Wetgeving en regelgeving vanuit de politiek en NMa/DTe

Drempel:

De elektriciteitsmarkt is een sector waarin regulering een belangrijke rol speelt. Deze regulering heeft drie nadelen voor toetreders/kleine bedrijven:

• Veel regelgeving is relatief duur voor toetreders omdat ze de efficiënte schaal om aan wetgeving te voldoen nog niet hebben

• De regelgeving beperkt de mogelijkheden om als leverancier onderscheidend te zijn ten opzichte van concurrenten

• Sommige regelgeving is in het voordeel van de grote bedrijven.

Marktpartijen geven aan dat er veel regelgeving vanuit de politiek en NMa/DTe op de sector afkomt. Hier signaleren de partijen drie verschillende drempels.

• Veel regelgeving en informatieverzoeken zijn relatief duur voor toetreders die (nog) klein zijn ten opzichte van grote bedrijven. Er treden schaalvoordelen in de naleving van wet- en regelgeving (compliance) op, waardoor toetreders een kostennadeel hebben ten opzichte van bestaande bedrijven. Los van het gebrek aan kennis en ervaring (zie paragraaf 4.7.1) is sprake van schaaleffecten. Voorbeelden zijn:

• Het beantwoorden van vragenlijsten. Als het beantwoorden van een vragenlijst een dag per bedrijf kost, dan zijn de kosten per klant voor een leverancier met duizend klanten een stuk hoger dan voor een leverancier met een miljoen klanten.

• Ook het voldoen aan regelgeving gaat vaak gepaard gaat met vaste kosten (zoals het aanpassen van de administratieve systemen, het geven van een accountantsverklaring) die niet afhangen van het aantal klanten.

DREMPELS OP DE ENERGIEMARKT 37

• Een voorbeeld is energiebesparing die vanuit de overheid aan de sector wordt overgelaten. In het programma “Meer met minder” heeft de overheid samen met onder andere EnergieNed initiatieven gelanceerd om te komen tot energiebesparing. (Over de relatief grote invloed van de grote energiebedrijven op EnergieNed, zie verderop in deze paragraaf). De grote energiebedrijven kunnen dit soort programma’s gemakkelijk faciliteren, terwijl de (kleinere) toetreders hiertoe niet zijn uitgerust en/of hier met relatief grote financiële kosten per klant worden geconfronteerd. De vormgeving van deze regeling vormt daarmee een sterke toetredingsdrempel en concurrentienadeel voor kleine leveranciers.

• De wet stelt beperkingen aan het gedrag van leveranciers met als doel

consumentenbescherming: bescherming tegen te hoge prijzen of bescherming tegen andere ongunstige voorwaarden. Deze voorwaarden worden door de wetgever verplicht gesteld waarbij NMa/DTe toezicht houdt. Voor de leveranciers tellen alleen de voorwaarden waar ze aan moeten voldoen, voor het verminderen van deze drempel is het in kaart brengen van deze relatie wel van belang. Voorbeelden hiervan zijn:

• de vangnetregeling32 (soms door leveranciers aangeduid als een maximumprijs): hierbij controleert NMa/DTe de redelijkheid van de tarieven.

• de wijze van klachtenafhandeling33: wettelijk worden eisen gesteld aan de kwaliteit van de klachtenafhandeling en de om dit te kunnen rapporteren wordt ook gekeken naar de manier waarop dit geregistreerd wordt.

• de opbouw van de factuur: partijen geven aan dat NMa/DTe eisen stelt aan de

• factuuropbouw en de informatie die daarop vermeld wordt met het oog op narekenbaarheid door de afnemer. NMa/DTe geeft aan dat er alleen een vrijwillige richtlijn (in samenwerking met de sector) is opgesteld die geen basis voor handhaving biedt.

• milieumaatregelen: hierbij wordt meestal verwezen naar het stroometiket.34 Dit is een beschrijving van de herkomst naar bron (olie, kolen, gas, wind, biomassa, enzovoorts) van de aan die klant verkochte stroom.

• de maximalisering van de tussentijdse opzegvergoeding35: klanten die voor het eind van hun contractduur van hun contract af willen, mogen dit tegen een door NMa/DTe vastgestelde maximale redelijke opzegvergoeding. Dit beperkt de facto de contractduur die leveranciers met hun afnemers kunnen aangaan.

• afsluitverbod(regeling)36: leveringsbedrijven die niet betaald worden door hun klanten, mogen deze wanbetalers niet zomaar afsluiten maar moeten aan een aantal eisen voldoen

32 Vangnet: Elektriciteitswet, artikel 95b, en de Gaswet, artikel 44, vormen de wettelijke basis voor Vangnetregulering

33 Klachtenafhandeling: volgens artikel 95b, eerste lid, E-wet moeten vergunninghouders redelijke voorwaarden hanteren. In het "Besluit vergunning levering elektriciteit aan kleinverbruikers" (artikel 3, tweede lid sub d) wordt dit concreet gemaakt voor wat betreft klachten: de vergunninghouder moet in staat zijn klachten en geschillen op een adequate wijze te behandelen. Voor Gas geldt een vergelijkbaar traject: artikel 44, eerste lid, G-wet (hanteren van redelijke voorwaarden) wordt in artikel 3 derde lid sub d van het Besluit vergunning levering gas aan kleinverbruikers verder geconcretiseerd voor o.a. klachtenafhandeling.

34 Milieumaatregelen: E-wet artikel 95k en 95l

35 Tussentijdseopzegvergoeding: voor kleinverbruikers is in artikel 95m lid 11 van de Elektriciteitswet en artikel 52b lid 11 van de Gaswet geregeld dat, indien er sprake is van een overeenkomst voor bepaalde duur, de vergunninghouder in de overeenkomst kan opnemen dat bij tussentijdse beëindiging van de overeenkomst de kleinverbruiker een redelijke vergoeding is verschuldigd. De redelijkheid is vastgelegd in de Beleidsregel Redelijke Opzegvergoedingen Vergunninghouders.

38 HOOFDSTUK 4

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

(zo mag afsluiten niet in de wintermaanden, en is eerst een schuldsaneringtraject verplicht).

De consumentenbescherming legt beperkingen op aan het gedrag van leveranciers. Doordat het onmogelijk is om sommige aanbiedingen te kunnen doen, is toetreden en het doorgroeien door klanten te winnen lastig omdat het lastig is om je als bedrijf te onderscheiden. Het bedrijf kan zich moeilijk onderscheiden met een betere klantenservice, omdat de concurrenten allemaal een minimumniveau moeten hebben, en erg veel service kan je ook niet bieden omdat het lastig is de daarvoor noodzakelijke prijs goedgekeurd te krijgen onder de vangnetregeling.

In het eindrapport van de evaluatie van E- en G-wet komt ook terug dat marktpartijen vinden dat het toezicht van NMa/DTe als het gaat om consumentenbescherming te strikt is (en dan met name tarieftoezicht) en dat het een beperkend effect heeft op het functioneren van de markt, in de zin dat ze leveranciers belemmeren zich van elkaar te onderscheiden qua prijs en product. NMa/DTe (2006b) erkent op p. 40 en 42 van het evaluatierapport dit probleem en geeft aan dat zij in een lastige positie is geplaatst, waarbij een goede balans moet worden gezocht tussen consumentenbescherming en het stimuleren van concurrentie.

• Sommige regelgeving is in het voordeel van de grote bedrijven. Een reden hiervoor is dat de regels die NMa/DTe opstelt mede gemaakt worden op basis van voorstellen bedacht door sectorale verenigingen (zoals EnergieNed, EDSN en B’con). Ook maken deze verenigingen regels over het onderlinge gedrag (zoals met betrekking tot switchen). Deze verenigingen worden door de overheid en NMa/DTe als zelfregulator beschouwd die vanwege de goede kennis van de markt ook een rol hebben in het reguleringsproces.

Toetreders en kleine partijen geven echter aan dat de grote bedrijven relatief veel invloed hebben en daardoor de zelfregulering en adviezen over regulering aan de overheid in hun eigen richting kunnen sturen. Kleine bedrijven geven aan dat de kosten van lidmaatschap voor hun te hoog zijn. Dit gaat gedeeltelijk in tegen het feit dat de contributie van deze verenigingen deels proportioneel (via staffels gebaseerd op de omvang van het bedrijf) is met de grootte (partijen met een geringe omzet betalen relatief meer). De kleinste staffels lijken te groot te zijn voor starters. In VrijhandelsOptiek (W30 2007) is uitgerekend dat de kosten voor de noodzakelijke aansluiting bij NEDU/EDSN voor een leverancier met 10.000 klanten € 9 per aansluiting bedragen, en € 0,30 voor een leverancier met twee miljoen aansluitingen. Gezien het feit dat de marge voor levering in de grootteorde van € 50 tot € 100 per aansluiting (per product) ligt moge duidelijk zijn dat dit om een groot kostennadeel gaat. Het stemrecht bij deze verenigingen hangt samen met de contributie.37 Ook is een deel van de bijdrage aan deze verenigingen vaak in natura (wie levert mensen voor werkgroepen, maar ook het volgen van de ontwikkelingen binnen de verenigingen vergt tijd en kennis). Bij beide treden schaaleffecten op ten nadele van de kleine toetreders.

Schaalvoordelen bij regelgeving ervaren veel partijen. Dit geldt in nog sterkere mate voor gedragsbeperkingen door regelgeving. Het feit dat grote bedrijven relatief veel invloed hebben op regelgeving wordt vooral door de kleinere partijen gememoreerd.

37 Het stemrecht hoeft niet formeel gebruikt te worden. Ook de dreiging om in een stemming te verliezen omdat het aandeel in de stemverhouding erg gering is kan ertoe leiden dat partijen afzien van het aanvragen van een stemming.

DREMPELS OP DE ENERGIEMARKT 39

Afwegingskader

Een goede toepassing van het afwegingskader op deze drempels zou vereisen dat we per individuele regel en gedraging de stappen zouden doorlopen. Omdat dat gegeven de omvang van het onderzoek niet mogelijk is, passen we het afwegingskader op hoofdlijnen toe op de drie typen drempels.

Afwegingskader: schaalvoordelen bij het voldoen aan regelgeving

De drempel die het gevolg is van het feit dat het relatief kostbaar is voor een klein bedrijf om aan de regelgeving en informatieverzoeken te voldoen, is deels een gevolg van de structuur: schaalvoordelen zijn reëel. Deels kan met informatieverzoeken en de vormgeving van regelgeving rekening gehouden worden met de grootte en aard van bedrijven, omdat sommige problemen niet spelen bij kleine bedrijven of op een andere manier opgelost worden dan bij grote bedrijven. Schaalvoordelen bij het voldoen aan regelgeving dragen niet bij aan de realisatie van een publiek doel. Echter omdat schaalvoordelen tot lagere (energie) kosten leiden is het niet wenselijk om de schaalvoordelen bij de grote bedrijven te verminderen om daarmee toetreding te vereenvoudigen. Tegelijkertijd is het de vraag of de compliance kosten niet omlaag kunnen. Mogelijkheden zijn vooraf ingevulde (delen van) enquêtes, waarbij een bedrijf alleen hoeft aan te geven dat er niks veranderd is, het alleen opsturen van de relevante vragen of het aangeven van de relevante vragen. Dit verlaagt de kosten en vergroot dus de winstgevendheid van de bedrijven, waarbij de kleine bedrijven relatief het meeste profiteren. De baten die deze administratieve lastenverlichting met zich meebrengt, moeten wel worden afgewogen tegen de extra kosten van die NMa/DTe moet maken om preciezer en gerichter uit te vragen.

Afwegingskader: belemmeringen in gedrag door regels rond consumentenbescherming

De drempels die het gevolg zijn van de regels betreffende consumentenbescherming hangen zowel samen met het gedrag van marktpartijen als met wet- en regelgeving zoals opgelegd door de wetgever en de toezichthouder. De drempel is geen gevolg van een structuurkenmerk. Is de drempel een effectieve en efficiënte manier om een publiek belang te borgen? Dit is niet in zijn algemeenheid te beantwoorden. Van sommige regels wordt sterk betwijfeld of ze echt bijdragen aan het doel (het milieudoel van stroometikettering wordt bijvoorbeeld sterk betwijfeld). Andere regelgeving beperkt het gedrag van leveranciers waardoor op korte termijn de consument inderdaad beschermd wordt (waarvan partijen zeker het nut inzien), maar op langere termijn kan het belang van de consument juist geschaad worden omdat de concurrentie gehinderd wordt.

De afweging van de maatschappelijke kosten en baten zal voor de verschillende regels verschillend uitvallen en zal ook afhangen van de alternatieven waartegen de betreffende regel wordt afgewogen.

Afwegingskader: grote bedrijven hebben relatief veel invloed op de regelgeving

De derde drempel – grote bedrijven hebben meer invloed op de regels en wetten dan de kleine bedrijven – is voor een deel het gevolg van gedrag en deels het gevolg van de structuur.

40 HOOFDSTUK 4

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

Het antwoord op de vraag of het een effectieve en efficiënte manier is om een publiek belang te borgen is, is zowel ja als mogelijk. Het feit dat kleine leveranciers meer betalen per aansluiting lijkt niet bij te dragen aan een publiek belang. Voor wat betreft het meewerken aan regelgeving ligt de vraag ingewikkelder. Het is in ieder geval niet gewenst om de energiebedrijven niet meer aan de regelgeving en de regels voor onderling gedrag te laten (mee)werken. Juist de energiebedrijven hebben veel kennis en ervaring die voor werkende afspraken en regels nuttig zijn en bovendien is de spontane naleving van zelf opgestelde regels vaak veel groter dan van bovenaf opgelegde regels.

De oplossing bestaat uit twee richtingen. Ten eerste is het belangrijk dat NMa/DTe, het ministerie van EZ en de politiek zich er (nog) sterker bewust zijn dat de grote bedrijven een relatief sterke invloed hebben op regelgeving in wording en op zelfregulering. Ten tweede is het mogelijk (maar dat is hier niet onderzocht) dat het welvaartsverhogend is om de betalings- en kostenstructuur van dergelijk overleg en consultaties aan te passen. In eerste instantie zal dit geen kwestie voor de overheid zijn, maar voor de vereniging(en) zelf.38

38 Dit kan bijvoorbeeld door de leden van werkgroepen te betalen, zodat kleine bedrijven hieraan mee kunnen doen en hier mensen voor vrij kunnen maken dan wel aan kunnen nemen. Het is dan wel zaak om de lidmaatschapskosten veel sterker dan nu het geval is te laten afhangen van de omvang van de bedrijven. Dit zal de kostenkant van het participeren voor kleine bedrijven verbeteren. Probleem blijft echter dat de capaciteit van een klein bedrijf om mee te draaien in werkgroepen nu eenmaal beperkter is dan bij een groot bedrijf. Een energiebedrijf, en zeker een toetreder of een kleine leverancier, heeft maar een beperkt aantal mensen dit kunnen. Deze mensen hebben vaak een managementfunctie en kunnen niet (of moeilijk) worden gemist.

TOETREDINGSDREMPELS KLEINVERBRUIKERSMARKT ENERGIE 41

5 Concluderend: van bruto naar netto lijst

In dit laatste concluderen de hoofdstuk beschrijven we in paragraaf 5.1 de overgang van de bruto lijst naar een netto lijst. Paragraaf 5.2 gaat gedetailleerder in op deze netto lijst. Paragraaf 5.3 geeft een slotopmerking.