Wanneer is overheidsingrijpen vanuit economisch oogpunt nodig en gerechtvaardigd? De overheid kan ervoor kiezen om op markten in te grijpen indien sprake is van marktfalen waardoor publieke belangen in het geding komen.14 Zoals in de voorgaande paragraaf aangegeven, is op de markten voor tolkdiensten sprake van informatieasymmetrie. De vraag is echter of dit marktfalen dermate ernstig is dat de overheid móet ingrijpen. Indien de beroepsgroep en/of de afnemers niet in staat zijn het probleem zelf op te lossen, dan kan de overheid ervoor kiezen om in te grijpen. Er is dan sprake van een publiek belang. Echter als de beroepsgroep en/of afnemers in staat zijn het probleem zelf te verhelpen dan hoeft de overheid niet in te grijpen. Er is dan geen sprake van een publiek belang.
Sommige kwaliteitsproblemen kunnen heel goed door de beroepsgroep zelf worden opgepakt. Hier kan men denken aan certificering, keurmerken, erkenningsregelingen, normalisatie of gedragscodes.
Het hoeft echter niet een beroepsorganisatie te zijn die kwaliteitsonzekerheid oppakt. Meerdere van de genoemde opties om kwaliteit transparanter te maken worden al toegepast door meerdere organisaties: TVCN heeft een gedragscode, IND tolken hebben een gedragscode, er is een werkgroep die NEN-normen heeft vastgesteld,15 enzovoorts.
Een andere belangrijk initiatief is de instelling van het Kwaliteitsregister door een van de grootste afnemers: het ministerie van Justitie (zie ook paragraaf 3.3). Justitiële afnemers zijn met de inwerkingtreding van de wet beëdigde tolken en vertalers verplicht om alleen tolken en vertalers in te schakelen uit het register. Deze tolken voldoen aan bepaalde minimumeisen, die zijn vastgesteld voor de opname in het register. Voorts stellen publieke afnemers tarieven vast waartegen zij bereid zijn diensten in te kopen. Verwarrend op deze markten is misschien dat de afnemers in kwestie de overheid zelf belichamen. De afnemende overheidsinstanties stellen regels voor zichzelf in de functie van afnemer. Private afnemers zijn nergens toe verplicht, zij zijn vrij om met niet-geregistreerde tolken te werken voor welke vergoeding dan ook. De overheid grijpt dus niet in op de hele markt(en). Het inkoopbeleid van de overheid heeft natuurlijk wel invloed op de hele markt, maar van marktregulering is er geen sprake.
Wanneer zou er wel sprake zijn van overheidsregulering? Indien er publieke belangen in het geding zijn, dan kan de overheid ervoor kiezen om de beroepsgroep met een wettelijke titel te beschermen, zoals dat voor advocaten of notarissen geldt. In Denemarken en Zweden
14 In het algemeen wordt met de term publieke belangen gedoeld op belangen die niet als vanzelf door burgers en bedrijven worden behartigd en op zaken en mensen die kwetsbaar zijn ‘Publieke belangen vloeien voort uit externe effecten, dat wil zeggen die effecten die optreden als de actie van één partij of als de transactie tussen verschillende partijen voor- of nadelen met zich meebrengt voor een niet bij de actie of transactie betrokken partij’. (Teulings et.al., 2005, pp.5-6).
15 Deze Europese norm beschrijft aan welke eisen een aanbieder van vertaaldiensten (aanbieder) moet voldoen met betrekking tot de inzet van mensen en middelen, kwaliteitszorg, projectbeheer, contractueel kader en dienstverleningsprocedures.
bijvoorbeeld, is ook de titel ‘tolk en vertaler’ wettelijk beschermd. Vestigingseisen of tariefregulering voor de hele markt (dus ook voor private afnemers) zijn ook voorbeelden van overheidsregulering. Of een vergelijkbare sterke regulering noodzakelijk is, hangt af van in hoeverre de problemen opgelost kunnen worden door de maatregelen die de overheid in de functie van afnemer heeft gesteld.
De rol van de overheid spitst zich dus toe op die terreinen waarop evidente publieke belangen in het geding zijn. De reden dat de overheid minimumeisen stelt voor tolken (en vertalers) die door publieke afnemers ingeschakeld worden, heeft niet te maken met publieke belangen op de markten voor tolk(- en vertaal)diensten, maar met publieke belangen die geborgd moeten worden op andere gebieden, waarvoor tolk- en vertaaldiensten essentiële inputs zijn: zoals effectieve rechtsbescherming, veiligheid, gezondheidszorg of de opvang van asielzoekers. Het valt buiten de scope van dit onderzoek om aan te tonen waarom effectieve rechtsbescherming, veiligheid, gezondheidszorg en de opvang van asielzoekers publieke belangen zijn. Het is echter redelijk te veronderstellen dat dit zo is. Waarom zijn tolk- en vertaaldiensten essentiële inputs voor vele overheidsdiensten? Gewoonweg, omdat voor de uitvoering van een aantal kerntaken de inzet van tolken een absolute noodzaak is. Zonder de inzet van tolken kan de opsporing en het onderzoeken van strafbare feiten (politie en het Openbaar Ministerie) niet functioneren en kunnen beslissingen op verzoeken van toelating als vluchteling (IND) of vergunning tot verblijf (vreemdelingenpolitie) niet genomen worden. De justitiële keten is net zo sterk als de zwakste schakel in de keten. Gebrek aan tolken kan uitmonden in toenemende wachttijden, heen en weer zenden van verdachten, volle asielzoekerscentra enzovoorts. Op welke manier tolk- en vertaaldiensten bijdragen aan de borging van de genoemde publieke belangen die in het geding zijn, wordt per type publieke afnemer in paragraaf 3.1 uitgelegd.
Zoals eerder aangegeven, neemt het stellen van minimumeisen slechts één aspect van kwaliteitsintransparantie weg, namelijk het niveau van (taal)kennis dat voldoet. De andere aspecten van kwaliteit, zoals inspanning tijdens de dienst en het niet nastreven van overige belangen, worden slechts marginaal gemonitord.16 Slechts als de integriteit van de tolk in twijfel wordt getrokken, wordt de tolk afgerekend op de slechte “kwaliteit” en wordt de tolk uitgesloten van toekomstige opdrachten.
Kwaliteitsaspecten, die niet met het minimumniveau van taalkennis te maken hebben worden dus niet of slechts mondjesmaat gemonitord. Hier speelt het bovengenoemde reputatiemechanisme een rol. Zoals altijd, hebben frequent buyers een voordeel ten opzichte van de onervaren afnemer (one-off consumer). Frequent buyers zijn in staat dienstverleners te disciplineren met vervolgopdrachten in het vooruitzicht. Door een register of door de inschakeling van een bemiddelaar worden deze voordelen gespreid over alle publieke afnemers die via de bemiddelaar tolken (en vertalers) inschakelen. Slechte ervaringen met de tolk bij een opdracht kunnen negatieve gevolgen hebben voor diens reputatie zodra dit zichtbaar wordt voor alle afnemers die via het register of via de bemiddelaar tolken en vertalers inschakelen.
Wat kwaliteitsbeleid betreft is een interessante vraag of de vaste (en soms maximum) tarieven een rol spelen bij het kwaliteitsbeleid. Vaste tarieven worden soms als een onderdeel van het kwaliteitswaarborg gebruikt. Door vaste tarieven voor bijvoorbeeld notarisdiensten - waar ook een vergelijkbaar kwaliteitsprobleem speelt - werd de ruimte geboden voor notarissen om hun kennis op peil te houden. Prikkelend voor het leveren van kwaliteit is het niet (het levert immers
16 Overigens, zoals eerder aangegeven, hoeft een slechte kwaliteit op de genoemde aspecten niet een bewuste kwaliteitsverslechtering te zijn aan de kant van de dienstverlener. Een gepaste houding is soms niet een kwestie van gebrekkige kennis of gebrek aan inspanning van de tolk.
niets op), maar het gevaar dat het kennisniveau (één aspect van kwaliteit) achteruit gaat als gevolg van concurrentiedruk, werd ondervangen.17 De vraag is hier of vaste tarieven voor tolkdiensten op het publieke domein ook onderdeel zijn van een kwaliteitsbeleid. Het antwoord is nee. De tarieven zijn vastgesteld als compensatie voor de verschijningplicht. Daarnaast mag van vaste tarieven die kwaliteitswaarborging als doel hebben verwacht worden dat zij redelijk hoog worden gesteld. Zoals in hoofdstuk 4 wordt beschreven, zijn de vastgestelde tarieven lager dan de tarieven op de private deel van de markt. Dit lijkt de gedachte te ondersteunen dat de gehanteerde ‘vaste’ tarieven geen onderdeel uitmaken van kwaliteitshandhaving.
Samenvattend kunnen we het volgende stellen. Er is inderdaad sprake van kwaliteitsintransparantie op de markten voor tolk- en vertaaldiensten. Deze problemen kunnen opgepakt worden door onder andere de afnemers, in dit geval door de overheid in de functie van afnemer. De publieke afnemers stellen gezamenlijk minimum kwaliteitseisen aan de tolken en vertalers van wie zij diensten afnemen om publieke taken uit te kunnen oefenen. De onzekerheid van de afnemer over het inspanningsniveau van de tolk tijdens de dienstverlening en de overige belangen van de tolk blijft echter voor een groot deel bestaan, ook na het stellen van minimumeisen aan taalkennis en vaardigheden. Dit betekent dat incidenteel slechte diensten geleverd kunnen worden. De frequentie van deze incidenten kan beperkt worden indien het reputatiemechanisme goed werkt: als afnemers slechte ervaringen met elkaar kunnen delen. Het Kwaliteitsregister biedt de mogelijkheid om deze informatie met anderen te delen en ook de externe bemiddelaar kan worden ingezet om deze functie te vervullen.
De overheid grijpt niet in op de gehele markt, private afnemers zijn tenslotte vrij om eigen kwaliteitseisen te stellen of tarieven te betalen die zij goed vinden.
17 Overigens zijn de vaste notaristarieven voor onroerendgoedtransacties per oktober 1999 gefaseerd losgelaten, voor de familiepraktijk gelden maximumtarieven.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
3 Voorgeschiedenis en genomen en
voorgenomen maatregelen
In dit hoofdstuk gaan we in op het institutionele kader en de belangrijkste beleidsmaatregelen die de afgelopen jaren zijn genomen of die op de agenda staan. In paragraaf (3.1) beginnen we met het institutioneel kader, de wetten en regels waar de overheid in ieder geval moet zorgen voor de inzet van tolken. Vervolgens schetsen we in paragraaf 3.2 de marktordening tot in ieder geval 2003, de verschijning van het IBO rapport. De paragrafen 3.3 tot 3.7 gaan in op de stappen die gezet zijn of zijn voorgenomen: de nieuwe wet en het register Tolken en Vertalers (paragraaf 3.3), de budgetoverheveling (paragraaf 3.4), de aanbesteding van TVCN (paragraaf 3.5), de pilots bij drie arrondissementen (paragraaf 3.6) en de aanpassing van het tariefbeleid (paragraaf 3.7).