Europese filmindustrie
In verscheidenheid verenigdMasterscriptie Informatierecht Door Michael Rabbers
11399570
Begeleider: T. McGonagle Datum: 26-7-2017
Abstract: Deze scriptie onderzoekt hoe de Europese regelgever ervoor kan zorgen dat het regelgevend kader het belang van culturele diversiteit en de rol van de Europese filmindustrie daarin beschermt, aanmoedigt en waarborgt. Aan de hand van een context-mechanism-outcome model en een SWOT-analyse worden de verschillende juridische internationale en Europese instrumenten en de nieuwe context geanalyseerd. Aan de hand van de uitkomsten worden suggesties gegeven zoals het invoeren van een geschillenbeslechtingsmechanisme met sancties bij het UNESCO-verdrag, aanpassingen in de Audiovisuele Mediadiensten-richtlijn (AVMD-richtlijn) en het opstellen van extra ondersteuningsprogramma’s naast Creatief Europa op het gebied van distributie en circulatie, linguïstische verscheidenheid & ondertitelingen en film-geletterdheid.
Inhoudsopgave Inhoudsopgave...2 Hoofdstuk 1: Inleiding...5 Hoofdstuk 2: Instrumenten...8 2.1. Internationale instrumenten...8 2.1.1.Geschiedenis...8
2.1.2. Naam van het instrument...9
2.1.3. Ratio...10 2.1.4. Belang...10 2.1.5. Impact...10 2.1.6. Inhoudelijke aspecten...11 2.1.7. Kritiek...12 2.1.8. Conclusie...12 2.2. Europa...14
2.2.1. Raad van Europa...14
2.2.2. Jurisprudentie EHRM...14
Artikel 8 EVRM: Recht op eerbiediging van privé-, familie en gezinsleven...15
Artikel 9 EVRM: Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst...15
Artikel 10 EVRM: Vrijheid van meningsuiting...16
Artikel 11 EVRM: Vrijheid van vergadering en vereniging...16
2.3. Europese Unie...17
Artikel 22 Handvest en artikel 3 VEU...18
Artikel 167 VWEU...18
2.4. Europese regelgeving betreffende audiovisuele mediadiensten...21
2.4.1. Geschiedenis...21 2.4.2. Naam instrument...22 2.4.3. Ratio...22 2.4.4. Belang...23 2.4.5. Impact...23 2.4.6. Inhoudelijke aspecten...23 2.4.7. Kritieken...24 2.4.8. Conclusie...25 2.5. Overige Instrumenten...26 2.5.1. Creatief Europa...26
2.5.2. Verdrag voor Cinematografische Coproductie & EURIMAGES...27
2.6. Cultural Watchdog...28
3.1. Definitie Culturele diversiteit...29
3.2. Het belang van culturele diversiteit...30
3.2.1. Biodiversiteit argument...30
3.2.2. Mensenrechten argument...31
3.2.3. Democratisch argument...32
3.3. SWOT-analyse...33
3.3.1. De rol van de Europese film...33
3.3.2. Sterkten...33
3.3.3. Zwakten...34
3.3.4. Bedreigingen...35
3.3.5. Kansen...37
Hoofdstuk 4: Analyse...38
4.1. Context-Mechanism- Outcome model...38
4.1.1. De instrumenten (mechanismes)...38
4.1.2. Context (SWOT-analyse)...38
4.1.3. Veel voorvoorkomende uitkomsten (outcomes)...38
Hoofdstuk 5: Conclusie...40
5.1. Introductie van conclusie...40
5.2. De aanbevelingen op verschillende niveaus...40
5.2.1. Bestaande regelgeving...41 5.2.2. Internationaal niveau...41 5.2.3. Europees niveau...41 5.2.4. Europese politiek...41 5.2.5. Praktische mechanismes...41 5.3. Eindconclusie...42 5.4. Discussie...42
5.5 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek...43
Bijlagen...44
Woordenlijst...48
Afkortingen
AVMD Audiovisuele Mediadiensten Richtlijn
EHRM Europees Hof van de Rechten van de Mens
EU Europese Unie
EVRM Europees Verdrag van de Rechten van de Mens
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
GATS General Agreement on Trade in Services
HVJEU Europees Hof van Justitie
IVESCR Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten
IVBPR Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
UNESCO United Nations Education Social Cultural Organization
VN Verenigde Naties
VS Verenigde Staten van Amerika
VOD Video on Demand
Hoofdstuk 1: Inleiding
Wat zou Europa zijn zonder kunst, muziek, musea, architectuur, design, literatuur, ambachten, mode en film? De geschiedenis van het continent gaat ver terug met haar eeuwenlange rijke historie en de vele grote namen uit het verleden. Cultuur verbindt ons allen en biedt ons veel. De verscheidenheid van culturen in Europa is een kostbaar goed.
Hoe kan de culturele diversiteit het beste worden beschermd in veranderende tijden? In Europese regelgeving domineert het economische aspect van cultuur. Dat komt mede doordat cultuur een sector van belang is voor de Europese economie. Echter, economische welvaart is niet het enige wat cultuur brengt. Cultuur brengt ook maatschappelijke welvaart1 en is een
aanjager van kennis en creativiteit. Met het oog op de toekomst is het van belang dat Europa een samenhangende en effectieve strategie vormt voor de Europese culturele en creatieve industrieën. Een strategie die het behoud en de waardering van cultureel erfgoed verbetert, de Europese identiteit promoot en culturele diversiteit viert. Een strategie die een brug weet te slaan tussen kunst, cultuur, economische bedrijvigheid, talent en technologie.
Culturele diversiteit en de Europese filmindustrie staan voor toekomstige uitdagingen, zoals toegenomen globalisering en nieuwe informatietechnologie. De problemen, zoals gebrek aan erkenning van het belang, die de Europese filmindustrie heeft zijn vergelijkbaar met de problemen van culturele diversiteit. De Europese filmindustrie draagt bij aan de bevordering van culturele diversiteit en krijgt derhalve een centrale plek in dit onderzoek. Omdat film een toegankelijk medium2 is om verschillende perspectieven en geluiden te laten horen, wordt de
filmindustrie ondersteund om diverse producties te kunnen blijven maken.3
Dit onderzoek kijkt naar het belang van culturele diversiteit en hoe culturele diversiteit bedreigd wordt in de context van de Europese filmindustrie. Het juridische raamwerk dat van belang is voor culturele diversiteit en de filmindustrie wordt geanalyseerd.
De onderzoeksvraag luidt als volgt: ‘’Hoe kan de Europese regelgever ervoor zorgen dat het regelgevend kader het belang van culturele diversiteit en de rol van de Europese filmindustrie daarin beschermt, aanmoedigt en waarborgt voor de toekomst?’’
De methodologie die gebruikt wordt, is gebaseerd op het model van “realistische evaluatie’’ dat ontwikkeld is door Tilley en Pawson in 1997.4 Dit model is niet enkel gericht op het
1 UNESCO, 2015, p.3 2 Burri-Nenova, 2015, p. 196.
3 Met programma’s zoals Creatief Europa. 4 Pawson & Tilly, 1997
resultaat (veel voorkomende uitkomsten) van de mechanismes (instrumenten) maar ook op de wijze hoe de resultaten tot stand zijn gekomen en wat de verschillende omstandigheden (Context) waren. ‘’Realistische evaluatie’’ tracht contextuele omstandigheden te identificeren die inzichtelijk maken of bepaalde mechanismes (instrumenten) effectief geweest zijn. Aan de hand van deze uitkomsten kunnen lessen geleerd worden voor verdere beleidsmaatregelen.
Schematisch model Context-Mechanism-Outcome
5De onderzoeksvraag wordt ondersteund door de volgende deelvragen:
De eerste deelvraag: Wat is het juridisch raamwerk voor culturele diversiteit en de Europese filmindustrie?
In hoofdstuk 2 worden de belangrijkste juridische instrumenten en praktische mechanismes met betrekking tot culturele diversiteit en de Europese filmindustrie geanalyseerd in de context van hun tijd. Een rechtshistorisch perspectief wordt gebruikt om het begin van deze descriptieve deelvraag te beantwoorden. Vervolgens wordt het huidige kader en de voorstellen voor nieuwe regelgeving geanalyseerd.
Het beginpunt van de analyse is het UNESCO-verdrag6, waarna het AVMD-richtlijn
geanalyseerd wordt en de analyse eindigt met een vooruitblik naar bepaalde nieuwe 5 Pawson & Tilly, 1997
6 UNESCO-verdrag betreffende de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen (2005)
CONTEXT
INSTRUMENTEN
regelgeving zoals het voorstel tot wijziging van de AVMD-richtlijn. De analyse probeert veelvoorkomende uitkomsten, die door de instrumenten en de context zijn beïnvloed, te vinden. Deze veelvoorkomende uitkomsten dienen als referentiepunten in de latere suggesties voor nieuwe regelgeving.
De tweede deelvraag: Welke problemen en gevaren zijn er nu, waardoor culturele diversiteit en de Europese filmindustrie in gevaar kan komen?
Hoofdstuk 3 beschrijft de context van deze tijd met alle omstandigheden die culturele diversiteit en de Europese filmindustrie kunnen bedreigen of bevorderen. Aan de hand van een SWOT-analyse7 wordt de context geanalyseerd zodat er een strategie gevormd kan
worden om deze bedreigingen het hoofd te bieden en de kansen aan te grijpen. Verder is er in hoofdstuk 3 aandacht voor de definitie van culturele diversiteit, het belang van culturele diversiteit en de rol van de Europese filmindustrie in het bevorderen, aanmoedigen en beschermen van culturele diversiteit.
In hoofdstuk 4 is er, na de analyse van de nieuwe context in hoofdstuk 3 en de koppeling van de vorige resultaten uit hoofdstuk 2, een suggestie voor een regelgevend kader dat rekening houdt met de nieuwe context en de vaak voorkomende uitkomsten genereert waardoor culturele diversiteit en de Europese filmindustrie beschermd, aangemoedigd en gewaarborgd voor de toekomst worden. In hoofdstuk 5 wordt het antwoord op de onderzoeksvraag geformuleerd. In de conclusie is een samenvatting van de vondsten van dit onderzoek en is er ruimte voor aanbevelingen voor vervolgonderzoek.
Hoofdstuk 2: Instrumenten
In dit hoofdstuk staan de internationale en Europese instrumenten en mechanismes op het gebied van culturele diversiteit en de Europese filmindustrie centraal. De verschillende instrumenten van de verschillende regelgevers en de impact van deze instrumenten worden in de context van hun tijd geanalyseerd. De analyses dienen later in dit onderzoek als basis voor suggesties voor het Europese regelgevend kader voor culturele diversiteit en de Europese filmindustrie.
Jaar Instrument8 Regelgever Focus Specifieke
bepalingen 1948 Universele Verklaring van de Rechten van de
Mens Verenigde Naties Mensenrechten art. 27
1966 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten Verenigde Naties Burgerrechten art. 27
1976 Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten
Verenigde Naties ESC-rechten art. 15
2000 Verklaring Culturele Diversiteit door Comité van Ministers Comité van Ministers, Raad van Europa Culturele diversiteit
2001 Universele verklaring betreffende Culturele
diversiteit Verenigde Naties Culturele diversiteit
2005 UNESCO-verdrag betreffende de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen UNESCO, Verenigde Naties Culturele diversiteit art. 4
*Bovenstaande tabel is niet uitputtend.
2.1. Internationale instrumenten
2.1.1. Geschiedenis
De Verenigde Naties heeft in 1948 de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) in het leven geroepen. 9 Artikel 27 UVRM bevat het recht om deel te kunnen nemen
aan het culturele leven van de gemeenschap, om te genieten van kunst en om gebruik te maken van de vruchten van wetenschappelijke vooruitgang.10 De UVRM heeft grote politieke
invloed gehad en in latere juridisch bindende instrumenten wordt naar het UVRM verwezen. 8 De volledige namen van de richtlijnen, verklaringen en verdragen zijn in de bibliografie te vinden.
9 Deze verklaring omschrijft de basisrechten van de mens en is een bron van universeel internationaal recht en heeft als basis gediend voor latere verklaringen en verdragen voor mensenrechten. Zoals het IVBPR, IVESCR en het EVRM. 10 Verder wordt ook de bescherming van geestelijke en materiele belangen uit het maken van een werk genoemd.
De consensus is dat een groot aantal bepalingen van de UVRM tot internationaal gewoonterecht, en daarmee juridisch bindend, behoort. Het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) (1966)11 schenkt aandacht aan etnische,
religieuze en linguïstische minderheden.12 Deze minderheden hebben het recht om hun eigen
cultuur en geloof te belijden en hun eigen taal te gebruiken. Deze bepaling is een interessante voorzet voor de latere term “culturele diversiteit”. In General Comment 2313 van de Human
Rights Committee wordt een positieve verplichting voor staten bevestigd. Het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) (1976)14 noemt in
artikel 15 ‘het meedoen in het culturele leven’.15 Staten verplichten zich om het recht zo in te
delen dat wetenschap en cultuur geconserveerd, ontwikkeld en verspreid blijven worden.16 In
dit kader erkennen de lidstaten de voordelen van aanmoediging en ontwikkeling van internationale contacten en samenwerking op wetenschappelijk en cultureel gebied.17 Na het
UNESCO-verdrag werd dit nogmaals bevestigd in General Comment 21 door de VN-commissie voor economische, sociale en culturele rechten.18
De voorgenoemde verklaringen en verdragen hebben het grondwerk gelegd voor het UNESCO-verdrag betreffende de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen van 2005, dat het uitgangspunt is geworden voor allerlei regelgeving inzake culturele diversiteit.19
2.1.2. Naam van het instrument
De strekking van het Unesco-verdrag is de bescherming van culturele uitingen. Men achtte het van belang dat de term “cultuuruitingen” expliciet in de titel van het UNESCO-verdrag opgenomen zou worden, aangezien op deze manier duidelijk zou zijn dat verwezen wordt naar de creaties van de geest die een uiting van cultuur zijn. Meer specifiek, wilde de audiovisuele sector er zeker van zijn dat audiovisuele mediadiensten binnen de reikwijdte van het verdrag zouden vallen en pleitte derhalve voor een breed begrip in de titel.
11 Is een juridisch bindend verdrag dat geratificeerd is door 169 landen. http://indicators.ohchr.org/
12 Artikel 27 IVBPR 13 CCPR, 1994
14 Dit verdrag is momenteel door 165 landen geratificeerd. http://indicators.ohchr.org/ 15 Artikel 15 lid 1 a IVESCR
16 Artikel 15 lid 2 IVESCR 17 Artikel 15 lid 4 IVESCR 18 United Nations, 2009
2.1.3. Ratio
De noodzaak voor wat het UNESCO-verdrag probeert te beschermen, ontstond in 1995 toen de Wereldhandelsorganisatie (WTO) werd opgericht tijdens de Uruguay-ronde van de GATT.20 Tijdens de onderhandelingen voor internationale handelsregels zouden diensten
(waaronder audiovisuele mediadiensten) onder de liberalisering van de handel vallen.21 De
eerdere ‘’culturele uitzondering’’22 zou niet lang meer houdbaar zijn. 23 De ‘’culturele
uitzondering’’ stond lidstaten toe om een tijdelijke vrijhandel uitzondering te maken voor culturele producten. De tegenstanders van deze liberaliseringen zagen een schrikbeeld voor zich waar de sterke en machtige entertainmentindustrie van Hollywood gemakkelijk de wereld zou kunnen bedelven onder de monocultuur.24 Dat zou vooral gebeuren wanneer
sommige landen de druk van grote landen, internationale organisaties en dominante aanbieders van mediadiensten niet aan zouden kunnen.25 De noodzaak was geboren voor een
juridisch bindend tegenwicht dat culturele uitingen en daarmee culturele diversiteit zou beschermen en zo voor meer balans zou zorgen tussen economische en culturele belangen.
2.1.4. Belang
Het UNESCO-verdrag legitimeert beleid van lidstaten dat culturele uitingen en culturele diversiteit tracht te beschermen.26 Maatregelen om de audiovisuele sector te beschermen en
aan te moedigen vallen onder het toegestane cultuurbeleid.
2.1.5. Impact
Het UNESCO-verdrag heeft dezelfde juridische status als een handelsverdrag van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).27 Het grootste effect van het UNESCO-verdrag is
uiteindelijk niet juridisch, maar politiek. Het juridische effect zit in het creëren van hetzelfde referentiepunt voor allen die het verdrag geratificeerd hebben en die culturele industrieën willen beschermen en aanmoedigen. Het zal zwakkere landen ook helpen om in toekomstige handelsonderhandelingen, hun cultuurbeleid te verdedigen tegen verzoeken tot liberalisering.
28 Het biedt juridische steun aan landen of supranationale organisaties (zoals de EU) om zich
sterk te maken voor gelijkwaardigheid tussen culturen en de verdwijnende culturele 20 Obuljen & Smiers et al, 2006, p. 69
21 Obuljen & Smiers et al, 2006, Ruiz-Fabri, p.75 22 Obuljen & Smiers et al, 2006, Smiers, pp. 14-15 23 Obuljen & Smiers et al, 2006, Neil, p.41 24 Obuljen & Smiers et al, 2006, Wiedemann, p.93 25 Obuljen & Smiers et al, 2006, Smiers, p.211 26 Obuljen & Smiers et al, 2006, Wiedemann, p. 101 27 Obuljen & Smiers et al, 2006, Ruiz-Fabri, p.73 28 Obuljen & Smiers et al, 2006, Wiedemann, p.107
diversiteit tegen te gaan. Het verdrag heeft de tweezijdige aard van culturele goederen en diensten in internationaal recht bevestigd. 29 Het politieke effect zit in de oorsprong van het
verdrag en het uiteindelijke effect van het verdrag wat in de volgende paragrafen benoemd zal worden.
2.1.6. Inhoudelijke aspecten
Om tot een internationaal verdrag te komen dat het benodigde cultureel-juridische tegenwicht kon bieden tegen de handelsverdragen, was het van belang dat het UNESCO-verdrag door vele landen geratificeerd zou worden. 30 Door het verdrag zou er een betere balans zijn tussen
de economische en culturele belangen. Het effect van de wens dat vele landen zouden tekenen, is terug te zien in een aantal bepalingen van het verdrag. De volgende bepalingen zijn afgezwakt in de verplichtingen die zij scheppen voor de staten. Ter illustratie noemen wij artikel 5 van het verdrag, dat in het eerste ontwerp de term ‘’recognize their obligations to protect and promote’’ had, wat later in de onderhandelingen afgezwakt is naar ‘’the right to formulate and implement their cultural policies and to adopt measures.’’.31 De andere
bepalingen zijn voornamelijk aanmoedigende bepalingen met weinig dwingende bewoordingen. 32 Er zijn wel twee bepalingen die van dwingendrechtelijke aard zijn.33 In
artikel 20.1. wordt expliciet vermeld dat het UNESCO-verdrag niet ondergeschikt is aan een ander verdrag (zoals een handelsverdrag van het WTO). 34 Het artikel zou de
tegenstrijdigheden die kunnen ontstaan tussen handelsverdragen en het UNESCO-verdrag uit de weg kunnen gaan doordat landen met in het achterhoofd het UNESCO-verdrag, andere handelsverdragen kunnen sluiten.35 Een vergelijking kan getrokken worden met artikel 167
VWEU, waar beslissingen over mededingingen of ander beleid ook culturele aspecten in ogenschouw moet nemen.36,37
De inhoud van het UNESCO-verdrag is niet uitputtend en dekt niet alle zaken die van belang zijn voor culturele diversiteit. De symbolische waarde38 van het verdrag wordt duidelijk met
zwakke bewoordingen zoals in artikel 7, waar woorden als: streven (endeavour) en het 29 Artikel 5 noemt de economische en de maatschappelijke kant van culturele goederen.
30 Obuljen & Smiers et al, 2006, Ruiz-Fabri, p.86 31 Graber, 2006, p. 563-564
32 Burri-Nenova, 2013, p.359
33 Artikelen 16 en 17 UNESCO-verdrag 34 Wiedemann, 2006, p. 107
35 Graber, 2006, p.566
36 Zie voor meer over artikel 167 VWEU, 2.3. 37 Avocats, 2010, p.201
creëren van een omgeving die actie aanmoedigt, de landen weinig verplichtingen geeft.39 De
verplichtingen zijn te goeder trouw inspanningsverplichtingen te noemen.40
2.1.7. Kritiek
Het UNESCO-verdrag heeft ook voldoende kritiek gekregen in de afgelopen twaalf jaar dat het bestaat. Er worden dan regelmatig vergelijkingen getrokken met de handelsverdragen van de WTO waar het UNESCO-verdrag tegenwicht zou moeten bieden om de balans tussen economische en culturele belangen moest herstellen. Door de afgezwakte bepalingen en de weinig verplichtende bepalingen dat het UNESCO-verdrag bevat wordt gesteld dat het UNESCO-verdrag niet voldoende operationeel is vanuit een juridisch perspectief. Het UNESCO-verdrag is niet te vergelijken met het effect dat de handelsverdragen van de WTO gehad hebben over de jaren in het genereren van jurisprudentie die de handelsregels verduidelijken. 41 Critici stellen dat het WTO-mechanisme de facto krachtiger is dan het
UNESCO-verdrag, omdat alleen handelsverdragen bindende mechanismes hebben die gesteund worden door sancties bij geschillen. Het afschrikkende effect van dit geschillenbeslechtingsmechanisme is aanzienlijk en geeft een sterke aansporing om bepaalde afspraken te respecteren. De geschillenbeslechtingsregeling in het UNESCO-verdrag heeft geen mogelijkheid tot sancties en bestaat alleen tussen de landen die getekend hebben.42
Aangezien de Verenigde Staten het UNESCO-verdrag niet getekend heeft en een grote exporteur van culturele uitingen is, heeft het UNESCO-verdrag minder slagkracht.43 Veel van
de termen en concepten in het UNESCO verdrag zijn aan interpretatie onderhevig, vooral de definitie van culturele diversiteit in relatie tot ‘’diversiteit van cultuuruitingen’ en de betekenis van ‘’ culturele uitingen’’. In de afwezigheid van jurisprudentie zullen deze termen vaag en onduidelijk blijven. 44
2.1.8. Conclusie
Het UNESCO-verdrag heeft ervoor gezorgd dat culturele diversiteit en de diversiteit van cultuuruitingen op de agenda staat en niet enkel en alleen vrijhandel de klok slaat.45 Het
juridische tegenwicht dat de voorstanders willen bieden met dit verdrag is wellicht niet het sterkste tegenwicht, maar het heeft symbolisch en politiek zijn invloed gehad en de basis 39 McGonagle, 2008, p.7 40 Graber, 2006, p.564 41 Avocats, 2010, p.47 42 Artikel 25 UNESCO-verdrag 43 Burri-Nenova, 2013, p.362 44 Avocats, 2010, p.48 45 Burri-Nenova, 2013, p.370
gelegd voor cultuurbeleid in de wereld. 46 Het instrument (UNESCO-verdrag) was een reactie
op de context van de tijd waarin handelsliberalisering populair werd. Het effect van het instrument is agenda-zettend en heeft groter bewustzijn gecreëerd van het belang van culturele diversiteit.
2.2. Europa
In Europa kijkt men naar de twee systemen en hun regelgeving betreffende culturele diversiteit en de Europese filmindustrie. Aan de ene kant is er de Raad van Europa met regelgeving en jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en aan de andere is er de Europese Unie met regelgeving en jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie (HvJEU).
2.2.1. Raad van Europa47
De Raad van Europa heeft verschillende organen, zoals: het Comité van Ministers48, de
Parlementaire Vergadering49 en het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM).50
Het Comité van Ministers schrijft standaard zettende teksten zoals aanbevelingen en verklaringen51 die juridisch niet bindend zijn maar wel invloedrijk zijn. Deze teksten worden
als inspiratie gebruikt of geciteerd in nieuwe regelgeving en wetten, of vinden hun weg via de jurisprudentie van het EHRM in bindend recht.
2.2.2. Jurisprudentie EHRM
Het EHRM heeft nergens het ‘recht tot cultuur’ of het ‘recht tot deelnemen aan het culturele leven’52 expliciet erkend. Volgens Donders is het niet nodig om aparte culturele rechten op te
stellen zolang er genoeg ruimte is in de bestaande bepalingen om culturele rechten te beschermen. Nieuwe rechten zouden alleen moeten worden ontwikkeld als zij daadwerkelijk iets toevoegen aan bestaande mensenrechten, als er voldoende consensus onder staten is en als zij voldoende duidelijk zijn om rechten en plichten met zich mee te brengen.53 Hieronder
worden de artikelen54 van het EVRM behandeld waar Het Hof de rechten van het EVRM
ruimer uitgelegd heeft, waardoor er gesproken kan worden van ingelezen ‘culturele rechten’.55,56
47 De Raad van Europa heeft 47 lidstaten en is in 1949 opgericht om de democratie en mensenrechten in heel Europa te bevorderen. Naast mensenrechten maakt de Raad van Europa zich ook sterk op het versterken van democratie en het stimuleren van culturele diversiteit.
48 Het Comité bestaat uit alle ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten, vertegenwoordigt de Europese regeringen en neemt beslissingen over nieuwe verdragen verklaringen en aanbevelingen.
49 De vergadering vertegenwoordigt de politieke bewegingen in Europa en is een platform waar parlementariërs uit 47 Europese landen elkaar kunnen treffen.
50 Individuen, groepen, organisaties en landen kunnen een klacht indienen tegen een lidstaat, door een beroep te doen op het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). De uitspraken van het Hof zijn definitief en bindend voor de betrokken staten.
51 Zoals de verklaring over Culturele Diversiteit van 7 december 2000 waar in de overwegingen gesteld werd dat culturele diversiteit essentieel is en gehandhaafd, beschermd en aangemoedigd dient te worden.
52 Zie bijvoorbeeld artikel 5 Universele Verklaring Culturele diversiteit, artikel 27 van IVPR en artikel 15 IVESCR 53 Donders, 2002, p.354
54 Artikel 8,9,10,11, en artikel 2 van het Eerste Protocol bij het EVRM: Recht op Onderwijs 55 Raad van Europa. 2017, p.3
Artikel 8 EVRM: Recht op eerbiediging van privé-, familie en gezinsleven
Het recht op privéleven wordt gezien als het recht op privacy en het op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het recht kan ook ingeroepen worden wanneer de staat bepaalde eisen stelt, die het op eigen wijze invullen van een leven belemmeren. Artikel 8 EVRM werd door het Hof in een aantal zaken die betrekking hadden op zigeuners57 gebruikt, om het recht
om het leven te leiden in overeenstemming met een culturele identiteit en het recht om vrij een culturele identiteit te kiezen, te waarborgen. In Chapman v. Verenigd Koninkrijk58 werd
in gesteld dat het leven in een caravan een essentieel onderdeel is van de identiteit van zigeuners en dat maatregelen die betrekking hebben op de huisvesting van verzoekster veel verder gaan dan alleen het recht op het respecteren van huisvesting. In deze casus gaat het om de culturele identiteit van verzoekster en de vrijheid om haar privé- en familieleven in die culturele traditie te leven. 59 Het Hof merkt op dat "er een internationale consensus is ontstaan
tussen de verdragsluitende staten van de Raad van Europa waarbij de bijzondere behoeften van minderheden worden erkend en een verplichting om hun veiligheid, identiteit en levensstijl te beschermen... niet alleen ter bescherming van de belangen van de minderheden zelf, maar om een culturele diversiteit als waarde voor de gehele gemeenschap te behouden ". Het Hof erkent dat artikel 8 EVRM positieve verplichtingen voor de staat bevat en de staat zorg dient te dragen dat eenieder zijn of haar privé-, familie en gezinsleven volgens zijn of haar culturele traditie en identiteit kan inrichten.
Artikel 9 EVRM: Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst
Vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst zorgen ervoor dat iedereen zijn geloof kan belijden of naar zijn overtuigingen kan leven. Enkel in sommige gevallen kan dit recht beperkt worden.60 Artikel 9 EVRM is een belangrijk recht voor minderheden om hun
identiteit te behouden en te beschermen. Het beschermt de uitoefening van geloof en gedachten, alleen of met anderen, in privé of openbare plekken. In Izzetin Doğan en Anderen v. tegen Turkije61 waren de volgers van het Alevi geloof geweigerd door een
overheidsinstantie om eenzelfde soort dienst te houden die de volgers van de Sunni-meerderheid wel mochten verlenen.62 De Alevi gelovigen vonden de weigering een
beoordeling van de hun geloof door de Staat. Het Hof zag hier een inbreuk op artikel 9 57 Bijvoorbeeld Roma of Sinti
58 Chapman v UK, 2001 59 Raad van Europa, p. 14 60 Zie lid 2
61 Izzetin Doğan v. Turkije, 2016 62 Raad van Europa, 2017, p. 19
EVRM in samenhang met artikel 14 EVRM.63 Het Hof was van mening dat "het recht van
een religieuze gemeenschap tot een autonoom bestaan het kernpunt vormt van de waarborgen in artikel 9 van het verdrag". 64
Artikel 10 EVRM: Vrijheid van meningsuiting
Artikel 10 omvat het recht op vrijheid van meningsuiting en persvrijheid. Het geeft eenieder het recht om een mening te koesteren en informatie te ontvangen. De mogelijkheid tot het beperken van dit recht wordt genoemd in lid 2. In Ulusoy en Anderen v. Turkije65 heeft het
Hof vastgesteld dat het verbod op een productie van een toneelstuk in het Koerdisch (in gemeentelijke gebouwen) een inbreuk was op de vrijheid van meningsuiting.66 Het opvoeren
van een toneelstuk in een andere taal kan geen reden zijn om deze vrijheid te beperken. Zo worden via artikel 10 EVRM ook linguïstische rechten beschermd.
Artikel 11 EVRM: Vrijheid van vergadering en vereniging67
Het samenkomen in verenigingen en vergaderingen is een essentieel onderdeel van de democratische samenleving en het recht hierop is vastgelegd in artikel 11 EVRM. Waar het Hof zich aanvankelijk richtte op het belang van politieke partijen in het waarborgen van pluralisme en democratie, heeft het Hof in zaken zoals Sidiropoulos en Anderen v. Griekenland68 en Gorzelik en Anderen v. Polen69 gewezen op dezelfde rol voor verenigingen
met doelen op het gebied van: culturele tradities en erfgoed, religie, etnische en minderheidsidentiteiten of artistieke, literaire en socio-economische ideeën en concepten.70
Zodoende is erkend dat verenigingen kunnen bijdragen aan culturele diversiteit.
Conclusie
Het EHRM heeft zoals hierboven de rechten van het EVRM ruimer uitgelegd om zo ruimte te maken voor de culturele aspecten van mensenrechten. 71,72,73 Er zijn geen nieuwe rechten in
het leven geroepen.
63 Verbod op discriminatie
64 Izzetin Doğan v. Turkije, 2016, § 93 65 Ulusoy v. Turkije, 2007
66 Raad van Europa, 2017, p.24 67 Donders, 2002, pp. 352-353
68 Sidiropoulos v Griekenland, 1998 §40 69 Gorzelik v. Polen, 2004 §92
70 Raad van Europa. 2017, p.14 71 Donders, 2002, p.354 72 Raad van Europa. 2017, p.3 73 Avocats,2010, p.104
2.3. Europese Unie
74De Europese Unie bestaat, onder andere, uit de volgende organen: Het Europees Parlement75,
De Europese Commissie76, De Raad van de Europese Unie77 en het HvJEU. Respect voor
culturele diversiteit is een fundamentele waarde van de Europese Unie78 en wordt officieel
beschreven in artikelen 22 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, 3 (3) VEU en 167 VWEU en informeel in het motto ‘In verscheidenheid verenigd’.79 Hieronder volgt
een analyse van de artikelen en wordt gebruik gemaakt van de jurisprudentie van het HvJEU. Het Hof lijkt wat ongemakkelijk met het beantwoorden van culturele vragen, maar heeft gedurende de jaren een aantal uitspraken gedaan met culturele overwegingen. 80 Waardoor er
ook van ingelezen culturele rechten gesproken kan worden.
Handvest 22
De Unie eerbiedigt de verscheidenheid van cultuur, godsdienst en taal.81
&
Artikel 3 (3) laatste volzin VEU
De Unie eerbiedigt haar rijke verscheidenheid van cultuur en taal en ziet toe op de instandhouding en de ontwikkeling van het Europese culturele erfgoed.
&
Artikel 167 VWEU82
De eerbiediging van de verscheidenheid van cultuur, godsdienst en taal is verankerd in het Handvest van de Europese Unie. Wanneer er Europese regelgeving wordt opgesteld of gehandhaafd, dient er met deze artikelen rekening gehouden worden. Het woord eerbiedigen is een minder sterke bewoording dan bijvoorbeeld het lichte ‘’aanmoedigen’’, het iets 74 De Europese Unie is het belangrijkste samenwerkingsverband tussen de 28 lidstaten. De Europese Unie heeft een sterke economische inslag, maar maakt zich ook sterk voor wetenschappelijk onderzoek, milieu en uitwisselingsprogramma’s op gebied van onderwijs of cultuur.
75 Het Europees Parlement is de rechtstreeks verkozen volksvertegenwoordiging van de Europese Unie. Zij controleert en heeft gedeelde wetgevende bevoegdheid.
76 De Commissie dient wetsvoorstellen in en controleert hoe regelgeving wordt geïmplementeerd en toegepast in de lidstaten. De Commissie heeft ook de bevoegdheid om namens de Europese Unie te handelen bij handelsverdragen (zoals bij de WTO) of bij andere verdragen van bijvoorbeeld de Verenigde Naties.
77 De Raad van de Europese Commissie bestaat uit de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten van de Europese Unie.
78 Craufurd-Smith, 2015, p. 20 79 Sassatelli, 2015, p.27 80 Smith, 2015, p. 22
81 In UNESCO-verdrag wordt taalkundige diversiteit genoemd in de overwegingen en artikel 6 (2) (b) 82 Artikel 167 VWEU is in de bijlage te vinden
zwaardere ‘’garanderen’’ en ‘’verzekeren’’. Het vergt minder inzet van de lidstaten.83
Hieronder volgt jurisprudentie van de bovengenoemde artikelen.
Artikel 22 Handvest en artikel 3 VEU
Artikel 22 Handvest en Artikel 3 VEU worden voornamelijk in zaken met betrekking tot taal besproken. Ten eerste, de zaak is Vardyn & Wardyn v. Polen (2011), waar het ging over de Litouwse spelling van de namen van een Pools-Litouwse vrouw die haar geboorte en trouwpapieren aangepast wilde hebben. Artikel 22 Handvest werd in deze zaak genoemd als argument om de verscheidenheid van taal en het vrij verkeer van personen te respecteren. 84
Een tweede zaak is Las v. PSA Antwerp(2013).85 In deze zaak ging het over een
arbeidsovereenkomst die volgens het Belgisch taaldecreet in de officiële taal opgemaakt moest zijn. De heer Las en PSA hadden een overeenkomst in het Engels. Toen de werkgever besloot om de heer Las te ontslaan, ging de heer Las naar de rechter en stelde dat de arbeidsovereenkomst niet geldig is geweest op grond van het Belgisch Taaldecreet. De rechter stelde een prejudiciële vraag over de uitleg van artikel 45 VWEU (vrij verkeer van werknemers). Het Hof verklaarde dat het een lidstaat vrij staat om een taal te stimuleren,86
maar een regeling die de verplichting oplegt om de grensoverschrijdende arbeidsovereenkomst in de officiële taal van de vennootschapszetel op te stellen, het vrij verkeer van werknemers in de weg staat. Door deze uitleg van de prejudiciële vraag met artikel 22 Handvest wordt de verscheidenheid van taal gerespecteerd.
Artikel 167 VWEU
Artikel 167 VWEU geeft een juridische basis aan de Europese Unie voor het maken van cultureel beleid. 87 Lid 4 van dit artikel geeft de Europese Unie de mogelijkheid om in alle regelgeving die zij maakt culturele verscheidenheid mee te nemen in de beoordeling. Voorbeelden volgen in de jurisprudentie, maar waar het op neerkomt, is dat bij de beoordeling van een bijvoorbeeld concurrentieverstorende overeenkomst niet alleen economische maar ook niet-economische en culturele argumenten kunnen meespelen.88 Alles
in de beoordeling moet in het algemene kader van de verwezenlijking van de in de verdragen vastgelegde fundamentele doelstellingen, waaronder respect voor culturele diversiteit en 83 McGonagle, 2008, p.6
84 Vardyn & Wardyn v. Polen 2011, §86 85 Las v. PSA Antwerp, 2013, §26 86 Las v. PSA Antwerp, 2013, §27 87 Smith, 2008, p. 38
sociale samenhang en pluralisme, passen.89 Een analyse van de zaken waarin artikel 167
VWEU genoemd wordt, zijn zaken die betrekking hebben op de vier vrijheden (het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal). Het HvJEU neemt voor het eerst een culturele overweging mee in de zaak Commissie v. Italië (1968), waar geoordeeld werd dat het niet toegestaan was dat Italië de export van kunstschatten belastte. Ten eerste, omdat het voor alle EU-lidstaten verboden is om douanetarieven in te stellen voor goederen tussen lidstaten. Ten tweede, vanwege het feit dat de kunstschatten worden geclassificeerd als goederen omdat ze te waarderen zijn in geld. In het Cassis du Dijon-arrest(1979) worden er naast de uitzonderingen op het vrij verkeer, neergelegd in artikel 36 artikel VWEU, ook andere belemmeringen op het vrij verkeer aanvaard wanneer zij voldoen aan dwingende eisen90 en voorwaarden.91 In Cinéthèque (1985) verbood Franse regelgeving de marketing
van video’s of films gedurende het eerste jaar van de release van de film, op grond van de bescherming van de Franse filmindustrie. Het maakte niet uit of de film in Frankrijk was gemaakt of ergens anders. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de bescherming van culturele activiteiten een dwingend vereiste is en dat de Franse wetgeving niet in strijd is met artikel 34 VWEU. Hier werd de bescherming van de socio-culturele identiteit van een lidstaat erkend. Dat werd ook erkend in Centro di Musicologia Walter Stauffer v. Finanzamt
München für Körperschaften (2006). Daar besloot het Hof dat “bepaalde voorwerpen die
verband hebben met de bevordering op nationaal niveau van cultuur en opleiding op hoog niveau, goede redenen kunnen zijn voor het algemeen belang.’’92 In de mededingingszaak
IMPALA v. De Commissie (2006) werd de fusie tussen SONY BMG en Bertelsmann
aangevochten93 door de Independent Music Publishers and Labels Association vanwege het
feit dat de fusie schadelijke gevolgen voor cultuur had door potentiele vermindering van de originaliteit en diversiteit van nieuwe artiesten en titels.94Het Hof heeft vastgesteld dat de
marktaandeelanalyse van de Commissie niet compleet was, omdat hun besluit geen rekening had gehouden met het belang van culturele diversiteit.95 In UTECA (2009) oordeelde het Hof
dat een maatregel van een lidstaat, waar televisieomroepen 5 % van hun bedrijfsinkomsten moesten besteden aan de voorfinanciering van Europese bioscoop- en televisiefilms alsook 89 The Centre for Media Pluralism and Freedom, 2013, p. 88
90 Voornaamste dwingende vereisten zijn; milieubescherming, consumentenbescherming, bescherming van de grondrechten en de verbetering van de arbeidsomstandigheden.
91 1. Gaat om een gebied waar het recht niet geharmoniseerd is. 2. Doel van algemeen belang. 3. Proportioneel voor het doel dat de lidstaat wil bereiken. 4. Maatregelen zonder onderscheid.
92 Centro v. Finanzamt 2006 , §. 45. 93 Avocats,2010, p.95
94 IMPALA v Commissie, 2006, §107 95 idem
meer specifiek 60 % van deze 5 % aan producties waarvan de oorspronkelijke taal een van de officiële talen van deze lidstaat was, geen staatssteun ten gunste van de filmindustrie van deze lidstaat vormde. Het voordeel van de maatregel kwam uit een algemene regeling zonder onderscheid, die geldt voor openbare als particuliere televisieomroepen.96 Zo heeft het Hof
een breed beeld van cultuur erkend.97
Conclusie
De voorgenoemde artikelen laten de verankering van cultuur en culturele verscheidenheid in de Europese regelgeving zien. Waar artikelen 22 Handvest en artikel 3 VEU voornamelijk over de diversiteit van taal gaat is artikel 167 VWEU breder te gebruiken. Doordat de Europese Unie een verregaande integratie en harmonisatie gepaard ziet gaan met economische vooruitgang,98 is artikel 167 VWEU interessant medium om de verscheidenheid
van culturen te stimuleren en te bevorderen doormiddel van het verbeteren van concurrentievermogen (stimuleringsprogramma’s zoals Creatief Europa). 99
96 UTECA, 2009, §44 en 45 97 Hacker, 2011, p.129
98 Craufurd-Smith 2008 pp. 35–66, Craufurd-Smith, 2015, pp. 12-16 99 Creatief Europa, 2013, overweging 1
2.4. Europese regelgeving betreffende audiovisuele mediadiensten
Tabel met Europese regelgeving voor audiovisuele mediadiensten
Onderstaande tabel geeft een overzicht van voormalige richtlijnen en verdragen en toekomstige regelgeving op het gebied van audiovisuele mediadiensten.
Jaar Instrument100 Regelgever Focus
1989 Televisie zonder Grenzen Richtlijn (oud) Europese Gemeenschap
Grensoverschrijdende televisie (economisch)
1989 Europees verdrag inzake Grensoverschrijdende
televisie (oud) Raad van Europa Grensoverschrijdende televisie (cultureel)
1992 Verdrag voor Cinematografische Coproductie (oud) Raad van Europa Coproducties, interculturele samenwerkingen
2001 Europees verdrag voor Bescherming van
Audiovisueel Erfgoed (huidig) Raad van Europa Beschermen van audiovisueel erfgoed voor nageslacht
2010 Audiovisuele mediadiensten Richtlijn (huidig) Europese Unie Vijf pijlers audiovisueel mediabeleid
2013 Creatief Europa Verordening (huidig) Europese Unie Subsidie en
ondersteuningsprogramm a cultuur en film.
2016 Voorstel Nieuwe AVMD Richtlijn (toekomstig) Europese Unie Jurisdictie-bepaling is versimpeld en gelijker trekken regels tussen lineaire en niet-lineaire mediadiensten
2016 Herzien verdrag voor Cinematografische
Coproductie (huidig) Raad van Europa Coproducties, interculturele samenwerkingen
2.4.1. Geschiedenis
Na de Eerste Wereldoorlog was de oorspronkelijke overheersing van de Europese filmindustrie verminderd en Hollywood duidelijk het nieuwe centrum van de wereldwijde filmproductie geworden.101 Hollywood exporteerde veel audiovisuele media en entertainment
naar Europa. Als reactie op deze machtsverandering en met angst voor zowel de economische 100 De volledige namen van de richtlijnen, verklaringen en verdragen zijn in de bibliografie te vinden.
als culturele impact van Hollywood, hebben veel Europese regeringen maatregelen ingevoerd om hun binnenlandse filmindustrie te beschermen. Dit werd voornamelijk gedaan in de vorm van import- en schermquota.102 Voordat de handelsverdragen er waren, was er in de Europese
Gemeenschap een zaak, Sacchi (1974), waar door het HvJEU bepaald werd dat grensoverschrijdende televisie onder vrij verkeer van diensten valt. Na deze zaak kwam de term “Shared European Audiovisual Space” naar voren en werden er richtlijnen opgesteld zoals de Televisie Zonder Grenzen richtlijn en het Europees verdrag inzake Grensoverschrijdende televisie, om een gedeelde Europese markt voor audiovisuele mediadiensten te creëren. Deze richtlijnen bevatten mogelijkheden om de audiovisuele industrie en de Europese filmindustrie te beschermen tegen vrijhandel. Deze maatregelen werden toegestaan in de GATT-handelsovereenkomsten onder de noemer van “culturele uitzondering’’103. Tijdens de internationale handelsonderhandelingen waar de WTO werd
opgericht, dreigde het doembeeld van complete vrijhandel in audiovisuele mediadiensten.104
De Europese Unie zocht naar manieren om haar audiovisuele sector en de culturele diversiteit te kunnen beschermen. Hierna gaan wij de huidige AVMD-richtlijn analyseren.
Het Europees Audiovisueel beleid is gebaseerd op de volgende vijf pijlers. 1. Culturele diversiteit. 2. Bescherming van minderjarigen. 3. Bescherming van de consument. 4. Pluralisme in de media. 5. Bestrijding van religieuze en rassenhaat.
2.4.2. Naam instrument
De AVMD-richtlijn vormt momenteel het middelpunt van EU-regelgeving die betrekking heeft op de audiovisuele sector.105 De richtlijn volgt de Televisie zonder Grenzenrichtlijn van
1989 op, die al bepaalde regelgevende elementen bevatte over de culturele diversiteit.106
2.4.3. Ratio
De audiovisuele sector is van groot belang voor de Europese Unie. Door nieuwe technieken kwamen er meer grensoverschrijdende vraagstukken naar boven en was er vraag naar een duidelijk Europees regelgevend kader.107 Zo wordt er gewezen op de rechtsonzekerheid en
ongelijkheid waarmee aanbieders van audiovisuele mediadiensten worden geconfronteerd
102 Burri, 2006, p.196 103 Wiedemann, 2006, p.91 104 Wiedemann, 2006, p.91 105 Irion & Valcke, 2015. P.87 106 Irion & Valcke, 2015, p.80 107 Lindenkamp, 2008, pp.78-79
door de komst van on-demand diensten. Verder blijft de bijdrage aan de totstandkoming van de interne markt en aan het ontstaan van één enkele informatieruimte een doel.108
2.4.4. Belang
De audiovisuele sector is van een groeiend belang voor de maatschappij. Audiovisuele media, en in het bijzonder film, zijn zeer geschikt voor het aantrekken en aanspreken van een breed publiek.109 Het is een uitstekend medium om vorm te geven aan bepaalde ideeën, culturen en
identiteiten. Maar het is ook belangrijk voor onderwijs, cultuur en democratie. Bijvoorbeeld voor de democratie waar het de vrijheid van informatie, diversiteit van meningen en mediapluralisme betreft.
2.4.5. Impact
Het instrument is een richtlijn met minimumharmonisatie op de door de AMVD-richtlijn gecoördineerde gebieden. Het staat de lidstaten vrij om strengere bepalingen in lijn met de richtlijn te maken.110 Dat houdt in dat er nog ruimte overgehouden moet worden voor de
lidstaten om specifieke regelgeving op te stellen en zo in te spelen op de nationale situatie en behoeftes. Het effect van de AMVD-richtlijn is dat er op de vijf pijlers van het audiovisueel beleid een geharmoniseerd regelgevend kader kwam.
2.4.6. Inhoudelijke aspecten
Het eerdergenoemde artikel 167 VWEU noodzaakt de Europese Unie om culturele belangen in regelgeving mee te nemen. De regels worden voornamelijk vanuit het perspectief van economische integratie en harmonisatiedoeleinden gemaakt. Dit komt omdat de Europese Unie een gedeelde competentie heeft op het gebied van cultuur. Het is belangrijk om deze beperking in het achterhoofd te houden.
De AVMD-richtlijn is opgebouwd aan de hand van enkele uitgangspunten. De eerste is de wenselijkheid van een shared European Audiovisual Space, een project dat zijn oorsprong vindt in de eerdere samenwerking met de Raad van Europa. Het tweede uitgangspunt, zijn economische en culturele doeleinden. Audiovisuele mediadiensten zijn net zozeer culturele diensten als economische diensten; wat overeenstemt met de tweezijdige kant van culturele goederen, zoals die in het UNESCO-verdrag is genoemd.111 Op cultureel vlak gaat het om het
Europees gedachtegoed dat tot uiting komt in bijvoorbeeld films. Op economisch vlak speelt 108 Eijk, van, 2008, p.552
109 Mededeling Commissie, 2014, p.17 110 Artikel 4 AVMD-richtlijn
het vrij verkeer van diensten binnen de interne markt mee.
AVMD-richtlijn is een enigszins onlogisch opgebouwde richtlijn. De richtlijn begint met een verscheidenheid aan overwegingen over belangrijke onderwerpen, die uiteindelijk niet vertaald worden naar (verplichting scheppende) bepalingen in de richtlijn.112 De richtlijn
bevordert culturele diversiteit door de productie en distributie van Europese films en andere audiovisuele inhoud te ondersteunen in. Dit gebeurt middels een verplichting voor omroepen om ten minste de helft van hun uitzendingstijd toe te wijzen aan Europese films en programma's, bepaalde uitzonderingen daargelaten (artikel 1n AVMD-richtlijn). 113 In
tegenstelling tot de Televisie zonder Grenzen richtlijn, is de AVMD-richtlijn ook van toepassing114 op niet-lineaire mediadiensten (on demand). Voor deze niet-lineaire diensten is
een graduated “tiered’’ regulation opgesteld.115 Graduated verwijst naar gradaties in
regelgeving.116 Er zijn strengere voorschriften voor lineaire mediadiensten, de zogeheten push
media, aangezien die de kijker woorden voorgeschoteld via het scherm. Bij niet-lineaire mediadiensten, de zogeheten pull media, kiest de kijker zelf en “trekt” hij de mediadienst zelf uit het laatje. Het verschil tussen deze diensten, zit in de mate van controle van de kijker. In overweging 69 van de AVMD-richtlijn wordt er gesproken van het potentieel van lineaire mediadiensten om televisieomroepen gedeeltelijk te vervangen. Daarom dienen niet-lineaire mediadiensten ook bij te dragen aan het bevorderen van Europese werken en een actieve bijdrage te leveren aan de bevordering van de culturele verscheidenheid, door specifieke ruimte voor Europese inhoud in catalogi toe te wijzen of anderszins te promoten.
117 In het voorstel van 2016 is er geopperd om een minimum percentage aan Europese werken
te reserveren op een prominente plek.118
2.4.7. Kritieken
De critici van de AVMD-richtlijn vinden de richtlijn nauwelijks een verbetering op de Televisie Zonder Grenzen Richtlijn, wat betreft de bijdrage aan culturele diversiteit in de Europese audiovisuele markt.119 Zij zien een groot verschil tussen de sterke retoriek in de
overwegingen en het gebrek aan krachtige bepalingen in de richtlijn. Er worden ook 112 Voorbeelden zijn: Mediageletterdheid, rechten van mensen met een visuele of auditieve handicap.
113 Artikel 16 114 Artikel 2
115 Bepalingen uit hoofdstuk 3 van toepassing op alle aanbieders van mediadiensten en de bepalingen in hoofdstuk 4 alleen voor de niet-lineaire mediadiensten.
116 Lindenkamp, 2008, p. 75 117 Iron & Valcke, 2015, p. 81
118 Artikel 13 voorstel tot wijziging AVMD-richtlijn 119 Burri, 2009, p.26
vraagtekens gezet bij de effectiviteit van quota mechanismes en het onderliggende concept van culturele diversiteit wat in de richtlijn ten grondslag ligt. 120 Een term als Europese
werken zegt niets over de kwaliteit, originaliteit of diversiteit van een werk. 121 Zonder een
kwalitatieve eis is een maatregel als deze een puur economische maatregel die verhuld is onder culturele diversiteit. 122 Een ander groot gemis is het ontbreken van verplichtende
bepalingen voor mediageletterdheid, een vaardigheid die van belang kan zijn voor het begrijpen en waarderen van o.a. Europese films.123
In het voorstel tot wijziging van de AVMD-richtlijn is een kritiekpunt over de jurisdictiebepaling meegenomen, deze is versimpeld in vergelijking met voorheen en de Commissie hoopt minder geschillen over de jurisdictie te krijgen. Door de nieuwe jurisdictiebepaling komen er wel hogere verplichtingen voor het verzamelen van informatie van aanbieders van mediadiensten door de nationale instanties.
Verdere belangrijke punten uit het voorstel tot wijziging van de AVMD-richtlijn zijn duidelijkere regels omtrent de onafhankelijkheid van de toezichthouders, betere bescherming van journalisten en het apart stellen van toegankelijkheid voor mensen met een audio- of visuele beperking via de Toegankelijkheidsakte.
2.4.8. Conclusie
De audiovisuele mediadiensten sector is een sector die continue aan verandering onder hevig is en waar er elk moment nieuwe technologieën of spelers kunnen komen. De AVMD-richtlijn behandelt alle onderdelen van de vijf pijlers van Europees audiovisueel beleid. Er zijn wel kanttekeningen te plaatsen bij de effectiviteit van het bevorderen van culturele diversiteit (zie kritieken hiervoor). Verder is het vanwege de snelle opkomst van internet en video-on demand124 tijd voor een wijziging van de AVMD-richtlijn. Het onderscheid tussen
lineaire en niet-lineaire mediadiensten blijft voorlopig nog in het audiovisueel mediabeleid en de verwachting is dat in een volgende wijziging dit onderscheid zal verdwijnen. Op het gebied van culturele diversiteit via de AVMD-richtlijn valt nog terrein te winnen.
120 Burri, 2009, p. 26 121 Burri, 2009,p.13 122 Burri, 2009,p.14
123 Meer hierover in hoofdstuk 4
2.5. Overige Instrumenten
De vroegere culturele initiatieven van de Europese Unie (Rafaël, Kaleidoscope, Ariane, Cultuur2007) kenmerkten zich met duidelijke culturele thema’s als cross-cultureel begrip, gemeenschappelijke Europese identiteit en waarden met doelen voor de sector op het gebied van professionalisering en ontwikkeling van de sector.125,126 Het Creatief Europa programma
richt zich meer op de economische en technologische ontwikkeling en de zorgen op dat gebied. 127 Het 'creativiteitsframe' richt zich op het potentieel van de cultuur om het Europese
concurrentievermogen te bevorderen. 128 De focus op de culturele creatieve industrieën dringt
door in andere witboeken en strategieën.129 Cultuur is niet een bijproduct van ontwikkeling,
maar eerder de oorsprong voor duurzame ontwikkeling en innovatie. Hier gaan we een aantal praktische mechanismes op het gebied van cultuur behandelen.
2.5.1. Creatief Europa
Creatief Europa is de opvolger van de subsidieprogramma’s CULTUUR2007, MEDIA 2006 en MEDIA MUNDUS. Creatief Europa bestaat uit twee sub programma’s: Cultuur en MEDIA. 130 Met het Creatief Europa-programma wil de Europese Unie een impuls geven aan
de Europese muziek- en filmindustrie. De EU investeert jaarlijks € 1,46 miljard in audiovisuele en culturele sectoren via het Creative Europe programma.131 Daarnaast is het de
bedoeling dat het repertoire van bioscopen die subsidie krijgen 55 procent van de films van Europese makelij zijn.132 Het MEDIA programma ondersteunt rond de 300 films per jaar, de
helft van de Europese films die gedistribueerd worden buiten het land van herkomst zijn films met MEDIA subsidie. 133Zo draagt Creatief Europa bij aan de culturele en taalkundige
diversiteit. In juni 2016 is er een samenwerking met het Europees Investeringsfonds aangegaan om producenten de optie tot een garantiefaciliteit te geven, dat extra investeringen in film zal losmaken. Het huidige programma van Creatief Europa loopt tot 2020. Het Creatief Europa programma heeft maar een beperkte omvang wanneer het vergeleken wordt met de totale bedragen van nationale steun door de lidstaten of vergeleken wordt met andere 125 Konopka, 2015, p.5
126 Avocats, 2010, p. 263 127 Smith, 2015, p. 17
128 Zoals uiteengezet in de secties over de ondersteuning van de mediasector en de culturele en creatieve industrieën, transformeert de audiovisuele sector met de opkomst van digitale technologie. Dit creëert bijkomende kwesties, zoals de bescherming van intellectuele eigendom, de toegang tot financiering in een relatief nieuwe en veranderende sector, en zorgt voor een goede verdeling van werken.
129 Littoz-Monnet, 2015, p. 27 130 Europese Commissie, 2012, p. 3 131 Artikel 24 Creatief Europa 132 Kandaly, 2015, p.p. 49-50 133 Irion & Valcke, 2015, p. 86
onderdelen van de Europese begroting.134 De bedragen zijn niet hoog genoeg om tegenwicht
te bieden tegen de Amerikaanse dominantie op de audiovisuele markt. Echter stuurt het wel een belangrijk signaal van Europese culturele samenwerking. 135 Voor het vervolg van het
programma zou het goed zijn als de politiek naast de mooie woorden van het belang van de filmindustrie en culturele diversiteit, ook mooie bedragen zou toevoegen.
2.5.2. Verdrag voor Cinematografische Coproductie & EURIMAGES
De internationale coproductie van speelfilms, waar bedrijven van twee of meer landen betrokken zijn die de films financieren en produceren, kunnen gezien worden als de poort naar diversiteit van cultuuruitingen. Aangezien het de uitwisseling van menselijk en geestelijk kapitaal mogelijk maakt, zowel technisch als artistiek, over grenzen en landen heen. Het faciliteert de circulatie en distributie van films over twee of meerdere filmmarkten. Cultureel en audiovisueel beleid, dat culturele diversiteit aanmoedigt en respecteert, zijn een noodzakelijke toevoeging aan handelsbeleid. 136Dankzij dit verdrag zijn er meerdere films in
samenwerking tussen productiebedrijven van verschillende landen geproduceerd. Er ontstaat een kruisbestuiving van kennis, distributiemogelijkheden en afzetmarkt.
De Raad van Europa heeft het fonds EURIMAGES opgezet in 1989. Het is het primaire audiovisuele ondersteuningsmechanisme van de Raad van Europa naast het verdrag voor Cinematografische Coproductie. Negentig procent van het budget gaat naar het ondersteunen van coproducties. Andere ondersteunende activiteiten waar EURIMAGES zich mee bezighoudt zijn initiatieven op het gebied van distributie, bioscoopvertoningen en digitalisering.137
134 Konopka, 2015, p.12, p.25
135 Bondebjerg & Novrup Redvall et all, 2015, p.4.
136 Artikel 2.1. Verklaring Culturele diversiteit door de Raad van Europa’s Comité van Ministers 2001. 137 Bondebjerg & Novrup Redvall et all, 2015, p.104
2.6. Cultural Watchdog
Er zijn verschillende actoren die zonder regelgeving op te stellen wel degelijk hun bijdrage kunnen leveren aan de bevordering van culturele diversiteit en de Europese filmindustrie. 138
Deze actoren kunnen fungeren als een ‘’cultural watchdog’’, een functie in een democratische samenleving die het belang van diversiteit van cultuur zal verdedigen. De cultural watchdog is een mechanisme dat ook effect heeft op de context. Het maatschappelijk middenveld kan invloed uitoefenen op overheden om het belang van culturele diversiteit op de agenda te zetten en tegengas te bieden tegen een paar culturele reuzen.139 Wetenschappers
kunnen bijdragen met het door ontwikkelen van theorie over culturele diversiteit en de theorie uiteindelijk koppelen aan een strategie om culturele diversiteit te verdedigen. Culturele verschraling valt niet op door de stroom van nieuwe entertainment producten uit bijvoorbeeld Amerika, die hip, nieuw en mooi gemaakt zijn.140 Hoe maak je duidelijk, zonder
snobistisch over te komen, dat culturele diversiteit belangrijk is en markten zoals de audiovisuele mediadiensten gereguleerd dient te worden om culturele diversiteit te waarborgen promoten en te beschermen?141
Naast formele instrumenten zoals regelgeving zijn er dus vele praktische mechanismes die allen effect kunnen hebben op de gewenste uitkomst. In de conclusie zullen al deze factoren bij elkaar genomen worden om tot een antwoord te komen.
138 UNESCO,2015, hoofdstuk 4, p.14 139 Obuljen & Smiers et al, Smiers, p.209 140 Obuljen & Smiers et al, Smiers, p.210 141 Obuljen & Smiers et al, Smiers, p.210
Hoofdstuk 3:
Context
3.1. Definitie Culturele diversiteit
De woorden culturele diversiteit en culturele verscheidenheid worden inwisselbaar gebruikt. Bij de term culturele diversiteit wordt vaak de term culturele uitzondering genoemd. Dit komt door het feit dat de term culturele diversiteit de term ‘’culturele uitzondering’’ verving tijdens de WTO-onderhandelingen.142De vervanging van de term culturele uitzondering was
belangrijk omdat het verdedigende 143 concept culturele uitzondering door de tegenstanders
van deze uitzondering gezien werd als een manier om protectionistisch144 en xenofobisch145
beleid te verbloemen. Culturele diversiteit is een positief concept dat de waardigheid146 van
een enkele cultuur niet tegenover de vermindering van een andere cultuur plaats, maar juist een vreedzame samenleving van culturen naast elkaar voorstelt.147
De verschillende definities die te vinden zijn voor culturele diversiteit zijn over twee benaderingen te onderscheiden.148
Benadering 1: Culturele diversiteit binnen een land.
Benadering 2. Culturele diversiteit tussen meerdere landen.
Voor dit onderzoek gaat het om culturele diversiteit tussen de lidstaten van de Europese Unie, maar om culturele diversiteit binnen een territorium. Oftewel het begrip culturele diversiteit tussen natiestaten, gemeenschappen en/of culturen. Het gaat dan enerzijds om bevordering van de interculturele dialoog en anderzijds over de noodzaak van een evenwichtige uitwisseling149 van culturele goederen.150 Met de evenwichtige uitwisseling van culturele
goederen gaat het ook wel om het internationale aspect. Voor de definitie van culturele diversiteit houden wij het UNESCO-verdrag aan om artikel 4 (1).151
“Cultural diversity” refers to the manifold ways in which the cultures of groups and societies find expression. These expressions are passed on within and among groups and societies.
142 Obuljen & Smiers et al, 2006, Wiedemann p.93
143 Verdedigend in de trant van verdedigen tegen verdere liberaliseringen van handel. 144 Protectionisme staat voor het beschermen van eigen handelsbelangen.
145 Xenofobie is de angst voor het vreemde.
146 In de preambule en artikelen 2.3 (principle of equal dignity of cultures) en 7.1.a.UNESCO-verdrag 147 Obuljen & Smiers et al, 2006, Wiedemann, p.93
148 Schramme, 2007, p. 613
149 Waaronder het beschikbaar zijn van markten. 150 Schramme, 2007, p. 613
3.2. Het belang van culturele diversiteit
In de literatuur zijn er verschillende argumenten te vinden voor de bescherming van culturele diversiteit en het belang van culturele diversiteit voor de wereld om de wereld duurzaam door te kunnen geven aan volgende generaties. 152 Het gaat hier om vier dimensies van
duurzaamheid: milieu, sociale153, economische en culturele duurzaamheid. 154 Het
UNESCO-verdrag heeft de definitie van beschermen opgenomen in artikel 4 lid 7.155 Hieronder de drie
volgende argumenten en sub-argumenten: Het biodiversiteitsargument (intrinsiek, economisch), het mensenrechtenargument (identiteit en gelijkheid) en het democratische argument (maatschappelijk).156
3.2.1. Biodiversiteit argument
Het eerste parallel dat getrokken werd tussen culturele diversiteit en biodiversiteit was door het rapport van UNESCO ‘’Our Creative Diversity’’ geschreven door de Wereld Commissie voor Cultuur en Ontwikkeling in 1995. Het rapport reflecteerde een nieuwe aanpak voor het ontwikkelen van cultuur en cultureel beleid, weg van de focus op alleen maar preserveren157,
naar een focus van culturele groei en de ontsluiting van creatief potentieel.158 Zoals natuurlijk
kapitaal bestaat uit natuurlijke bronnen, ecosystemen en biodiversiteit. Zo bestaat cultureel kapitaal uit culturele bronnen, culturele netwerken en culturele diversiteit.159 Culturele
diversiteit is een bron van uitwisseling, innovatie en creativiteit. Culturele diversiteit is net zo belangrijk voor de mensheid als biodiversiteit is voor de natuur.160 In de derde overweging
van het UNESCO-verdrag staat dat culturele diversiteit een rijke en gevarieerde wereld creëert, dat de reeks keuzes vergroot en de menselijke capaciteiten en waarden voedt. 161
Culturele diversiteit kan onze levens meer textuur geven en interessanter maken. Het opent alternatieve perspectieven en levenswijzen.162 Het gevaar van een homogene cultuur zal de
keuzemogelijkheden van individuen verminderen. Bepaalde culturele uitingen zullen niet economisch vatbaar zijn zonder een groot genoeg bereik te hebben. 163 Een voorbeeld is de
152 Obuljen & Smiers et al, 2006, Wiedemann p.95
153 Bogdandy, 2008, p.243 noemt het belang van culturele diversiteit in het vormen van identeit. 154 Throsby, 2008, p. 153
155 “Protection” means the adoption of measures aimed at the preservation, safeguarding and enhancement of the diversity of cultural expressions.
156 McGonagle, 2008, p.3
157 Preserveren is wat statischer in stand houden. 158 Obuljen & Smiers et al, 2006, p. 24. 159 Throsby,2008 p. 153
160 Artikel 1 Universele verklaring over culturele diversiteit van 2 november 2001. 161 Overweging 3 UNESCO-verdrag
162 Smith,2015 p.35 163 Smith, 2015, p.34
productie van Nederlandse films, wanneer de Nederlandse filmmarkt helemaal geliberaliseerd is, zou het goed kunnen dat er op een gegeven moment geen Nederlandse films meer gemaakt worden en de keuzemogelijkheid zal verdwijnen.164
3.2.2. Mensenrechten argument165
Het beschermen van de culturele diversiteit impliceert het respecteren van mensenrechten. Op het vlak van de mensenrechten zijn er bepalingen opgenomen in het UNESCO-verdrag, maar wat nu precies de relatie tussen culturele diversiteit en mensenrechten is, blijft onduidelijk. Ook over het bevorderen van culturele diversiteit binnen een bepaalde samenleving of het toekennen van individuele rechten, worden geen uitspraken gedaan.166 Het argument voor
culturele diversiteit mag niet misbruikt worden om iemands rechten te verminderen, wat eenzelfde soort verbod is als in artikel 17 van het EVRM is genoemd.167 Zonder discriminatie
en met gelijkheid kan het doel van culturele diversiteit bereikt worden. Overweging 4 van het UNESCO-verdrag geeft bijvoorbeeld ambitieus aan dat deze praktijken van tolerantie en respect die culturele diversiteit bevorderen, ook de vrede en veiligheid op lokaal, nationaal en internationaal niveau zullen vergemakkelijken.168 Het identiteitsargument is gegrond op basis
van zorgen over individuele en groepswaardigheid. Als individuen en groepen worden geweigerd de vrijheid om hun identiteiten te onderhouden en te ontwikkelen, met inbegrip van de uitoefening van hun vrijheid van meningsuiting en andere fundamentele vrijheden kan hun waardigheid nadelig worden beïnvloed.169
Article 4 - Human rights as guarantees of cultural diversity170
The defense of cultural diversity is an ethical imperative, inseparable from respect for human dignity. It implies a commitment to human rights and fundamental freedoms, in particular the
rights of persons belonging to minorities and those of indigenous peoples. No one may invoke cultural diversity to infringe upon human rights guaranteed by international law, nor
to limit their scope.
164 Smith, 2015, p. 35 165 Smith, 2015), p.36 166 Schramme, 2007, p. 614 167 Artikel 2 (1) UNESCO-verdrag 168 Overweging 4 UNESCO-verdrag 169 Bogdandy, 2008, p.243
3.2.3. Democratisch argument
Het democratische argument voor culturele diversiteit gaat dat allerlei uitingen en stemmen van verschillende mensen en makers gehoord moeten kunnen worden.171 Dat diegenen die
beslissen over welke films en kunstwerken te zien zijn niet te machtig zijn en niet enkel maar een paar mensen beslissen wat bestsellers en kaskrakers worden.172 Hoe kan een democratie
functioneren als alleen een paar artistieke (geluiden) stemmen mee tellen?173 Het zou in het
democratisch en maatschappelijk belang zijn van alle burgers om een cultureel landschap te hebben dat open is voor zo veel mogelijke vormen van cultuuruitingen en dat sociale cohesie zal bevorderen. 174
Conclusie
Culturele diversiteit is van duurzaam belang van de mensheid. Er zijn drie argumenten met verschillende sub-argumenten te onderscheiden. Het biodiversiteitsargument (intrinsiek, economisch), het mensenrechtenargument (identiteit en gelijkheid) en het democratische argument (maatschappelijk).175 Waar culturele diversiteit in het gedrang komt, zal er een
verlies in diversiteit, mensenrechten en democratie zijn. Er zullen minder mogelijkheden tot nieuwe inzichten zijn, minder ijkpunten voor identiteit en gelijkheid tussen verschillende mensen.
171 McGonagle, 2008, p. 3
172 Obuljen & Smiers et al, Smiers, p.212 173 Obuljen & Smiers et al, Smiers, p.213 174 Obuljen & Smiers et al, Smiers, p.214 175 McGonagle, 2008, p.3
