4. Pacta sunt servanda, het primaat van de cao-partijen en de Wet op de Loonvorming in
4.4. De Wet op de Loonvorming
Hoewel de vrijheid van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming via haar grondslag in het internationale recht geen beperking lijkt te vormen voor de toepassing van de WNT, doet zij dit wellicht wel via haar grondslag in het nationale recht, namelijk via de Wet op de Loonvorming. De Wet op de Loonvorming is in werking getreden in 1970 en is sindsdien diverse malen gewijzigd. De wet stelt regels met betrekking tot de loonvorming, waarbij in het kader van de WNT vooral artikel 10 van belang is. Artikel 10 geeft namelijk weer onder welke voorwaarden de Nederlandse overheid regels mag vaststellen die ingrijpen in het peil van de loonkosten. De huidige vorm van artikel 10 Wet LV is tot stand gekomen door middel van een wijziging van dit artikel in 1987, waarbij is gepoogd het artikel beter af te stemmen op het recht op collectief onderhandelen in de zin van (onder andere)
74 Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins 2014, p. 98-99. 75 Ibid., p. 100.
31 artikel 6 ESH en verdrag 98 van de ILO.77 Het fundamentele recht op collectief onderhandelen komt daardoor indirect tot uiting via artikel 10 Wet LV.
4.4.1. De voorwaarden voor het ingrijpen in de loonvorming
Het uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid voor de loonvorming bij de sociale partners ligt.78 De regering heeft echter de (beperkte) mogelijkheid hierop in te grijpen. Zoals hiervoor gezegd geeft artikel 10 Wet LV weer onder welke voorwaarden de overheid regels mag vaststellen die ingrijpen in het peil van de loonkosten. In dat kader is tevens artikel 12 Wet LV van belang. De voorwaarden zijn als volgt:
- Er dient sprake te zijn van een zich plotseling voordoende noodsituatie van de nationale economie, veroorzaakt door één of meer schoksgewijze optredende externe factoren (art. 10 lid 1 Wet LV);
- Het dient te gaan om een algemene maatregel ten aanzien van lonen of andere op geld waardeerbare arbeidsvoorwaarden (art. 10 lid 1 Wet LV);
- De algemene maatregel dient gepaard te gaan met een aankondiging van andere maatregelen welke in verband met de noodsituatie vereist zijn (art. 10 lid 2 Wet LV);
- Het tijdvak waarvoor het genomen besluit geldt mag niet langer zijn dan zes maanden, welke periode één maal kan worden verlengd met een termijn van ten hoogste zes maanden (art. 10 lid 3 Wet LV);
- Voorafgaand aan het nemen van een dergelijk besluit dient de Minister van SZW in overleg te treden met onder andere de Stichting van de Arbeid (art. 12 lid 1 Wet LV);
- Bij de voorbereiding van de regeling dient de zakelijke inhoud van het besluit schriftelijk te worden medegedeeld aan beide Kamers der Staten-Generaal (art. 12 lid 3 Wet LV).
In 1971, 1974, 1976 en 1980-82 werden algemene loonmaatregelen zoals bedoeld in (het oude) artikel 10 Wet LV afgekondigd, vaak met als doel het herstellen van de economie en het terugdringen van werkloosheid.79 Na de wijziging van artikel 10 in 1987 heeft de regering meerdere keren gepoogd loonmaatregelen te nemen, met als voorbeeld het voornemen van minister De Geus in 2004 het Toetsingskader Algemeen Verbindend Verklaring cao-bepalingen te wijzigen, in die zin dat met ingang van 1 november 2004 tot 1 januari 2006 cao-bepalingen die voorzagen in een contractloonstijging niet langer algemeen verbindend zouden worden verklaard.80 Dit voornemen stuitte op veel weerstand binnen de literatuur, onder meer vanwege de opvatting dat het voorgenomen
77 Kamerstukken II 1984/85, 19028, 3, p. 6; zie ook Van Westerlaak & Schellart, SMA 2005, nr. 7/8. 78 Van der Wiel 1999, p. 26.
79 Ibid., p. 24.
80 Besluit van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 12 augustus 2004 tot wijziging van het
32 besluit in strijd zou zijn met de Wet op de Loonvorming.81 Sinds het vervallen van artikel 8 Wet LV is immers ook de daarin neergelegde bevoegdheid tot het ingrijpen in afzonderlijke cao’s ten behoeve van het algemeen belang komen te vervallen, waardoor slechts de bevoegdheid tot ingrijpen in een noodsituatie van de nationale economie resteert (artikel 10 Wet LV). Ten tijde van het voorgenomen besluit van De Geus was er geen sprake van een dergelijke noodsituatie.82
Opvallend is dat in de literatuur weinig aandacht is besteed aan de verhouding tussen de WNT en de Wet LV,83 aangezien het bovenstaande argument tevens geldt ten aanzien van de WNT. Bovendien is hier ook niets over terug te vinden in de wetsgeschiedenis. De vraag is of dit wel had gemoeten, waarbij de vraag van belang is of de WNT binnen het toepassingsbereik van de Wet LV valt. Indien de WNT onder het bereik van deze wet valt, staat vast dat de WNT niet voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 10 Wet LV. Naast het feit dat er geen sprake was van een zich plotseling voordoende economische noodsituatie84, betreft de WNT geen tijdelijke maatregel. Bovendien had de WNT niet als doel het algemene, landelijke peil van de loonkosten te verlagen respectievelijk de verhoging daarvan te beperken. De WNT betreft juist een maatregel met een inkomenspolitieke doelstelling, waardoor de onderlinge beloningsverhoudingen (van topfunctionarissen binnen de (semi)publieke sector) worden geregeld. De maatregel heeft daarom niet het in artikel 10 Wet LV vereiste algemene karakter.85
4.4.2. Valt de WNT onder het toepassingsbereik van de Wet LV?
Zoals eerder opgemerkt staat vast dat de WNT een eenmalige uitzondering maakt op het primaat van de sociale partners. Een andere vraag is of de WNT ingrijpt in de loonvorming, zoals bedoeld in de Wet LV. Deze vraag dient bevestigend te worden beantwoord. Niet alleen voorziet de WNT in (sectorale) bezoldigingsmaxima, de wet voorziet tevens in de mogelijkheid voor de minister tot het vaststellen van lagere bezoldigingsmaxima voor bepaalde (deel)sectoren, zoals opgemerkt in paragraaf 3.3.1. De overheid heeft hiermee de mogelijkheid invloed uit te oefenen op de loonvorming, aangezien de WNT de overheid niet alleen de mogelijkheid geeft bezoldigingsmaxima vast te stellen, maar tevens de mogelijkheid een onderverdeling te maken van verschillende deelsectoren binnen de (semi)publieke sector. Bovendien werpt de WNT haar schaduw vooruit in die zin dat er een kans bestaat dat werkgevers in de (semi)publieke sector de bezoldiging van de overige medewerkers zullen afstemmen op de bezoldiging van de topfunctionarissen, opdat er voldoende onderscheid in
81 Zie bijvoorbeeld Christiaanse & Joosten, SR 2004, 63, par. 2.3; Fase, SMA 2004, nr. 10, p. 439-440;
Westerlaak & Schellart, SMA 2005, nr. 7/8, p. 356-357 en 359.
82 Idem.
83 Houweling noemt het bijvoorbeeld kort in een webblog, zie Houweling, Blog.eur.nl 2013.
84 Bij een economische noodsituatie in de zin van de Wet LV kan worden gedacht aan een plotselinge stijging
van de grondstofprijzen op de wereldmarkten die een acute noodsituatie van de nationale economie teweeg brengt. Zie Kamerstukken II 1984/85, 19 028, nr. 3, p. 8.
33 bezoldiging blijft bestaan tussen de diverse functies.86 De invloed van een dergelijke schaduwwerking op de loonvorming was tevens een argument in de literatuur tegen het hiervoor besproken voorgenomen besluit van De Geus.87
Gezien het bovenstaande lijkt de WNT onder de reikwijdte van artikel 10 Wet LV te vallen. Een grammaticale interpretatie van artikel 10 lijkt dit te ondersteunen, aangezien het artikel spreekt van het vaststellen van ‘algemene regelen’ betreffende lonen en de WNT als wet in formele zin een dergelijke ‘regel’ is. Bovendien geeft het artikel aan in welke situaties het vaststellen van een dergelijke regel is toegestaan, waaruit a contrario kan worden afgeleid dat het vaststellen van een regel die ingrijpt in de loonvorming niet is toegestaan indien het een andersoortige situatie betreft.
Uit zowel de wetsgeschiedenis als de ratio van artikel 10 Wet LV kan worden afgeleid dat met ‘regelen vaststellen’ gedoeld wordt op maatregelen die snel genomen kunnen worden als reactie op een noodsituatie. Een volledige wetgevingsprocedure zou namelijk te lang duren, waardoor wetten in formele zin geen geschikt middel zouden zijn in het geval er gereageerd dient te worden op een noodsituatie.88 De Wet LV lijkt om die reden te zwijgen omtrent wetten in formele zin zoals de WNT die ingrijpen in de loonvorming. Dit betekent mijns inziens echter niet dat de (ratio van de) Wet LV toestaat wetten in formele zin te creëren die ingrijpen in de loonvorming buiten het geval van een noodsituatie zoals bedoeld in artikel 10. Uit de wetsgeschiedenis kan namelijk tevens worden afgeleid dat specifiek is afgezien van de mogelijkheid de permanente bevoegdheid tot ingrijpen (neergelegd in artikel 10 Wet LV) af te schaffen, zodat in het geval van een uitzonderlijke situatie bij afzonderlijke wetgeving deze bevoegdheid verkregen dient te worden. Eén van de redenen die de wetgever hiervoor heeft gegeven is dat hij verwachtte dat het bestaan van een strak geformuleerde bestaande bevoegdheid tot ingrijpen zou leiden tot een minder frequent ingrijpen in de loonvorming dan de situatie dat voorafgaand aan iedere afwijking afzonderlijke (nood)wetgeving dient te worden vastgesteld.89 De wetgever lijkt hiermee de mogelijkheid uit te sluiten om naast het bestaan van de bevoegdheid tot ingrijpen (artikel 10 Wet LV) tevens wetten in formele zin te kunnen vaststellen met als doel in te grijpen in de loonvorming. De WNT verhoudt zich om die reden mijns inziens slecht tot (de doelstelling van) de Wet LV. Zoals echter zal blijken in de volgende paragraaf, is deze slechte verhouding niet voldoende om de toepassing van de WNT te kunnen beperken.
4.4.3. De Wet LV: geen beperking voor de toepassing van de WNT
De WNT conflicteert gezien het bovenstaande met artikel 10 Wet LV. Of dit een beperking voor de toepassing van de WNT oplevert, hangt af van de vraag welke regel hiërarchisch gezien ‘hoger’ is. In de literatuur bestaan er drie voorrangsregels: 1) een hogere wet gaat voor een lagere wet, 2) een
86 Beltzer, VAAN AR-Updates 2013-0024, par. 7.
87 Zie bijvoorbeeld Westerlaak & Schellart, SMA 2005, nr. 7/8, p. 357. 88 Kamerstukken II 1985/86, 19 028, nr. 6, p. 3.
34 bijzondere wet gaat voor een algemene wet en 3) een jongere wet gaat voor een oudere wet.90 Deze laatste voorrangsregel, de posterioriteitsregel, leidt er in het onderhavige geval toe dat de jongste wet, de WNT, voorrang heeft. Om die reden voorziet artikel 10 Wet LV mijns inziens niet in een beperking voor de toepassing van de WNT.
4.5. Conclusie
Hoewel de WNT zich slecht verhoudt tot de beginselen pacta sunt servanda en het primaat van de cao-partijen, lijken deze beginselen geen beperking te vormen voor de werking van de WNT. Indien de wijzigingsleer van toepassing zou zijn geweest op het verlagen van de bezoldigingen van de topfunctionarissen, zou de WNT volledige werking hebben gemist. Aangezien de WNT echter van rechtswege te hoge bezoldigingen en ontslagvergoedingen verlaagt, is de wijzigingsleer niet relevant. Met betrekking tot het beginsel van de primaat van de cao-partijen geldt dat de WNT een mogelijke inbreuk vormt op het recht op collectief onderhandelen ex artikel 11 EVRM, waardoor de WNT in een rechtszaak buiten toepassing zou kunnen worden verklaard. Er bestaat echter een aanzienlijke kans dat de WNT de toets van artikel 11 EVRM zal doorstaan. Ten slotte kan worden vastgesteld dat de WNT zich tevens slecht verhoudt met (de ratio van) de Wet op de Loonvorming. Gelet op artikel 10 Wet LV is het ingrijpen in de loonvorming door de minister slechts (tijdelijk) mogelijk in het geval van een acute economische noodzaak. Bij het vaststellen van de WNT lijkt daar geen rekening mee gehouden te zijn. Desondanks vormt dit geen beperking voor de toepassing van de WNT, gezien de posterioriteitsregel. De WNT is immers een jongere wet dan de Wet LV, waardoor bij een conflict tussen deze twee wetten de WNT voor gaat.
90 De Blois 2012, p. 110.
35