Probleemconcretisering

Uit de analyse van het datamateriaal is gebleken dat er een onderscheid kan worden gemaakt tussen een beleidsmatige duiding en een politieke duiding van de aanleiding van het probleem. De beleidsmatige aanleiding was de NMCA waaruit bleek dat er in de regio een capaciteitsprobleem zou

47

ontstaan. Dit bood direct ook de kapstok waaraan het onderzoek is opgehangen. De politieke aanleiding voor het starten van het OV-MIRT onderzoek was het conflict over de verbreding van de A27. Tegenstanders van die snelwegverbreding hebben voor elkaar gekregen het compromis te sluiten om aan de hand van een OV-MIRT onderzoek te kijken wat voor oplossing het OV biedt. Dit is een cruciaal proces geweest dat heeft geleid tot het besluit voor de start van het OV-MIRT onderzoek.

In principe is de OV problematiek in de regio Utrecht eenvoudig. Het probleem is goed waar te nemen, zowel in de werkelijkheid als modelmatig. Men ziet het capaciteitstekort oplopen. Het is dan ook niet zo moeilijk om draagvlak te vinden voor de erkenning van het probleem. Ook de plaatsen waar het knelt zijn niet moeilijk te bepalen, deze zijn vrij duidelijk waar te nemen. De moeilijkheid zit vooral in het bepalen van de juiste oplossingen. Dat betekent dat het concretiseren van de problematiek extra belangrijk is om tot de juiste oplossingen te komen. Het vaststellen van de problematiek is namelijk de laatste stap in de analysefase. Vanaf daar is er niet langer sprake van een probleemsituatie, maar van een beleidsprobleem, waardoor de concretisering van het beleidsprobleem in het vervolg richting zal bieden aan het beleidsproces. Daarom is van belang om te bepalen of er alleen sprake is van een OV probleem, of ook van een leefbaarheidsprobleem, een veiligheidsprobleem, een ruimtelijk probleem, etc. Hoe verhouden de problemen zich tot elkaar? Deze vraag is van belang om het verloop van het proces onder te brengen bij de juiste actoren en de juiste vakgebieden en de juiste focus aan te brengen in toekomstige afwegingen. Bovendien biedt een concrete duiding van het probleem mogelijkheden om problemen vanuit een totaalperspectief te bezien. Het belang van een totaalperspectief wordt verduidelijkt in paragraaf 4.3.

Daarnaast heerst nog de vraag in wat voor termen (kwalitatief of kwantitatief) het probleem geduid moet worden. In het OV-MIRT onderzoek is men geneigd de problematiek, of in elk geval de onderbouwing daarvan, te duiden in termen van capaciteit. Daarbij zijn tijd en reizigersstromen per modaliteit gangbare eenheden in de definitie van capaciteit en wordt gebruik gemaakt van een zogenaamde intensiteit/capaciteitsverhouding (IC-waarde) per busroute, kruising, busstation of parkeerplek. Zoals gezegd biedt het VRU de kwantitatieve onderbouwing en is dit model gebaseerd op één scenario (het GE-scenario). Over het tijdsaspect lijkt momenteel tussen partijen veel discussie te bestaan. Wanneer treedt het probleem nou op? De werkelijkheid laat zien dat er nu een probleem is, het OV-MIRT onderzoek moet laten zien hoe dat probleem zich vanaf 2020 tot 2040 zal gaan ontwikkelen. Men veronderstelt dat deze duiding in de tijd een belangrijk handvat kan bieden voor mogelijke oplossingsrichtingen. Het risico dat hierachter schuilt, is het creëren van schijnzekerheden. Door een concrete duiding in de tijd na te streven is men veelal geneigd trends te extrapoleren en een toekomstige werkelijkheid te creëren op basis van gegevens uit het verleden en heden. In de literatuur wordt dit ook wel ‘kolonisatie van de toekomst’ (zie ook hoofdstuk 2.3.2) genoemd. Een aspect dat de concretisering van het probleem bemoeilijkt is de tegenstrijdigheid van doelstellingen. Je zou namelijk kunnen stellen dat het OV in grootstedelijk Utrecht aan zijn eigen succes ten onder gaat. Grootstedelijk Utrecht wil namelijk haar centrale positie in Nederland zo veel mogelijk benutten door mensen aan te trekken om te wonen, werken, studeren en recreëren en zo de economie van de regio te versterken. Daartoe heeft zij er alles aan gedaan om de bereikbaarheid van de regio Utrecht te verbeteren om zoveel mogelijk reizigers te ontvangen op Utrecht CS en van daaruit te verplaatsen in de grootstedelijke regio. Nu er sprake lijkt te zijn van een capaciteitstekort en uitbreiding van Utrecht CS niet mogelijk is, ontstaat er een tegenovergestelde situatie: reizigers moeten afgevangen worden van Utrecht CS. Kortom, er is sprake van een dilemma in de probleemconcretisering. Enerzijds moet Utrecht beter bereikbaar zijn om de aantrekkelijkheid van de regio te behouden en te verbeteren, anderzijds moet Utrecht CS minder reizigers ontvangen. Deze tegenstrijdigheid in doelstellingen is een complicerende factor in de concretisering van het probleem. De tegenstrijdigheid vergroot de normatieve onzekerheid waardoor het creëren van consensus bemoeilijkt wordt. Pas wanneer betrokken actoren keuzes maken tussen doelstellingen of deze

48

aanpassen, kan men gericht zoeken naar kennis die de cognitieve onzekerheid reduceert en het probleem versleept richting de gestructureerde hoek (zie figuur 6 op p.30).

4.2 Interactie

De interactie tussen betrokkenen in de verschillende fasen van het beleidsproces wordt met een bepaald doel vormgegeven. Dat is enerzijds een inhoudelijk doel, namelijk het produceren van zekerheden ten aanzien van de problemen en oplossingen (ofwel het creëren van cognitieve zekerheid). Anderzijds is het een procedureel doel, namelijk het creëren van consensus (ofwel het creëren van normatieve zekerheid). Beleidsmedewerkers hebben zowel zekerheden als consensus nodig om verder te komen in het beleidsproces en beleidskeuzes te rechtvaardigen. Legitimeren doet beleid niet alleen, maar in interactie met anderen. Zodoende heeft de beleidsprocedurele vormgeving van de interactie in deze case een grote impact op het reduceren van onzekerheid. Een aantal factoren hebben het analysekader gevormd aan de hand waarvan de interactie getypeerd kan worden, namelijk: de kennisleveranciers, de procedurele invulling van het beleidsproces en het doel van de interactie. Daarbij zijn de volgende vragen gesteld:

 Wie fungeren in het beleidsproces als kennisleverancier? En in welke fase van het beleidsproces?

 Wat voor type beleid voert men?

 Hoe wordt de interactie procedureel vorm gegeven? Wat is het doel daarvan?