The Whisper Game
Een onderzoek naar de ontwikkeling van sociale wijkteams vanaf de theoretische aanzet tot implementatie in de praktijk
Jamie Nolst Trenite
Studentnummer: 10008772 Docent: Imrat Verhoeven
Tweede lezer: Dr. Robin Pistorius Research project: Who Cares?! Datum: 23-‐06-‐2015
Voorwoord
Op deze eerste bladzijde blik ik terug op het student-‐zijn aan de Faculteit van Politieke Wetenschappen van de Universiteit van Amsterdam. Student, maar vanaf mijn geboorte ook bewoner van Amsterdam. Veel heb ik als inwoner zien veranderen in mijn stad; het waren allereerst uiterlijke veranderingen, die ik bijvoorbeeld als bewoner van de Pijp meemaakte. De halte van de Noord-‐ Zuidlijn, het project waaraan ik in de Bachelorfase een paper aan heb gewijd ligt pal naast mijn deur. Waar het echter als politieke wetenschapper om gaat zijn de
bestuurlijke veranderingen en processen in de boezem van de stad. Kan je je daaraan onttrekken? Wil je je daaraan onttrekken … ? De Franse
schrijver en politicus Charles de Montalembert (1810-‐1870) sloeg de spijker wat mij betreft op zijn kop toen hij zei: ‘vous avez beau ne pas vous occuper de politique, la politique s’occupe de vous tout de meme’. Vrij vertaald:’ je kan je wel mooi niet met de politiek willen bemoeien, de politiek bemoeit zich wel met jou’. Als iets deze ontwikkeling wel illustreert is het de aanvankelijke uitbouw en thans afslanking van de verzorgingsstaat. De politiek als hoeder van de welvaart en het welzijn van de burger staat in deze tijd voor grote opgaven, met name op gemeentelijk niveau. Een grote operatie waar de gemeenten in Nederland voor staan werd het onderwerp van mijn afstudeerscriptie.
Graag wil ik nu mijn waardering en dank uitspreken voor mijn scriptiebegeleider de heer dr. Imrat Verhoeven, die vanaf het begin er met mij naar heeft gestreefd om het uiterste uit mijn scriptie te halen. Vervolgens dank ik alle respondenten die ruimschoots tijd voor mij hebben vrijgemaakt om mij te woord te staan.
Het is juni 2015. De ‘zekerheid’ van het leven van een student aan de universiteit waar ik leerde kritische vragen te stellen en objecten van onderzoek te selecteren maakt plaats voor de ‘onzekerheid’ erbuiten, die mij voor nieuwe vragen stelt. Laat ik besluiten met nog één uitspraak die geen verwijzing behoeft: ‘ik heb er zin an…’
1 Inhoudsopgave
1 INHOUDSOPGAVE ... 3 2 INLEIDING ... 5 HOOFDVRAAG: ... 9 DEELVRAGEN: ... 9 2.1 SAMENVATTING ... 10 2.2 ROADMAP ... 11 3 THEORIE ... 124 CASUS & METHODOLOGIE ... 16
4.1 LIJST VAN RESPONDENTEN ... 19
5 GESCHIEDENIS SOCIALE WIJKTEAMS ... 21
5.1 VAN MINISTER TOT WIJKCOACH ... 23
5.1.1 RIJK ... 24 5.1.2 KENNISINSTITUTEN ... 26 5.1.3 GEMEENTE AMSTERDAM ... 27 5.1.4 AMSTERDAM-‐NOORD ... 28 5.1.5 KRIJTMOLENALLIANTIE ... 29 5.1.6 WIJKTEAM DORAS ... 30
6 WELKOM IN DE SOCIALE WERKELIJKHEID ... 32
6.1 PILOTS ... 34
6.2 COMPLEXE STAD ... 36
7 COLLECTIEF VS INDIVIDUEEL ... 40
8 INTEGRAAL MAATWERK, GEORGANISEERD VANUIT KOKERS ... 43
8.1 WIJKZORG ... 43
8.2 HET VERKOKERDE RIJK ... 45
8.3 GEMEENTELIJKE POLICY SANDWICH ... 47
9 PADAFHANKELIJKHEID ... 50
9.2 ZORGCONTINUÏTEIT ... 51
9.3 STRUCTUUR GEMEENTE ... 52
9.4 DE ANDERE KOKERS ... 53
9.5 WET VAN DE REMMENDE VOORSPRONG ... 54
10 DE STREET-‐LEVEL WIJKCOACH ... 55
10.1 ZORGMIJDERS ... 56
10.2 SPECIALIST MET EEN GENERALISTISCHE BLIK? ... 57
10.3 DECENTRALISATIE + REORGANISATIE ... 58
11 THEORIE VS PRAKTIJK ... 60
11.1 KAN HET SYSTEEM LEREN? ... 60
12 CONCLUSIE ... 63 13 LITERATUURLIJST ... 66 13.1 INTERVIEWS ... 68
‘You give an order around here, and if you can figure out what happens to it after that, you’re a better person than I am.
Harry S. Truman
2 Inleiding
Na de Tweede Wereldoorlog heeft Nederland op belangrijke gebieden grote ontwikkelingen doorgemaakt. Volgens Van Der Veen (1986) heeft met name de economische groei van die tijd bijgedragen aan het idee dat de overheid haar voorzieningen in steeds verdergaande mate diende uit te breiden ten behoeve van het welzijn van haar bevolking. In deze gedachte strekten de taken van de overheid verder dan het leveren van straatverlichting en infrastructuur. Dit idee kon opbloeien in een tijd waarin de welvaart dermate snel toenam dat ook ten tijde van centrumrechtse coalities de uitbouw van de verzorgingsstaat aanhield, met als gedachte dat welvaart van een staat ook moest leiden tot welzijn van haar burgers. De overheid zou een sociaal vangnet moeten bieden, zodat haar burgers in geen geval onder een bepaald welzijnsniveau konden zakken (Van der Veen, 1986: 4-‐5). Het garanderen van een dergelijk welzijnsniveau kan een enigszins haalbare doelstelling vormen, wanneer aan enkele voorwaarden wordt voldaan. Zoals aangegeven is de welvaart van de overheid een belangrijke component. Het sturen van de maatschappij door middel van subsidies en regelgeving is immers een kostbare onderneming (Van der Veen, 1986: 185). De kostbaarheid van subsidies lijkt voor zich te spreken; om als overheid geld uit te geven, moet er geld zijn. De kostbaarheid van regulering schuilt in het steeds complexer worden van de maatschappij. Van der Veen (1986) stelde al dertig jaar geleden dat deze ontwikkeling te zien was in de toenemende maatschappelijke betrokkenheid van burgers, de relatief autonome ontwikkeling van de techniek en de pluralisering van waarden (Ibid, 1986: 184). Deze toename in complexiteit heeft volgens Van der Veen gevolgen voor de sturingsmogelijkheden die regulering biedt. ‘Regulering vereist uniformiteit’, maar een steeds minder uniforme samenleving, bemoeilijkt uniforme regulering
(Ibid, 1986: 185). Het voorzien van een complexe samenleving van de benodigde regels en een apparaat dat op de handhaving hiervan kan toezien, leidt opnieuw tot een toename van overheidskosten.
Een van de redenen waardoor de verzorgingsstaat in de huidige tijd nog steeds ter discussie staat, is juist vanwege deze grote belasting voor de overheid die het streven naar een welzijnsgarantie in latere instantie heeft voortgebracht. In een poging verschillende maatschappelijke terreinen te stimuleren, verbond de overheid zich in verregaande mate aan deze terreinen. Deze verwevenheid van de overheid en maatschappelijk leven, ging gepaard met een toename van het aantal regels om alle voorzieningen van de overheid te kunnen controleren. Het stimuleren en garanderen van een bepaald welzijnsniveau werd een steeds complexer wordende taak. Hoewel de gedachte vanuit een bepaalde visie nobel te noemen is, laat Van der Veen zien dat het uitvoeren van een dergelijk complex takenpakket leidt tot het probleem van proliferatie, of regelverdichting. Deze regelverdichting kent ten minste twee nadelige gevolgen; namelijk de lastenverzwaring van de overheid en de vernauwing van de ruimte waarin burgers geholpen kunnen worden (1986: 185-‐186).
Meer dan 20 jaar later lijken deze problemen nog steeds te spelen, zoals uiteengezet in de Rotonde van Hamed (Kruiter et al. 2008). In dit werk wordt beschreven hoe de verkokering van sociale hulpvoorzieningen in Nederland tot een geval heeft kunnen leiden waarin 24 maatschappelijke instanties zich bezig houden met één geval. Al deze instanties werken op hun eigen terrein en daarmee langs elkaar heen, met als resultaat een probleemgeval dat hulp nodig heeft, veel geld kost, maar niet daadwerkelijk geholpen wordt. Om dit soort gevallen te voorkomen, stellen Kruiter et al. (2008) dat de nadruk moet komen te liggen op wat er nodig is, in plaats van wat één instantie kan bieden, er is behoefte aan integraal maatwerk (2008: 99).
In deze behoefte hebben De Boer en Van der Lans proberen te voorzien door in 2011 in opdracht van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) een model te ontwikkelen dat invulling moet geven aan de veranderde welzijnssector in Nederland. In deze sector wordt bezuinigd en door de nieuwe financiële situatie zullen de middelen op een andere manier worden ingezet.
Daarnaast zijn er ook bestuurlijke verschuivingen in de vorm van overheveling van taken van Rijk naar gemeenten: de decentralisaties (WRR, 2006: 22). Het model dat De Boer en Van der Lans hebben ontwikkeld van sociale wijkteams geeft een duidelijke richting aan beleid dat binnen deze financiële-‐ en bestuurlijke verschuivingen kan worden geïmplementeerd. Het voornaamste idee van dit model dat zij onder de aandacht hebben gebracht, is om sociale wijkteams in te zetten die op integraal niveau dichtbij de burger sturing geven aan sociale problematiek. Een van de belangrijkste ideeën achter de verschuiving is dat er wordt aangestuurd op een andere manier van denken. Onder deze andere instelling wordt onder andere een actieve aanpak verstaan. Wijkcoaches moeten sociale problematiek in een vroeg stadium constateren en met relatief veel eigen bevoegdheid, aanpakken. ‘De formule is: één systeem, één plan, één professional (De Boer & Van der Lans, 2011: 45). De maatschappelijk werkers zouden moeten gaan functioneren als een sociale huisarts. Hij zou van alle welzijnsdomeinen kennis moeten hebben om als generalist goede diagnoses te kunnen stellen van de sociale problematiek van de burgers in zijn wijk. Deze diagnoses zouden moeten leiden tot effectieve zorg, namelijk de problemen oplossen als generalist of goed doorverwijzen naar een specialist. In deze gedachte wil men toe naar een toekomst waarin niet vanuit de instituties gedacht wordt, maar vanuit de burgers. Dat betekent voornamelijk twee dingen: Ten eerste dat de zorg geboden moet worden die burgers nodig hebben, niet die de instellingen kunnen bieden. Ten tweede dat burgers niet alleen geholpen moeten worden, ze kunnen ook zichzelf en anderen helpen. ‘Ze doen dat nu ook feitelijk, maar in het welzijnsbeleid blijft dat grotendeels buiten het vizier’ (De Boer en Van der Lans, 2011: 40). De formule van De Boer en Van der Lans (2011) is in een groot aantal gemeenten aanslagen zoals naar voren komt in het onderzoek van Van Arum en Schoorl (2015). Hieruit blijkt dat het aantal gemeenten dat aangeeft de gedecentraliseerde taken in te willen vullen met behulp van sociale wijkteams sterk is gestegen. ‘Men lijkt deze teams te zien als hét antwoord op de decentralisatie van Rijkstaken naar de gemeenten’ (Van Arum & Schoorl, 2015: 3). Deze aanpak is tamelijk nieuw en is in veel gevallen nog niet duidelijk hoe dit plan in de wijken wordt geïmplementeerd en of er van de gehoopte positieve effecten ook in de praktijk sprake is. Volgens KPMG Plexus
(2013) staan de komende jaren daarom in het teken van ‘leren in de praktijk en via wetenschappelijk onderzoek, om het model te verbeteren’ (KPMG Plexus, 2013: 9).
Een mogelijk probleem dat zich rond de implementatie van sociale wijkteams voor zou kunnen doen, is dat een duidelijk vooropgezet model niet per definitie een succesvolle implementatie in de praktijk kent. De spanning die de implementatie van opgestelde plannen met zich mee kan brengen wordt onder andere door Pressman en Wildavsky (1973) uiteengezet. Zij laten in hun boek Implementation zien dat beleid zelden vlekkeloos van een oorspronkelijk beleidsplan uitmondt in beleid in de praktijk. In het proces van de formulering zullen er aanpassingen plaatsvinden wanneer een oorspronkelijk concept wordt toegespitst op een specifiek gebied -‐ de wijk -‐ waar dit ten uitvoer zal worden gebracht. Daarnaast zal ook in deze uitvoering waarschijnlijk op problemen worden gestuit, die niet in de formulering voorzien zijn (1973: 245-‐246). Het plan om sociale wijkteams in te zetten is op verschillende niveaus met enthousiasme ontvangen en wordt in vele gemeenten in Nederland inmiddels uitgevoerd of ontwikkeld. Het doel van dit onderzoek is om te achterhalen hoe het originele plan van sociale wijkteams verder is ontwikkeld en wordt uitgevoerd op gemeentelijk niveau. Door de keten van actoren te onderzoeken waarlangs dit plan vorm heeft gekregen, kan worden geanalyseerd in hoeverre het oorspronkelijke plan daadwerkelijk ten uitvoer wordt gebracht. Een dergelijk onderzoek lijkt relevant, omdat de uitwerking van nieuw beleid rond de decentralisaties in Nederland van grote invloed zal zijn op de nieuwe manier waarop de Nederlandse verzorgingsstaat vorm krijgt. Het is dus van belang om te blijven volgen of het oorspronkelijke model haar gewenste praktische effecten heeft en zo niet, wat er aan deze problemen ten grondslag ligt. De drie decentralisaties brengen een maatschappelijke aardverschuiving met zich mee en om deze veranderingen enigszins inzichtelijk te krijgen, lijkt onderzoek naar delen van deze decentralisatie van groot belang (Kruiter, 2015). In deze verschuiving lijkt zoals vermeld de implementatie van sociale wijkteams voor veel gemeenten het antwoord te zijn op de nieuwe situatie (Van Arum & Schoorl, 2015: 3). Een van de taken van beleidswetenschap is om aan beleidsmakers kennis te verschaffen, zodat zij hun werk kunnen baseren op analytische en
wetenschappelijke fundamenten (Stone, 2002: 7). De wetenschappelijke fundamenten op het gebied van de huidige decentralisaties zijn schaars, mede door het vroege stadium waarin de verandering zich bevindt. Een onderzoek zoals voorgesteld kan een bijdrage leveren aan de wetenschap over deze decentralisaties en in het bijzonder aan de kennis over de implementatie van wijkteams. Om het doel van deze scriptie op een gestructureerde manier na te streven, zal een antwoord worden gezocht op de volgende hoofd-‐ en deelvragen.
Hoofdvraag:
Hoe hebben sociale wijkteams zich ontwikkeld van een theoretisch model tot aan implementatie in de praktijk?
Deelvragen:
Hoe ziet de keten van actoren eruit die betrokken waren bij de beleidsvorming en implementatie van sociale wijkteams?
Welke invloed hebben de betrokken actoren gehad op de ontwikkeling van het beleid rond sociale wijkteams?
Wat zijn de motieven voor aanpassing van het oorspronkelijke model door de betrokken actoren?
In hoeverre komt de praktijk van sociale wijkteams overeen met het oorspronkelijke model van sociale wijkteams?
2.1 Samenvatting
Het onderzoek dat is uitgevoerd om tot een beantwoording van deze hoofd-‐ en deelvragen te komen is hieronder samengevat. Dit onderzoek heeft betrekking op de implementatie van sociale wijkteams in Amsterdam-‐Noord, in de context van de decentralisaties op het gebied van zorg en welzijn. In het onderzoeken van deze implementatie is het werk van Pressman en Wildavsky (1974) leidend geweest. Er is gepoogd de praktische problemen waarmee men bij de implementatie van beleid moet omgaan, in kaart te brengen. Dit is gebeurd door respondenten uit een zo compleet mogelijke keten van actoren te onderscheiden en interviewen.
Het verloop van de implementatie rond sociale wijkteams kan onmogelijk lineair genoemd worden, vanwege de veelvuldigheid aan actoren die zich op verschillende niveaus en onafhankelijk van elkaar bezighouden met de ontwikkeling van het beleid. Deze veelvuldigheid lijkt voort te komen uit en bij te dragen aan de complexiteit van de sociale werkelijkheid waarbinnen sociale wijkteams geïmplementeerd moeten worden. Een lineair en eenduidig implementatieproces wordt hierdoor ondermijnd. Een van de ondermijnende factoren is de tegenstrijdigheid van het collectieve versus het individuele belang. Het belang van individuele ambtenaren rond de implementatie van sociale wijkteams, ligt lang niet altijd op een lijn met het algemene belang van een veranderende welzijnssector in Nederland. Ook kunnen er vragen gesteld worden over de mogelijkheden om de hoog gespannen verwachtingen van sociale wijkteams waar te maken. De hoopgevende pilots die hebben geleid tot enthousiasme over sociale wijkteams, bieden geen garanties voor de werking ervan in een bredere uitrol. Meer tijd, middelen, en beschikking over bovengemiddeld capabele en bereidwillige mensen hebben tot een zeer rooskleurig beeld geleid, terwijl deze ten tijde van de decentralisaties niet altijd beschikbaar zijn. Deze en andere spanningen zullen in deze scriptie uitgebreid aan bod komen en een bijdrage leveren aan de kennis en hopelijk de ontwikkeling van sociale wijkteams.
2.2 Roadmap
Nu de hoofd-‐ en deelvragen geformuleerd zijn en de relevantie van het onderzoek is beargumenteerd, zal het verloop van de scriptie kort worden toegelicht. In de twee eerst volgende hoofdstukken zullen achtereenvolgens de theoretische achtergrond en de toegepaste methodologie van dit onderzoek uiteen worden gezet. In de empirische hoofdstukken vier tot en met tien zullen antwoorden op de deelvragen worden geformuleerd. In hoofdstuk vier zal de keten van betrokken actoren inzichtelijk worden gemaakt en daarmee een antwoord op de eerste deelvraag worden geformuleerd. In hoofdstuk vijf zal de tweede deelvraag worden beantwoord, door de invloed van deze actoren op de ontwikkeling van sociale wijkteams te analyseren binnen de sociale werkelijkheid waar zij deel van uit maken. De rol van de dagelijkse professionals wordt in dit hoofdstuk niet uitvoerig behandeld en zal in hoofdstuk negen uitgebreider besproken worden. Hoofdstuk zes en zeven leggen enkele motieven bloot die van invloed zijn op de implementatie van sociale wijkteams. In hoofdstuk acht wordt de invloed van padafhankelijkheid op de ontwikkeling van sociale wijkteams in kaart gebracht. Dit theoretische concept maakte aanvankelijk geen deel uit van het onderzoek, maar de empirie heeft ertoe gedwongen een extra theoretisch concept toe te voegen, om de tot dan toe onbeantwoorde vragen van een antwoord te voorzien. Hoofdstuk negen heeft betrekking op de laatste schakel van de actorketen en zal de praktische problemen voor professionals duiden. Het laatste empirische hoofdstuk geeft antwoord op de laatste deelvraag en zal enkele spanningsvelden benoemen die bestaan tussen de theorie en de praktijk rond sociale wijkteams. Ten slotte volgt de conclusie waar antwoord wordt gegeven op de hoofdvraag, met daaruit volgend enkele implicaties voor beleid en vervolgonderzoek.
3 Theorie
Om een antwoord te vinden op de hoofd-‐ en deelvragen zal een onderzoek moeten worden opgebouwd op basis van literatuur die structuur aanbrengt in de te onderzoeken theorieën en concepten. Hieronder zal het theoretisch kader gegeven worden waar dit onderzoek zich op zal baseren. Niet alle theorie wordt hier in detail behandeld, omdat deze veelal in de empirische hoofdstukken verder wordt uitgediept. Beoogd wordt in dit hoofdstuk om de theoretische basis helder te schetsen.
Nico de Boer en Jos van der Lans (2011) hebben, zoals beschreven in de inleiding, het plan voor sociale wijkteams op de kaart gezet met hun rapport ‘Burgerkracht: de toekomst van het sociale werk in Nederland’. In dit plan wordt een model uiteengezet dat invulling moet geven aan integrale sociale zorg op lokaal niveau. Door het bieden van integraal maatwerk, moet aan de hand van wijkteams door lokale professionals zorg worden geleverd die aansluit bij de behoeften van de cliënt. Door de problematiek integraal en niet in gescheiden zorgdomeinen aan te pakken, moet het beleid rond wijkteams leiden tot betere zorg en lagere zorgkosten. De formule is: één systeem, één plan, één professional (De Boer & Van der Lans, 2011: 45). Dit model zal als uitgangspunt worden genomen voor het plan van sociale wijkteams en vormt daarmee het begin van de te analyseren actorketen. Dit model zal meermaals terugkeren in de verschillende empirische hoofdstukken, waarin telkens de relevante elementen van het model worden uitgediept.
Het boek Implementation van Pressman & Wildavsky (1973) kan in dit onderzoek houvast bieden en geldt als een leidende studie op het gebied van implementatie en is relevant in combinatie met het onderwerp van deze scriptie omdat de beleidsvorming van sociale wijkteams zich in veel gemeenten in het stadium van implementatie bevindt. Pressman en Wildavsky (1973) benadrukken de invloed die actoren kunnen hebben op verschillende punten in een beleidsketen en om deze reden lijkt hun werk een goed handvat te zijn voor het vormgeven van het onderzoek (1973: 94-‐99). Zij laten zien hoe complex een implementatieproces kan verlopen, hoe er niet vaak sprake is van een lineair
proces doordat nieuw beleid een plaats moet krijgen in bestaande verhoudingen. Deze verhoudingen worden bepaald door instanties die zich al langere tijd bezig houden met taken die in een bepaald beleidsterrein van belang zijn. Het verwerven van een plaats hierin kan problemen opleveren vanwege uiteenlopende opvattingen over de te bereiken doelen en de urgentie hiervan (Ibid, 1973: 95). In het proces van de formulering van beleid zullen er aanpassingen plaatsvinden wanneer een oorspronkelijk concept –sociaal wijkteam -‐ wordt toegespitst op een specifiek gebied –de wijk -‐ waar dit ten uitvoer zal worden gebracht. Daarnaast zal ook in deze uitvoering waarschijnlijk op problemen worden gestuit, die niet in de formulering voorzien zijn (Ibid, 1973: 245-‐246). Het belang van onderzoek naar implementatie komt ook naar voren in meer hedendaags werk dan dat van Pressman en Wildavsky. In 2002 stellen Hill en Hupe in een overzicht van invloedrijke implementatiestudies dat de complexiteit van beleidsimplementatie geneigd is toe te nemen, wanneer verschillende actoren bij de ontwikkeling van beleid betrokken zijn (Ibid, 2002: 44). In deze lijn laten Spillane et al. zien hoe problemen met implementatie waarbij verschillende actoren betrokken zijn, tevens gelden voor beleid rond onderwijshervormingen in Amerika. De belangrijkste bijdrage die zij leveren aan de implementatietheorie is het benadrukken van de gevolgen die ‘human sense-‐ making’ kan hebben op het verloop van de implementatie van beleid. Iedere actor die betrokken raakt bij de ontwikkeling of implementatie van beleid moet dit beleid opnieuw interpreteren. Volgens Spillane et al. (2002) loopt geformuleerd beleid niet zonder de ‘ruis’ van eigen interpretaties van het ene niveau naar het andere. Het besef van deze sense-‐making is volgens hen van belang om onbedoelde aanpassingen aan het beleid te begrijpen en voegt diepgang toe aan de complexiteit die Pressman en Wildavsky beschrijven rond implementatieprocessen. In de analyse van ontwikkeling en implementatie van sociale wijkteams, zou besef van het belang van sense-‐making van waarde kunnen zijn om eventuele aanpassingen in het beleid te kunnen interpreteren.
Aan het einde van de te onderzoeken actorketen zal deze scriptie zich richten op de daadwerkelijke implementatie en werkwijze van een sociaal wijkteam in Nederland. Dit om te achterhalen in hoeverre de uiteindelijke implementatie afwijkt of overeenkomt met het oorspronkelijke model van De
Boer en Van der Lans (2011). Lipsky stelt dat de praktijk van ambtenaren veelal afwijkt van het formele beleid (1980: 150-‐151). In dit onderzoek zullen de medewerkers van een wijkteam bezien worden als de street-‐level bureaucrats die Lipsky beschrijft. Op basis van Lipsky wordt verondersteld dat het handelen van de street-‐level bureaucrats en de manier waarop zij het werk uitvoeren, uiteindelijk het werkelijke beleid vormen (Lipsky, 1980: 150; Hill & Hupe, 2002: 52). In deze visie stopt beleid niet bij de laatste formulering ervan, maar bij de manier waarop professionals het in de dagelijkse praktijk uitvoeren. Het is relevant om de dagelijkse praktijk van wijkteams mee te nemen in het onderzoek, omdat de hoge verwachtingen van deze teams wellicht op basis van het werk van Lipsky nuancering behoeven. De vraag kan gesteld worden of wijkcoaches de hoge verwachtingen waar kunnen maken. Dit, omdat van wijkcoaches verwacht kan worden dat zij een manier zullen vinden om hun werk naar vermogen in te richten, maar dit kan een wijze zijn die wellicht onder doet voor de verwachte impact van integraal maatwerk (1993: 390). In de analyse van de empirie in hoofdstuk acht en negen zal de theorie meer uitgebreid aan bod komen. De bevindingen die hierin aan bod komen, lenen zich goed om aan de hand van deze theorie te worden geanalyseerd en Lipsky’s concepten zullen daar verder worden toegelicht.
Meer recent werk dat voortbouwt op Lipsky (1980) is afkomstig van Bryson (2011) over planning voor publieke organisaties en de problemen die dit met zich mee brengt. Bryson (2011) stelt dat de niet te vermijden onverwachte aanpassingen van beleid in zowel de formulering door verschillende actoren, als de daadwerkelijke uitvoering door street-‐level bureaucrats een oproep doet op de belangrijke actoren in de ontwikkeling van het beleid. Volgens hem is het belangrijk dat key decision makers hun aandacht niet alleen richten op het afwikkelen van het beleid binnen hun eigen afgebakende terrein, maar dat zij ook met regelmaat de verdere ontwikkeling van het beleid op andere niveaus zouden moeten monitoren (Ibid, 2011:239). Het lijkt relevant voor het onderzoek om te achterhalen of de sleutelfiguren rond het beleid van sociale wijkteams gehoor geven aan deze oproep van Bryson. Dit, omdat de keten dan niet uit afzonderlijk werkzame actoren zou bestaan, maar er wellicht sprake is
van een vervlochten netwerk van actoren die zich bezig houden met het beleid rond sociale wijkteams.
De notie van Bryson’s argument wijst op de relevantie van het plaatsen van de ontwikkeling en implementatie van sociale wijkteams in de bestaande literatuur over governance. De gehele ontwikkeling van sociale wijkteams, samen met deze notie lijkt aan te sluiten bij het idee van governance dat Koppenjan en Klijn (2004) beschrijven. Zij stellen dat de bedoeling van governance ligt in het genereren van passende oplossingen voor de complexe problemen van de samenleving, mede door het doorbreken van beleidssectoren (Ibid, 2004: 110). De ambitie van de werking van sociale wijkteams lijkt deze beleidssectoren te willen doorbreken door zorg integraal aan te bieden, zonder ieder aspect van deze zorg van elkaar te scheiden. Naast deze uitkomst kan ook het plaatsen van de ontwikkeling van dit beleid in het governance debat helpen om de ontwikkeling en implementatie te kunnen duiden. Onderdeel van deze duiding kan gevonden worden in de analyse van de sturing in de actorketen. Er kan gekeken worden of er in de ontwikkeling van het beleid wordt teruggegrepen op een ‘standaard reflex’ van top-‐down sturing, waarbij de overheid beleid vast stelt en afwacht hoe dit tot uiting komt. Deze reflex wijst volgens Koppenjan en Klijn (2004) op een oversimplificatie van het beleidsproces, terwijl de praktijk in werkelijkheid zoals betoogd complexer is (Ibid, 2004: 8-‐9).
Het idee van sociale wijkteams op zichzelf lijkt goed binnen de traditie van governance te passen, zowel in aanleiding als ambitie. De aanleiding om governance in de praktijk te brengen ligt volgens Hajer (2003) veelal in het onvermogen van de klassieke overheid om de benodigde beleidsresultaten te behalen. Het afzwakken van de staat gaat gepaard met een groei aan governance initiatieven (Ibid, 2003: 175). Tevens biedt de confrontatie met het onvermogen van een staat een vruchtbare bodem voor de opkomst van netwerk governance. Samen met een bewustzijn van onderlinge afhankelijkheid en de bereidheid om nieuwe paden te verkennen die voor meerdere partijen voordelig zijn, vormt dit de combinatie die vaak ten grondslag ligt aan netwerk governance (Hajer, 2009: 32).
De studie van Van Arum en Schoorl (2015) dient als een overzicht van de stand van zaken rond de implementatie van sociale wijkteams in de vele
verschillende gemeenten in Nederland. Dit overzicht toont de belangrijke rol aan die de wijkteams in de decentralisaties kunnen spelen en pleit voor de productie van zoveel mogelijk kennis op dit gebied om de uitwerking van sociale wijkteams zo goed mogelijk vorm te geven. Van Arum en Schoorl stellen dat bijna de helft van de gemeenten die werken met sociale wijkteams gebruik maakt van een leer-‐ of kenniskring om door het delen van kennis eerder te komen in het implementeren van wijkteams (Van Arum & Schoorl, 2015: 25). Deze scriptie zou een bijdrage kunnen leveren aan deze kennis en daarmee de implementatie van wijkteams kunnen bevorderen.
De theoretische basis voor dit onderzoek is inmiddels gelegd. In het volgende hoofdstuk zal in een uiteenzetting van de casus en methodologie duidelijk worden hoe deze theorie in samenwerking met de te onderzoeken empirie antwoorden zal verschaffen op de hoofd-‐ en deelvragen.
4 Casus & Methodologie
In het volgende hoofdstuk zullen de methoden die in dit onderzoek zijn toegepast toegelicht worden. Om de actorketen en de invloed van betrokken actoren inzichtelijk te kunnen maken is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd. Dit om tot een goed inzicht van de benoemde problematiek te komen. Kwalitatief onderzoek is een methode, waarbij het gaat om de ‘aard’ van verschijnselen. De nadruk ligt hierbij op de verkennende methode, waarbij vooral gebruik gemaakt wordt van open interviews (Dassen & Keuning, 1998: 142). Deze vorm van onderzoek kan een bepaalde diepte met zich meebrengen, die nodig lijkt te zijn om tot een specifieke beantwoording te komen van de gestelde vragen. Om hier antwoord op te krijgen was het namelijk nodig om enkele sleutelfiguren in het proces te interviewen en hun interpretaties van dit proces te analyseren.
Het terrein van de decentralisaties dat in deze scriptie onderzocht is, kent geen lange geschiedenis. Er is sprake van een inductief perspectief, er zal immers verdere theorievorming omtrent dit onderwerp moeten plaatsvinden. Voor het deductief toepassen of toetsen van bestaande theorieën met gebruik van grote datasets is dit onderzoeksveld wellicht te jong (Bryman, 2008: 366). Om dit
onderzoek uit te voeren is gekozen voor een case study. In dit geval heeft het onderzoek een casus nodig die bruikbare inzichten kan bieden in de gestelde problematiek. Het beleid waarvan de ontwikkeling zal worden geanalyseerd is reeds genoemd, maar het eindstation waar de implementatie in de praktijk kan worden onderzocht, behoeft nadere toelichting. Het eindstation dient aangeduid te kunnen worden als een exemplifying case. Enkele zaken die volgens Bryman (2008) in overweging moeten worden genomen bij het selecteren van een casus, zijn de representativiteit en de mogelijkheid op inzicht in het fenomeen dat onderzocht wordt. Dat wil in dit geval zeggen dat er geen sprake moet zijn van een uitzonderlijke casus en dat er op basis van onderzoek iets gezegd kan worden over de dagelijkse praktijk waar sociale wijkteams mee te maken hebben. Mede om deze redenen is in dit onderzoek gekozen voor het sociale wijkteam ‘Doras’ in Amsterdam-‐Noord. Dit wijkteam is ontstaan uit een sinds 2000 actieve zorgstichting en is zich sinds 2013, middels financiële injecties van de gemeente, toe gaan leggen op een integrale aanpak van maatschappelijke problemen in Amsterdam-‐Noord. In deze nieuwe aanpak is de gedachte over zorg zoals beschreven door De Boer en Van der Lans (2011) duidelijk aanwezig in de ambitie om integraal en outreachend te werk te gaan (Activiteitenverslag Doras, 2014: 5). Dit wijkteam neemt een plaats in binnen een interessant netwerk van zorgaanbieders, zorgverzekeraars en overheidsinstellingen die volgens Nico de Boer (2015) gezamenlijk de filosofie van Burgerkracht (2011) tot uiting willen brengen in Amsterdam-‐Noord. Het delicate samenspel van deze instituties maakt de implementatie van een sociaal wijkteam in Amsterdam-‐ Noord tot een complexe casus, maar wel een die tot op heden representatief blijkt te zijn voor de eveneens complexe werkelijkheid waar alle sociale wijkteams in Nederland mee van doen hebben.
In dit onderzoek zal het plan van sociale wijkteams worden geanalyseerd door van begin tot eind in kaart te brengen welke stappen het model van De Boer en Van der Lans (2011) heeft doorlopen tot aan het punt van uiteindelijke uitvoering in Amsterdam-‐Noord. Hierbij wordt gekeken naar de invloed van de betrokken actoren -‐ onafhankelijke variabele – op de afhankelijke variabelen in de vorm van de beleidsvorming en -‐implementatie. De belangrijkste actoren in deze beleidsketen zullen hiertoe geïdentificeerd worden en de invloed van deze
actoren op de vorming van het beleid zal in kaart worden gebracht. Bij deze actoren zijn semigestructureerde interviews afgenomen aan de hand van een topiclist. De onderwerpen zijn per interview bepaald en enigszins vastgezet, maar door zo min mogelijk sturing te geven, hebben interviews kunnen leiden tot identificatie van de percepties die actoren hebben van hun eigen rol in de vorming van het beleid. Een belangrijke manier die gebruikt is om respondenten te selecteren was snowball sampling. Bryman beschrijft snowball sampling als een manier waarbij ‘the researcher makes initial contact with a small group of people who are relevant to the research topic and than uses these to establish contacts with others’ (Bryman, 2008: 184). Een gevaar dat in deze manier van respondent selectie schuilt is het creëren van een bias. Om te voorkomen dat alle interviews worden afgenomen bij respondenten met eenzelfde visie op sociale wijkteams die naar elkaar verwijzen, zijn ook respondenten geselecteerd op basis van eigen onderzoek naar sleutelfiguren. Voorbeelden van dergelijke respondenten zijn Peggy Wilting, die als kwartiermaker werkt in Amsterdam-‐ Noord. Ook is bij minister Ronald Plasterk een interview afgenomen om de rol van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beter in kaart te kunnen brengen. De interviews zijn getranscribeerd, waarna de hoofdpunten en belangrijkste bevindingen zijn gedestilleerd. Met het teruglezen van de interviews is vervolgens een mindmap opgesteld, waarin de belangrijkste clusters en verbanden tussen respondenten duidelijk zijn geworden. Deze methode heeft bijdragen aan structurering en analyse van het materiaal.
Om eventuele mutaties in de formulering van het beleid op de verschillende niveaus te achterhalen zullen beleidsdocumenten van verschillende actoren die betrokken zijn bij de vorming van het beleid geanalyseerd worden. De eventuele mutaties van het oorspronkelijke model kunnen invloed hebben op de praktische uitwerkingen en om deze invloed te onderzoeken is het van belang om de oorzaken voor aanpassingen bloot te leggen. Documentanalyse zou kunnen leiden tot inzicht in eventuele veranderingen in formulering van het beleid, terwijl de motieven voor dergelijke aanpassingen en de percepties van het te voeren beleid, in beeld kunnen worden gebracht aan de hand van interviews met sleutelfiguren in de keten van de
beleidsvorming rond de sociale wijkteams. Een combinatie van documentanalyse en interviews zal leiden tot een beantwoording van de hoofd-‐ en deelvragen.
Van de betrokken organisaties zijn de gewenste respondenten bereid geweest om deel te nemen aan dit onderzoek. Dit heeft ertoe geleid dat de beoogde actorketen in zijn geheel met twaalf interviews is onderzocht. Omdat er in de analyse veel naar deze respondenten wordt verwezen, zijn zij hieronder in hun functie nader toegelicht om hun uitspraken in de juiste context te kunnen plaatsen.
4.1 Lijst van respondenten
-‐ Nico de Boer: mede auteur van Burgerkracht (2011), onderzoeker op het gebied van het sociale domein en heeft door zijn overzicht het onderzoeksterrein kunnen fungeren als respondent voor een helikopter interview.
-‐ Ronald Plasterk: Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, als politiek eindverantwoordelijke vervult hij formeel de hoogste positie in de onderzochte keten.
-‐ Els Tieman: Clustermanager binnen Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, belangrijk in de onderzochte keten vanwege haar betrokkenheid bij de eerste pilots van sociale wijkteams en het opzetten van de leergroepen vanuit BZK.
-‐ Rogier Den Uyl: Directeur van de RadarGroep, belangrijke respondent op het gebied van kennisinstituten en hun rol in de ontwikkeling en implementatie van sociale wijkteams.
-‐ Helga Koper: Programma manager sociaal domein bij Platform31, als programma manager van een van de grootste kennisinstituten is zij eveneens belangrijk om de rol van kennisinstituten in de ontwikkeling beleid rond sociale wijkteams.
-‐ Ingrid Horstik: Vanuit Stade Advies bureau gedetacheerd als project ontwikkelaar bij Buurtteam Sociaal Utrecht, veel expertise op het gebied van de implementatie van sociale wijkteams in samenwerking met gemeenten.
-‐ Ben Booij: Projectleider Dienst Wonen Zorg en Samenleven van de gemeente Amsterdam. Binnen gemeente Amsterdam verantwoordelijk voor de gedecentraliseerde sociale domeinen.
-‐ Peggy Wilting: Kwartiermaker Wijkzorg in Amsterdam-‐Noord. Verantwoordelijk voor de transformatie van de gedecentraliseerde taken onder andere middels de implementatie van wijkteams in Amsterdam-‐ Noord.
-‐ Brigitte van Teeffelen: Projectmanager bij de Gemeente Amsterdam, stadsdeel Noord. Belangrijke respondent in haar rol als tussenpersoon in het contact tussen de gemeente Amsterdam en het sociale domein van Amsterdam-‐Noord.
-‐ Hanneke Keus: projectleider BeterSameninNoord (BSiN), Belangrijke respondent in haar managementfunctie van de Krijtmolenalliantie.
-‐ Ronny Bohnen: Kwartiermaker voor stichting Doras. Staat als kwartiermaker in het sociale domein dicht bij de dagelijkse praktijk en vormt daarmee een belangrijke respondent om de praktische implementatie problemen te kunnen onderscheiden.
-‐ Susan Meijerink: medewerker wijkzorg stichting Doras. Belangrijke respondent om de actorketen te voltooien. Zij krijgt in haar dagelijks werk te maken met de problemen die de implementatie van sociale wijkteams voortbrengen.
De beschreven methoden zijn in de komende hoofdstukken gebruikt om tot een analyse van de verzamelde empirie te komen. Te beginnen met de geschiedenis van sociale wijkteams en het identificeren van de betrokken actorketen waarmee de eerste deelvraag beantwoord zal worden.
5 Geschiedenis sociale wijkteams
In dit eerste empirische hoofdstuk zal de eerste deelvraag worden beantwoord door de keten van actoren die betrokken is geweest bij de ontwikkeling en implementatie van sociale wijkteams te onderscheiden. Om deze keten van de nodige context te voorzien zal eerst de geschiedenis van sociale wijkteams uiteen worden gezet. De inzet van integrale wijkteams vomt het begin van deze geschiedenis ‘In zo ongeveer de grootste achterstandswijk van het land, wilde men een integraal werkend team aan het werk zetten dat dwars door alle instellingskokers en bureaucratische belemmeringen met wijkbewoners aan de slag zou moeten gaan. Met maar een doel: laten we doen wat we moeten doen en het vooral niet moeilijker maken dan het is’ (De Boer en Van der Lans, 2013: 40). Dit is de gedachte die achter de eerste opzet tot een integrale benadering van sociale problematiek schuil ging. In de wijk Heechterp-‐Schieringen in Leeuwarden en in Enschede gingen in 2008 de eerste pilots van start, waarin sociale problematiek aangepakt moest worden middels een integrale benadering van sociale wijkteams. In Heechterp-‐Schieringen werd een “Frontlijnteam” samengesteld van elf medewerkers met verschillende professionele achtergronden. Het idee was behoorlijk experimenteel, het team had immers geen concrete targets, maar ‘moest doen wat nodig is’ (Ibid, 2013: 41). In Enschede kwamen zes sociale welzijnsorganisaties bijeen als kernpartners en formuleerden drie doelen: Sociale stijging voor niet-‐zelfredzame huishoudens, een effectieve en efficiënte probleemaanpak en innovatie van maatschappelijke ondersteuning in aansluiting op de decentralisaties (Oude Vrielink et al., 2014: 40-‐41).
In deze beschrijving van de achtergrond van sociale wijkteams is te zien dat zelfs in de eerste aanzetten, wijkteams verschillen in samenstelling en beoogde doelen. Dit kan gezien worden als een bevestiging van het idee dat er in de ontwikkeling van sociale wijkteams geen blauwdrukken bestaan (De Boer, 2015; Koper, 2015). Ondanks de verschillen bleek de aanpak van beide teams een positieve invloed te hebben in de wijken, zo leek het vertrouwen te groeien en bewoners waardeerden de persoonlijke benadering van de medewerkers van de teams. Na vier jaar is een maatschappelijke kosten-‐batenanalyse (MKBA)
uitgevoerd die liet zien dat het Frontlijnteam in Heechterp-‐Schieringen een maatschappelijke winst van 60% had opgeleverd, iedere geïnvesteerde euro levert dus € 1,60 op. De baten waren met name toe te schrijven aan het voorkomen van escalaties en het daarmee overbodig maken van de inzet van andere hulpverleners (De Boer & Van der Lans, 2013: 41). De successen van Leeuwarden en Enschede bleken niet op zichzelf te staan, toen in 2012 en 2013 ook in respectievelijk Eindhoven en Zaanstad de inzet van wijkteams werd georganiseerd en ook daar veel belovende resultaten werden geboekt.
Met de onhoudbaarheid van de verzorgingsstaat in het achterhoofd waren de ontwikkelingen van pilots met sociale wijkteams voor het Rijk interessant om te volgen.
‘25% bezuinigen kan je niet oplossen door 25% minder mensen te helpen. Er moet dus echt wat veranderen. Ik heb in een vroeg stadium veel werkbezoeken gedaan op plekken waar ze werkten met sociale wijkteams en mijn verwachtingen zijn op basis van de resultaten hoog (Plasterk, 2015).
Efficiëntere en effectievere zorg leken wenselijk om de nodige bezuinigingen te realiseren en daarmee de verzorgingsstaat op een nieuwe manier houdbaar te maken. Vanuit de pilots leken sociale wijkteams een manier om sociale zorg beter te organiseren. Tegelijkertijd leek het Rijk te ver af te staan van het niveau waarop wijkteams opereren, namelijk in de wijken. Met de keuze van het Rijk om de gemeenten verantwoordelijk te maken voor de jeugdzorg, ouderenzorg en participatiewet, lag de verantwoordelijkheid automatisch dichter bij de wijken. ‘Gemeenten leken de aangewezen overheidslaag om te bepalen welke aanpak er in welke wijk nodig was’ (Plasterk, 2015).
Het gegeven dat gemeenten per 1 januari 2015 verantwoordelijk zijn voor bovengenoemde taken, wil niet zeggen dat het Rijk geen enkele verplichting voelt om zich in te blijven zetten voor het waarborgen van goede zorg.
‘Het Rijk voelde zich verantwoordelijk om de gemeenten te ondersteunen bij de invulling van hun nieuwe taken, en dus werd er aangestuurd op de brede uitrol van sociale wijkteams in de Nederlandse gemeenten’ (Den Uyl, 2015).
