Procedurele invulling van het beleidsproces

Met de procedurele invulling van het beleidsproces wordt vooral de interactievorm bedoeld zoals die aan de hand van figuur 6 op p.30 (Hisschemöller, 1993) getypeerd kan worden. Die interactie wordt namelijk met een bepaald doel (zie paragraaf 4.2.3) vormgegeven in de verschillende fasen van het beleidsproces. De interactie tussen actoren heeft dan ook vooral in dienst gestaan van de uitvoering van het OV-MIRT onderzoek ten behoeve van besluitvorming tijdens het BO-MIRT in het najaar van 2013.

50

Toen men Arcadis nog als uitvoerder van het OV-MIRT onderzoek beschouwde, is er een projectteam (dat bestond uit vertegenwoordigers (ambtenaren) van de directie OVS van I&M, de Provincie Utrecht, het BRU en de gemeente Utrecht) met Arcadis aan tafel gaan zitten en heeft men intuïtief het probleem geanalyseerd. Daar is een plan van aanpak uitgerold op basis waarvan Arcadis aan de slag kon (later in het traject is de uitvoering van het onderzoek overgenomen door het BRU). Deze procedurele invulling van het beleidsproces is kenmerkend voor de wijze waarop men de interactie tussen partijen vormgeeft in de OV sector. Een soortgelijke procedurele invulling betreft namelijk de interactie tussen enerzijds OVS als kennisgebruiker en anderzijds de NS en externe onderzoeksbureaus als kennisleveranciers. De reizigerprognoses die NS aanlevert worden gecontroleerd door een extern onderzoeksbureau (dat geen inzicht heeft in de modelaannames van NS) waarvan de conclusies als leidend worden beschouwd door OVS. Er is dus geen sprake van een extra of eigen controle, grotendeels doordat I&M die kennisexpertise niet zelf in huis heeft. Dat betekent dat I&M veel afgaat op de interpretaties en benaderingen van externe partijen zonder dat er een goed inzicht bestaat in de methodieken die zij hanteren. Kortom, veel van de toekomstverkenningspraktijken worden uitbesteed aan externe partijen waarvan de inhoudelijke uitkomsten van groot belang worden geacht in de beleidsontwikkeling. Je zou kunnen zeggen dat ook het omgaan met onzekerheid in het verkennen van de toekomst wordt uitbesteed en op die manier indicatief is voor hoe OVS haar cognitieve onzekerheid reduceert. Kenmerkend is dan ook de instinctieve reactie vanuit OVS op de verschillen tussen de prognoses van NS en Prorail, namelijk: ‘Prorail moet geen prognoses maken’. De verschillen tussen prognoses creëren namelijk cognitieve onzekerheid, iets wat men tracht te reduceren.

Het OV-MIRT onderzoek is een gezamenlijk product van I&M, provincie Utrecht, BRU en gemeente Utrecht. Die gezamenlijkheid wordt van groot belang geacht, getuige de nadruk die het BRU erop legt in de externe communicatie maar ook in interne memo’s van I&M. Zowel met I&M als met regionale partijen (gemeenten en provincie Utrecht) heeft het BRU intensief contact onderhouden gedurende het OV-MIRT onderzoek. De interactie in de analysefase wordt dan ook als zeer relevant gezien om het eens te worden over de probleemconcretisering en een kader te schetsen voor mogelijke oplossingsrichtingen. De besluitvorming daarover zal plaatsvinden tijdens het BO-MIRT waar de bestuurders van de verschillende partijen aan tafel zitten.

Er hebben een aantal relevante interactiemomenten plaatsgevonden in het beleidsproces, namelijk:  Vooroverleg tussen beleidsambtenaar OVS en beleidsambtenaar Provincie Utrecht: in dit

overleg werd afgesproken om weer een overleg te laten plaatsvinden voorafgaand aan het gesprek tussen directeur OVS en gedeputeerde Utrecht (zie punt hieronder).

 Gesprek tussen directeur OVS en gedeputeerde van de provincie Utrecht: dit gesprek gaat over de kansen en knelpunten van het OV-MIRT onderzoek met als doel het uitwisselen van gedachten ten aanzien van vervolgstappen.

 Overleg ter voorbereiding op DO-MIRT: dit overleg wordt gevoerd op afdelingshoofdniveau waarbij ook beleidsambtenaren van betrokken overheden aanwezig zijn. In dit overleg zijn afspraken gemaakt over hetgeen dat besproken moet worden tijdens het DO-MIRT. Een voorbeeld is de afspraak dat oplossingen gezocht moeten worden langs het kader van de vijf I’s (In stand houden, Informeren, Integreren, Investeren, Innoveren).

 DO-MIRT Noordwest Nederland: tijdens het directeurenoverleg tussen Rijk en regio stond het OV-MIRT onderzoek als bespreekpunt op de agenda. Daarin is duidelijk gemaakt dat men op ambtelijk niveau nog achter het onderzoek staat en verdere besluitvorming in het BO- MIRT van belang is.

 AVO (Ambtelijk Vooroverleg): tijdens dit overleg, waar de directeurs-generaal van de verschillende beleidssectoren aan deelnemen, wordt de ontwerpagenda, die teveel onderwerpen bevat, terug gebracht tot een hanteerbare bestuurlijke agenda. Deze zal behandeld worden tijdens het BO-MIRT. In het AVO wordt geprobeerd om al over zoveel mogelijk onderwerpen overeenstemming te bereiken. Voor het BO zelf resteren dan de echte bespreekpunten.

51

Hiervoor worden de formele interactiemomenten binnen I&M beschreven waarin de besluitvorming wordt voorbereid die uiteindelijk op bestuurlijk niveau tijdens het BO-MIRT zal plaatsvinden. De overige betrokken actoren, provincie, gemeenten, BRU, hebben ook elk hun eigen interactiemomenten waarin besluitvorming wordt voorbereid. Ook binnen hun eigen organisatie zal overeenstemming bereikt moeten worden ten aanzien van de beslispunten die voorliggen tijdens het BO-MIRT. Daarnaast moeten zij ook nog consensus bereiken met elkaar (andere regionale overheden) om van daaruit vervolgstappen in samenwerking met het Rijk te definiëren. Zo is er dus sprake van continue interactie over een complex probleem binnen de organisatie van actoren, tussen verschillende actoren maar ook tussen beleid en bestuur van die actoren om politieke belangen te integreren in het beleidsproces. Deze continue afstemming tussen actoren heeft als doel het creëren van normatieve zekerheid.

Vooralsnog is er weinig interactie gezocht met maatschappelijke partijen, private partijen, semioverheidsinstellingen (zoals de Universiteit van Utrecht), NS, Prorail of regionale vervoerders. In de analysefase zijn het vooral overheden (nationaal, regionaal en lokaal) die de interactie hebben vorm gegeven in het beleidsproces. De uitkomst van die interactie is dan ook een gestructureerd beleidsprobleem met inzicht in mogelijke oplossingsrichtingen. Kortom, er is een kader vastgelegd waarbinnen het beleidsproces zich verder kan gaan voltrekken (in de oplossingsfase) en waarbinnen de interactie opnieuw zal worden vorm gegeven. Wellicht met meerdere en andere actoren. Om dat inzichtelijk te maken zal deze thesis een vervolg moeten krijgen.

Een belangrijke bron van onzekerheid is ambiguïteit. Ambiguïteit wordt vooral gecreëerd door belangen- en interpretatieverschillen tussen betrokken actoren in een beleidsproces. De interactie tussen actoren heeft dan ook vooral in het teken gestaan van het kenbaar maken van normatieve verschillen. Vooral aan het einde van de analysefase en het begin van de oplossingsfase worden de uiteenlopende belangen helder. En die verschillende belangen creëren veel discussie. Hier proberen de actoren elk het beleidsproces te sturen naar een voor hen gewenste uitkomst. De procedurele invulling van het beleidsproces bepaalt in grote mate hoeveel ambiguïteit er toegelaten wordt door het aantal en de diversiteit in betrokken actoren en de transparantie van de interactie. Het is van belang om momenten in te richten in het beleidsproces waarop die belangen naar boven komen. De vormgeving van die momenten speelt daarin een belangrijke rol. Belangen van actoren zullen tijdens een vergadering met formele status minder snel zichtbaar worden dan tijdens een informele borrel of brainstormsessie. Dit komt doordat men tijdens een informele sessie niet verplicht kan worden bepaalde uitspraken na te komen. De formele status van kennisdeling bepaalt dan de mate van transparantie in belangen en doelen.

De belangen en/of doelen van actoren en de kaders waarbinnen actoren werken geven bewust en onbewust richting aan de oplossingen, ongeacht de vastgestelde problematiek. Men realiseert zich echter dat de problematiek en de te nemen oplossingen op elkaar aan dienen te sluiten om draagvlak voor voorkeursoplossingen te vergaren. Daarom zullen actoren de probleemafbakening dermate proberen te sturen, of bepaalde onderdelen daarvan dermate proberen te accentueren, dat voorkeursoplossingen relevanter worden. Men zoekt dan met een gekleurde bril naar een handelingsgrond. Kortom, het belang bij een oplossingsrichting geeft sturing aan de probleemstructurering. Dergelijke belangen zijn in deze case bijvoorbeeld een tweede tramlijn of een beleidskader zoals de SVIR. Deze werkwijze wordt zichtbaar wanneer belangen van partijen boven tafel komen. Daar zit veel normatieve onzekerheid die lange tijd niet aan de oppervlakte komt, mede doordat de interactievorm in de analysefase daar niet om vraagt. Daardoor zal deze onzekerheid zich pas verderop in het traject onthullen. Voor een groot deel bepaalt de interactievorm dus de mate van transparantie in het beleidsproces. Maar ook de hoeveelheid en diversiteit van betrokken actoren in het beleidsproces is bepalend voor de transparantie van belangen en doelen. Opvallend is dan ook de beperkte betrokkenheid van partijen als NS en Prorail die op het eerste gezicht een relevante rol lijken te kunnen spelen in de analysefase, gezien hun kennis en machtspositie.

52

Interactie met deze partijen verderop in het beleidsproces (tijdens de oplossingsfase) lijkt dan ook onvermijdelijk.

Nu de procedurele invulling van het beleidsproces is beschreven kan het aan de hand van figuur 6 op p.30 (Hisschemöller, 1993) getypeerd worden als een bepaald beleidstype. Voor de analysefase waarin de probleemafbakening aan de hand van het OV-MIRT onderzoek centraal stond, kan de interactie het beste getypeerd worden als ‘beleid als regelen’. In dit beleidstype werken beleidsmedewerkers (ambtenaren van verschillende overheden) en experts (vervoerskundigen van het BRU en de provincie Utrecht) samen om het probleem naar de gestructureerde hoek te slepen. Daarbij wordt participatie van andere actoren niet noodzakelijk geacht en wordt confrontatie met inzichten en opvattingen vanuit andere domeinen vermeden. De beleidsmedewerkers en experts achten zichzelf dan ook voldoende in staat om aan de hand van beschikbare kennis (veel afkomstig van de planbureaus) en middelen (regionale en lokale modellen) helder inzicht te bieden in de problematiek. Daarnaast schetsen zij de kaders voor de oplossingsfase. Op die manier lijkt er consensus te bestaan over relevante doelen en relevante kennis. De interactie blijft dan ook vooral binnen het domein van de overheid.

Interessant is dat dit beleidstype niet overeind lijkt te blijven naarmate men de oplossingsfase nadert. De belangen van actoren worden duidelijker en men lijkt zich te realiseren dat meerdere partijen betrokken moeten worden in het proces ten behoeve van een effectieve besluitvorming. Hierdoor zal de normatieve onzekerheid zich langzaam aan openbaren. Hetzelfde geldt voor de cognitieve onzekerheid. Mogelijke oplossingen zullen vanuit verschillende (kennis)hoeken verkend worden waardoor cognitieve onzekerheid toeneemt. De vraag is wat voor effect dit zal hebben op het beleidstype.