Wederopbouw en internationaal bestuur in Kosovo

Nadat het conflict tussen Servië en de autonome provincie Kosovo in 1999 tot een einde kwam, werd ook in Kosovo een internationale missie opgezet die de eerste periode aan de wederopbouw diende te werken. Interessant aan deze casus is met name de vraag of de lessen die geleerd zijn in Bosnië het beleid in Kosovo hebben beïnvloed. Als wordt gekeken naar de wijze waarop Kosovo herhaaldelijk in het nieuws is geweest het afgelopen decennium, doet dit vermoeden dat de geleerde lessen nog niet zijn toegepast op het beleid van de betrokken internationale organisaties t.o.v. Kosovo. Helaas is er over Kosovo op dit moment minder feitelijke informatie beschikbaar dan over Bosnië. Dit leidt er dan ook toe dat dit onderwerp minder uitvoerig besproken zal worden dan Bosnië in de voorgaande paragraaf.

In februari 2008 verklaarde Kosovo zich onafhankelijk, waarmee een einde leek te komen aan bijna een decennium internationaal bestuur en diplomatieke discussies over de status van de voormalige Servische provincie. De onafhankelijkheid zou gestalte krijgen middels een grondwet die UNMIK en VN Resolutie 1244 moest vervangen. Dit zou gebeuren na een transitieperiode van 120 dagen. De twee nieuwe missies die nog moesten worden geïnstalleerd ten tijde van de onafhankelijkheidsverklaring, EULEX en International Civillian Office (ICO), zouden opereren in overeenstemming met de nieuw grondwet. Deze missies werden ook wel de missies van onafhankelijkheid genoemd. Niks bleek minder waar te zijn: VN resolutie 1244 is nog steeds van kracht, ondanks de onafhankelijkheid. UNMIK zal dan ook voorlopig nog in Kosovo blijven om alsnog de rol van soevereine autoriteit te vervullen. EULEX is recentelijk van start gegaan in de Albanese gebieden in Kosovo, terwijl de VN op verzoek van Servië de controle behoudt over de Servische gebieden, zoals het Zes Punten plan van Ban Ki Moon voorschreef.

Beide missies hebben verklaard neutraal te staan ten aanzien van het onafhankelijkheidsvraagstuk. Protestgroep „Vetevendosje‟ verzet zich hevig tegen de internationale aanwezigheid in Kosovo en vraagt zich terdege af hoe deze internationale organisaties hun werk kunnen doen in Kosovo wanneer ze het niet als een onafhankelijk

42

land beschouwen en dus een andere opvatting hebben dan de mensen waar ze dagelijks mee in aanraking komen. Er wordt afhankelijkheid gecreëerd van de internationale gemeenschap, zo argumenteert Vetevendosje. Zij zetten ook hun vraagtekens bij de grondwet van Kosovo. Deze zou immers opgesteld worden in overeenstemming met de internationale gemeenschap. UNMIK en de EU moeten de grondwet eerst goedkeuren voordat deze van kracht kon worden. De eerste persoon die de Kosovaarse grondwet heeft ondertekend was onze Nederlandse afgevaardigde voor de EU, Pieter Feith. Aangezien er geen publiek debat is geweest over de grondwet, maar deze per acclamatie is aangenomen, ziet het er naar uit dat Pieter Feith de enige persoon is geweest die amendementen had kunnen indienen over de grondwet. Volgens Vetevendosje bevestigt deze handtekening het idee dat Feith in principe de enige absolute soeverein is die Kosovo momenteel heeft. Derhalve stelt zij dat er geen sprake is van een onafhankelijk Kosovo, maar van onafhankelijke missies in Kosovo. In zekere zin hebben ze hier gelijk in: de missies staan boven het Kosovaarse recht, en ze hebben niet de verplichting verantwoording af te leggen aan het volk. Het feit dat EULEX met Servië heeft onderhandeld over de acceptatie van de missie in geheel Kosovo, toont aan dat er een kloof bestaat in de opvatting wat Kosovo nu eigenlijk is: een staat of een provincie? En wie draagt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor Kosovo? Servië heeft vanuit Kosovaars perspectief niks te zeggen over Kosovo.

De verschillende opvattingen bij enerzijds de internationale gemeenschap en anderzijds Kosovo, bemoeilijken een succesvolle samenwerking tussen de internationale gemeenschap, Kosovo en Servië. EULEX zal onder directe verantwoordelijkheid van de VN Veiligheidsraad staan. Daarmee wordt dus niet afgeweken van de inhoud van resolutie 1244, waarin Kosovo als een autonome provincie van Servië wordt gezien.⁶⁶ Het is begrijpelijk dat dit frustrerend is voor de Kosovaren; immers, als volk hebben ze feitelijk geen inspraak in wat er in Kosovo gebeurt, ondanks de uitgesproken onafhankelijkheid. Nog altijd heerst er enige twijfel over de vraag of de onafhankelijkheid op het juiste moment is uitgeroepen. Ook zijn er aanwijzingen dat de economisch zwakke staat hier nog niet klaar voor was. Het creëert een moeilijk vraagstuk waarbij enerzijds te lange internationale bemoeienis niet goed kan zijn voor de interne

66

43

ontwikkeling van het land, maar anderzijds de staat in elkaar dreigt te storten nu het onafhankelijk is. In het geval van Kosovo zou dan ook de theorie van Paris uitkomst bieden: eerst dienen er instituties opgericht te worden die de basis vormen voor het democratiseringsproces, waarna vervolgens ook economische stabiliteit moet bestaan wil de onafhankelijkheid en de democratische ontwikkeling van het land succesvol kunnen zijn. Dit is in grote mate gebeurd, maar de instituties zijn nog niet sterk genoeg om zelfstandig te opereren.

Holohan heeft in „Networks of democracy‟ onderzoek gedaan naar de missie in Kosovo. Daarbij komt ze tot een aantal belangrijke conclusies. Om te beginnen concludeert ze dat de lokale bevolking en voornamelijk het gemeentebestuur intensief bij het proces van wederopbouw betrokken had moeten worden. Een interventie kan nu eenmaal niet succesvol zijn, zonder de betrokkenheid van deze belangrijke actoren. Daarbij is vertrouwen in elkaar uitermate cruciaal. Vertrouwen tussen groepen zorgt ervoor dat er meer informatie wordt uitgewisseld en daardoor kan dus meer bewerkstelligd worden. Mensen voelen zich sterker betrokken bij een missie wanneer er sprake is van een zekere mate van vertrouwen jegens de interveniërende partij. Zij zouden dan kunnen bijdragen aan het zoeken naar oplossingen voor de problemen in het land. In Kosovo was dit niet het geval; net als in Bosnië werd de bevolking buiten de besluitvorming gehouden en was er amper sprake van communicatie tussen de lokale gemeentebesturen en de internationale regeerders. En dat terwijl dit volgens Chandler toch cruciaal is voor een succesvolle missie op lange termijn: de bevolking is in zijn optiek immers de sleutel tot succes.⁶⁷ Hier zal zeker een kern van waarheid in zitten, het is van belang dat de bevolking zich enigszins kan vinden in het beleid dat door internationale organisaties wordt gevoerd in hun land. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat het vaak niet realistisch is om bevolkingsgroepen hier in vergaande mate bij te betrekken, gezien de vertroebelde visie die zij vaak hebben op de situatie in eigen land. Deze visie wordt immers vaak beinvloed door sterke etnische leiders en de bijbehorende propaganda.

67 Holohan, A., „Networks of democracy. from Kosovo, Afghanistan, Iraq and beyond‟ ,Verenigde Staten, 2005, 167.

44

Vervolgens stelt Holohan dat er te weinig communicatie plaatsvond tussen de verschillende organisaties. Alle actoren in een missie zouden continu met elkaar overleg moeten hebben, omdat overleg ervoor zorgt dat de betrokkenen bij een interventie als een team te werk gaan en meer bereid zijn zich in te zetten voor het gezamenlijke doel. In de Kosovo-missie bleef goede communicatie achterwege, waardoor elke betrokken organisatie geneigd is een eigen koers te varen, wat het behalen van het gezamenlijke doel bemoeilijkt. Ook zou de Civiele Politie in kleinere groepen moeten optreden, elke groep heeft één nationaliteit. KFOR past dit al wel vanaf het begin toe, zoals in het leger vaak gebruikelijk is. Dit zou de autoriteit van de civiele politie bevorderen en maakt de missie een stuk effectiever. ⁶⁸

Een belangrijk aspect is het feit dat bureaucratie en hiërarchie een belemmering hebben gevormd voor de effectiviteit van de missies in Kosovo. Dit geldt tevens voor de crises in Bosnië, waarvan bekend is dat Srebrenica wellicht anders had kunnen aflopen wanneer er minder sprake was van bureaucratie binnen de VN en de NAVO. De verschillende commando‟s moesten immers weer van bovenaf goedgekeurd worden, waardoor hulpverlening en luchtsteun amper of te laat op gang kwamen. Meer personen binnen de missie moeten de bevoegdheid hebben om direct op te treden teneinde lokale crises in te dammen. Doordat dit optreden in Kosovo door hoogste leiders gesanctioneerd diende te worden, kwam een reactie vaak te laat. Een ander aspect dat door de internationale gemeenschap te veel opzij is geschoven, is de economische ontwikkeling van Kosovo direct na beëindiging van de oorlog. Paris benadrukt dat deze ontwikkeling langzaam moet gaan en geen directe prioriteit geniet. Daar denkt Holohan anders over. Wanneer er direct geld in de economie was gepompt, had een braindrain voorkomen kunnen worden. ⁶⁹ Economische ontwikkeling is cruciaal voor een snel herstel van de vrede. Armoede en werkeloosheid staan vaak aan de basis van onrust en onvrede onder de bevolking. Wanneer hieraan wordt gewerkt, ontstaat er sneller een vreedzame situatie.

Verder wijst Holohan op het belang van specialisaties van de verschillende organisaties. Dit is in Kosovo in principe goed uitgevoerd, wat al een vooruitgang was ten opzichte van de Bosnische situatie. Door betrokkenheid van de EU, KFOR, VN,

68

Idem, 168.

69

45

OVSE, Civiele Politie en andere NGO‟s werden de verschillende aspecten van de missie door de organisatie uitgevoerd die hierin de hoogste mate van specialisatie had. Wel liet de communicatie en onderlinge samenwerking te wensen over. ⁷⁰

Een aspect dat naar voren komt wanneer ook wordt gekeken naar de juridische aspecten van de Kosovo missie en de problemen die dit met zich mee heeft gebracht, is de centrale positie van de speciale vertegenwoordiger van de Secretaris-Generaal (SRSG). Deze positie is te vergelijken met de positie van EU-gezant Pieter Feith. Resolutie 1244 beperkt de macht van de SRSG op geen enkele manier, wat de positie van de SRSG buitengewoon machtig maakt. In feite kan de SRSG als absolute machthebber wetten maken, wijzigen, ongedaan maken, etc. Weliswaar zou door de bepaling dat internationaal afgevaardigden de standaarden van het internationale humanitair recht in acht moeten nemen, de indruk kunnen ontstaan dat de macht enigszins ingeperkt is, maar dit laat nog steeds voldoende ruimte over voor zaken die niet wenselijk zijn bij het tot stand komen van een zelfvoorzienende en onafhankelijke staat. ⁷¹ Verder bestaat er nog wrijving tussen de autoriteit van het Voormalig Joegoslavië (nu Servië) enerzijds, dat in resolutie 1244 wordt bevestigd, en de macht van de SRSG anderzijds. Er wordt door Servië dan ook geclaimd dat de SRSG te ver gaat en de soevereiniteit van Servië schade toebrengt. De SRSG‟s hebben door de jaren heen diverse malen aangegeven de soevereiniteit van Servië te respecteren, maar weinig belang te hechten aan hun soevereine macht over Kosovo. Dit zorg er in feite voor dat Servië geen enkele zeggenschap heeft over de beslissingen die met betrekking tot Kosovo worden gemaakt.⁷²

In principe kan dan ook de conclusie worden getrokken dat met andere afspraken tussen de internationale organisaties onderling meer bereikt had kunnen worden in Kosovo. Voornamelijk de dominante macht van de EU-gezant en de speciale afgevaardigde van de Secretaris-Generaal zorgen voor een machtsconcentratie aan de kant van de internationale organisaties. Dit is een probleem dat ook in Bosnië naar voren kwam. Dit kan worden voorkomen door de lokale instituties ook enige vorm van macht te geven over onderwerpen die wel van belang zijn, maar minder gevoelig liggen bij de

70

Idem, 170-171.

71 Momirov, A., „Accountability of international organizations in post-conflict governance missions‟, Den Haag, 2005, 58.

72

46

verschillende etnische groepen. Op deze wijze wordt een machtsverdeling tot stand gebracht waar Chandler ook naar verwijst. Dit zorgt voor een stabielere verhouding tussen lokale politici en de internationale gemeenschap en vormt een steviger fundament voor een democratie. Het vertrouwen van de burger in de politiek en het terugdringen van bureaucratie zijn ook essentiële processen die in Kosovo niet zijn ontwikkeld door de internationale bestuursmissie van UNMIK. Daarnaast was de missie gebaat geweest bij een efficiëntere toepassing van de specialisaties van de verschillende deelnemende organisaties.