Wijze van consensuscreatie

Een belangrijk onderdeel in het probleemafbakeningsproces is het creëren van consensus ten aanzien van de problematiek. De verschillende partijen (in deze case Rijk, provincie, gemeenten en BRU) moeten het eens worden over wat de OV problematiek nu precies is, omdat een belangrijke bron van onzekerheid schuilt in dissensus. De vraag is nu: hoe heeft men getracht consensus ten aanzien van de OV problematiek te creëren?

Voordat er antwoord wordt gegeven op die vraag, wordt eerst geanalyseerd wie de rol van consensus creator op zich nam. BRU zag het als trekker van het OV-MIRT onderzoek als haar taak om uniformiteit te creëren binnen de regio en van daaruit gezamenlijk op te trekken richting het Rijk. Dat

45

houdt in dat de regionale partijen met één verhaal moesten komen waarin een regionale visie op de OV problematiek vertegenwoordigd werd. Vanuit die gedachte moet er naar consensus gezocht worden met het Rijk. Zodoende nam het BRU de rol van bemiddelaar op zich en stelde zij zich op als onafhankelijke partij. Door continu afstemming te zoeken tussen gemeenten en provincie tracht het BRU een uniform beeld van de problematiek te creëren en dit als regio uit te dragen richting het Rijk. Om binnen de regio consensus te creëren werd in samenwerking met regionale ambtenaren (gemeenten en provincie) de kwalitatieve analyse uitgevoerd. Dat wil zeggen, de selectie van relevante data over de ontwikkeling van de problematiek. Aan de hand van het VRU werd vervolgens door een vervoersdeskundige binnen het BRU (BRU is beheerder van het VRU) de toekomstige problematiek gemodelleerd.

Om consensus te creëren speelde de kwantitatieve onderbouwing van de problematiek in het OV- MIRT onderzoek een belangrijke rol. De wijze van kennisvergaring en het selecteren van objectieve kwantificeerbare informatie van betrouwbare kennisleveranciers zoals het CBS, het CPB en het PBL, zijn belangrijke factoren in het proces van consensuscreatie. Het voortbouwen op bestaande kennis en onderzoekspraktijken levert een relevante bijdrage aan de probleemacceptatie.

De partijen die vooralsnog ontbreken in deze casebeschrijving maar vanzelfsprekend wel een belangrijke rol kunnen spelen in het probleemafbakeningsproces vanwege hun specifieke kennis zijn NS en Prorail. Tijdens het MIRT-onderzoek is er nauwelijks contact geweest met deze partijen terwijl dit wel in het plan van aanpak voor het OV-MIRT onderzoek was opgenomen. Uiteindelijk zijn de onderzoeksresultaten wel gepresenteerd bij NS en Prorail. Beide partijen zijn een belangrijke kennisleverancier van OVS. Toen een tijd terug bleek dat de reizigersprognoses van NS en Prorail sterk uiteen liepen, was de eerste reactie bij OVS: ‘Prorail moet geen prognoses maken’. Pas later werd deze reactie door de directeur OVS gepareerd door te zeggen: ‘er moet juist discussie ontstaan over dat verschil’. Het is niet zozeer dat één partij beter weet hoe de toekomstige reizigersstroom eruit ziet dan een andere partij, het zijn hun modellen en de aannames daarin die een andere werkelijkheid creëren. Het is van belang dat er een discussie ontstaat over hoe dat verschil dan precies veroorzaakt wordt. Er wordt dan vanuit een veel dynamischer perspectief omgegaan met onzekerheid, namelijk door deze toe te laten in het beleidsproces. Hierdoor zal ook de wijze van consensuscreatie veranderen.

De concrete uitvoeringsagenda voor het verdere besluitvormingsproces wordt vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg MIRT (BO-MIRT). Daar zijn gedeputeerden van de provincie, wethouders van de gemeenten en de staatssecretaris of minister van I&M bij aanwezig. Het is dan ook een erg belangrijk besluitvormingsmoment. Om besluiten te forceren binnen een beleidsproces is het van belang dat het onderwerp en te besluiten zaken op de agenda van het BO-MIRT staan (agendering). Echter in de beleidspraktijk komen zaken pas op de agenda van dit overleg te staan wanneer daar bestuurlijk draagvlak voor is en bestuurlijke urgentie voor bestaat. Daartoe speelt de ambtenarij, de beleidslijn, uiteraard een belangrijke rol. Een belangrijk moment voor het creëren van formele consensus tussen de hoge ambtenaren, ten aanzien van de problematiek, is het Directeuren Overleg (DO).

Kortom, alle beleidsinspanningen ten aanzien van het afbakenen van de problematiek, staan in het teken van het agenderen van de problematiek in het BO-MIRT. Dit is een vast moment in het jaar dat de betrokken partijen (doorgaans) niet onbenut willen laten. Dat betekent dan ook dat er onder een zekere tijdsdruk gewerkt moet worden hetgeen weer impliceert dat de praktijken voor het omgaan met onzekerheid op eenzelfde manier onderworpen zijn aan die tijdsdruk. Die tijdsdruk kan het reduceren van onzekerheid dermate forceren dat men schijnzekerheden in het leven roept om consensus tussen partijen te bereiken. Cognitieve onzekerheid wordt dan gereduceerd om ruimte te creëren voor normatieve zekerheid. Er wordt dan veel moeite gedaan om bepaalde ‘doorslaggevende’ ontwikkelingen (zoals demografische, economische en mobiliteitsontwikkelingen) steeds concreter te maken en te onderbouwen. Tegelijkertijd worden factoren die moeilijk te onderbouwen zijn aan de hand van kwantitatieve gegevens minder relevant (zoals de impact van

46

gedragsontwikkelingen als ‘het nieuwe werken’ of het besluit tot afschaffing van de OV- studentenkaart). Deze zijn namelijk met minder zekerheid te concretiseren. Op het onderscheid tussen die factoren en de oorzaken en gevolgen van een dergelijke werkwijze wordt dieper ingegaan in paragraaf 4.3.

Alle betrokken partijen hebben baat bij het creëren van consensus over de OV problematiek, maar iedere partij doet dat vanuit een andere overtuiging en belangenpositie. Zodoende trekt elke partij op een andere manier aan dat touw om het probleem te verslepen vanuit de ongestructureerde hoek naar de gestructureerde hoek (zie figuur 6 op p.30).