Problemen aan de inkoopmarkt

Leveranciers kopen hun stroom en gas in op de groothandelsmarkt (dit kan ook intern bij de eigen productie-eenheid). Er is een aantal problemen met de werking van de groothandelsmarkt voor gas en elektriciteit die effect hebben op de retailmarkt. Deze bespreken we hieronder.

DREMPELS OP DE ENERGIEMARKT 29

Groothandelsmarkt gas

Drempel:

• Op de gasmarkt is Gasterra erg groot, waardoor slim inkopen en daarmee een kostenvoordeel behalen zeer moeilijk is.

• Gasterra eist een minimumafname, waardoor een toetreder met een kip/eiprobleem wordt geconfronteerd: zonder gascontract kan hij geen klanten winnen, maar zonder klanten krijgt hij geen gascontract. Sterker nog: het hebben van een gascontract is een voorwaarde voor een leveringsvergunning, dus zonder gascontract kan een leverancier geen klanten gaan winnen.

• Gasterra eist grote garanties. Dit maakt dat toetreders of zeer ruim gefinancierd moeten zijn of dat hun werkkapitaal beperkt wordt omdat veel gaat zitten in het betalen van de garanties aan Gasterra.

Toetreding tot de kleinverbruikersmarkt voor gas is complex, omdat er tegelijkertijd de beschikking moet zijn over gas, transportcapaciteit, flexibiliteit en eventueel kwaliteitsconversie. De gasgroothandelsmarkt wordt gekenmerkt door de centrale positie Gasterra inneemt. Andere aanbieders van laagcalorisch gas zijn er nauwelijks.21 Het inkopen van hoogcalorisch gas om dit om te zetten in laagcalorisch gas biedt geen serieus alternatief, omdat de daartoe benodigde conversiecapaciteit zeer schaars is. De manier waarop deze conversie capaciteit wordt verdeeld lijkt bij te dragen aan deze schaarste, fysiek hoeft deze schaarste niet op te treden. Ook is toetreden via deze weg moeilijk omdat het leveren van een verbruiksprofiel lastig is, omdat ook flexibiliteitsbronnen slecht voor de markt beschikbaar zijn. Tenslotte is ook de benodigde importcapaciteit voor langere tijd volgeboekt (zie ook het onlangs gepubliceerde TTF advies van DTe). . De structuur van het aanbod op de inkoopmarkt maakt slim inkopen, en daarmee een concurrentievoordeel op concurrerende leveranciers behalen, in feite onmogelijk. Immers, de inkoopprijs is voor iedere leverancier gelijk en deze inkoopprijs vormt een zeer groot deel van de totale kosten van de leverancier. Hierdoor kan een leverancier aan kleinverbruikers zich niet van de andere leveranciers onderscheiden.

Deze toetredingsdrempel hangt samen met de grote positie van Gasterra en het feit dat afnemers gelijke voorwaarden krijgen voorgelegd. De grote positie wordt weer veroorzaakt door de structuur en het eigendom van gasvelden in Nederland. Daarmee is deze toetredingsdrempel vooral een gevolg van de structuur.

Verder hanteert Gasterra voorwaarden die voor toetreders nagenoeg onmogelijk zijn om aan te voldoen. Hierbij gaat het om een minimum afname van 50 miljoen m3 (wat gelijk staat aan het verbruik van ongeveer 30.000 huishoudens) en garanties. De geëiste garanties zijn fors en de voorwaarden zijn niet flexibel (de zekerheid moet in de vorm van een bankgarantie, andere constructies, zoals klanten in onderpand geven, is niet mogelijk). De omvang en vorm van de garanties hebben grote invloed op het strategisch beleid van toetreders.

Een complicerende factor is dat aan Gasterra per maand het daadwerkelijke verbruik betaald moet worden, terwijl de klanten maandelijks één twaalfde van hun jaarlijkse rekening betalen. Hierdoor is de rekening van Gasterra in de winter groter dan de bedragen die de leverancier binnen krijgt.

30 HOOFDSTUK 4

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

Dit vereist een goed liquiditeitsmanagement (of een perfecte kapitaalmarkt voor startende bedrijven in de energiesector) en maakt het winnen van gasklanten in het voorjaar aantrekkelijker dan in het najaar en de winter.

De transparantie van de groothandelsmarkt gas (betaalt iedereen dezelfde prijs en heeft iedereen dezelfde voorwaarden), welke alternatieven zijn er, wordt door sommige partijen als onvoldoende ervaren.

De positie van Gasterra, de minimumafname en de garanties die Gasterra eist worden door greenfieldstarters en kleine leveranciers die willen doorgroeien ervaren als de grootste barrières om gas te leveren. Niet uit te sluiten valt dat er wel buiten Gasterra om aan gas te komen valt. In dat geval duidt de klacht van de starters met betrekking tot de positie van Gasterra op een informatieprobleem: toetreders komen er dan te moeilijk achter wat hun alternatieven op de gasmarkt zijn. Een andere mogelijkheid is dat dit alleen mogelijk is voor de grotere leveranciers. Voor grote leveranciers (zoals toetreders in andere regio’s) zijn deze drempels minder of niet van belang. Zo is de minimumafname al geregeld. De onmogelijkheid om je als leverancier op gasgebied te onderscheiden door de positie van Gasterra speelt in theorie ook voor de al bestaande leveranciers, in de interviews is hier echter niks van gebleken.

Het afwegingskader bespreken we tegelijk met het afwegingskader van de groothandelsmarkt elektriciteit.

Groothandelsmarkt elektriciteit

Drempels:

• De groothandelsmarkt is deels verticaal geïntegreerd met sommige leveranciers en is tevens geconcentreerd. Hierdoor is het aantal partijen waarbij toetredende leveringsbedrijven kunnen kopen beperkt.

• Geïntegreerde bedrijven hebben een lager inkooprisico. Omdat toetreden op de productiemarkt erg moeilijk is hebben toetreders op de leveringsmarkt een relatief groot risico.

Op de groothandelsmarkt elektriciteit bestaan verschillende toetredingsdrempels (grootschalige investeringen in centrales, langdurige vergunningsprocedures voor de bouw van centrales, hoge risico’s van onbalans e.d.), maar in de genoemde beleidsdocumenten blijkt niet dat deze drempels doorwerken op de (on)mogelijkheden van toetreding tot de kleinverbruikersmarkt. Ook in de interviews speelden drempels op deze markt een veel minder grote rol dan op de groothandelsmarkt gas.

De interviewpartners ervaren de elektriciteitsgroothandelsmarkt als niet erg liquide: er zijn weinig partijen en deze zijn deels ook verticaal geïntegreerd. Omdat er weinig partijen zijn, worden er vraagtekens gezet bij de prijsvorming en efficiëntie van de elektriciteitsgroothandelsmarkt. Bij sommige inkopende, kleine partijen heerst de overtuiging dat enkele van de grote, producerende partijen gebruik maken van hun dominantie op de groothandelsmarkt om op bepalende momenten de prijs te beïnvloeden. Inkopende partijen zien zich hierdoor genoodzaakt om hun stroom vooral (of volledig) op de lange termijnmarkt te kopen. Alleen op de korte termijnmarkt inkopen wordt als te risicovol gezien. Dit beperkt de flexibiliteit van de toetreders.

DREMPELS OP DE ENERGIEMARKT 31

De meeste nieuwkomers op de energieleveringsmarkt hebben geen eigen productiecapaciteit. De zittende leveranciers met eigen productiecapaciteit kunnen de verschillen in in- en verkooppositie zo gering mogelijk maken. Daardoor hebben zij een lager inkooprisico, alsmede de mogelijkheden om te hedgen tussen eigen productie en de groothandelsmarkt voor elektriciteit.22

NMa/DTe signaleert een tendens van toenemende verticale integratie.23 Voor leveranciers van elektriciteit is er een potentiële drempel voor niet-verticaal geïntegreerde bedrijven. Leveranciers die onderdeel uitmaken van een verticaal geïntegreerd bedrijf zijn minder afhankelijk van de groothandelsmarkt en daardoor minder gevoelig voor eventuele prijspieken op deze markt (het risico dat hun voortbestaan wordt bedreigd, is kleiner door de verticale integratie; verticale integratie fungeert als een soort verzekering). Naarmate er meer verticaal geïntegreerde bedrijven op de markt zijn, neemt het voor de markt beschikbare volume af en de kans op prijspieken toe. Met de trend van verdere verticale integratie en concentratie in de markt zou hier een serieuze toetredingsdrempel kunnen ontstaan in de toekomst.

In de interviews komt deze drempel terug. Sommige leveranciers zonder eigen productie geven aan alleen terecht te kunnen bij de producenten die niet met een eigen leverancier geïntegreerd zijn of waarvan de eigen leverancier substantieel kleiner is dan de eigen productie. Voor hun gevoel zijn andere producenten zoals Essent en Nuon te geïntegreerd waardoor ze voor de markt afvallen, wat de markt en het aantal aanbieders verder verkleint. Als er meer verticaal geïntegreerde producenten komen waarvan productie en levering in min of meer gelijke verhouding staan dan wordt de markt en het aantal potentiële aanbieders nog kleiner.24

Geïntegreerde leveranciers zouden contracten onder de groothandelsmarktprijs aanbieden. Ook op de elektriciteitsmarkt zijn garanties nodig bij het aangaan van contracten, hetgeen eisen stelt aan het startkapitaal dat een toetreder heeft. Deze garanties zijn naar verhouding minder groot dan op de gasmarkt.

Hierdoor resulteert een lage marge op de leveringsmarkt voor elektriciteit. Deze treft waarschijnlijk vooral de niet-geïntegreerde toetreders. De lage marge wordt vaak als een (groot) probleem ervaren.

Overig

Een mogelijke toetredingsdrempel is nog de borgsom (collateral) die gestort moeten worden om te mogen handelen op de APX. Uit onderzoek van Frontier Economics uit 2005 blijkt dat er geen formele procedure is voor de financiële monitoring van beurshandelaren in de periode nadat de collateral reeds is afgegeven.25 In een advies aan de minister van EZ over het toezichtmodel op energiebeurzen stelt NMa/DTe dat dit betekent dat APX in bepaalde omstandigheden een eigen beoordeling kan hanteren bij het verlangen van additionele collateral van beurshandelaren, bijvoorbeeld gebaseerd op externe kredietwaardigheidbeoordelingen.26 Daarnaast geldt, aldus NMa/DTe, dat APX kan beschikken over de collateral in het geval zij in surséance gaat. Dit

22 Aalbers en Baarsma, ESB, 12-8-2005.

23 NMa/DTe (2006) Aanbiedingsbrief en aanbevelingen evaluatie Elektriciteits- en Gaswet, aan de minister van Economische Zaken, p. 8, 17 november 2006.

24 Toetreding van producenten is lastig. Om te beginnen zijn de hiervoor benodigde investeringen erg groot en kost het veel tijd om een vergunning te krijgen.

25 Frontier Economics (2005), Regulation of power exchanges: a report prepared for DTe, London, June.

26 NMa/DTe (2005), Een toezichtmodel voor de Nederlandse stroom- en gasbeurzen, Advies aan de minister van Economische

32 HOOFDSTUK 4

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

terwijl de collateral juist door de beurshandelaar aan APX als economische regulering als bedoeld in de context van APX als enige Nederlandse spotmarkt voor elektriciteit onderpand diende te worden verstrekt. In de gesprekken met marktpartijen is deze drempel niet genoemd. Kennelijk speelt dit geen belangrijke rol. Wij laten deze drempel om die reden dan ook verder buiten beschouwing.

Afwegingskader

De gasmarkt

Op de gasmarkt is de positie van Gasterra een gevolg van de productiestructuur (het Groninger gasveld domineert het aanbod). Toetreding op de markt voor laagcalorisch gas door de conversie van hoogcalorisch gas is nu door de contractuele schaarste aan conversiecapaciteit lastig.

De regels rond garantstellingen en minimumafname zijn een duidelijk gevolg van gedrag van Gasterra. NMa/DTe refereert in de synthese van de evaluatie van E- en G-wet aan onderzoek van PriceWaterhouseCoopers waaruit blijkt dat deze bankgaranties op zichzelf niet onredelijk zijn, maar toch een toetredingsdrempel vormen. Kraamwinkel (2006) betoogt dat de garantstellingen op zich logisch zijn, echter dat de garantstellingen zoals door Gasterra geëist hoger zijn dan het risico dat Gasterra loopt. De minister van Economische Zaken (2007a, p.4) verwacht dat deze drempel kleiner wordt omdat de geëiste garantie binnenkort gemaximeerd wordt op twee maanden.

Het publiek belang dat met deze drempel geborgd wordt, is dat Gasterra niet geconfronteerd wordt met niet-betalende afnemers. In eerste instantie is dit een bedrijfsbelang, echter als Gasterra niet betaald wordt dan zou Gasterra in de problemen kunnen komen waardoor de gaslevering (een publiek belang) verstoord zou kunnen worden.

Het aanpassen van deze regels zal lastig zijn, omdat het volledig afschaffen van de garanties onwenselijk is. Het is immers niet de bedoeling dat er faillissementen en onbetaalde rekeningen komen (à la Energy XS en Enron). De lastige vraag is dus hoe hoog optimale garantstellingen zijn. Er is meermaals betoogd dat deze lager liggen dan nu gebruikelijk is.27 Het aanpassen van de minimumafname (de 50 miljoen m3) kan op korte termijn de werking van de gasmarkt verbeteren. De garanties zijn enerzijds een substantiële toetredingsdrempel voor de leveringsmarkt en anderzijds eventueel concurrentiebevorderend op de groothandelsmarkt gas28. Dit maakt het toepassen van het afwegingskader lastig, met name als het gaat om het zonder nader onderzoek uitvoeren van stap 3 (het afwegen van de maatschappelijke kosten en baten van het slechten van deze drempel).

De elektriciteitsmarkt

Op de elektriciteitsmarkt is de geconcentreerde markt deels een gevolg van de schaalgrootte die nodig is bij het produceren van elektriciteit. Deels is deze het gevolg van strategische keuzes van de energiebedrijven. Dit geldt ook voor de verticale integratie.

Als verticale integratie gebruikt wordt om risico’s van prijsfluctuaties af te dekken dan zorgt dit voor een kleinere kans op faillissementen binnen de energiesector. Hoewel toetreders (die niet

27 Zie ook: Kraamwinkel, M.O. (2006), Leveringszekerheid leidt niet tot betalingsonzekerheid, Tijdschrift voor

Energierecht, 2006-6, p. 196-198

28 Tijdens de interviews gaven enkele spelers aan dat het aanpakken van deze regel op lange termijn de toetreding van concurrenten van Gasterra op de groothandelsmarkt gas juist kan hinderen. Door de minimum afnameverplichting is toetreden als aanbieder op de gasproductiemarkt relatief makkelijk; immers leveranciers met een afzet van minder dan 50 miljoen m3 kunnen niet kopen bij de Gasterra.

DREMPELS OP DE ENERGIEMARKT 33

verticaal geïntegreerd zijn) hierdoor een relatief groot risico hebben, lijkt het ongewenst dit te voorkomen, omdat dan de kans op faillissementen vergroot wordt.

Als verticale integratie wordt gebruikt om de marge voor de levering kunstmatig laag te houden dan draagt dit niet bij aan een maatschappelijk belang.

Het oplossen van dit probleem is erg lastig. Eenvoudige oplossingen liggen niet voor de hand. Ook is het erg lastig om aan te geven wat vanuit mededingingsoogpunt de juiste marge Structuurmaatregelen die mededingingseconomisch onjuiste marges voorkomen (zoals het opbreken van bedrijven) zijn zeer ingrijpend en bijzonder lastig door te voeren. Dit laatste wordt nog versterkt doordat dergelijke structuurmaatregelen ook negatieve gevolgen (voor bijvoorbeeld investeringen in productiecapaciteit) kunnen hebben. Gezien het belang dat partijen aan deze toetredingsdrempel hechten lijkt verder studeren op dit probleem raadzaam.