgevende en de
uitvoerende macht. Sterker nog, artikel 81 van de Grondwet noemt het ‘vaststellen van wetten’ een gezamenlijke taak van regering en Staten-Generaal. De regering, uitvoerende macht, heeft dus een dubbelrol. De praktijk draagt bij aan verdere vervlechting: leden van de Tweede Kamer formeren na verkiezingen samen een regering, waarna doorgaans prominente parlementariërs de Kamer verlaten om zitting te nemen in het kabinet. De balans tussen de wetgevende en de uitvoerende macht is door deze institutionele constructie aan fluctuaties onderhevig. Interne en externe factoren kunnen ervoor zorgen dat parlement of kabinet meer invloed naar zich toe kan trekken. De in de inleiding genoemde dreiging van ‘absorptie van het parlement door het kabinet’ is dus een gevaar dat in het parlementaire stelsel aanwezig is.
Aan het parlementaire stelsel zit echter ook een andere kant, die juist een sterke machtspositie van de volksvertegenwoordiging bevordert. In Nederland gaan regering en parlement met elkaar in debat én heeft het parlement de mogelijkheid om een regering naar huis te sturen. Juist op dit punt leverde Walter Bagehot in zijn The English constitution (1867) treffende kritiek op de presidentiële democratie zoals die in de Verenigde Staten functioneert. De volksvertegenwoordiging is daar niet in staat om zich te ontdoen van een ongewenst bestuur. In de woorden van Bagehot: ‘The American Government calls itself a Government of the supreme people; but at a quick crisis, the time when a sovereign power is most needed, you cannot find the supreme people.’13 Het publieke debat lijdt onder dat gegeven dat de regering vier jaar lang niet kan worden verwijderd. De afwezigheid van een direct debat tussen parlement en regering verplaatst bovendien het benodigde overleg tussen die machten naar de achterkamers, waardoor politieke verantwoordelijkheden moeilijk zijn te plaatsen. Deze belangrijke verschillen tussen parlementarisme en presidentialisme vormen een groot deel van de verklaring waarom presidentiële stelsels doorgaans kampen met lage opkomstcijfers en aan transparantie inleveren.14
13
W. Bagehot, The English constitution (Londen 1964), 79.
14
Kortom, een minder scherpe scheiding der machten brengt weliswaar risico’s met zich mee, maar dat wil niet zeggen dat die risico’s zich ook móéten voordoen. Sterker nog, het parlementaire stelsel heeft bewezen juist heel goed in staat te zijn om een democratisch, transparant, verantwoordelijk en stabiel bestuur te bewerkstelligen. De publieke betrokkenheid in parlementaire stelsels is hoog, ook bij politieke minderheden, constitutionele crises zijn zeldzaam, en het systeem dwingt tot het sluiten van compromissen en voorkomt impasses.15
Het is niet nodig Winston Churchill te citeren om te begrijpen dat elk politiek systeem, en zeker ook elk democratisch politiek systeem, imperfecties kent en bloot staat aan kritiek. Op een zeker moment is het een kwestie van aanvaarding van mankementen. Dat hebben de Amerikanen bij uitstek gedaan. Hun presidentialisme draagt het risico in zich van patstellingen, onbestuurbaarheid en ontvankelijkheid voor coups. In Latijns-Amerika met name zien we die risico’s ook optreden.16 In de Verenigde Staten valt dat echter erg mee. Dat heeft onder meer te maken met de zwakke
partijdiscipline, maar volgens politicoloog Giovanni Sartori ook met het grote respect van Amerikanen voor hun Grondwet. Amerikanen willen hartstochtelijk dat hun Grondwet werkt.17 Deze houding heeft een voor de hand liggende schaduwzijde. De prominente Amerikaanse politieke wetenschapper Robert A. Dahl heeft zorgen geuit over de tendens de Amerikaanse Grondwet sacrosancte allure te geven, omdat kritiek erop moeilijk wordt en bijstelling ervan nog veel moeilijker.18 De zwaktes van de Amerikaanse Grondwet worden zo niet bestreden.
Nederland is gezegend met een staatsrechtelijk sterker model van politieke instituties, maar kritiek is er ook in dit land altijd geweest. Het is de vraag tot welk punt je moet blijven sleutelen aan het politieke systeem om zwaktes te compenseren. Waarschijnlijk leidt elke wijziging immers weer tot een nieuw probleem.
Zonder de huidige kritiek te relativeren kunnen we constateren dat de Nederlandse staatsinrichting zonder strikte machtenscheiding an sich niet het grote probleem vormt. Dat wordt weerspiegeld in het gegeven dat kritiek zich maar weinig richt op Grondwet en Kieswet, maar veeleer op de werking van instituties in de praktijk. In 2005 schrijft vicepresident Tjeenk Willink van de Raad van State: ‘Belangrijker dan een dogmatische institutionele scheiding is het garanderen van de
voorwaarden waaraan de functies moeten voldoen.’19 In zijn opvatting is de ‘scheiding van functies’
15
Zie voor meer informatie over de sterktes en zwaktes van presidentiële en parlementaire stelsels de bundel van A. Lijphart: Parliamentary versus presidential government (Oxford 1992). Daarin zijn onder meer verhelderende artikelen van G. Bingham Powell jr., J.J. Linz en H.J. Laski te vinden. Verder relevant: het eerder aangehaalde
The English constitution van Walter Bagehot en G. Sartori, Comparative constitutional engineering. An inquiry
into structures, incentives and outcomes (Londen 1994).
16
G. Sartori, Comparative constitutional engineering. An inquiry into structures, incentives and outcomes (Londen 1994), 86; J.J. Linz, ‘The perils of presidentialism’ in: A. Lijphart, Parliamentary versus presidential
government (Oxford 1992), 123-125.
17
Sartori, Comparative constitutional engineering, 88-91.
18
R.A. Dahl, How democratic is the American constitution (New Haven en Londen 2001), 154-157.
19
dus veel belangrijker dan de ‘scheiding van instituties’.20 Ook de Nationale Conventie doet maar beperkt aanbevelingen die het politieke stelsel institutioneel wijzigen. De Grondwetswijzigingen die zij voorstelt, zijn grotendeels verbonden met ten eerste de invoering van constitutionele toetsing van wetgeving en ten tweede het vergroten van de macht van de minister-president. Over één echt stevige ingreep in het politieke stelsel, namelijk het direct laten verkiezen van de minister-president, was de Conventie optimaal verdeeld. Sommige leden vonden dat die wijziging de enige manier was om parlement en regering te ontknopen.21 Op dit vraagstuk kom ik in het laatste hoofdstuk terug. Ook bij Tweede Kamerleden vinden we weinig revolutionair gedachtegoed. Invoering van de direct gekozen premier kon in 2006 op steun rekenen van slechts 17% van de Kamerleden.22 Aanpassingen van de werkwijze worden in bescheiden mate gesteund, waarbij het over de afgelopen decennia bezien veel blijkt uit te maken of Kamerleden tot een regeringspartij of tot een oppositiepartij behoren.23 Een roep om institutionele veranderingen vinden we ook niet in het rapport van de Parlementaire Werkgroep Zelfreflectie uit 2009.24
Dualisme
Hoewel het staatsbestel an sich maar beperkt ter discussie staat, bestaat er blijkens bovenstaande commentaren de behoefte aan een sterkere scheiding van verantwoordelijkheden tussen regering en
parlement binnen dat staatsbestel. Er is daarmee een behoefte aan een meer duaal bestel, ook wel het ‘institutionele model’ genoemd, waarin de belangrijkste scheidslijn loopt tussen parlement en regering. Politiek theoretici onderscheiden echter nog twee andere modellen, namelijk het ‘arenamodel’ en het ‘marktplaatsmodel’, in de terminologie van emeritus
hoogleraar Parlementaire Geschiedenis Joop van den Berg.26 In het arenamodel loopt de belangrijkste scheidslijn tussen coalitie en oppositie, dwars door het parlement heen, en staan partijpolitieke verschillen centraal. Het marktplaatsmodel ten slotte geeft vooral ruimte aan specifieke maatschappelijke belangen, van beroepsgroepen bijvoorbeeld, en spreekt het
20
Ibidem.
21
Hart voor de publieke zaak, 34-37.
22
R. Andeweg en J. Thomassen, Binnenhof van binnenuit. Tweede Kamerleden over het functioneren van de
Nederlandse democratie [i.o.v. de Raad voor het Openbaar Bestuur] (2006), 31.
23
Ibidem, 31, 42.
24
Vertrouwen en zelfvertrouwen.
25
Andeweg, Binnenhof van binnenuit, 44.
26
In: J.Th.J. van den Berg, ‘Eén parlement in vier gedaanten’ in: W.J. van Noort, J. Laurier en C.J. Lammers ed.,
Organiseren op een breukvlak. Zes opstellen over organisaties in verleden, heden en toekomst (Amsterdam 1993), 65-79.
‘De feitelijke situatie? Kabinet en regeringsfracties tegenover oppositie. Met die
nuance dat er ook wel momenten zijn dat er wel dualistisch gehandeld wordt en
het kabinet de regeringsfracties tegenover zich ziet. Maar in zijn algemeenheid is
die […] beschrijving de meest sluitende.’ 25
parlement meer aan op zijn ombudsfunctie.27 Het kan geen verbazing wekken dat Kamerleden het huidige systeem als vooral een arenamodel zien. Uit het Parlementsonderzoek 2006 van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) kunnen we opmaken dat slechts 16% van de Kamerleden in 2006 vond dat de hoofdlijnen van het overheidsbeleid door het parlement worden bepaald.28 51% wees daarvoor de regering en de coalitiefracties gezamenlijk aan. Met andere woorden, de scheidslijn tussen coalitie en oppositie is een belangrijkere dan die tussen regering en parlement. Slechts 12% vond het een goede zaak dat regering en regeringsfracties gezamenlijk de dienst uitmaken.29 Momenteel staat partijpolitiek voorop, en de invloed en het gezag van de Kamer als geheel zijn daaraan ondergeschikt.
Men zou de stelling kunnen betrekken dat het institutionele model een erg theoretisch, staatsrechtelijk uitgangspunt heeft, en dat het verstandiger is het arenamodel te accepteren als de nieuwe norm in het huidige tijdsgewricht. Daarmee zouden we het staatsrecht terzijde schuiven, maar de praktijk sluit uiteraard beter aan bij die nieuwe norm. Monistische elementen zijn immers altijd aanwezig geweest om de stabiliteit van het bestuur te waarborgen. We moeten sowieso geen illusies hebben over de realiteit in vroeger dagen. Het negentiende-eeuwse parlement van juristen was weliswaar behoorlijk duaal, maar bepaald geen ideaalbeeld voor een volksvertegenwoordiging die midden in de samenleving staat.30 De opkomst van de politieke partij heeft vervolgens monistische elementen geïntroduceerd. Afspraken waren nodig om te verzekeren dat partijen hun politieke doelen zouden bereiken. ‘Het zuivere dualistische bestel is er nooit geweest,’ stelt Carla van Baalen dan ook.31 In een artikel in de NRC in juni 2000 geeft Van Baalen met voorbeelden van het vermeende ‘dualisme van Drees’ nogmaals aan dat relativering van het dualistische ideaal op zijn plaats is.32 Toch werd in de jaren vijftig meer aan het dualisme als norm vastgehouden. Niet alleen bij de ARP, die met een verbod op contact tussen Kamerleden en ministers wel erg streng in de leer was.33 Voorbeeld is ook KVP-leider Carl Romme, die enerzijds vanuit de Kamer wilde meeonderhandelen over het regeerakkoord, maar zich daar na de vaststelling ervan niet aan gebonden achtte. Zo hield hij zijn handen vrij om voorstellen van het kabinet naar eigen inzicht te beoordelen. Die positie heeft
vanzelfsprekend grote politieke voordelen, en ook VVD-leider Frits Bolkestein koos voor zo’n positie bij de formatie van het kabinet-Kok I.34
Het monistische verleden van de Nederlandse politiek is reden voor scepsis over de zegeningen van het dualisme. Een enkeling spreekt zelfs over ‘het spook van de dualistische
27
Andeweg, Binnenhof van binnenuit, 36.
28
Ibidem, met name p. 38.
29
Ibidem.
30
Bijvoorbeeld: R. Aerts e.a., Land van kleine gebaren. Een politieke geschiedenis van Nederland 1780-1990 (Nijmegen en Amsterdam 1999), 108-127.
31
Gesprek met C.C. van Baalen, hoogleraar Parlementaire Geschiedenis Radboud Universiteit Nijmegen, 20 maart 2009.
32
C.C. van Baalen, ‘Beperking van het dualisme is haast niet te vermijden’ NRC Handelsblad 17 juni 2000.
33
Ibidem.
34
vroomheid’.35 Het is uiteindelijk vooral een vraagstuk van balans. Monistische elementen horen bij een staatsbestel waarin politieke partijen coalitieregeringen moeten vormen. Het heeft echter nadelige gevolgen om de scheidslijn tussen regering en parlement terzijde te schuiven, zoals momenteel in te hoge mate gebeurd is. De institutionele scheidslijn is onmisbaar voor een sterke
volksvertegenwoordiging en om regeringsoverheersing te vermijden. Ons neerleggen bij het arenamodel betekent dat het parlement de positie verliest die het staatsrechtelijk wél toekomt.
Het is niet zo dat het parlement niets meer doet of geen invloed meer heeft. Op allerlei manieren beïnvloedt de Kamer nog altijd het overheidsbeleid. Het proefschrift van Gerard Visscher uit 1994,
Parlementaire invloed op wetgeving, heeft na uitvoerig empirisch onderzoek als conclusie dat de
macht van beide Kamers in het proces van wetgeving tussen 1963 en 1986 zeer groot was.36 Deze conclusie wordt gebaseerd op het aantal amendementen dat door de Kamer werd ingediend en al dan niet met instemming van het kabinet werd aangenomen, op de mate van vertraging die
regeringsvoorstellen opliepen, op het aantal keren dat wetsvoorstellen door de Kamers werden
geblokkeerd, op het aantal aangenomen initiatiefvoorstellen, et cetera. Wie bang was dat het parlement niets meer van zich laat horen, en wie dacht dat goedkeuring van regeringsvoorstellen slechts een formaliteit was, kan door dit soort cijfers worden gerustgesteld. De aantallen amendementen, commissievergaderingen, mondelinge en schriftelijke vragen in de Tweede Kamer nemen zelfs gestaag toe tot op de dag van vandaag. Het aantal moties is maar liefst bijna verzevenvoudigd in de afgelopen twintig jaar.37 Dit zegt echter nog helemaal niets over de kwaliteit van de bemoeienissen van de Kamer, en daarmee helpt Visscher nauwelijks om de vraag te beantwoorden of het parlement aan invloed en gezag verliest. De relevante vragen zijn immers: is de betrokkenheid van de Kamer ook effectief? Vervult de Kamer de belangrijke taken die haar volgens de Grondwet zijn toegewezen nog voldoende? Het is mijn overtuiging dat, alle activiteiten ten spijt, de eigen kracht, de unieke positie van de Kamer momenteel te weinig tot zijn recht komt. Zeker, de parlementaire democratie in Nederland functioneert nog voldoende en het parlement doet zijn invloed gelden, misschien wel meer dan in veel andere Europese landen.38 De ontwikkeling van de laatste decennia is echter geen goede, als je de Tweede Kamer erkent als meer dan een klankbordgroep, namelijk als
volksvertegenwoordiging en het hoogste politieke orgaan. In de komende hoofdstukken laat ik dat duidelijk en concreet zien en analyseer ik de keuzes en de maatschappelijke ontwikkelingen die aan de verzwakking ten grondslag liggen.
35
H. Goslinga, ‘De mythe van het dualisme stelt Bos en vooral Rouvoet voor een dilemma’ Trouw 19 januari 2007.
36
G. Visscher, Parlementaire invloed op wetgeving (proefschrift; Den Haag 1994), 772.
37
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 46, 88.
38
Het primaat van de politiek
De Tweede Kamer vertegenwoordigt het Nederlandse volk, is wetgever en beslist over de begroting van de staat. Daarmee is zij de instelling bij uitstek voor grote maatschappelijke discussies, politiek debat en het grofweg bepalen van de koers van het land. Voor het vervullen van deze belangrijke taken en functies is het noodzakelijk dat in de Tweede Kamer politiek wordt bedreven en dat beslissingen in die Kamer er echt toe doen. Het primaat van de politiek staat echter onder druk, zo betoog ik in dit hoofdstuk.
Van oudsher heeft de volksvertegenwoordiging drie kerntaken: een wetgevende, een
vertegenwoordigende en een controlerende. De Tweede Kamer dient de politieke hoofdlijnen uit te zetten, het Nederlandse volk te vertegenwoordigen en het kabinet te controleren. Telkenmale is de afgelopen jaren geconstateerd dat de vertegenwoordigende en controlerende taak het onderspit hebben gedolven tegenover de taak van wetgever. De Kamer heeft zich bovendien niet beperkt tot het
wetgeven, maar is zich ook intens gaan bezighouden met de manier waarop wetten ten uitvoer moeten worden gebracht. Ze is, met andere woorden, naast de vraag ‘wat?’ ook de vraag ‘hoe?’ gaan
beantwoorden, terwijl die laatste vraag in de eerste plaats aan de regering en haar ambtenaren zou moeten worden voorgelegd. Als gevolg hiervan zijn politiek, bestuur en overheid als begrippen steeds meer met elkaar verweven geraakt. Parlementariërs worden eerder met ‘de overheid’ geïdentificeerd dan met ‘het volk’, stelt ook Herman Tjeenk Willink vast.39 Dat ondermijnt hun eigen positie als volksvertegenwoordigers en hun onafhankelijkheid en kracht tegenover de rest van die ‘overheid’.
Tjeenk Willink schetst in de jaarverslagen van de Raad van State een verontrustend beeld van een landsbestuur dat in een ‘bureaucratisch-bedrijfsmatige logica’ is verzeild geraakt, en een politiek die zich in die logica laat meevoeren.40 De eisen die het dagelijks bestuur stelt worden leidend, als er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de functie van het bestuur en de functie van ‘het politieke’.41 De Kamer, het epicentrum van het politieke, draagt bij aan deze fusie van functies en daarmee aan haar eigen degradatie. Emeritus hoogleraar Joop van den Berg bijvoorbeeld spreekt in een essay ten behoeve van de parlementaire zelfreflectie over een ‘technocratisch ingestelde [Kamer]meerderheid’, alsmede over ‘verambtelijking van het parlementaire werk’ en ‘zucht naar efficiency’.42 Het resultaat van al deze processen is, dat de blik van het parlement gericht is geraakt op het dagelijks bestuur in plaats van op de vertaling van maatschappelijke problematiek naar politieke richtinggeving. De afstand tussen samenleving en landsbestuur wordt zo almaar groter. Het bestuur is in een eigen, technocratisch discours gevangen komen te zitten, onvoldoende gevoed door politieke doelstellingen
39
Raad van State, Jaarverslag 2005, 39.
40
Citaat: Raad van State, Jaarverslag 2005, 28 e.v.
41
Citaat: Raad van State, Jaarverslag 2007, 15.
42
uit de samenleving. Nu de technocratie het wint van de volksvertegenwoordiging, komt het ‘primaat van de politiek’ en daarmee de democratische legitimiteit onder druk te staan.43
In een voorstudie voor de Nationale Conventie betogen hoogleraar Intellectuele en
Theoretische Geschiedenis Frank Ankersmit en eerdergenoemde Leo Klinkers dat de staat alleen nog maar met zichzelf en met zelfverbetering bezig is, en het zicht op de samenleving verliest.44 Een instelling die aan zichzelf werkt, houdt geen rekening met opvattingen van buiten. Hervormingen in sectoren als het onderwijs en de zorg zijn beschouwd als interne aangelegenheden van de staat, niet als de resultanten van politiek-maatschappelijk debat. De samenleving raakt zo buitenspel. Deze
processen leiden volgens Ankersmit en Klinkers tot de ‘zelfreflectieve staat’ die als Narcissus
verzonken is geraakt in de aanblik van zichzelf.45 In het boek Beleid begint bij de samenleving (2002) en in een aantal artikelen heeft Klinkers de fusie van politiek en bestuur verder ingekleurd met een analyse van de opkomst van de term ‘beleid’.46 Hij stelt dat beleid de degradatie van het politieke vormt, en de promotie van de uitvoering. Van beleid weet niemand precies waar het bepaald wordt, en het begeeft zich in een schemergebied tussen politieke doelstellingen en uitvoering. Toch is beleid een belangrijk begrip geworden in de werkzaamheden van zowel Kamer als kabinet.
Klinkers’ historische analyse geeft de opkomst van beleid een centrale rol in de aftakeling van het parlement naar medebestuurder. De wens van de Kamer om vroeg mee te praten bij besluitvorming en de ontwikkeling van wetgeving door het kabinet te volgen vertaalde zich in de bespreking van veel meer dan alleen wetsvoorstellen. Klinkers ziet de introductie van de ‘beleidsnota’ midden jaren zeventig als het begin van een vicieuze cirkel. De beleidsnota’s die door de regering naar de Kamer werden gestuurd, leidden tot een focus van de Kamer op het ambtelijk terrein van de uitvoering. Het hek was helemaal van de dam toen de Kamer met de zogenaamde amenderingsmotie beleidsnota’s begon te wijzigen, onder protest van een handjevol Kamerleden overigens die dat principieel niet de taak van het parlement vonden. Er is vervolgens een stroom beleidsnota’s op gang gekomen die nooit meer is gestopt. Bij een aantal gelegenheden heeft de Kamer haar twijfels geuit over deze
ontwikkeling, maar deze zorgen eindigden veelal in de uitbreiding van het aantal commissies en de ondersteuning van Kamerleden. De afgelopen decennia is zodoende een ontwikkeling waar te nemen naar een parlement dat in plaats van op politieke hoofdlijnen juist op steeds technischer, praktischer niveau het ‘beleid’ stuurt.47 Het is uit de grond van de zaak een onmogelijke opgave voor het parlement om op dat technische niveau een gelijkwaardige partner te zijn voor het kabinet en zijn duizenden ambtenaren. Klachten van Kamerleden over gebrek aan ondersteuning zijn in dat verband
43
Citaat: Raad van State, Jaarverslag 2007, 30.
44
F.R. Ankersmit en L. Klinkers, De reformatie van de staat: parlement en regering [voorstudie Nationale Conventie] (z.j.).
45
Ibidem, 19.
46
L. Klinkers, Beleid begint bij de samenleving. Een zoektocht naar de menselijke maat. Over de essentie van
interactief beleid maken (Utrecht 2002).
47
logisch.48 Ze worden immers overspoeld door stukken van het kabinet die ze niet meer zelf kunnen verwerken.
In het eindrapport van de Parlementaire Werkgroep Zelfreflectie wordt dit enigszins erkend. Het spreekt over de ‘gijzeling van de Kamer door de regeringsbureaucratie’.50 Van de
informatieachterstand ten opzichte van de regering wordt terecht gezegd dat Kamerleden informatie ook niet altijd moeten willen hebben: het is immers de keuze voor technische aansturing die ervoor zorgt dat de Kamer zoveel stukken krijgt. Verder worden in het
zelfreflectierapport zorgen geuit over het ‘aanbod-creëert-vraag-effect’ dat gepaard kan gaan met de uitbreiding van het aantal medewerkers.51 Hoe meer informatie de Kamer in staat is te verwerken, hoe meer informatie ze zal vragen. Zo wordt zij steeds meer verleid het werk van ambtenaren over te doen. Hoewel het rapport dus wel zorgen uitspreekt, doet het toch
aanbevelingen om de Kamer meer toegang te geven tot informatie, en gaat het onvoldoende in op de fundamentele vraag of de Kamer voor haar core business alle regeringsinformatie wel nodig heeft. Ook in het eerdergenoemde advies van de Raad van Economisch Adviseurs en in een recent essay van oud-griffier van de Tweede Kamer W.H. de Beaufort wordt de slechte informatiepositie van de Kamer als een probleem gezien, zonder dat daaraan een noodzakelijke analyse van de kerntaken van de Kamer wordt gekoppeld.52 Het is overigens wel een loffelijk streven om de Kamer meer ‘eigen’ informatie te laten verzamelen, om zo de afhankelijkheid van de informatie van de regering te verminderen. De mogelijkheden die de Kamer nu heeft om zelf onderzoek te doen zijn buitengewoon beperkt; oproepen van bovenstaanden en bijvoorbeeld de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) en de Nationale Ombudsman om daar stappen in te zetten zijn terecht.53 Adviesorganen en instellingen zouden vaker direct met de Kamer in verbinding moeten staan, zoals onder meer de WRR bepleit.54 Inmiddels is dat praktijk geworden, maar is ook al geconstateerd dat
48
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 59-60.
49
R. du Pré, ‘De waan van de dag’, de Volkskrant 22 januari 2004.
50
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 55.
51
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 59.
52
Lof der eenvoud; W.H. de Beaufort, ‘Kan de Tweede Kamer nog geholpen worden?’ in: Vertrouwen en
zelfvertrouwen, 133-137.
53
Ombudsman: Vertrouwen en zelfvertrouwen, 224; WRR: Vertrouwen en zelfvertrouwen, 205-208. In deze pagina’s van het gespreksverslag met de WRR komt overigens mooi de discussie naar voren over te veel of juist te weinig informatie, en het ontbreken van een goede vraagstelling in de zelfreflectie over welke informatie de Kamer eigenlijk nodig heeft.
54
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 205.
‘Het is veilig hè, om te praten over details, over kleine dingetjes. Dan zeg je makkelijker goede dingen die de krant halen. Maar het gevolg is dat ik, als planoloog zonder enige technische opleiding, zit te praten over de vraag of er sprinklers in de tunnels van de Betuwelijn moeten komen, of toch liever ventilatiesystemen. Dan zit je dus op de stoel van de projectleider, van de ambtenaren. Dat wil ik helemaal niet.’49
J.C. Verdaas (2004),
Kamerleden nauwelijks gebruik maken van de verkregen adviezen of ze zelfs ongelezen laten.55 Daar wordt de informatiepositie ook niet beter van.
Een parlement dat wil meebesturen maakt zichzelf afhankelijk van informatie van de regering. Zowel door Kamerleden als door veel bovengenoemden wordt erkend dat de agenda van de regering te zeer leidend is voor de werkzaamheden van de Kamer. De Kamer is zelf minder agendabepalend voor het landsbestuur dan ze zou kunnen zijn.56 Op die manier interfereert de Kamers wil tot meebesturen met haar vertegenwoordigende functie. Het bepalen van de agenda is immers een belangrijke manier om de vertegenwoordigende functie van de Kamer tot uitdrukking te brengen. Het parlement is de aangewezen instantie om problematieken in de samenleving te constateren, onderzoek te doen naar de achtergronden ervan, en vervolgens het politieke debat te voeren over oorzaken en oplossingen van de problematiek. In dat type macrodebatten doen politieke tegenstellingen er echt toe, en is het van belang dat de volksvertegenwoordiging een koers uitzet. Die koers kan vervolgens door het kabinet worden ingevuld, waarop het aan de Kamer is om de uitvoering van haar politieke wil te controleren. Helaas constateren Kamerleden en anderen dat er te weinig ruimte is voor hoofdlijndebatten, te veel voor hypes, en ook nog dat er achteraf te weinig controle is op de uitvoering.57
Dat brengt ons op de controlerende taak van de Kamer. De laatste jaren poogt men de jaarlijkse Verantwoordingsdag, op de derde woensdag van mei, een prominentere plek te geven in het politieke jaar. Dat heeft nog weinig succes.58 De aandacht van Kamerleden is vooral gericht op het maken en beïnvloeden van nieuwe wetgeving en beleid. Oud-voorzitters van de Tweede Kamer geven aan dat (volgens een gespreksverslag) ‘evaluaties en bijstellingen van beleid’ over elkaar heen buitelen.59 Er lijkt geen geduld meer te zijn om de uitvoering een kans te geven en dan goed te herwaarderen. Daar is des te meer reden voor, aangezien rechters en ook de Eerste Kamer klagen dat de kwaliteit van
wetgeving vaak onder de maat is.60 Echte controle wordt niet zelden pas ter hand genomen als het al te laat is, en daarvoor wordt dan het middel van een parlementair onderzoek of parlementaire enquête gekozen. Opvallend genoeg is de waardering van het werk van de Kamer op dat soort momenten hoog, zowel bij Kamerleden zelf als bij schrijvers over de thematiek van deze scriptie en bij informateurs van voorgaande kabinetten.61 Het parlement neemt bij enquêtes meer dan op welk ander moment dan ook positie tegenover de regering. De Kamer op zijn best dus. Het zijn kortstondige hoogtepunten.
Samenvattend, de focus op het meebesturen leidt de Kamer af van haar vertegenwoordigende en controlerende taken. De Kamer kan dan haar rol als ‘het zijn van het volksgeweten’ niet meer
55
Gesprek met F.R. Ankersmit, hoogleraar Intellectuele en Theoretische Geschiedenis, 20 oktober 2009.
56
Vertrouwen en zelfvertrouwen, in het bijzonder p. 33-34.
57
Ibidem, in het bijzonder p. 11-13, 40, 62-63.
58
Ibidem, 40; Binnenhof van binnenuit, 58.
59
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 164.
60
Ibidem, 39, 271-273.
61
vervullen.62 Die karakterisering van het parlement werd begin twintigste eeuw gegeven door de rechtsgeleerde en ARP-politicus Paul Fabius en later aangehaald door staatsrechtgeleerde André Donner.63 De vergelijking tussen het parlement en het geweten is aardig om het schadelijke van het parlementaire meebesturen te laten zien. Het menselijk geweten is inherent onafhankelijk van het eigen handelen, maar vormt zich er een oordeel over. Het geweten is een stelsel van vele normen en waarden, ziet handelingen aan, heeft vanuit die normen en waarden een opvatting over de juistheid van die handelingen en beïnvloedt vervolgens die handelingen. De Kamer zou vanuit haar ideologie, politieke overtuigingen en binding met de vertegenwoordigden eenzelfde onafhankelijke positie kunnen innemen tegenover de handelingen van de uitvoerende macht. Met haar ideologie bepaalt zij de kaders voor het handelen van de regering. De regeringswil moet in overeenstemming zijn met de ideologie van het parlement. ‘De regering handelt, maar kan alleen rustig handelen met instemming van haar geweten.’64 Zodra de Kamer gaat meebesturen, verliest zij echter haar onafhankelijkheid en beperkt daarmee haar functie als geweten. Het geweten zelf kan niet handelen.65
62
A.M. Donner, ‘De plaats van de Staten-Generaal in het hedendaagse staatsrecht’ (1961) in: Idem, Tussen het
echte en het gemaakte (Zwolle 1986), 155. Oud-GPV-Kamerlid G.J. Schutte noemt deze beeldspraak ook in
Vertrouwen en zelfvertrouwen (p. 139). 63 Ibidem. 64 Ibidem. 65 Ibidem. 66 Ibidem.
‘Natuurlijk is het mogelijk zijn geweten met geweld tot zwijgen te brengen of het te
overschreeuwen. Soms helpt het korte tijd, maar de gevolgen zijn dikwijls onaangenaam. Soms helpt het voorgoed, maar wee degenen, wien dat lukt.’66
Hoe de politiek verdween
In het vorige hoofdstuk is de depolitisering van de Kamer aan bod gekomen. In dit hoofdstuk staat de vraag centraal hoe het zover heeft kunnen komen. Waarom heeft de Kamer het primaat van de politiek uit handen gegeven? Waarom is ‘vak K’, het gedeelte van de Kamer zonder beeldmerk op de blauwe zetels, zo belangrijk geworden? Vrij naar Geert Mak: hoe verdween de politiek uit de
Staten-Generaal?
Kort en goed: de ontideologisering sinds de jaren zestig en zeventig heeft een zeer belangrijke rol gespeeld in de technocratisering van het parlement. Dat proces heeft een sterke internationale
dimensie. Het artikel ‘The end of history?’ van Francis Fukuyama kan in dit verband niet ongenoemd blijven. Fukuyama stelde in 1989 dat het tijdperk van de grote ideologieën voorbij was. Volgens Fukuyama culmineerde de geschiedenis in een ‘absoluut moment’ (naar Hegel): de definitieve, rationele staats- en samenlevingsvorm die zou overwinnen.67 Hij meende dat dat moment was gearriveerd door de overwinning van de liberale, parlementair gecontroleerde staat met vrije markteconomie op het enige alternatief, het socialisme. Fukuyama voorspelde een toekomst, waarin ‘the struggle for recognition, the willingness to risk one’s life for a purely abstract goal, the worldwide ideological struggle that called forth daring, courage, imagination, and idealism, will be replaced by economic calculation, the endless solving of technical problems, environmental concerns, and the satisfaction of sophisticated consumer demands.’68 Op de stellingname van Fukuyama valt veel af te dingen. Dezelfde Hegel als degene op wie Fukuyama zich beroept, stelde bijvoorbeeld dat negativiteit de motor van de geschiedenis, van de vooruitgang is. Aangezien die negativiteit blijft voortduren, kan ook de geschiedenis niet ten einde zijn, stelt daarom hoogleraar Sociale en Politieke Theorie Harry Kunneman.69 Dat sluit enigszins aan bij Jacques Derrida die het ongepast vond om de liberale
democratie als ideaal te bejubelen in een allesbehalve ideale wereld: ‘For it must be cried out, at a time when some have the audacity to neo-evangelize in the name of the ideal of a liberal democracy that has finally realized itself as the ideal of human history: never have violence, inequality, exclusion, famine, and thus economic oppression affected as many human beings in the history of the earth and of humanity.’70 Bovendien zouden, zo schrijft toenmalig docent Ethiek Henk Vos, nieuwe ideologieën zich kunnen aandienen, zoals bijvoorbeeld het ecologisme.71 Ondanks de kritiek is Fukuyama’s werk kenmerkend voor de politieke cultuur in de jaren negentig van de vorige eeuw. De opmars van de
67
F. Fukuyama, ‘The end of history?’ The National Interest zomer 1989. [Bij gebrek aan het origineel heb ik gebruik gemaakt van de integrale tekst op www.wesjones.com/eoh.htm#source.]
68
Ibidem.
69
H. Kunneman, ‘Communicatieve en strategische individualisering. Het ongelijk van Fukuyama’ in: B. van Stokkom ed., Voorbij de ideologie? Zingeving en politiek na Fukuyama’s ‘einde van de geschiedenis’ (Baarn 1991), 25-42, aldaar 27.
70
J. Derrida, Specters of Marx. The state of the debt, the work of mourning and the new international (New York en Londen 1994) 85 [vertaling uit het Frans].
71
zogenaamde ‘Third Way’, een middenweg of zelfs consensus tussen socialisme en liberalisme, sluit er naadloos bij aan. De grote ideologische tegenstellingen werden (schijnbaar) overbrugd met een alomvattend, universeel liberalisme. De nieuwe sociaal-democratie van bijvoorbeeld Gerhard Schröders SPD en Tony Blairs Labour noemde zich niet links, niet rechts, maar het Neue Mitte of ‘radical centre’.72
De ontideologisering is ook zichtbaar in de geschiedenis van politieke partijen. De studie van politieke partijen onderscheidt grofweg vier levensfases tot nu toe.73 De eerste levensfase is die van de
kaderpartij, een los-vast-verband in de traditie van politieke facties. Begin jaren vijftig beschreef de
Franse socioloog, jurist en politicus Maurice Duverger in Les partis politiques (1951) de opkomst van de massapartij als gevolg van het algemeen kiesrecht.74 De massapartij zocht een brede basis bij een specifieke bevolkingsgroep die zich door de ideologie van de partij aangesproken voelde en zich ermee identificeerde. Het was de Duits-Amerikaanse wetenschapper Otto Kirchheimer die in zijn artikel ‘Transformation of Western European party systems’ uit 1966 de volgende fase waarnam: de
catch-all-partij.75 Die partij probeert een zo groot mogelijke groep kiezers aan te spreken, heeft een
minder vaste aanhang en leunt sterk op de kwaliteiten van haar zichtbare leiders. Ideologie verschuift daarbij (ver) naar de achtergrond, en politieke partijen gaan meer op elkaar lijken.76 Momenteel is een nieuw type partij in opkomst: de kartelpartij, als begrip voorgesteld door politiek wetenschappers Richard S. Katz en Peter Mair.77 De kartelpartij is nauw verbonden met de andere politieke partijen in het spectrum en monopoliseert samen met hen het politieke speelveld. Gezamenlijk vormen de politieke partijen een gesloten systeem, waardoor ideologische posities bevriezen en nieuwe bewegingen geen kans maken.78
Het is een discussie waard of de ontideologisering van politieke partijen te maken heeft met het zogenaamde ‘einde van de geschiedenis’, of dat ze voortkomt uit het functioneren van politieke partijen zelf. Die laatste stellingname wordt aangehangen door Ankersmit en Klinkers in de Conventie-voorstudie ‘De reformatie van de staat’.79 Daarin stellen zij dat ‘de verdamping van de ideologie in het instituut van de politieke partij min of meer is ingebouwd’.80 De gedachte daarachter
72
S. Bastow en J. Martin, Third Way discourse. European ideologies in the twentieth century (Edinburgh 2003), 1.
73
Zie voor een overzicht van de ontwikkeling van partijen R. Koole, De opkomst van de moderne kaderpartij.
Veranderende partijorganisatie in Nederland 1960-1990 (Zutphen 1992) en R.S. Katz en P. Mair, ‘Changing models of party organization and party democracy: the emergence of the cartel party’ Party politics 1 (1995) nr. 1, 5-28, aldaar 8-15.
74
M. Duverger, Les partis politiques (Parijs 1951).
75
R. Koole, De opkomst van de moderne kaderpartij. Veranderende partijorganisatie in Nederland 1960-1990 (Zutphen 1992), 378-382.
76
Ibidem; R. Koole, Politieke partijen in Nederland. Ontstaan en ontwikkeling van partijen en partijstelsel (Zeist 1995), 350.
77
R.S. Katz en P. Mair, ‘Changing models of party organization and party democracy: the emergence of the cartel party’, Party politics 1 (1995) nr. 1, 5-28.
78
Ibidem, 21-25.
79
Ankersmit, De reformatie van de staat.
80
is dat de machtswens van politieke partijen hen steeds meer gericht maakt op het bestuur in plaats van op de bevolking en de ideologie.81 Ideologische scherpte en de band met de burgers worden zo
verloren, terwijl de partijen campagnes voeren met een programma dat erop is gericht zo veel mogelijk kiezers tevreden te stellen.82
Bovenstaande internationale ontwikkelingen zijn aan Nederland niet voorbijgegaan. De ineenstorting van de Sovjet-Unie en een kleiner wordende wereld hadden ook hier hun weerslag op de politieke verhoudingen. Daarnaast hoort het bij uitstek Nederlandse begrip ‘ontzuiling’ bij een analyse van ontideologisering. De politieke partijen hadden tijdens de verzuiling een vaste en specifieke achterban, voor wiens belangen zij opkwamen. Met de ontzuiling sinds de jaren zestig verloren partijen
langzamerhand hun natuurlijke achterban.83 Grote maatschappelijke en politieke tegenstellingen veranderden en vervaagden in de tientallen jaren die volgden. De geboorte van het kabinet-Kok I (Paars I) in 1994 was daarvan een teken dat door iedereen werd verstaan. Met de politieke
samenwerking tussen de sociaal-democraten van de PvdA en de rechts-liberalen van de VVD werd een ideologische muur doorbroken. De ‘paarse’ regeringen van Wim Kok golden als een exponent van de Third Way of Derde Weg, met het ‘poldermodel’ als internationaal succesverhaal. Hier en daar beklaagde men zich over het gebrek aan politieke tegenstellingen in de Nederlandse politiek, maar minister-president Wim Kok verklaarde niet zonder trots en provocatie dat hij zijn ideologische veren had afgeschud. In de Joop den Uyl-lezing (!) van 1995 haalde hij PvdA-ideoloog Paul Kalma aan en zei: ‘Een werkelijke vernieuwing van de PvdA begint daarom met een definitief afscheid van de socialistische ideologie, met een definitieve verbreking van de ideologische banden met andere nazaten van de traditionele socialistische beweging.’84
Met het afschudden van ideologische veren gaat echter onbedoeld iets anders verloren. Ideologie is per definitie georiënteerd op de burger: ideologie vraagt om veranderingen van bestaande situaties of juist niet, en ideologie vraagt om aanhang en ondersteuning door de bevolking. De
‘overheid’ is voor een ideologisch politicus slechts een middel tot een doel. Het gaat om de doelen die men in de samenleving wil bereiken, voor burgers wil bereiken. Met het verlaten van de ideologie verlieten politici onvermijdelijk ook gedeeltelijk de burger. Zonder ideologie, brede visie of
‘strijdpunten’ wordt politiek al gauw een kwestie van bijsturen en managen, en de burger een ‘klant’ van de ‘B.V. Nederland’.
De Belgische politicologe Chantal Mouffe constateert in haar werk On the political (2005) dat in een groot deel van Europa consensus bestaat tussen de grote politieke partijen over de doelen die
81
Ibidem, 15-16.
82
Zie ook: F.R. Ankersmit, ‘Het staatsrecht versus de politieke partij. Het euvel van de ministeriële
verantwoordelijkheid’ in: G. Voerman en A.P.M. Lucardie ed., Jaarboek Documentatiecentrum Nederlandse
Politieke Partijen 1999 (Groningen 2000) 125-155, aldaar 128-130.
83
Koole, De opkomst, 407.
84
moeten worden bereikt. Alleen de invulling van die doelen staat dan nog ter discussie; daarover is het moeilijk enthousiast worden en daarin kunnen burgers ook weinig herkennen van de problemen die zij in het dagelijks leven ervaren.85 Ook Fukuyama voorspelde ‘centuries of boredom’ na het einde van de ideologie.86 Het gevaar van ontideologisering en het streven naar consensus is dat grote belangenverschillen in de samenleving niet worden erkend voor wat ze zijn.
Het afschudden van ideologische veren creëert dus afstand tussen politici en de bevolking.
Tegelijkertijd zijn politici meer georiënteerd geraakt op de meningen in de samenleving, op opiniepeilingen. Politici zonder ideologie lopen het risico opiniepeilingen na te praten en dat is niet een positie van waaruit het gemakkelijk en effectief is om de politieke hoofdlijnen voor het kabinet uit te zetten. De hedendaagse ‘wiki-politicus’ – die zoals Tweede Kamerlid Rita Verdonk
alleen wil uitvoeren wat een bepaalde groep kiezers op een specifiek moment wil – staat in schril contrast met het type politicus dat oud-minister Henk Vredeling vurig bepleit heeft. Diens uitspraken ‘democratie moet op het volk bevochten worden’ en ‘congressen kopen geen straaljagers’ dragen de waarde in zich dat politici leiding moeten nemen en tegenstellingen in de samenleving moeten overbruggen, in plaats van alleen ‘brood en spelen’ te organiseren.88 Het huidige gebrek aan leiderschap hindert politici in de ontwikkeling van een politieke visie op de lange termijn. Het
electorale resultaat dat zij met hun kortetermijnpolitiek nastreven, blijft vaak ook uit. Zonder politieke visie maakt het ‘luisteren naar de kiezer’ hen namelijk, ironisch genoeg, uiteindelijk bij het electoraat alleen maar ongeloofwaardiger. In de ultra-democratische Verenigde Staten, waar politici en andere ambtsdragers hun beslissingen in hoge mate baseren op gewenste resultaten in immer naderende verkiezingen, heeft politicoloog Alan Brinkley dat treffend geobserveerd: ‘The closer Americans come to direct democracy, the less we seem to admire or respect our leaders.’89
Hoe moet het wel? In een beoordeling van het beleid van de nieuwe Amerikaanse president Barack Obama formuleerde hoogleraar Internationale Betrekkingen Rob de Wijk dat mooi: ‘Een
85
C. Mouffe, On the political (Londen 2005).
86
Fukuyama, ‘The end of history?’.
87
www.nu.nl/algemeen/2099323/tweede-kamer-verkeert-in-crisis.html.
88
W. Breedveld, ‘Henk Vredeling – “Democratie moet op het volk bevochten worden”’ Trouw 3 februari 1996.
89
A. Brinkley, N.W. Polsby, K.M. Sullivan, New federalist papers. Essays in defense of the constitution (New York en Londen 1997), 149.
‘Tweede Kamer verkeert in crisis’ HILVERSUM - De Tweede Kamer verkeert in een politieke crisis. Terwijl Nederland wordt geconfronteerd met een
economische crisis, voedselcrisis en klimaatcrisis, discussiëren politici in de Tweede Kamer vooral over kleine onderwerpen waarmee ze makkelijk kunnen scoren. Dat zei senator Egbert Schuurman (ChristenUnie) zaterdag in het radioprogramma Tros Kamerbreed. Hij noemde als voorbeeld het debat dat afgelopen week werd gevoerd over de kosten van het Koninklijk Huis.
Schuurman kreeg op dat punt bijval van SP-Eerste Kamerlid Tiny Kox: ‘Het is allemaal klein bier waar de Tweede Kamer over spreekt.’87
boodschap werkt pas echt als leiders er zelf in geloven en als ze die consistent uitdragen. Zulke leiders zijn geloofwaardiger dan leiders – onder wie het gros van de Nederlandse politici – die naar hun eigen zeggen “luisteren naar de burger” om vervolgens hun eigen koers uit te zetten.’90
Complexiteit
De wereld is veel minder overzichtelijk geworden in de afgelopen tientallen jaren. Dat verandert ook de positie van de overheid en de politiek. Zij bevinden zich in een maatschappij met ontelbaar veel actoren, waaronder het bedrijfsleven, de massamedia en maatschappelijke organisaties, waarvan ze vaak afhankelijk zijn om hun doelen te bereiken. Binnen politiek Den Haag zijn coalities nodig tussen de politieke partijen. De taken van de overheid zijn spectaculair toegenomen sinds de negentiende eeuw. Bovendien is de internationale context steeds uitgebreider en belangrijker geworden. De totaliteit van complexer wordende verhoudingen heeft ook zijn weerslag op het functioneren van het parlement en diens positie tegenover het kabinet.
De camera’s van de wereldwijde media zijn in toenemende mate gericht geraakt op internationale organisaties en overlegstructuren. Handenschuddende regeringsleiders, persconferenties op het Witte Huis, topontmoetingen van EU, G8, NAVO, VN: dat zijn de beelden die het nieuws in een kleiner wordende wereld zijn gaan bepalen. Die onstuitbare ontwikkeling werkt minstens twee keer negatief uit voor de Nederlandse Tweede Kamer. Ten eerste vindt veel besluitvorming niet meer in de Kamer maar ergens anders plaats, met name in Brussel. ‘Zo wordt de regering van nationale wetgever steeds meer Europees onderhandelaar, terwijl de rol van de Staten-Generaal verschuift van medewetgever naar “mandaatgever” en controleur.’91 Dat maakt de politieke positie van de Kamer zwakker, minder
sexy, en dat alles des te erger als de Kamer de nieuwe werkelijkheid onvoldoende onder ogen ziet. Daarover later meer. De tweede tegenslag voor de Kamer is dat de regering(sleider) alleen maar sexier wordt. De media leggen de ministers en premier immers vast tijdens de onderhandelingen met andere wereldleiders. Het beeld dat zij degenen zijn die daadwerkelijk beslissen wordt daarmee versterkt. Het feit dat een Amerikaanse of Britse regeringsleider grondwettelijk veel meer bevoegdheden heeft dan een Nederlandse, wordt onzichtbaar. Een regeringsleider wordt nog eens extra geholpen, omdat hij of zij als individu bekend is bij het publiek, terwijl de Kamer maar liefst 150 meningen en gezichten telt.
De Kamer zou wat invloed kunnen teruggrijpen, als ze haar rol als mandaatgever serieus zou
oppakken. Hoewel verbeteringen in gang zijn gezet, heeft de Kamer het de afgelopen jaren vooral wat Europees beleid betreft ernstig laten liggen. Zowel ministers als parlementariërs hebben er een handje van gekregen ‘Brussel’ de schuld te geven van slecht beleid, alsof ze zelf daar geen
90
R. de Wijk, ‘President van een supermacht in verval’ Trouw 8 augustus 2009.
91
verantwoordelijkheid voor dragen of invloed op hebben. In een advies uit 2005 naar aanleiding van de afwijzing van de Europese grondwet in een referendum sprak de Raad van State regering en parlement dan ook aan op hun omgang met Europese kwesties.92 Ministers moeten volgens de Raad van State beter verantwoordelijkheid nemen voor beleid dat in overleg met andere lidstaten tot stand is gekomen, de regering moet een strategie uitzetten voor de behartiging van Nederlandse belangen en politieke doelstellingen in Europa en het parlement moet de inzet van de regering in Europese kwesties vooraf sturen.93 De WRR stelt in de aanbiedingsbrief van het rapport Europa in Nederland (2007) ronduit dat de uitslag van het referendum voor een belangrijk deel moet worden verklaard ‘uit de omstandigheid dat we op het niveau van de nationale politieke instituties de ontluikende politisering van het Europese niveau niet adequaat hebben onderkend, noch hebben verwerkt’.94 De WRR keert zich tegen de discussie over meer of minder Europa, en vindt het van belang de discussie te
verplaatsen naar de vraag welk Europa gewenst is. De Kamer heeft daarentegen de neiging Europese onderwerpen te depolitiseren. Door die depolitisering en de (daaruit volgende) desinteresse bij de media is het voor Kamerleden minder interessant om zich met Europa bezig te houden, een vicieuze cirkel. De WRR ziet overigens in een verdere versterking van de strategische positie van de minister-president een prikkel richting de volksvertegenwoordigers om hun standpunten tegenover die van het kabinet te stellen. Zijn gedachte is dat júíst als de premier meer het gezicht van de EU wordt, pers en politiek daarop zullen reageren.95 Als het parlement haar invloed wil vergroten, is het in elk geval noodzakelijk dat zij van zich laat horen in Europese kwesties, de regering daarop aanspreekt en het niveau van ‘Nederland vs. de EU’ ontstijgt. Want vanzelf gaat het niet.96
De afgelopen jaren is het parlement zelf ook meer tot die realisatie gekomen. Het rapport
Parlement aan zet. Voorstellen ter versterking van de parlementaire betrokkenheid bij Europa (2006)
van de parlementaire projectleider EU-ondersteuning bevat een groot aantal aanbevelingen om de Kamer beter en sneller te betrekken bij Europese besluitvorming en Europese netwerken te
bevorderen.97 De trieste realiteit is wel dat al in 1999 de werkzaamheden van de commissie Europese Zaken zijn geëvalueerd, er vervolgens in 2002 een Kamerrapport is verschenen dat tot enige
wijzigingen heeft geleid, en toch de kern van het probleem er nog altijd ligt. Sinds 2004 hebben de Raad van State, de Raad voor het Openbaar Bestuur, de Adviesraad Internationale Vraagstukken, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Nationale Conventie alle adviezen
uitgebracht met dezelfde aanbeveling: het parlement moet zijn controle op Europees beleid
92
Raad van State, Advies gevolgen Europese arrangementen (2005) [Handelingen van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal 2005-2006 29 993 nr. 22].
93
Ibidem.
94
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Europa in Nederland (Amsterdam 2007), 5.
95
Ibidem, 64, 71-72, 123.
96
Ibidem, 13.
97
versterken.98 De WRR, de Nationale Conventie en oud-Kamervoorzitters opperen nu zelfs de
herintroductie van het dubbelmandaat: de dubbelfunctie van Europarlementariër en Tweede Kamerlid. Dat is een paardenmiddel om de Europese en nationale beleidsniveau’s en politieke discussies beter te integreren. De grote werkdruk die dat zou opleveren is een groot bezwaar, net als mogelijke
belangenverstrengeling (Nederlands versus Europees belang). In de parlementaire zelfreflectie wordt door Kamerleden aangegeven dat zij het idee hebben inmiddels beter grip te krijgen op het Europese door de verbeteringen van de werkwijze sinds 2007.99 De Kamer is er echter nog lang niet. Als ze relevant wil blijven, is meer aandacht voor het Europese onontbeerlijk. Nog altijd neemt het aandeel nationale wetgeving dat direct of indirect uit Europa komt toe.100
Ook naar de andere kant verliest de Kamer overigens besluitbevoegdheid: al lange tijd wordt steeds meer regelgeving door het Rijk overgelaten aan het lokaal bestuur. Vermindering van op gemeenten gerichte regelgeving en van het aantal specifieke uitkeringen zijn de voornaamste middelen daartoe. De bedoeling is meestal om meer maatwerk te kunnen leveren, al spelen ook bezuinigingen vaak een rol. Sinds 2005 bijvoorbeeld hebben de gemeenten van het Rijk deels bevoegdheden overgenomen op het gebied van de zorg (Wet Maatschappelijke Ondersteuning), sociale voorzieningen (Wet Werk en Bijstand) en ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening). Dit betekent dat, zoals het kabinet in een visie uit 2003 maande, ‘zowel de regering als de Tweede Kamer de verleiding [moeten] weerstaan lokale zaken te nationaliseren’.101
Al met al dringt in de Kamer maar mondjesmaat het besef door dat de belangrijkste politieke besluitvorming in de praktijk allang niet meer alleen in Den Haag plaatsvindt.102 ‘De Tweede Kamer zou haar beperkingen moeten kennen,’ zei ook GroenLinks-leider Femke Halsema in dat verband in het Kamerdebat over de zelfreflectie.103 Zoals ook de discussie over de macht van de Europese Unie laat zien, wil de overdracht van bevoegdheden van het Rijk aan hogere en lagere overheden niet zeggen dat er voor de Tweede Kamer geen rol meer is. Die rol wordt wel anders en hoe beter de Kamer zich daarvan bewust is, hoe effectiever ze kan zijn.
Werkwijze van de Tweede Kamer
De complexiteit in de huidige samenleving heeft nog een ander gevolg, dat het voor de Kamer opnieuw moeilijker maakt om al haar taken effectief te vervullen. De noodzaak van een slagvaardig beleid in een complexe wereld nodigt kabinetten uit vooraf zo veel mogelijk consensus te organiseren,
98
Parlement aan zet, 6-7.
99
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 105.
100
Ibidem, 39.
101
Raad voor het Openbaar Bestuur, Niet teveel gevraagd! Een analyse van Kamervragen (2005), 9.
102
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 11.
103
stelde de Nederlandse journalist Willem Breedveld in een gesprek met mij.104 In plaats van het compromis wordt vaker de consensus nagestreefd om politieke onrust te voorkomen. Kabinetten dragen in hoge mate bij aan de depolitisering en het onschadelijk maken van politieke knelpunten, omdat zij meer moeite hebben zich te handhaven in een veranderende en complexere wereld, zo constateren ook anderen. Tjeenk Willink: ‘Het is een poging centrifugale krachten in te tomen en stabiliteit te bewerkstelligen. De eisen die het bestuur stelt, hinderen echter het politieke debat in de volksvertegenwoordiging.’105 Onder invloed van de wensen van het dagelijks bestuur heeft de Kamer, gevoed door een jarenlange ontwikkeling richting meebesturen, technocratie en ontideologisering, een werkwijze ontwikkeld die haar eigen positie ondermijnt. Aan die ingesleten werkwijze is het moeilijk ontsnappen; in zekere zin gijzelt zij nu het parlement in een zwakke positie tegenover het kabinet.
Het grootste struikelblok in die werkwijze is het regeerakkoord. Omdat politiek leiders van de meerderheid zich aan het begin van een kabinetsperiode vastleggen op een groot aantal
programmapunten, heeft het parlement in de rest van die periode minder manoeuvreerruimte. Gerard Visscher keert zich in zijn proefschrift in 1994 tegen het gebrek aan nuancering in de staatkundige discussie en schrijft: ‘Vanuit democratisch oogpunt is tegen regeerakkoorden op de keper beschouwd niets in te brengen. De stabiliteit in de betrekkingen tussen kabinet en kamermeerderheid – en daarmee de doelmatigheid en slagvaardigheid – is er ten zeerste mee gediend.’107 Inderdaad, aangezien de gekozen partijleiders het regeerakkoord samenstellen, is de
democratische legaliteit van het document vrij sterk. Je zou kunnen zeggen dat het parlement des te sterker stuurt, doordat een
meerderheid ervan een dwingend kader neerzet waarbinnen het kabinet nog mag bewegen. Het is ook begrijpelijk dat politieke partijen doelstellingen willen vastleggen. Voor zij in een regering stappen, willen zij zich ervan vergewissen dat een belangrijk deel van hun programma ook daadwerkelijk zal worden uitgevoerd. Oud-premier Ruud Lubbers gaf in een interview aan dat onderling wantrouwen tussen partijen daarbij een grote rol speelt; hoe groter het wantrouwen, hoe dikker het regeerakkoord.108
Probleem van dit alles is dat het opstellen van het
regeerakkoord hooguit een eenmalig hurrah van het parlement is, waarna het de vier jaar daarna beperkt is in zijn uitingen. Waar Bagehot constateert dat in een presidentieel stelsel de bevolking vier jaar machteloos is na de verkiezingsuitslag, is in het Nederlandse stelsel het parlement dan niet vier jaar machteloos na het opstellen van het regeerakkoord? Nee, niet machteloos; het parlement blijft het
104
Gesprek met W. Breedveld, journalist, 7 mei 2009.
105
Raad van State, Jaarverslag 2007, 15.
106
Andeweg, Binnenhof van binnenuit, 43.
107
Visscher, Parlementaire invloed, 794.
108
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 274.
‘Je kunt wel zeggen “ik wou dat er meer dualisme was en ik wou dat de regeringsfracties minder aan het regeerakkoord vasthielden, dat ze meer openstonden voor argumenten”, dat kun je allemaal wel willen, maar het is ook wel weer begrijpelijk
dat het gaat zoals het gaat.’ 106
hoogste orgaan en het regeerakkoord bevat alleen de grootste en zeker niet alle dossiers. Toch kan het kabinet in Nederland na het opstellen van het regeerakkoord een leidende rol nemen, omdat het zich gesteund weet door een Kamermeerderheid. Zowel de bevolking in de Verenigde Staten als het parlement in het Nederlandse stelsel zullen na hun finest hour dus moeten wachten tot hun ‘instant of despotism again returns’.109
De positie van het kabinet wordt nog eens enorm versterkt door het steeds meer gangbare gebruik dat de politieke leiders van de coalitiepartijen na de formatie in het kabinet zitting nemen. Dat bindt de fracties in de Kamer des te sterker aan het kabinet. Het bewaren van de eigen onafhankelijkheid, het primaat van de politiek – dat wordt dan een moeilijk verhaal. Ook de fractievoorzitters in de Kamer hebben doorgaans meegeschreven aan het regeerakkoord. Met de
partijleiders, de gezichten van de belangrijkste politieke partijen, in het kabinet is het voor coalitiefracties daarnaast moeilijk om dat kabinet hard aan te vallen; zij vallen daarmee immers ook hun eigen kopstuk aan. Het
doorschuiven van Kamerleden naar het kabinet draagt ook het risico in zich dat het Kamerlidmaatschap als ‘een opstapje naar een kabinetspost’ wordt gezien, zoals volgens Jan Schinkelshoek (Tweede Kamer, CDA) nu te veel het geval is.111
Hoe gedetailleerder het regeerakkoord, hoe beperkter de ruimte van de Kamermeerderheid is. Dat is niet in de eerste plaats erg vanwege het democratisch tekort. Aangezien gekozen
volksvertegenwoordigers het programma schrijven is dat tekort beperkt, al kan de binding van
Kamerleden aan het regeerakkoord open democratische besluitvorming in de weg zitten gedurende een kabinetsperiode. Het is vooral erg omdat de functie van de Kamer als dé plek van publiek politiek debat erdoor wordt ondermijnd. De Kamer voert immers geen vrije discussie meer, gebonden door het regeerakkoord en andere afspraken die erop zijn gericht de continuïteit van het bestuur te waarborgen. Hoogleraar Carla van Baalen spreekt in dat verband van ‘ritueel afkaarten’.112 Tjeenk Willink schrijft: ‘Grote vraagstukken worden of al gepacificeerd voordat een politiek inhoudelijk debat in de Kamer
109
Bagehot, English constitution, 73.
110
Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 31 845, nr. 8, 17-18. Halsema verwijst naar de kabinetsformatie van Balkenende IV die deels in Beetsterzwaag plaatsvond, en naar de afspraak tussen de coalitiepartijen in dat kabinet dat er geen onderzoek zou worden ingesteld naar de motivatie van het kabinet-Balkenende II om politieke steun aan de Irakoorlog te verlenen. Die laatste afspraak was niet opgenomen in het regeerakkoord.
111
Gesprek met J. Schinkelshoek, Tweede Kamerlid CDA, 2 juli 2009.
112
Gesprek met C.C. van Baalen.
‘Het grote probleem bij ons systeem van regeerakkoorden schrijven, is dat Kamerfracties, coalitiefracties in
toenemende mate gebonden zijn en blijkens het Irakonderzoek ook gebonden zijn aan afspraken die niet in een regeerakkoord terechtgekomen
zijn, maar die in Beetsterzwaag of elders gemaakt zijn.
Dat is niet het enige nadeel ervan. Uit het voorbeeld van het Irakonderzoek blijkt ook dat een gevolg van deze
uitgebreide regeerakkoorden is dat de macht van het kabinet over de Kamer toeneemt. Ik denk dat beide zeer onwenselijke
ontwikkelingen zijn.’110
F. Halsema (2009),
heeft plaatsgevonden of tijdelijk buiten haken gezet dan wel aan de rechter overgelaten.’113 Een ultiem voorbeeld van deze gang van zaken zagen wij nog in 2009. Geconfronteerd met drastisch veranderde economische omstandigheden onderhandelden fractievoorzitters van de regeringspartijen en hun partijleiders, allen in het kabinet, achter gesloten deuren over de benodigde maatregelen. Het regeerakkoord 2.0 wordt het genoemd, of ook wel gewoon het kabinet-Balkenende V. Wie bij de onderhandelingen ook aanschoven, waren de vertegenwoordigers van werkgevers- en
werknemersorganisaties. Vertegenwoordigers die zich niet politiek hoefden te verantwoorden. De oppositie in de Kamer had het nakijken, en beklaagde zich dat een debat in het parlement niet veel zin meer had aangezien een meerderheid zich al aan compromissen had gecommitteerd. Zo wordt het parlement als publiek forum van debat regelrecht ontweken, aangezien de werkelijke eigen
standpunten van de meerderheid niet meer te achterhalen zijn. De steun voor de plannen bij sociale partners was ook al geregeld, vóór de volksvertegenwoordiging er een debat aan had kunnen wijden.
De parlementaire werkgroep zelfreflectie erkende in haar eindrapport dit jaar de nadelen van uitgebreide regeerakkoorden, maar deed geen vergaande voorstellen voor een andere werkwijze.114 Toch vond in 2006 bijna 80% van de Kamerleden dat minder strakke regeerakkoorden de
parlementaire democratie ten goede zouden komen.115 45% vond dat de regeerakkoorden ten koste zijn gegaan van de controletaak van de Kamer.116
113
Raad van State, Jaarverslag 2007, 30.
114
Vertrouwen en zelfvertrouwen, 15-16.
115
Andeweg, Binnenhof van binnenuit, 42.
116
