Toelaten van belangen en interpretatieverschillen

In dit onderdeel wordt beschreven of de toekomst verkend wordt vanuit verschillende perspectieven of vanuit een enkelvoudig perspectief. Die analyse is gedaan door te bepalen of er belangen- en interpretatieverschillen toegelaten worden in de analyse- en oplossingsfase van het beleidsproces. Het doel van het gezamenlijke OV-MIRT onderzoek was het creëren van consensus over de OV- problematiek en het vermijden van discussie achteraf. Daartoe werden zowel nationale als regionale overheden betrokken in het toekomstverkenningsproces. Een belangrijke afbakenende keuze in het beleidsproces was de overheveling van de onderzoekstaak van Arcadis naar het BRU. Daarmee werd gekozen voor een kwantitatieve onderbouwing in plaats van een kwalitatief verhaal. Deze keuze heeft veel richting geboden aan het verloop van de analysefase. Een kwantitatief verhaal zal doorgaans minder ruimte bieden voor interpretatie dan een kwalitatief verhaal. Op deze manier werd direct aansluiting gezocht bij de doelstelling om zo weinig mogelijk discussie te laten ontstaan. Kenmerkend is dan ook het belang dat actoren hechten aan de discussie over wanneer het probleem optreedt. Dat geeft aan dat de hoe, wat en waarom vragen al beantwoord zijn. Men is het daarover eens doordat het OV-MIRT onderzoek daar een definitief antwoord op geeft. Actoren hebben echter een verschillend beeld van wanneer het probleem optreedt. Hoewel er veel zekerheid verbonden kan worden aan economische groei en demografische ontwikkelingen in de regio Utrecht, is het lastig om de precieze snelheid van die factoren te bepalen. Daarnaast zijn algemene trends als ‘het nieuwe werken’ of ‘het nieuwe studeren’ ook erg relevant. De invloed daarvan op de problematiek of in bepaalde gebieden is echter nog niet duidelijk, laat staan dat de snelheid van dergelijke trends geschat kan worden.

Dus doordat zoveel ontwikkelingen het probleem beïnvloeden is het lastig te bepalen hoe groot het probleem waar en wanneer is. Zodoende is er ook veel ruimte voor interpretatie. Hoe groter die ruimte, hoe groter de normatieve onzekerheid. Men kan namelijk geen consensus creëren. Je kunt dan een aantal dingen doen om die ruimte in te perken, namelijk: vooral inzoomen op zekerheden, verschillende perspectieven raadplegen of de cognitieve onzekerheid accepteren. In dat laatste geval worden partijen het met elkaar eens dat op het moment nog niet duidelijk is hoe groot het probleem waar en wanneer is. Door ontwikkelingen continu te monitoren kunnen in de toekomst keuzes worden gemaakt. Op die manier worden de interpretatieverschillen geaccepteerd en toegelaten in het toekomstverkenningsproces. Ze worden dan niet naar de achtergrond verbannen maar juist een aandachtspunt op de beleidsradar. In deze case lijkt men vooral geneigd te zijn de interpretatieruimte in te perken door een aantal ontwikkelingen (waarin stabiliteit verondersteld kan worden) een prominente plek te geven in het OV-MIRT onderzoek.

Vooral wanneer men het over oplossingen gaat hebben komen de belangen en zo ook de belangenverschillen boven tafel. Voorbeelden van momenten waarop die belangen geopenbaard worden betreft het gesprek tussen de directeur OVS en de gedeputeerde van de provincie Utrecht (aan het einde van de analysefase (zie tabel 5), maar ook tijdens informele momenten zoals borrels. De belangen van partijen komen voort uit eigen doelstellingen, die voor alle actoren anders zullen zijn maar wel een belangrijk kader bieden van waaruit actoren opereren. Het gevaar daarvan is dat wanneer een complex probleem opgelost moet worden waarbij verschillende actoren betrokken zijn, dergelijke belangen de voortgang van het beleidsproces belemmeren. Belangen en interpretaties zijn dan ook nauw met elkaar verbonden. De doelstellingen en belangen geven richting aan de wijze waarop problemen en de (toekomstige) werkelijkheid geïnterpreteerd worden. Tegelijkertijd zit daar ook een enorme bron van normatieve onzekerheid waar op verschillende manieren mee om kan worden gegaan. Die omgang is afhankelijk van het aantal perspectieven van waaruit de werkelijkheid benaderd wordt. Door verschillende actoren te betrekken in het toekomstverkenningsproces en door transparantie na te streven in belangen en doelen, wordt normatieve onzekerheid toegelaten. Zoals

56

gezegd komen belangen pas boven tafel nu men richting de oplossingsfase beweegt. Daarvóór werden belangen niet geopenbaard in het beleidsproces, hoogstens tijdens informele momenten (zoals borrels). Dat betekent dat actoren gedurende het beleidsproces niet gestimuleerd werden transparant te zijn. Dit is indicatief voor de wijze waarop men normatieve onzekerheid heeft gereduceerd of genegeerd. In eerste instantie lijkt dit juist een objectieve methodiek te zijn: belangen kunnen namelijk de betrouwbaarheid van de probleemanalyse in het OV-MIRT onderzoek ondermijnen. Dat betekent echter niet dat het niet uitspreken van belangen inhoudt dat ze geen rol hebben gespeeld in de toekomstverkenning. Bewust en onbewust zullen belangen en doelen van actoren altijd richting bieden aan de interpretaties van de werkelijkheid.

Om te bepalen of de toekomst verkend wordt vanuit verschillende perspectieven of vanuit een enkelvoudig perspectief moet eerst duidelijk worden hoe een beleidsperspectief op de toekomst ontstaat. In deze case kan er wellicht beter gesproken worden van geïsoleerde perspectieven versus een totaalperspectief. Dat betekent enerzijds de beleidsstrategie het mogelijk moet maken om de toekomst vanuit verschillende perspectieven te verkennen (bijvoorbeeld door meerdere actoren te betrekken of door transparant te zijn in belangen en interpretaties). Anderzijds moeten actoren individueel in staat zijn om problemen en oplossingen vanuit een totaalperspectief te benaderen en niet vanuit een geïsoleerd perspectief. Het OV-MIRT onderzoek gaat dus niet alleen over bereikbaarheidsproblemen, het gaat ook over leefbaarheidsproblemen. Het benaderen van oplossingen uit een totaalperspectief betekent ook dat de discussie tussen de directeur OVS en de gedeputeerde van de Provincie niet moet gaan over het wel of niet aanleggen van een tweede tramlijn als oplossing. Die discussie moet juist gaan over een totaalpakket aan maatregelen die zowel de bereikbaarheids- als leefbaarheidsproblemen binnen acceptabele grenzen brengt (deze oplossingsstrategie is geïntegreerd in het beleidskader van de vijf I’s). Bovendien moet voorkomen worden dat allerlei agenda’s (bijvoorbeeld voor water, wegen, OV, ruimte, etc.) onafhankelijk van elkaar binnen hun eigen domein betekenis krijgen. Deze moeten juist aan elkaar gekoppeld worden zodat de betekenis van elke agenda in een groter geheel zichtbaar wordt. Kernwoorden zijn dus overzicht, transparantie en integratie.

In dit hoofdstuk is al eerder geconstateerd dat maatschappelijke en private partijen vooralsnog niet betrokken zijn geweest in de analysefase van het beleidsproces. De verwachting is dat dit in de oplossingsfase zal veranderen. Dat betekent dat de overheden in het beleidsproces dan pas geconfronteerd zullen worden met de belangen- en interpretatieverschillen van maatschappelijke en private partijen. Die samenwerking wordt van belang geacht maar voorts is nog onduidelijk hoe die georganiseerd moet gaan worden. Wellicht dat nader onderzoek inzicht kan bieden in de beleidsstrategie die ten grondslag ligt aan de samenwerking tussen actoren in de oplossingsfase. Op deze manier ontstaat meer inzicht in de praktijken voor het omgaan met onzekerheid (dan wel de mate waarin belangen en interpretatieverschillen worden toegelaten in het beleidsproces).

4.4 Rationaliseren van beleidskeuzes

In deze paragraaf wordt beschreven hoe cruciale beleidskeuzes gedurende het beleidsproces gerationaliseerd worden. Rationaliseren betekent in dit verband het systematiseren en ordenen van de complexe werkelijkheid aan de hand van modellen, scenario’s of frames, met als doel het rechtvaardigen van beleidskeuzes. Het rationalisatieproces start bij bepaalde afbakeningskeuzes die in de beginfase van het beleidsproces gemaakt worden en de omgang met onzekerheid gedurende het beleidsproces vormgeven. Om dat rationalisatieproces te ontrafelen is in de eerste plaats het datamateriaal geanalyseerd aan de hand van de volgende vraag: wat is het vertrekpunt voor de geconstrueerde werkelijkheid? Naast het vertrekpunt zijn ook de verkenningsinstrumenten een belangrijke factor in het rationalisatieproces. Deze instrumenten zijn indicatief voor hoe men de onzekerheid heeft gereduceerd. De tweede analysevraag is dan ook: welke instrumenten worden ingezet om beleidsuitkomsten te verkennen en wat zijn de beperkingen daarvan?

57