De kunst van adaptiviteit

■

Afstudeeronderzoek

De kunst van adaptiviteit

Een onderzoek naar de strategische verklaringen voor verschillen

in adaptiviteit tussen culturele instellingen na de recente

bezuinigingen

■ Joris Brandts – 4071166

Master Bestuurskunde – Beleid en Advies Faculteit der Managementwetenschappen Radboud Universiteit Nijmegen

• 2

■ Voorwoord

Voor u ligt de masterscriptie welke is geschreven ter afronding van de master Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Dit afstudeeronderzoek markeert niet alleen het einde van de studie, maar tevens het einde van mijn studententijd in Nijmegen die in september 2010 begon als eerstejaars student. In de ruim vijf jaar op de Universiteit heb ik voor verschillende vakken, tal van beleidsonderwerpen mogen onderzoeken. Van uitbreiding van de Europese Unie tot het Nederlandse zorgsysteem en van toezicht op woningcorporaties tot veiligheid in de buurt. Ondanks mijn affiniteit met de kunst- en cultuursector – ik studeerde in 2010 bijna Algemene Cultuurwetenschappen – leende dit beleidsterrein zich echter nooit voor een onderzoek of opdracht. Bovendien werden in groepsopdrachten mijn suggesties voor toepassing op de kunst- en cultuursector vaak afgeschoten: “Kunst en cultuur, gaap!” Toen ik in de zoektocht naar een uitdagende afstudeerstage met enig geluk terecht kwam bij de Algemene Rekenkamer en zij ook nog eens een stagiair zochten voor een onderzoek naar de gevolgen van de recente bezuinigingen op cultuur, wist ik dat ik met het onderwerp voor mijn scriptie goed zat. De recente bezuinigingen op kunst- en cultuur boden mij bovendien genoeg handvaten om het onderwerp ook daadwerkelijk aan de studie Bestuurskunde te linken.

Afsluitend wil ik graag een aantal mensen bedanken die mij geholpen hebben dit onderzoek tot een goed einde te brengen. Allereerst gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleidster, Ellen Mastenbroek; voor haar professionele ondersteuning, inspirerende invalshoeken en heldere commentaar tijdens het schrijfproces. Daarnaast wil ik graag mijn stagebegeleiders bij de Algemene Rekenkamer, Marco van Maasacker en Inge van der Heul, bedanken voor de leerzame stageperiode, de prettige begeleiding tijdens mijn onderzoek en de vele ervaring die ik heb op mogen doen als stagiair. Ten slotte wil ik graag mijn familie en vrienden bedanken voor hun onaflatende vertrouwen, enthousiasme en interesse.

• 3

■ Inhoudsopgave

2.1 Context: waarom cultuur subsidiëren? 14 2.2 Een systeem van prestatieafspraken 16 2.3 Verschuiving van prioriteiten 18 2.4 De bezuinigingen 20 2.5 De gevolgen van de bezuinigingen 23 2.6 Samenvatting 25

3. Theoretisch kader

3.1 Adaptiviteit als organisatieverandering 26 3.2 Cultureel ondernemerschap 28 3.3 Voorwaarden voor adaptiviteit 30 3.4 Strategische voorwaarden voor adaptiviteit 34 3.4.1 Monitoring van de omgeving 36 3.4.2 Strategie gebaseerd op een visie 38 3.4.3 Kerncompetenties 41 3.4.5 Interactief opstellen van beleid

43

3.4.5 Formulering en uitdragen 44 3.5 Samenvatting 46

4. Methodologisch kader

4.1 Methoden van onderzoek; mixed methods 48 4.2 Het kwantitatief beschrijvend onderzoek 51 4.2.1 Achtergrond kwantitatief deel 51 4.2.2 Data verzameling 52 4.2.3 Casusselectie 53 4.2.4 Data-analyse en operationalisatie 56 4.3 Het kwalitatief verklarende onderzoek 59 4.3.1 Achtergrond kwantitatief deel 59 4.3.2 Data verzameling 61 4.3.3 Casusselectie 63 4.3.4 Data-analyse en operationalisatie 65

• 4

4.4 Kwaliteit van het onderzoek 69 4.5 Samenvatting 71

5. Kwantitatieve analyse

5.1 Kosten besparen door te bezuinigen 72 5.1.1 Bezuinigen op personeelslasten 72 5.1.2 Bezuinigen op materiële lasten 76 5.1.3 Bezuinigen op output 77 5.2 Gericht investeren in de toekomst 78 5.3 Inkomsten van buiten de organisatie 81 5.4 Kosten delen 84 5.5 Conclusie 86

6. Kwalitatieve analyse

6.1 Instelling buiten de BIS: W139 89 6.1.1 Adaptiviteit na de bezuinigingen 89 6.1.2 Monitoring van de omgeving 91 6.1.3 Strategie gebaseerd op heldere visie 92 6.1.4 Interactief opstellen beleidsplannen 93 6.2 Instelling buiten de BIS: Kunstvereniging Diepenheim 93 6.2.1 Adaptiviteit na de bezuinigingen 93 6.2.2 Monitoring van de omgeving 95 6.2.3 Strategie gebaseerd op heldere visie 96 6.2.4 Interactief opstellen beleidsplannen 96 6.3 Focused comparison van twee instellingen buiten BIS 97 6.4 BIS-instelling: Noorderlicht 100

6.3.1 Adaptiviteit na de bezuinigingen 100 6.3.2 Monitoring van de omgeving 101 6.3.3 Strategie gebaseerd op heldere visie 102 6.3.4 Interactief opstellen beleidsplannen 103 6.5 BIS-instelling: BAK basis voor actuele kunst 103 6.4.1 Adaptiviteit na de bezuinigingen 104 6.4.2 Monitoring van de omgeving 105 6.4.3 Strategie gebaseerd op heldere visie 106 6.4.4 Interactief opstellen beleidsplannen 107 6.6 Focused comparison van twee instellingen binnen BIS 107 6.7 Deelconclusie kwalitatief deel 110

7. Conclusie 7.1 Beantwoording onderzoeksvragen 114 7.2 Aanbevelingen 118 7.3 Discussie 119 ■ Literatuurlijst 121 ■ Bijlagen 126

• 5

1 Inleiding

,,Onder Rotterdamse viaducten zijn klanken van Va penseiro, het slavenkoor uit Verdi’s opera Nabucco te horen. Muzikanten wisselen elkaar al improviserend af op een rijdende piano en al snel spelen mensen op gitaar en mondharmonica mee met de blues die door een megafoon ten gehore wordt gebracht. Onder luid gejuich is de Mars der Beschaving begonnen.” Al zingend en musicerend marcheerden op 26 juni 2011 drieduizend cultuuractivisten van Rotterdam naar Den Haag. ,,Deze Mars der Beschaving is nog maar het begin!”, scandeerde regisseur Johan Simons de actievoerders toe in een vurige toespraak. De activisten verzamelden bij museum Boijmans van Beuningen in Rotterdam en liepen in een protestmars naar Den Haag om hun onvrede over de aangekondigde bezuinigingen op cultuur te uiten. Onderweg werd volop muziek gemaakt; verkeer kon er onmogelijk langs. De activisten werden onderweg verwend met pannenkoeken en konden voor een toiletbezoek terecht bij cultuurliefhebbers die langs de route hun huis beschikbaar hadden gesteld als openbaar toilet. ,,Dit is het minste wat ik kan doen. Het is belangrijk dat dit protest er is, want Nederland is niks meer zonder verbeelding.” Operagezelschap O.T. trok de houten zwaan uit de opera The

rake’s progress met zich mee. De zwaan staat volgens artistiek leider Gerrit Timmers symbool

voor de schoonheid die verloren gaat. ,,Als het een beetje meezit, gaat hij in Den Haag de Hofvijver in.” Rond drie uur ’s nachts kwamen de eerste deelnemers aan bij het Spui, om na een korte nacht hun laatste schreeuw te laten horen op het Malieveld. Organisator de Vroedt is blij met het verloop van de Mars. ,,De sfeer was bruisend, je voelde de energie. We hebben aangetoond dat we geen stelletje kunstenaars aan een infuus zijn. De Mars trok een uiteenlopend publiek. Het toont aan dat kunst voor iedereen is.” (Derks, 2011)

De Mars der Beschaving werd georganiseerd als protest tegen de bezuinigingen op cultuur die door kabinet Rutte/Verhagen werden aangekondigd om na twee opeenvolgende financiële crises de overheidsfinanciën drastisch te verbeteren (Mars der Beschaving, 2016). Hiertoe kondigde het kabinet bezuinigmaatregelen af die een bedrag van €18 miljard omvatte. Een klein deel van de bezuinigingen (€ 200 miljoen) moest worden gerealiseerd door de cultuursector. Op het eerste oog wellicht een overzichtelijke exercitie, maar het bleek juist de bezuiniging op de cultuursector te zijn die maatschappelijke onrust veroorzaakte. Al snel

• 6

werd gesproken over “culturele kaalslag” en een “roofoverval op de kunstsector” (Van Den Boogaard, 2010; Seegers, 2011; Smallenburg, 2010; Klis, 2011). De Mars der Beschaving, de demonstratie op het Malieveld en tal van andere protestacties konden verantwoordelijk staatssecretaris van Cultuur Halbe Zijlstra (VVD) er echter niet van weerhouden zijn plannen door te zetten (Zantingh, 2011). Inmiddels zijn we ruim vijf jaar verder, zijn de bezuinigingen op cultuur doorgevoerd en zijn de eerste gevolgen in de sector zichtbaar.

1.1 Probleemschets

Door de financiële en economische crisis zijn de overheidsfinanciën van Nederland sterk verslechterd. Een oplopend begrotingstekort betekent een toenemende schuld van de overheid met als neveneffect stijgende rentelasten. Om het tekort terug te dringen en de schatkist op orde te brengen zijn door de kabinetten Rutte/Verhagen en Rutte/Asscher diverse noodzakelijke bezuinigingsmaatregelen genomen (Rijksoverheid, 2015). Een onderdeel van dit bezuinigingsbeleid is de maatregel Cultuursubsidies, waarmee staatssecretaris Zijlstra in 2010 aankondigde structureel te besparen op de cultuursector. In 2011, 2012 en 2013 werd beoogd om respectievelijk 30 miljoen, 50 miljoen en 100 miljoen te besparen, oplopend naar 200 miljoen euro structureel met ingang van 2015 (LKCA, 2015). Het grootste deel van de bezuiniging (€ 123 miljoen) diende gerealiseerd te worden door een herstructurering van de Culturele Basisinfrastructuur (BIS), een groep culturele instellingen en rijkscultuurfondsen die

structureel meerjarige subsidie van het rijk ontvangt (VSCD, 2015).

Niet alleen zou de sector financieel gezonder worden, ook zou door de bezuiniging een ware cultuuromslag bewerkstelligd kunnen worden waarin marktwerking en minder afhankelijkheid van de overheid centraal kwamen te staan (Rijksoverheid, 2014). ,,De cultuursector moet zichzelf opnieuw uitvinden”, werd een veelgehoorde metafoor. Hoogleraar culturele economie Anjo Klamer (2013) bevestigt dat de Nederlandse kunstsector inderdaad te afhankelijk van subsidies was geworden. Dat is volgens hem alleen al te zien aan de felle manier waarop wordt geprotesteerd. ,,Veel kunstenaars of mensen die werk hebben in de culturele sector voelen zich bedreigd in hun bestaan, maar hebben door hun subsidieverslaving de creativiteit verloren om zelf hun financiële zaken te regelen.”

Waar in de jaren tachtig ambtenaren dagelijks over de vloer kwamen bij instellingen en daardoor dicht op het veld stonden, ontstond in de jaren negentig een trend waarin verzakelijking en economische en bestuurlijke argumenten een grotere rol gingen spelen in de

• 7

het beleid. De afstand tussen overheid en het veld vergrootte. De roep om concrete normen en prestatie-indicatoren nam toe, evenals de professionaliteit in de cultuursector. Van instellingen werd verwacht dat zij zich voortaan zouden richten op het ontwikkelen van de juiste product-marktcombinaties, zicht hadden op hun eigen prestaties en deze bovendien continu probeerden te verbeteren. Culturele instellingen moesten worden gezien als bedrijven waarbij professionals in dienst werden genomen op het gebied van zakelijke bedrijfsvoering, financiën, sponsoring en marketing (Bunnik & Huis, 2011). Een verandering die op gespannen voet staat met het product van de sector, namelijk kwalitatief hoogstaande kunstproducties voor een breed publiek. De beoordeling van de artistiek-inhoudelijke kwaliteit wordt tegenwoordig dan ook uitgevoerd door experts en adviesraden. De overheid speelt daarin geen rol, of zoals Thorbecke schreef ,,De kunst is geen regeringszaak, in zoverre de regering geen oordeel, nog enig gezag heeft op het gebied der kunst” (Boomkens, 2010).

De recente economische crisis maakte de knelpunten van het huidige systeem van prestatieafspraken zichtbaar. De basisinfrastructuur maakte duidelijk welke instellingen onder rijksverantwoordelijkheid vielen en welke niet. In de praktijk bleek hier echter weinig ruimte te zijn voor vernieuwing en flexibiliteit; bestaande instellingen verstopten de doorstroming in het systeem (Bunnik & Huis, 2011). Bovendien was de beoordeling van kwaliteit onderhevig aan stevige kritiek en bleken beleidsnota’s van overheden te vaag en abstract. Culturele instellingen voelden zich bovendien in het nauw gedreven door hun onzekere toekomst vanwege de aangekondigde bezuinigingen. Het debat ging vooral over subsidies, waar de overheid juist het tegenovergestelde wilde bewerkstelligen: meer marktwerking, meer ondernemerschap en minder afhankelijkheid van de overheid (Rijksoverheid, 2014).

Uit cijfers van het ministerie van OCW blijkt dat de bezuinigingen op de cultuursector het einde betekende van (slechts) zeven procent van het totale aantal instellingen uit de podiumkunsten dat via het rijk of een van de rijkscultuurfondsen subsidie ontving (OCW, 2013). Dat betekent dat een groot aantal instellingen het wegvallen van structurele subsidie heeft weten te compenseren, bijvoorbeeld door het verhogen van de eigen inkomsten of door samenwerking met andere instellingen. Minister Bussemaker (OCW) schreef onlangs in een brief aan de Tweede Kamer dat culturele instellingen zelf verantwoordelijkheid moeten nemen voor het aanpassen van hun activiteiten aan de recente financieringsstromen. De minister benadrukte daarbij dat ze geen aanwijzingen heeft dat de continuïteit van culturele instellingen in gevaar is, maar houdt wel een vinger aan de pols wat betreft de verhouding tussen de plannen van culturele instellingen en de beschikbare middelen (Bussemaker, 2015).

• 8

Hoewel afgelopen zomer de uitgangspunten van de aankomende subsidieperiode (2017-2020) zijn vastgesteld, worden er onder andere door de Algemene Rekenkamer (2015) vraagtekens gezet bij de hoeveelheid informatie waarover de minister beschikt betreffende de gevolgen van de inmiddels doorgevoerde bezuinigingen. Er blijken immers grote verschillen te bestaan tussen instellingen en de wijze waarop zij de bezuinigingen hebben opgevangen. Van individuele instellingen wordt verwacht dat zij zich flexibel opstellen wat betreft veranderingen in hun omgeving, in dit onderzoek de recente bezuinigingen (Rijksoverheid, 2012). Waar sommige instellingen succesvol zijn in het aanboren van nieuwe inkomsten-bronnen en zich los lijken te weken van de afhankelijkheidsrelatie met de overheid, slagen andere instellingen hier nauwelijks in. Ondanks dat de minister de ontwikkelingen in de sector nauwlettend in de gaten houdt, lijkt zij door de vergrootte afstand tussen de rijksoverheid en het culturele veld, zicht te verliezen op de ontwikkelingen binnen de culturele instellingen. Wanneer gaat een dergelijke aanpassing nu goed, maar vooral ook; wanneer gaat het fout? Volgens Quinn & Rohrbaugh (1988) gaat het hier om de adaptiviteit van organisaties, oftewel de mate waarin organisaties hun standaard operatieve procedures weten aan te passen aan veranderingen in hun omgeving. De auteurs veronderstellen dat organisaties weerbaarder zijn voor veranderingen in hun omgeving wanneer zij zich zo adaptief mogelijk opstellen. Vertaald naar de cultuursector en de recente bezuinigingen houdt dit in dat een aantal culturele instellingen zich beter aan hebben kunnen passen aan de afnemende subsidierelatie met het rijk dan anderen. Dit onderzoek poogt verschillen in deze adaptiviteit te verklaren; wat zijn nu de succesfactoren voor adaptieve culturele organisaties?

1.2 Probleemstelling

De adaptiviteit van culturele instellingen is het centrale begrip van dit onderzoek. Nu de aanleiding en het concrete probleem rondom dit begrip zijn geschetst, volgen in deze paragraaf de vraag- en doelstelling van dit onderzoek. De hoofdvraag van het onderzoek is:

“In hoeverre kunnen de verschillen in adaptiviteit tussen culturele instellingen in het kader van de recente bezuinigingen worden verklaard?

• 9

handvaten te bieden aan de minister van OCW bij de definitieve vaststelling van de subsidieverstrekking voor de nieuwe BIS-periode (2017-2020), en anderzijds dient het onderzoek aanbevelingen te bieden aan culturele instellingen hoe zij zich door de juiste strategische keuzes weerbaarder kunnen maken voor veranderingen. Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn acht deelvragen opgesteld die per hoofdstuk zullen worden beantwoord: Deelvragen

■ Wat zijn kenmerken van het huidige systeem van cultuursubsidiëring door het Rijk?

■ Wat hielden de recente bezuinigingen op cultuur in?

■ Hoe wordt adaptiviteit in de wetenschappelijke literatuur gedefinieerd?

■ Aan welke theoretische voorwaarden dient een adaptieve organisatie te voldoen?

■ Hoe kan adaptiviteit in de cultuursector worden geoperationaliseerd?

■ Waarin verschillen culturele instellingen wat betreft de wijze waarop zij zich adaptief hebben opgesteld in het kader van de recente bezuinigingen?

■ Hoe wordt het strategisch management bij culturele instellingen vormgegeven? ■ In hoeverre kan inzicht in de wijze waarop het strategisch management bij vier

culturele instellingen wordt vormgegeven, verklaringen bieden voor de verschillen in adaptiviteit in de culturele sector?

In hoofdstuk twee, het verkennende beleidskader, zal antwoord worden gegeven op de eerste twee deelvragen. Na dit achtergrondhoofdstuk volgt het theoretisch kader waarin het concept

adaptiviteit in de cultuursector centraal staat. Na een korte uiteenzetting van het begrip

adaptiviteit brengt het hoofdstuk inzicht in de voorwaarden die theoretici stellen aan een adaptieve organisatie, waarna het onderzoek inzoomt op één van deze voorwaarden. De beantwoording van deelvraag drie en vier zal dan ook in dit hoofdstuk plaatsvinden. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier antwoord gegeven op deelvraag vijf; hoe is adaptiviteit in de cultuursector nu te bepalen? Dit hoofdstuk geeft daarbij een heldere verantwoording en afbakening van het onderzoek, bijvoorbeeld wat betreft de casusselectie. In hoofdstuk vijf staat de beantwoording van deelvraag zes centraal. Dit beschrijvende hoofdstuk brengt de veronderstelde verschillen in adaptiviteit in kaart middels een kwantitatieve inhoudsanalyse. Deelvraag zeven en acht zullen ten slotte beantwoord worden in hoofdstuk zes, het verklarende deel. Middels een focused comparison naar het strategisch management van vier instellingen, poogt het onderzoek verklaringen te vinden voor de verschillen in adaptiviteit.

• 10

1.3 Relevantie

Deze scriptie wordt geschreven als eindproduct van een afstudeerstage bij de Algemene Rekenkamer in Den Haag. Met de publicatie Zicht op Bezuinigingen heeft de Rekenkamer bekeken “in hoeverre op basis van beschikbare informatie zicht is op de realisatie en de gevolgen van de maatregel Cultuursubsidies uit het regeerakkoord kabinet-Rutte/Verhagen.” (Federatie Cultuur, 2015). Aanleiding voor deze publicatie waren de uitgangspunten die de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in het voorjaar van 2015 heeft geformuleerd voor de nieuwe vierjarige BIS-periode (VSCD, 2015). Bij de voorbereiding van de nieuwe BIS moet namelijk “actuele informatie beschikbaar zijn over de gevolgen van de bezuinigingen op cultuur” (Algemene Rekenkamer, 2015). De belangrijkste conclusie die de Rekenkamer trok was dat veel informatie over de gevolgen van de bezuinigingen ontbreekt. Afgelopen zomer heeft de minister de uitgangspunten voor de subsidieverstrekking voor de aankomende subsidieperiode echter al vastgesteld en heeft bovendien het eerste debat plaatsgevonden.

Recente ontwikkelelingen betreffende het rijksgesubsidieerde deel van de sector in 2014 is eind 2015 beschikbaar gekomen middels de publicatie Cultuur in Beeld 2015 (Algemene Rekenkamer, 2015). De minister van OCW heeft echter geen zicht op de instellingen die geen rijkssubsidie meer ontvangen na de herstructurering van de basisinfrastructuur. Hierdoor blijft het onzeker of deze instellingen de weggevallen subsidiestromen hebben weten op te vangen (Federatie Cultuur, 2015). ,,Bovendien is over de instellingen die nog wel subsidie van het Rijk ontvangen, de informatie over de ontwikkelingen in de eigen inkomsten niet gedetailleerd genoeg om inzicht te krijgen in de manier waarop zij de teruggang van subsidie hebben weten te compenseren” (Algemene Rekenkamer, 2015). Ten slotte constateert de Rekenkamer dat informatie ontbreekt over de ontwikkelingen van de uitgaven van culturele instellingen, de werkgelegenheid in de sector en de toegankelijkheid van het culturele aanbod. De inzichten die met deze afstudeerscriptie worden geprobeerd te verkrijgen werpen in eerste instantie een blik op het bezuinigingsbeleid zoals deze vijf jaar geleden is vormgegeven, maar zullen ook bijdragen aan het completeren van het beeld over de gevolgen van de bezuinigingen op de cultuursector. Hoewel er weliswaar een aanzienlijke hoeveelheid aan wetenschappelijk onderzoek bestaat over de effecten van prestatieverantwoording in de cultuursector (oa. Taylor & Francis, 1983; Swami, 1998; Kolb, 2013), is er tot op weinig bekend over de daadwerkelijke gevolgen van de recente bezuinigingen in de cultuursector.

Hoewel de minister begin 2015 twee quick-scans heeft uit te laten voeren om de gevolgen van de bezuinigingen in kaart te brengen om op basis daarvan de nieuwe subsidieverdeling vast te stellen, is het vooralsnog onduidelijk welke instellingen wel en

• 11

welke instellingen niet in staat blijken te zijn om de bezuiniging op te vangen. Voor de Algemene Rekenkamer kan het onderzoek bovendien als startpunt dienen voor een verder projectonderzoek naar de effectiviteit van het overheidsbeleid betreffende cultuur. Onlangs zijn wederom Kamervragen gesteld over het bezuinigingsbeleid van de minister, wat inhoudt dat het onderwerp jaren na het besluit om te bezuinigen op cultuur niet van de politieke agenda is verdwenen (Rekenkamer, 2015). Culturele instellingen kunnen het onderzoek ten slotte gebruiken als een richtlijn hoe weggevallen financiële subsidiestromen opgevangen kunnen worden door middel van effectief strategisch management.

1.4 Theoretische inleiding

Om daadwerkelijk inzicht te verkrijgen in de mogelijke verklaringen voor verschillen in adaptiviteit in de cultuursector, is het noodzakelijk om dit vanuit een theoretisch raamwerk te doen. Van Gils (2008) ontwikkelde daarvoor een model waarin zij vier voorwaarden voor adaptiviteit onderscheidt, oftewel de mate waarin organisaties die zich weten aan te passen aan veranderingen in hun omgeving. Deze voorwaarden zijn het strategisch management van de organisatie, de structurele kenmerken, de (interne) bedrijfscultuur en de communicatie-vormen binnen de organisatie. Aan elke condities verbindt Van Gils (2008) een aantal concrete indicatoren waarmee de mate van adaptiviteit bepaald kan worden. Zo is de omvang van een personeelsbestand een voorbeeld van een structurele voorwaarde voor adaptiviteit.

De verandering in de omgeving van culturele instellingen betreft in dit onderzoek de recente bezuiniging en de daarop volgende roep tot meer ondernemerschap binnen de sector en minder afhankelijkheid van de overheid. Uit het beleidskader, een twaalftal exploratieve interviews met (zakelijk) directeuren van culturele instellingen dat in aanloop van het onderzoek is gedaan voor de Algemene Rekenkamer, én de theorie over cultureel ondernemerschap, blijken met name strategische voorwaarden voor adaptiviteit een cruciale rol spelen in de mate van het al dan niet succesvol opvangen van de recente bezuinigingen.

Strategisch management, hoe stellen organisaties in andere woorden hun voorbestaan

veilig, kan beoordeeld en vergeleken worden door middel van vijf concrete voorwaarden die onder andere zijn opgesteld door Van Gils (2008). Deze concrete voorwaarden zijn de mate waarin een instelling zicht heeft op veranderingen haar omgeving, de mate waarin de instelling beschikt over een uitdagende visie en doelstelling, de mate waarin een instelling inzicht heeft in haar kerncompetenties en haar strategie daar bovendien op baseert, de mate

• 12

waarin beleid interactief wordt opgesteld en ten slotte de mate waarin de strategie duidelijk is geformuleerd en bovendien breed wordt uitgedragen binnen de organisatie.

Omdat deze voorwaarden niet allemaal toepasbaar bleken op de culturele sector, beperkt dit onderzoek zich tot het analyseren van drie van hen. Wanneer aan deze voorwaarden wordt voldaan, kan volgens de theorie gesproken worden over een culturele instelling die zich succesvol heeft aangepast aan de veranderingen in de sector.

1.5 Onderzoeksaanpak

Dit onderzoek is een mixed methods studie naar de adaptiviteit van culturele instellingen, oftewel; hoe zijn verschillen in het aanpassingsvermogen van culturele instellingen te verklaren vanuit het strategisch management dat zij hanteren? Het onderzoek bestaat uit twee delen; een kwantitatief beschrijvend deel en een kwalitatief verklarend deel. Middels het model van profoundisation (diepgang) wordt de verhouding en volgorde tussen deze delen bepaald; het kwantitatieve deel levert een aantal resultaten op die vervolgens door het kwalitatieve onderzoek verrijkt en verklaard zullen worden (Langdridge, 2009).

Het eerste deel van het onderzoek zal een kwantitatieve inhoudsanalyse naar verschillen in adaptiviteit tussen 22 culturele instellingen betreffen. Dit deel van het onderzoek heeft grotendeels plaatsgevonden in het kader van de afstudeerstage bij de Algemene Rekenkamer naar de gevolgen van de bezuinigingen op cultuur, maar is hier en daar aangevuld met recente informatie. Adaptiviteit in de cultuursector wordt in dit onderzoek geïnterpreteerd als cultureel ondernemerschap. Doordat instellingen rijkssubsidie mislopen moeten zij immers creatief op zoek naar alternatieve wegen voor de financiering van

hun instituut. Door de instellingen te vergelijken op de wijze waarop zij de bezuiniging hebben weten op te vangen, ontstaat een beeld van de verschillen in hun adaptiviteit. Wanneer elke instelling meer sponsoren weet aan te trekken is dit niet relevant voor het onderzoek. Interessanter zijn de contrasterende bewegingen, bijvoorbeeld instellingen die sterk bezuinigingen op hun eigen organisatie versus instellingen die investeren in nieuwe technieken waardoor zij nieuwe samenwerkingsverbanden in de sector aanboren.

Vervolgens vindt in het tweede deel van het onderzoek een focused comparison plaats. Om de geconstateerde verschillen in adaptiviteit tussen de 22 culturele instellingen uit het eerste deel te verklaren, focust het onderzoek zich in het tweede deel op vier instellingen; twee

• 13

De samenstelling van de subset wordt bepaald door drie selectiecriteria waarvan de soort

instelling er één van is. Door bij de selectie van de vier instellingen, de structurele, culturele en

communicatieve voorwaarden voor adaptiviteit zo vergelijkbaar mogelijk te houden, is de kans groot dat de geconstateerde verschillen hier verklaard kunnen worden door het strategisch management dat zij hanteren. Middels acht kwalitatieve semigestructureerde interviews met elk twee vertegenwoordigers van een culturele instelling, poogt het onderzoek uiteindelijk inzicht te brengen in het strategisch management van de vier instellingen, om uiteindelijk tot mogelijke verklaringen voor de verschillen in adaptiviteit te komen.

1.6 Leeswijzer

De opbouw van het onderzoek heeft als doel de lezer mee te nemen in het onderzoeksproces. Elk hoofdstuk vormt in principe een opmaat naar de conclusie waar de belangrijkste resultaten van het onderzoek worden herhaald en een antwoord op de onderzoeksvraag wordt gegeven. Na deze inleiding zal in het beleidskader uitvoerig worden stilgestaan bij de belangrijkste beleidsontwikkelingen binnen de cultuursector met als sluitstuk de recente bezuinigingen. Daarna werpt het onderzoek in hoofdstuk drie een blik op de wetenschappelijke theorieën die voor dit onderzoek relevant worden geacht. Na een verkenning van het begrip adaptiviteit, zal nader worden ingegaan op één van noodzakelijke condities voor een adaptieve culturele instelling, namelijk effectief strategisch management. Vervolgens volgt de methodologische verantwoording van het onderzoek in hoofdstuk vier. Hoe gaat het onderzoek vormgegeven worden en op welke wijze zijn de relevante begrippen geoperationaliseerd? In de daarop aansluitende hoofdstukken volgen de resultaten van het onderzoek. Allereerst hoofdstuk vijf. In dit beschrijvende deel van het onderzoek staat de volgende vraag centraal: hoe hebben 22 culturele instellingen zich aangepast aan de verandering in hun omgeving, oftewel; wat zijn de verschillen in adaptiviteit? In het daarop volgende verklarende deel van het onderzoek, hoofdstuk zes, volgt een duiding en vergelijking van het strategisch management van vier culturele instellingen. De conclusie zal ten slotte een antwoord geven op de vraag in hoeverre de verschillen in adaptiviteit tussen culturele instellingen kunnen worden verklaard door het strategisch management.

• 14

2 Beleidskader

Dit hoofdstuk behandelt het cultuurbeleid in Nederland en zal dienen als een achtergrond-paragraaf voor het verdere onderzoek. Na een schets van de belangrijkste motieven om kunst en cultuur te subsidiëren zal worden ingegaan op de belangrijkste (beleids)ontwikkelingen wat betreft de Nederlandse kunst- en cultuursector. Nadat het huidige systeem van prestatie-verantwoording is uiteengezet, zal worden ingezoomd op de concrete verandering in de omgeving die in dit onderzoek centraal staat, namelijk de recente bezuinigingen van € 200 miljoen. De deelvraag die in dit hoofdstuk wordt beantwoord is namelijk wat de recente bezuinigingen op de cultuursector concreet inhielden. Ten slotte zullen de gevolgen van de bezuinigingen, onderzocht door de Algemene Rekenkamer (2015), worden beschreven.

2.1 Context: waarom cultuur subsidiëren?

De afgelopen jaren is het debat over subsidiëring van kunst- en cultuursector weer hoog opgelaaid. Is het een primaire taak van de overheid om kunstenaars te ondersteunen en subsidies beschikbaar te stellen voor kunst en cultuur? Het lijkt een vraagstuk van alle tijden. Desalniettemin zette de recente bezuinigingen de discussie op scherp; als vrijwel alle sectoren moesten bijdragen aan de totstandkoming van een bezuiniging van negentien miljard euro, waarom moest cultuur dan ontzien worden? Bekend is de uitspraak van Churchill toen hij tijdens de Tweede Wereldoorlog werd geadviseerd om de subsidiëring van de kunstsector tijdelijk stop te zetten om het bespaarde geld te investeren in leger: ,,Then what are we fighting for?” (Johnson , 2015). Voordat nader wordt ingegaan op de bezuiniging volgt een korte duiding van de historische context, ontwikkelingen en processen binnen het veld.

Al meer dan tweehonderd jaar subsidieert de overheid kunst en cultuur in Nederland. Toch zijn er weinig verschillen te constateren tussen de doelstellingen die overheid begin negentiende eeuw hanteerde en de huidige doelstellingen. Een aantal elementen komt telkens terug, bijvoorbeeld het beschavende element: cultuur dient bij te dragen aan de algemene ontwikkeling van de Nederlander. Maar ook het bevorderen van eenheid in de samenleving

• 15

door een nationaal belang te creëren, geldt als argument voor cultuursubsidiëring (OVT, 2000). Cultuur wordt hierbij gezien als een nationaal maatschappelijk bindmiddel, bijvoorbeeld in de context van de multiculturele samenleving (Van Der Ploeg, 2000).

Uit een korte quick-scan naar motieven voor het subsidiëren van kunst en cultuur volgt een zevental veel benoemde argumenten waarom de overheid kunst en cultuur anno 2015 dient te subsidiëren. Allereerst wordt kunst gezien als een collectief goed; men kan zich niet onttrekken aan het genot van bijvoorbeeld een beeld in het park. Deze kunst is niet individueel te beprijzen, dus moet hier collectief voor worden betaald (Plasterk, 2010). Ten tweede kunnen externe effecten optreden die niet door de cultuurproducenten zelf worden geïncasseerd, maar door derden. Toeristen in Amsterdam betalen immers niet alleen voor hun museumbezoek, maar geven ook geld uit aan horeca en winkels. Een groot deel van de economische groei en dynamiek speelt zich af in de stad; snijden in cultuur kan funest zijn voor (internationale) concurrentie (Abbing, 2002). Ten derde het eerder aangehaalde argument van algemene ontwikkeling en beschaving. Soms drukt de koopkrachtige vraag niet werkelijk uit wat goed zou zijn voor mensen. Een goed voorbeeld is dat kinderen denken dat ze alleen van actiefilms houden. Als zij tijd nemen om poëzie of klassiek muziek te leren waarderen, krijgen ze iets mee waar ze de rest van hun leven plezier en geestelijke rijkdom aan kunnen ontlenen. Wellicht wat paternalistisch, maar dit merit good-argument, het stimuleren van de hogere kunst, behoort volgens Plasterk (2010) zeker tot een taak van de overheid. Het vierde argument betreft het behouden van kunst; (historische) objecten en tradities zoals de Hunebedden in Drenthe mogen immers niet verloren gaan. Ten vijfde weet niemand van zichzelf of er diep van binnen enig talent in je schuilt. De kans is zo klein dat jij de nieuwe Andre Rieu bent, dat het niet renderend is om een

fortuin in je eigen loopbaan te investeren. Als we als samenleving de talentontwikkeling toch willen blijven stimuleren, moet de overheid financieel bijspringen (Fernhout, 2010). Vervolgens wil je als overheid voorkomen dat jonge ambitieuze ondernemende mensen de regio verlaten en richting de stad trekken. Het gevolg is een vitale kunstsector in de stad en een slapende periferie. Als de overheid dit wil voorkomen moet ook aandacht besteed worden aan regionalisering; een land hoort er wat voor over te hebben om de leegloop van krimpregio’s te

■ Box 1

Waarom kunst subsidiëren?

1. Kunst als collectief goed 2. Externe effecten

3. Beschavingsmissie 4. Behouden van kunst 5. Talentontwikkeling 6. Regionalisering 7. Toegankelijkheid

• 16

voorkomen (Plasterk, 2010). Ten slotte kan toegevoegd worden dat de overheid dient te zorgen voor toegankelijke kunst voor iedereen. Waar kunst voorheen was weggelegd voor de elite met een hoog besteedbaar inkomen, moet iedereen vandaag de dag iedereen van kunst en cultuur kunnen genieten. Betaalbare prijzen, een divers aanbod en een sterke profilering dragen zeker bij aan het laagdrempelig houden van de sector.

Er bestaan kortom tal van redenen voor de overheid om de kunst- en cultuursector middels subsidies te ondersteunen. Om een helder beeld te krijgen van cultuurpolitiek moet verder gekeken worden dan enkel naar “concrete aanzetten van staatsbemoeienis met cultuur” (OCW, 2002). Ook haar geschiedenis dient te worden meegenomen. Alleen al vanwege de paradox dat de overheidsbemoeienis in bijvoorbeeld het onderwijs, de kunst of de wetenschap feitelijk is toegenomen vanaf het moment dat mensen zich onttrokken aan de inmenging van kerk en staat in hun persoonlijke leven (Binoq, 2002). De ontwikkeling van een samenleving waarin de geloofsovertuiging, heersende smaak en openbare mening werden beïnvloed door machtige instituten zoals kerk en staat, naar een manier van leven waarin burgers en organisaties zelf initiatief durven te nemen, is van essentiële invloed geweest op de mate van subsidiëring. “Van een repressieve naar een verregaand tolerante houding ten opzichte van individuele gedragingen” (Binoq, 2002). Gelijk aan deze ontwikkeling verloopt het proces waarin de normen en waarden van een samenleving continu veranderen. Een tweede ontwikkeling volgt de aandacht van de overheid voor de cultuur in een breder perspectief. Dit specifieke cultuurbeleid is grotendeels afhankelijk van (technologische) ontwikkelingen in de samenleving; wat wordt over het algemeen gezien als een cultuuruiting en wat niet? Dit laatste kan aanzienlijk verschillen naar tijd en plaats. Te denken valt bijvoorbeeld aan de recente aandacht voor media, design en toegepaste kunst (OCW, 2002).

De Nederlandse overheid heeft al met al genoeg redenen om de kunst- en cultuursector te ondersteunen. De argumentatie betreft diverse invalshoeken, van talentontwikkeling, tot regionale spreiding, en ook het internationale imago moet niet vergeten worden. Tegen een historische achtergrond is het niet verwonderlijk dat de overheid anno 2015 positiever staat tegenover cultuursubsidiëring dan bijvoorbeeld Thorbecke.

2.2 Een systeem van prestatieafspraken

Nu in kaart is gebracht waarom de Nederlandse overheid de kunst- en cultuursector subsidieert, is het noodzakelijk om te beschrijven hoe zij dit dan daadwerkelijk doen. Begin jaren tachtig ontstond steeds meer kritiek op de bestaande relatie tussen de begroting en

• 17

het daadwerkelijke beleid van de overheid; de cijfers dekten niet de lading van het beleid. Omdat de relatie als gebrekkig en vrijblijvend werd ervaren, ontstond er een tendens naar meer rechtmatigheid en beheersbaarheid van de overheidsfinanciën (Bunnik & Van Huis, 2011). De overheidsfinanciën waren voor de leek te complex en voor de professional nietszeggend. Er diende een efficiencyslag gemaakt te worden; de overheid moest voortaan concrete doelen en eisen stellen aan beleid. Deze nieuwe manier van begroten kreeg de naam

VBTB, van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (Algemene Rekenkamer, 2015).

Centraal stond dat beleid, geld en prestaties in voor iedereen begrijpbare taal werden gekoppeld; “wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten?” (Linker, 2006). Iedereen zou een rijksbegroting moeten kunnen lezen, luidde het idee. VBTB betekende een revolutie in de rijksbegroting; de overheid moest nadenken over wat zij precies wilde bereiken en achteraf was beter na te gaan of de gestelde doelen inderdaad waren bereikt. Toch viel er in de praktijk een hoop af te dingen op het principe; het lukte de overheid niet altijd om heldere doelen te stellen en het was bovendien vaak onduidelijk waarom specifieke maatregelen gekozen werden om problemen op te lossen (Van den Hoogen, 2012).

De nieuwe vorm van begroten hield in dat vooraf precies werd aangegeven wat men met het beleid wilde bereiken, om vervolgens achteraf te beoordelen of het beleid inderdaad effectief is geweest. Parallel hieraan ontwikkelde zich een toenemende behoefte aan verantwoording en rekenschap, gevoed door “het afnemende vertrouwen van de burger in de overheid en de werking van de democratische instituties” (Bos, 2011). De overheid reageerde hierop door de uitvoering van beleid nadrukkelijk neer te leggen bij uitvoerende organisaties en hun professionals; zij moesten hun werk goed doen en daar verantwoording over afleggen (Bunnik & Van Huis, 2011). De overheid diende slechts kaders te stellen. Zo gingen overheden prestatieafspraken maken met instellingen en sturen op de output. Met deze prestatie-afspraken werden ook prestatie-indicatoren geïntroduceerd, een begrip dat gangbaar was in het bedrijfsleven, maar minder bekend was in de publieke sector. Voortaan moest worden nagedacht over hoe de prestaties die leiden tot doelbereiking, werden gemeten. Zo kwam er meer zakelijkheid in de verhouding tussen de overheid en het maatschappelijk veld.

Deze verzakelijking heeft ook in de cultuursector plaatsgevonden. Culturele instellingen, zeker de grotere, zijn bedrijven geworden met professionals in dienst voor zakelijke bedrijfsvoering, financiën, sponsoring en marketing. Zij kennen hun eigen publiek en prestaties en proberen deze continu te verbeteren, aldus Bunnik en Van Huis (2011). De verantwoording vindt niet langer door de overheid plaats. Het zijn de culturele instellingen zelf die hun bedrijfsvoering moeten aanpassen aan de door de overheid gestelde kaders in de

• 18

vorm van concrete prestatie-indicatoren. Van instellingen wordt bijvoorbeeld verwacht dat zij bijdragen aan educatieprogramma’s en talentontwikkeling. De daadwerkelijke invulling van deze prestatie-eisen verschilt per periode, afhankelijk van de visie die de desbetreffende bewindspersoon middels een cultuurnota heeft uitgebracht. In de volgende paragraaf een korte uiteenzetting van de belangrijkste kernpunten binnen deze cultuurnota’s.

2.3 Verschuiving van prioriteiten

Het Nederlandse cultuurbeleid krijgt al enige decennia vorm volgens een vierjaarlijkse cultuurnota systematiek. In de desbetreffende cultuurnota’s zet de verantwoordelijk minister zijn of haar prioriteiten uiteen. Instellingen kunnen zich met hun eigen beleidsplannen inschrijven en worden vervolgens, indien het verzoek wordt gehonoreerd, gesubsidieerd voor een vierjarige periode. De cultuurnota’s van de afgelopen perioden geven ons een goed beeld van de prioriteiten die desbetreffende bewindspersonen stelden bij de subsidieverlening. Zo waren de speerpunten in de eerste cultuurnota, Investeren in Cultuur 1993-1996 (OCW, 1992) door Hedy d’Ancona investeren in deelname aan cultuur, internationalisering en het creëren van culturele identiteit. Voor € 268 miljoen werden in totaal 242 instellingen gefinancierd. Aad Nuis verschoof de discussie in de tweede cultuurnota naar de vraag of cultuur als ruggengraat van de samenleving diende of eerder als pantser tegen een vijandige buitenwereld (Van der Zee, 2008). Het Ministerie financierde 304 instellingen voor een totaal bedrag van ruim € 395 miljoen. Dit bedrag steeg in de regeerperiode van Rick van der Ploeg. In zijn cultuurnota Cultuur als confrontatie (2001 – 2004) werden 442 instellingen gefinancierd voor een totaal bedrag van € 420 miljoen. “Door het beste populair te maken en het populaire beter, wordt cultuur een confrontatie tussen kwaliteit en maatschappelijkheid”, aldus Van der Ploeg (1999) in zijn cultuurnota Cultuur als confrontatie. Onder leiding van Medy van der Laan werden tussen 2005 en 2008 449 instellingen gefinancierd voor een bedrag van ruim € 464 miljoen. De staatssecretaris benadrukte destijds dat kunst en cultuur diende als ,,DNA van de samenleving” en daardoor ,,onmisbaar” was voor de algemene ontwikkeling van Nederland.

Ronald Plasterk beschreef in de nota Kunst van Leven (2008) de hoofdlijnen van het cultuurbeleid tussen 2009-2012. Deze nota omvatte een groot aantal veranderingen ten opzichte van de relatief stabiele koers uit de vorige cultuurnota’s. Plasterk benoemde dat de bureaucratie rond de aanvraag van subsidies ingeperkt moest worden. Dit deed hij door vast te stellen dat alleen landelijke instellingen rijkssubsidies konden aanvragen, een basisinfrastructuur (BIS) te vormen waaruit instellingen een blijvend uitzicht op subsidie

• 19

krijgen, en nieuwe cultuurfondsen op te richten waarbij instellingen meerjarige subsidies konden aanvragen. Het systeem zou de onafhankelijke beoordeling van de kunsten ten goede komen en een eind maken aan het lobbycircus waarbij instellingen tot in de Tweede Kamer konden vechten voor hun club. Bovendien zou de rol van het belangrijke adviesorgaan voor de minister, de Raad voor Cultuur, worden versterkt. (Van der Zee, 2011).

De gehele subsidiesystematiek werd op de kop gezet (Van der Zee, 2011). Voor instellingen die voor het culturele leven en de culturele infrastructuur in Nederland belangrijk waren was de BIS bestemd; alle andere culturele instellingen werden overgeheveld naar de overheidsfondsen (en dan met name het Fonds Podiumkunsten). De BIS-instellingen kregen een permanent subsidieperspectief waardoor zij niet meer zoals voorheen een vierjarig beleidsplan hoefden in te dienen. De minister stelde wel een systeem van visitatie in om de kwaliteit van de bedrijfsvoering en artistieke uitingen van de BIS-instellingen te bewaken. De overheidsfondsen kregen grote mate van autonomie en opereerde zonder enige last of tegenspraak, een gegeven dat in de sector zowel bewierookt als verketterd werd (Theaterkrant, 2012). Figuur 2.1 toont de voorgestelde subsidiesystematiek zoals het Vakblad voor de Podiumkunsten deze in 2009 vormgaf in een overzichtelijk schema.

Ook werd het begrip cultureel ondernemerschap afgestoft nadat het eerder door Van der Ploeg werd geïntroduceerd als beleidsprioriteit. Door naast artistieke criteria ook criteria op het gebied van cultureel ondernemerschap aan te leggen verstootte het nieuw gevormde Fonds voor de Podiumkunsten voor het eerst sinds de eerste cultuurnota-periode instellingen uit de langjarige subsidiestructuur. Doordat hier een aantal landelijk zeer bekende instellingen in zaten, waaronder de Theatercompagnie Amsterdam, kreeg het Fonds te maken met veel publiciteit en een aantal rechtszaken. Zo veroordeelde de rechter het stopzetten van subsidie aan de Theatercompagnie als onrechtmatig en partijdig (Volkskrant, 2009). Een waterdicht systeem zou het nooit worden. De knelpunten van de gesubsidieerde cultuursector werden ondermeer door de Raad voor Cultuur en de Commissie d’Ancona in kaart gebracht. De Raad (2007) constateerde dat er door versnippering in de gehele sector sprake was van een gebrek aan slagkracht. De Commissie concludeerde dat “de podiumkunsten zich teveel hadden losgeweekt van de samenleving” en wees op een “gebrekkige aansluiting van het aanbod op de vraag van het publiek” (Zijlstra, 2011). Al in 1999 constateerde Rick van der Ploeg overigens al dat “de dominantie van specialisten en de veilige haven van een stelsel van aanbodsubsidies, de dynamiek in de gesubsidieerde sector hebben belemmerd” (Van der Ploeg, 1999). Naast economen begon nu ook de cultuursector de keerzijde van de subsidie-afhankelijkheid in te zien; er was meer efficiency, ondernemerschap en samenwerking nodig.

• 20

Halbe Zijlstra kreeg als kersverse staatssecretaris de taak om, in tegenstelling tot zijn voorgangers, de knelpunten nu ook daadwerkelijk aan te pakken in plaats van te benoemen.

■ Figuur 1 Het recente subsidiesysteem

2.4 De bezuinigingen

De roep om cultureel ondernemerschap en het verwerven van een groter percentage eigen inkomsten werden versterkt door een bezuiniging van € 200 miljoen op de cultuursector. Het toenemende begrotingstekort en de financiële crisis resulteerden in een structureel bezuinigingspakket op de overheidsuitgaven, waarbij de cultuursector niet uitgesloten bleef. Bovendien hadden de onderzoeken van de Raad voor Cultuur en de Commissie D’Ancona eerder al aangetoond dat de cultuursector niet efficiënt functioneerde (Van der Zee, 2011). In

• 21

zijn visie op cultuurbeleid betoogde voormalig staatsecretaris Zijlstra (2011) dat het cultuurbeleid niet langer in de pas liep met de veranderingen in de samenleving. De overheid trad volgens hem te veel op financier van de sector en schonk daarbij te weinig aandacht voor ondernemerschap. Kunstenaars en instellingen moesten zich “ondernemender” opstellen en een groter deel van hun inkomsten “zelf verwerven” (Polderman, 2012). Er was een

cultuuromslag nodig; de culturele sector zou zo niet alleen minder afhankelijk van de overheid

worden, maar ook flexibeler en krachtiger. (Rijksoverheid, 2011). De concrete doelstelling was: "Het kabinet staat voor een toekomstgericht cultuurbeleid. De maatregelen zijn gericht

op een sterke cultuursector, die ondernemend en innovatief is. Een cultuursector die net zo creatief is in het bereiken en aan zich binden van nieuw publiek als in het aanbieden van kwalitatief hoogstaande cultuur. De artistieke kwaliteit vormt daarom het vertrek-, maar niet het eindpunt. Het gaat om meer dan kwaliteit”(Zijlstra, 2011).

Om deze doelstellingen te halen waren scherpe keuzes noodzakelijk. De Raad voor Cultuur gaf in haar Advies bezuinigingen cultuur 2013-2016 – Noodgedwongen Keuzes (Raad voor Cultuur, 2011) een eerste aanzet tot de invulling van de bezuiniging. Op een aantal wijzigingen na, bijvoorbeeld wat betreft de subsidiëring van bibliotheken, erfgoed en de creatieve sector, nam het kabinet het advies over in haar nota Meer dan kwaliteit, een nieuwe visie op cultuurbeleid (Zijlstra, 2011). Het grootste deel van de bezuiniging volgde uit een herinrichting van de BIS; de infrastructuur werd enerzijds kleiner door minder instellingen op te nemen. Anderzijds werd van de instellingen die in de BIS bleven verwacht dat zij minder afhankelijk werden van de overheid door meer eigen inkomsten te genereren en meer aandacht te schenken aan het verwerven van overige publieke en private gelden. Zij zouden in veel gevallen een lager bedrag rijkssubsidie krijgen dan de jaren ervoor (Algemene Rekenkamer, 2015). Bij de bezuiniging werden musea, cultureel erfgoed en topinstellingen waaronder dans- en operagezelschappen met internationaal succes, zoveel mogelijk ontzien (Rijksoverheid, 2013). Naast een herinrichting van de BIS (€ 125 miljoen) werd geld bespaard door een aantal specifieke kortingen door te voeren zoals het afschaffen van de cultuurkaart.

Als instellingen daadwerkelijk in aanmerking wilden komen voor rijkssubsidie vanuit de BIS, was het een voorwaarde dat de prestaties van de instelling van “hoge artistiek kwaliteit” waren (Rijksoverheid, 2011). Over wat deze artistieke kwaliteit dan precies inhield bleef men alles behalve concreet. Van instellingen werd gevraagd aan te geven “hoe hun artistieke kwaliteit zich zou hebben ontwikkeld” en “hoe zij deze in de toekomt verder wilden

• 22

uitdragen” (Rijksoverheid, 2011). Zij moesten daarbij ondermeer ingaan op de rol van hun artistiek leider en het artistieke profiel. Bovendien werd verwacht dat zij aangaven wat de meerwaarde van hun instelling was. De visie van Zijlstra (2011) ging echter verder dan enkel kwaliteit van individuele instellingen; gekeken moest worden naar cultuurbeleid in de context van publiek en maatschappij. Daardoor gelde naast kwaliteit ook vijf andere voorwaarden om in aanmerking te komen voor subsidie. Hieronder een korte uitleg per prestatie-indicator.

De tweede voorwaarde voor rijkssubsidie was publieksbereik en –binding; het was van belang dat instellingen een divers publiek bereikten. “Breed in achtergrond, interesse, leeftijd en opleiding”; belangstelling voor kunst is immers een belangrijke graadmeter voor het maatschappelijk draagvlak (Zijlstra, 2011). De derde voorwaarde was ondernemerschap; oftewel positionering, profilering, bewustwording van de omgeving en een evenwichtige financieringsmix. Er werd een toetredingsnorm van 17.5% aan eigen inkomsten vastgesteld voor cultuur producerende instellingen. Voor de podiumkunstinstelling werd een percentage van 21.5% vereist. Gelet de uitgangspunten van het regeerakkoord en de huidige prestaties werden deze normen als “noodzakelijk” en “haalbaar” geacht (Rijksoverheid, 2011). Ook moesten de eigen inkomsten een groei doormaken van gemiddeld 1% per jaar. Daarnaast werd aan instellingen geadviseerd om de kloof tussen de culturele sector en potentiële financiers te verkleinen (Zijlstra, 2011). Instellingen moesten hun makers adviseren, coachen en begeleiden op het gebied van organisatieverandering en nieuwe verdienmodellen. De overheid zou op korte termijn praktische ondersteuning bieden op het terrein van ondernemerschap. Op de langere termijn lag

deze taak bij de brancheorganisaties. De vierde voorwaarde betrof participatie en educatie; BIS-instellingen moesten toegankelijk zijn voor jongeren. Daarbij moest samenwerking worden gezocht met het onderwijs welke gefaciliteerd dient te worden door gemeenten en provincies (Zijlstra, 2011). Ook (inter)nationale betekenis, de vijfde voorwaarde, werd van belang geacht. Van producerende instellingen werd verwacht dat zij aangaven wat hun positie in nationaal en

internationaal opzicht is. Dit kon bijvoorbeeld middels visitatierapporten of aanbevelingen uit andere adviezen, zoals die van de Raad voor Cultuur (Rijksoverheid, 2011). De laatste voorwaarde was focus op kernpunten; namelijk de regio’s Noord, Oost, Zuid, Midden en de G3

■ Box 2 Prestatie-indicatoren subsidie 1. Kwaliteit 2. Publieksbereik en -binding 3. Ondernemerschap 4. Participatie en educatie 5. (Inter)nationale betekenis 6. Focus op kernpunten

• 23

(Amsterdam, Rotterdam en Den Haag). Hoewel gepoogd werd in elk kernpunt een zo divers mogelijk aanbod te bieden, hoefde dit aanbod niet in elk kernpunt hetzelfde te zijn (Algemene Rekenkamer, 2015). Dat was afhankelijk van een aantal factoren, zoals het regionale profiel.

Door het aantal instellingen binnen de Basisinfrastructuur te verminderen, de concrete prestatie-eisen aan te scherpen en daarnaast extra stimuleringsmaatregelen te bewerkstelligen, waaronder bijvoorbeeld de geefwet - waardoor het geven aan cultuur wordt vereenvoudigd, werd gepoogd de culturele sector ondernemender, flexibeler en innovatiever te maken. De bezuiniging van € 200 miljoen maakte de noodzaak van een dergelijke cultuuromslag evident. In het midden blijft vooralsnog of het beleid inderdaad heeft geleid tot deze ontwikkeling.

2.5 De gevolgen van de bezuinigingen

De Algemene Rekenkamer constateerde begin 2015 dat de gevolgen van de bezuiniging op cultuur in 2013 redelijk goed in beeld zijn, met name doordat de minister van OCW een (interne) gegevensbank heeft ontwikkeld met informatie over de meerjarige gesubsidieerde instellingen en omdat zij in een onderzoek naar de economische ontwikkelingen in de culturele sector specifiek aandacht besteed heeft aan de gevolgen van de bezuiniging. Informatie over de meest recente ontwikkelingen in de sector ontbrak echter vooralsnog en ook had de minister amper zicht op instellingen die vanaf 2013 buiten de BIS waren gevallen. Hebben zij zich staande gehouden zonder rijkssubsidie en zo ja, hoe hebben zij dit gedaan?

Als onderdeel van deze scriptie is voor de Algemene Rekenkamer een verkennend onderzoek gedaan om antwoorden op deze vragen te vinden. Middels een deskresearch naar jaarverslagen, begrotingen en jaarrekeningen, aangevuld door een reeks interviews met algemeen- of zakelijk directeuren van diverse culturele instellingen, is gepoogd antwoorden te vinden op de volgende onderzoeksvragen: wat zijn de gevolgen van de bezuinigingen op cultuur na (overgangsjaar) 2013, welke instellingen hebben zich aan weten te passen aan de veranderende omstandigheden en vooral; hoe hebben zij dit gedaan? Zijn culturele instelling zich inderdaad ondernemender gaan opstellen of blijft deze ontwikkeling uit? De resultaten van de verkenning dienden enerzijds als startpunt voor de begrotingsbrief die de Algemene Rekenkamer in het najaar van 2015 heeft gestuurd naar de minister met daarin aandacht voor de bezuinigingen op cultuur. Anderzijds zouden de resultaten dienen als sluitstuk van mijn beleidskader; wanneer de gevolgen van de bezuiniging immers in kaart zijn gebracht kan worden ingezoomd op de adaptiviteit van individuele culturele instellingen. Hebben zij zich

• 24

weten hand te haven na de bezuiniging en vooral; op welke wijze hebben zij zich aan weten te passen is relevante informatie voor zowel de sector als de Minister.

Hoezeer de verantwoordingsdocumenten van culturele instellingen vaak het tegenovergestelde doen vermoeden, bleek uit het verkennende onderzoek dat de sector nog steeds in zwaar weer verkeerd. De optimistische en strijdbare toon die in menig jaarverslag terugkeert staat in schril contrast met de daadwerkelijke financiële situatie van individuele instellingen. Met name de instellingen die uit de Basisinfrastructuur zijn gevallen hebben het lastig; zij teren in op hun laatste vermogen en proberen ondanks grote reorganisaties vaak dezelfde output te leveren – wat resulteert in een te hoge werkdruk en een forse toename van burn-outs. De gestelde normen aan eigen inkomen worden in veel gevallen gehaald, maar meestal door creatief boekhouden. Instellingen geven aan dat zij weinig waarde hechten aan het percentage omdat dit volgens hen niets zou zeggen over de daadwerkelijke financiële situatie van een instelling. Bovendien verklaarden de geïnterviewden dat het opleggen van één norm voor een hele sector niet haalbaar en reëel is; elke instelling is uniek en heeft eigen inkomstenbronnen. Instellingen generen bijvoorbeeld nieuwe inkomstenbronnen samen te werken met andere instellingen, zowel binnen als buiten de cultuursector, en door nieuwe private en publieke partners aan zich te binden. Deze nieuwe inkomsten komen echter niet in de buurt van het gat dat het wegvallen van rijkssubsidie vaak heeft achtergelaten in de begroting van een instelling. Ook gemeenten en provincies lijken niet in dat gat te springen.

De geïnterviewden uitten hun zorgen over de lange adem van de sector. Waar instellingen zich op korte termijn vaak weten te redden doordat zij eenmalig zijn wakkergeschut of projectmatiger te werk zij gegaan, raakt de stip aan de horizon uit het oog. Hoe de lange termijn artistieke koers te behouden? Ook de eerder benoemde redenen om kunst te subsidiëren worden aan alle kanten aangetast. Door de bezuiniging lijkt het verschil tussen grote en kleine instellingen groter te worden, wat uiteindelijk de toegankelijkheid van de sector beïnvloed. Bovendien hebben de bezuinigingen geresulteerd in negatieve- in plaats van positieve externe effecten. Te denken valt aan een geschaad internationaal imago, manipulatie van cijfers of noodgedwongen personeelsverschuivingen waardoor kennis verloren gaat. Ook de talentontwikkeling ondervindt problemen; productiehuizen en postacademische instellingen, kweekvijvers voor nieuw talent, zijn flink gekort of volledig geschrapt uit de BIS. Daarbij is het internationale imago van Nederland sterk verslechterd waardoor talloze talentvolle kunstenaars naar het buitenland vertrekken.

Terug naar de individuele instellingen. In zijn nota stelde Zijlstra (2011) voor dat culturele instellingen zich ondernemender en innovatiever op moesten stellen om zo de hele

• 25

sector flexibeler te maken en nieuwe doelgroepen aan te boren. Daarvoor stelde hij prestatie-indicatoren op waar culturele instellingen zich over moesten verantwoorden. Zoals eerder vermeld bleef vaag hoe de indicator kwaliteit werd gemeten; hier zal dit onderzoek dan ook geen uitspraken over doen. Binnen de overige indicatoren lijken inderdaad ontwikkelingen gaande richting een meer ondernemende en flexibele cultuursector. Instellingen programmeren bijvoorbeeld commerciëler of verpakken lastige materie in een toegankelijke vorm, waardoor het publieksbereik in stand blijft. Hoewel over de term ondernemerschap de meningen sterk verschillen, valt niet te ontkennen dat instellingen zich meer profileren en hun makers ervan bewust maken dat ze zich ondernemender op moeten stellen. Desalniettemin blijft er kritiek op de term; ondernemen binnen de cultuursector is te risicovol en bovendien zegt ondernemerschap niets over de output van een organisatie. Instellingen zoeken bovendien meer samenwerking met scholen en maatschappelijke organisaties, zowel nationaal als internationaal. De vraag blijft echter in het midden of deze ontwikkeling bijdraagt aan het flexibiliseren van de sector en het opvangen van de bezuiniging. Een aantal instellingen lijkt hier succesvoller in dan anderen. Zij weten inderdaad meer eigen inkomsten te genereren en succesvolle samenwerkingen te starten door zich adaptiever op te stellen.

2.6 Samenvatting

Het debat over subsidiëring van de kunst- en cultuursector is de afgelopen jaren ten tijde van de recente bezuinigingen weer hoog opgelaaid; in hoeverre is het de taak van de overheid om kunstenaars te ondersteunen? Om de overheidsfinanciën meer beheersbaar te maken werd het principe Van beleidsbegroting tot beleidsverandering (VBTB) geïntroduceerd. Beleid, geld en prestaties moesten meetbaar en voor iedereen in begrijpbare taal worden geformuleerd. Deze verzakelijking heeft ook in de kunstsector plaatsgevonden in de vorm van specifieke prestatie-eisen voor rijkssubsidie. Hoewel door de jaren heen een aantal kleine verschuivingen in prioriteit hebben plaatsgevonden, kwam de grootste verandering in de nota van voormalig minister Plasterk. Onder zijn leiding werd de gehele subsidiesystematiek op zijn kop gezet

Het nieuwe systeem bleek echter niet houdbaar; er ontstonden scheve verhoudingen in de sector en een groot aantal instellingen werd te afhankelijk van overheidssubsidie. Bovendien moest ook de cultuursector bijdragen aan de totstandkoming van een forse bezuinigingen op overheidsuitgaven. De gestelde doelstelling om de cultuursector ondernemender, innovatiever, creatiever en vooral minder afhankelijk van de overheid te maken resulteerde naast nieuwe prestatie-eisen ook in steeds groter wordende verschillen

• 26

tussen individuele instellingen. Hoewel de sector zich financieel gezond voordoet op papier, lopen een aantal culturele instellingen op hun tenen en putten zij uit hun laatste reserves.

3 Theoretisch Kader

In dit hoofdstuk volgt een uiteenzetting van de theorie die een mogelijke verklaring kan bieden voor het verschil in adaptiviteit tussen culturele instellingen. Allereerst gaat het hoofdstuk in op het centrale concept adaptiviteit, waarna het begrip zal worden toegepast op de cultuursector; waarom moeten culturele instellingen zich eigenlijk aanpassen? Vanuit deze toepassing zijn vier (cluster)voorwaarden en daaraan verwante indicatoren van adaptiviteit te onderscheiden; waar dienen adaptieve organisaties in de cultuursector nu aan te voldoen? Omdat de theorie hier nog erg breed en complex is, zoomt het hoofdstuk vervolgens in op één van de belangrijkste voorwaarden, namelijk die van strategische aard. Na een korte inleiding in de theorie over strategisch management staan vijf concrete (strategische) voorwaarden centraal waar culturele instellingen op beoordeeld kunnen worden.

3.1 Adaptiviteit als organisatieverandering

Al in 1859 schreef Charles Darwin in zijn boek Origins of species dat overleven niet draait om het recht van de sterkste, maar om het vermogen om je aan te passen. Dieren die zich aanpassen aan hun omgeving hebben een grotere overlevingskans dan avonturiers. Neem nu de kameleon, het dier dat zich bij uitstek aanpast door de kleur aan te nemen van zijn directe omgeving. Ook organisaties die zich snel aanpassen aan veranderende omstandigheden zullen in de toekomst succesvol zijn. Dat stelt immers Thomas Steffens (2013) in zijn artikel over het organisatorisch aanpassingsvermogen, ofwel de adaptiviteit, van organisaties. Waar in de jaren tachtig en negentig organisaties hun positie als marktleider gemiddeld langer dan vijfentwintig jaar vast wisten te houden, is dat momenteel nog maar minder dan tien jaar. Innovatieve kleine organisaties drijven de gevestigde orde van hun troon; je hoeft al lang niet meer de grootste te zijn om winst of succes te behalen. Wat is de reden voor dit succes?

De definitie van adaptiviteit in dit onderzoek is ontleend aan Quinn & Rohrbaugh (1988), die het begrip beschrijven als de mate waarin organisaties hun standard operating

• 27

procedures kunnen aanpassen aan veranderingen in de omgeving. Standard operating

procedures (SOP’s) zijn (veelal geschreven) procedures om de consistentie en kwaliteit van de output van een organisatie te verzekeren. Een adaptieve organisatie is kortom een organisatie die haar processen op een zodanige manier weet aan te passen dat de kwaliteit niet verloren gaat. Adaptiviteit is volgens Steffens (2013) zelfs hét nieuwe strategische paradigma van deze tijd. Organisaties weten zich volgens hem door ondermeer technologische vernieuwing en het verdwijnen van (handels)barrières, staande te houden in de snel veranderende wereld.

In een organisatie heeft de “diversiteit aan individuele, diepgewortelde patronen van denken, gevoel en gedrag”, invloed op de adaptiviteit van die organisatie (Camunico, 2013). Het doorlopen van verschillende (veranderings)fasen zorgt namelijk steeds voor andere uitdagingen. Niemand is volgens de publicatie Leiderschap in Kunst en Cultuur (Camunico, 2013) echter in staat om “overal even effectief in te zijn”. Van Gils (2008) benadrukt dat organisaties zich inderdaad in een toestand van voortdurende verandering bevinden, maar stelt dat de gevolgen voor de individuele instellingen “steeds heftiger worden”.

Voordat verder wordt ingegaan op de voorwaarden voor adaptiviteit volgt een nadere verkenning van het begrip, te beginnen bij haar (biologische) oorsprong. Adaptiviteit komt van adaptie, een biologisch term die nauw verbonden is met de evolutietheorie. Adaptief zijn betekent volgens Krukonis et al. (2009) dat een kenmerk verandert als gevolg van een natuurlijke selectie, zodanig dat het geschikter is geworden voor het uitvoeren van zijn functie. Een wellicht wat abstracte redenatie, maar verhelderend met een voorbeeld uit wederom het dierenrijk. Gazellen rennen weg voor roofdieren, anders worden zij opgegeten. De langzame gazellen vallen ten prooi aan de roofdieren en worden opgegeten, de snelle gazelles overleven en planten zich voort. Na verloop van tijd zijn er alleen nog maar snelle gazellen. Het snel kunnen rennen is hierbij een adaptie geworden (Krukonis et al, 2009). Als we nu een stap wegzetten bij de biologie en adaptiviteit toepassen op organisaties, blijft de kern van de definitie staan. Adaptieve organisaties zijn die organisaties die middelen weten aan te wenden om zich aan te passen aan veranderingen in hun omgeving. Waar antilopen te maken hebben met een gering aantal veranderingen in hun omgeving, krijgen organisaties hier dagelijks mee te maken (Hoepel, 2013). De veranderingen in de omgeving van organisaties kunnen te maken hebben met financieringsstromen, maar ook concurrentie of een economische crisis zijn ontwikkelingen waar organisaties op moeten reageren.Vanaf de jaren zestig is er in organisaties weinig voortgang geboekt bij het oplossen van problemen door de standard operating procedures aan te passen. Tijdens de opkomst van het zogenaamde scientific management werd volstaan met het uitvoeren van onderzoek door een

• 28

organisatieadviseur en het voorleggen van een nieuw organisatieontwerp aan de directie. De organisatie voerde het onderzoek zelf intern uit, waardoor de problemen bij de besluitvorming in de loop der tijd toenamen (Zuijderhoudt, 2004).

Als instellingen ambiëren om hun standaard procedures aan te passen als gevolg van veranderingen in de omgeving, maar deze aanpassingen het werk en het dagelijks handelen van een organisatie raken, verloopt deze aanpassing vaak stroef. Adaptiviteit vraagt daarom om veranderingsgezindheid. Vooraf zijn er vaak mooie ambities waarin wordt geloofd. Echt veranderen gebeurt pas als er ook daadwerkelijk aan de slag wordt gegaan met de ambities en vergezichten die tijdens het veranderproces besproken worden. Veranderen is een blik werpen in de toekomst; de rommelige robuustheid van alledag staat zelden centraal. En toch is ook dat nodig om een echt verkende organisatieverandering te bewerkstelligen (Van Oss & Van ’t Hek, 2014). Er wordt wel eens beweerd dat “verandering de enige constante is binnen organisaties” (bijv: Adsom, 2016; Siebens, 2014). Van verbeterprogramma’s tot efficiëntie-slagen en van cultuurverandering tot klantgerichter werken; er bestaan kortom genoeg mogelijkheden om de standard operating procedures van een organisatie aan te passen.

Dé adaptieve organisatie, bestaat die eigenlijk wel? Er bestaat immers geen eenduidige richtlijn hoe organisaties zich aan dienen te passen ten tijde van veranderingen in hun omgeving. Als organisaties niet weten hoe zij zich aan moeten passen, is het niet verwonderlijk dat er problemen ontstaan. Een vergroting van de kloof tussen het management en het personeel als gevolg van een organisatieverandering kan bovendien voor grotere problemen zorgen, zoals een verdere afname in de veranderingsgezindheid van medewerkers. Dit laatste is overigens één van de meest genoemde antwoorden bij de vraag wat voor managers en professionals de belangrijke belemmeringen is bij organisatieverandering (Vrije Universiteit, 2006). Organisatieverandering lijkt kortom een proces van balanceren tussen kijken in de toekomst en het oplossen van acute problemen, waarbij organisaties de kwaliteit en consistentie van de organisatieoutput niet uit het oog moeten verliezen.

De belangrijkste organisatieverandering binnen de culturele sector betreft de recente tendens naar meer cultureel ondernemerschap en minder afhankelijkheid van de overheid als gevolg van de economische crisis en de problemen in de sector. Omdat in dit onderzoek cultureel ondernemerschap wordt beschouwd als een vorm van adaptiviteit die specifiek geldend is voor de culturele sector, volgt in de volgende paragraaf een nadere introductie. .