Internationaal bestuur: vloek of zegen voor democratisering?

Internationaal bestuur: vloek of zegen voor democratisering?

Naam: H.M. Sprik

Adres: Gedempte Zuiderdiep

108

9711 HM Groningen Telefoonnummer: 06-45684061

Studentnummer: 1466224

Begeleider: Dr. A. van den Assem Afstudeerrichting: Nationalisme en etnisch

conflict

2 Inhoudsopgave

Inleiding………. 3

1. Visies op internationaal bestuur…..……….………. 9

1.1. Vredesopbouw………9

1.2. Roland Paris: internationaal liberalisme………... 12

1.3. David Chandler………..18

1.4. Conclusie………... 20

2. Democratisering………...…. 22

2.1. Democratisering: een definitie……...………... 22

2.2. Democratisering in vergelijkend perspectief……….23

2.3. Voorwaarden democratisering……….. 27

2.4. Conclusie……….. 32

3. Internationaal bestuur en democratisering…………... 34

3.1. Wederopbouw en internationaal bestuur in Bosnië………...34

3.2. Wederopbouw en internationaal bestuur in Kosovo……… 41

3.3. De verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap…………. 46

3.4. Conclusie……….. 48

4. Internationale hulp in naoorlogse gebieden: een andere benadering……… 51

4.1. Tekortkomingen internationale bestuursmissies………... 51

4.2. Aanbevelingen toekomstig beleid……… 53

4.3. Conclusie………... 59

Conclusie………... 60

Literatuurlijst………. 64

3 Inleiding

Het Amerikaanse Dayton was in 1995 het toneel voor een belangrijke gebeurtenis in de geschiedenis van de internationale betrekkingen. Hier werd het vredesverdrag getekend dat een einde maakte aan 3,5 jaar burgeroorlog in Bosnië-Herzegovina. Dit moment was tevens het begin van een vernieuwde vorm van naoorlogse wederopbouw. Voor het eerst sinds het einde van de Koude Oorlog bedeelden internationale organisaties zichzelf een belangrijke rol toe in het proces van vredesopbouw. Dit uitte zich in een vergaande vorm van internationaal bestuur, waarbij de lokale bevolking tijdelijk weinig tot geen politieke macht kreeg toebedeeld. Hetzelfde gebeurde in Kosovo, waar de Verenigde Naties in 1999 het roer overnamen en poogden een stabiele democratie op te zetten. Anno 2008 zijn er vraagtekens te plaatsen bij het succes van deze internationale missies. Met name de interne democratisering in deze landen zou hebben geleden onder deze vorm van internationaal bestuur. Het volk heeft immers geen inspraak gehad in hoe deze wederopbouw moest plaatsvinden. Dit gebrek aan een democratisch mandaat is ook voor de internationale bestuurders een obstakel dat het succesvol herconstrueren van een vernietigde staat bemoeilijkt. Doordat de keuzes worden gemaakt door de internationale bestuurders en de lokale politici hier niet bij worden betrokken, wordt er door de internationale gemeenschap een grote mate van afhankelijkheid gecreëerd. Het alternatief is echter ook geen garantie voor succes: in het geval van snelle democratische verkiezingen zouden nationalistische elites de macht krijgen, wat ook een directe bedreiging voor de fragiele vrede zou betekenen.

Dit is een veelgevoerde discussie onder wetenschappers die zich bezig houden met conflictoplossing en vredesopbouw. Bij conflictoplossing is dialoog tussen bevolking en bestuur essentieel. Dialoog is tevens een belangrijk onderdeel van een democratie. De vraag die momenteel vaak aan bod komt is of het moment waarop begonnen wordt met ontwikkeling van een democratie niet te vroeg is? Is het niet een keuze tussen enerzijds democratisering en anderzijds het voorkomen van escalatie?1

Er valt veel te zeggen over de wijze waarop de internationale gemeenschap bijdraagt aan de wederopbouw van een land na de beëindiging van een conflict. Deze

1

4

scriptie zal zich richten op het ontwikkelen van een methode van internationale hulp bij wederopbouw waarbij de interne ontwikkeling van het land niet in gevaar komt. Daarbij kan vooral worden gedacht aan het waarborgen van de interne democratisering, maar ook de ontwikkeling van een goed functionerend rechtssysteem en transparantie in de politiek. Het is in eerste instantie van belang te analyseren in hoeverre de internationale missies in Bosnië en Kosovo deze interne ontwikkeling hebben belemmerd dan wel bevorderd. Zowel in Kosovo als Bosnië hebben internationale bestuurders op dit moment de absolute macht. Buitenlandse propaganda en politieke druk van buitenaf zorgen voor kwetsbaarheid van de meewerkende organisaties. Hier wordt door de strijdende partijen, ook na het conflict, vaak gebruik van gemaakt. Na de beëindiging van het conflict in Joegoslavië werd het democratiseringsproces aangegrepen door etnische groepen om eisen te stellen die de vijandigheden weer deden toenemen.2

De hoofdvraag die in deze scriptie centraal zal staan, is:

In hoeverre zijn de vergaande vormen van internationaal bestuur na de conflicten in Bosnië (1995) en Kosovo (1999) bevorderlijk geweest voor de interne democratisering en stabiliteit in deze landen?

Twee experts die beiden een uitgesproken mening hebben over naoorlogse vredesopbouw zijn David Chandler en Roland Paris. Chandler heeft veel geschreven over de in zijn ogen mislukte wederopbouw van Bosnië. Hij wijt dit voornamelijk aan de internationale bemoeienis en de vooronderstelling dat de wensen van lokale politici en het volk worden genegeerd door het internationale bestuur. Ook is er geen oog voor de capaciteiten die de nationale politici en instituties hebben. Bosnische instituties zijn door deze machtsverdeling zwakker geworden en de nationalistische politici stellen zich afhankelijk op. Dit zou het gevolg zijn van het feit dat hun geen enkele verantwoordelijkheid wordt aangerekend voor het doen slagen van het democratiseringsproces. Daarnaast zou de etnische scheiding in het land worden versterkt door het gebrek aan verantwoordelijkheden. Politici stellen zich vooral op als beschermer van de eigen

2

5

etnische groep en kunnen zo hun positie in de politiek verstevigen. Chandler beargumenteert dat er weinig kans is dat de Bosniërs een gezamenlijk belang zullen ontwikkelen, zolang zij niet worden betrokken bij het besluitvormingsproces.3

Paris echter gelooft niet in het ontwikkelen van een liberale democratie in staten die recentelijk nog in conflict waren. Hij beweert dat het democratiseringsproces in dergelijke landen op zichzelf conflictueus is, omdat vroege verkiezingen en druk om te integreren mensen eerder uit elkaar drijft dan bij elkaar brengt. Hij pleit dan ook voor volledige overname van het bestuur door internationale organisaties en het opbouwen van stabiele instituties. Daarna zou de macht geleidelijk kunnen worden overgedragen aan de lokale politici. De huidige democratiseringsstrategie heeft ervoor gezorgd dat er etnische scheiding is ontstaan, waarbij de nationalisten de macht hebben gegrepen. Dit is niet de beste manier om een land weer op te bouwen tot een stabiel functionerende rechtsstaat, aldus Paris.4

In deze scriptie vormen bovenstaande theorieën de leidraad voor het onderzoek. Door de twee visies tegenover elkaar te zetten, wordt gekeken welke elementen uit beide theorieën het beste aansluiten op de praktijk. Hier dienen de situaties in Bosnië en Kosovo als casusmodellen. Door de goede elementen uit beide theorieën te combineren en de zwaktes die naar voren komen uit de toepassing van die theorieën aan te vullen met nieuwe elementen, zou een nieuw model voor internationaal bestuur en wederopbouw in zwakke staten tot stand kunnen komen. Deze nieuwe theorie dient in ieder geval de fouten die gemaakt zijn in het verleden te kunnen voorkomen.

In staten die betrokken zijn geweest bij conflict, moet worden bekeken hoe zo efficiënt mogelijk internationale hulp kan worden geboden na beëindiging van het conflict. In eerste instantie omdat op dit moment in de internationale politiek een trend is waar te nemen, waarbij liberale democratisering als vorm van interventie, prevaleert. Als voorbeeld hiervan kan worden gerefereerd aan Irak en Afghanistan. Doordat in deze landen ook pijnlijk zichtbaar wordt dat deze vorm van hulpverlening gepaard gaat met

3

Chandler, D. „Bosnia, faking democracy after Dayton‟ (Londen, 2000). Dit is een samenvatting van de mening die hij in het boek verkondigd.

4

6

veel politieke discussies en interne onrust, is de zoektocht naar een vorm van interventie die stabiliteit kan brengen, zeer actueel te noemen.

In tweede instantie is continu onderzoek naar een doelgerichte en tegelijkertijd efficiënte strategie voor vredesopbouw van belang, omdat interne oorlogen sinds het einde van de Koude Oorlog de internationale politiek domineren. Deze intrastatelijke conflicten zijn doorgaans moeilijker te beëindigen dan interstatelijke conflicten. De internationale strategie, waarbij internationaal bestuur de norm is, zoals deze is toegepast op zowel Bosnië als Kosovo, is de eerste geweest op het gebied van internationale interventies. Het is daarom van belang, bijna twintig jaar na het einde van de Koude Oorlog, om een strategie te ontwikkelen waarin de geleerde lessen van eerdere missies zijn verwerkt. Ondanks het feit dat het debat over internationale hulpverlening steeds vaker op de politieke agenda staat en ook in vakliteratuur uiteenlopende opinies worden besproken over de aanpak van na-oorlogse wederopbouw, zal deze scriptie een vernieuwende visie op deze kwestie weergeven. Met name met het oog op de toekomst van Kosovo, is dergelijk onderzoek op dit moment van groot maatschappelijk belang.

In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van process tracing als onderzoeksmethode. Procesverificatie staat hierbij centraal. Er worden twee hypotheses gebruikt, welke getoetst zullen worden door middel van een casusstudie. Ten eerste betreft het de hypothese van Chandler dat internationaal bestuur en van buitenaf opgelegde democratisering een negatieve invloed hebben op de interne democratisering en ontwikkeling van een land dat zich in een naoorlogse fase bevindt. Ten tweede betreft het de hypothese van Paris dat liberale democratisering bij voorbaat desastreuze gevolgen zal hebben voor een land in de wederopbouwfase, en internationale organisaties de macht na conflictbeëindiging volledig over dienen te nemen om de wederopbouw van een stabiele staat te leiden.

7

concept „vredesopbouw.‟ Vervolgens zal in het tweede hoofdstuk een uitdieping van het concept „democratisering‟ plaatsvinden, waarbij gekeken zal worden naar de verschillende interpretaties van de definitie en de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om democratisering succesvol te laten zijn. Daarbij zullen de processen uit eerder genoemde hypotheses van Chandler en Paris vergeleken worden met andere democratiseringstheorieën. De eerste twee hoofdstukken zijn dus vooral theoretisch van aard: het begrippenkader komt hoofdzakelijk aan bod. Het is immers van belang een invulling te geven aan de begrippen die centraal staan, alvorens een causaal verband vastgesteld kan worden tussen internationaal bestuur en vredesopbouw enerzijds en democratisering anderzijds. Vervolgens zal in het derde hoofdstuk worden besproken welke aspecten van de internationale bestuursmissies in Kosovo en Bosnië de wederopbouw hebben doen mislukken, dan wel slagen. Op sommige punten zal een goed resultaat zijn bereikt, terwijl de internationale instituties er nog niet in zijn geslaagd om andere wezenlijk belangrijke doeleinden te behalen. Dit hoofdstuk vormt eigenlijk een analyse van de uitvoer van beide missies, waarbij ook moet worden gekeken naar de criteria voor het slagen dan wel falen van het optreden door de internationale gemeenschap. Is daar een deadline voor? Of kan men 13 jaar na Dayton concluderen dat een niet behaald doel meteen een teken van falen is? Met betrekking tot deze vraag zal in dit hoofdstuk ook worden gekeken of een eventueel falen wel toe is te rekenen aan de internationale organisaties. Het is soms eenvoudig gezegd, maar de vraag is of de omstandigheden niet dusdanig gecompliceerd waren, dat succesvol wederopbouwen nagenoeg onmogelijk was voor een externe actor.

8

worden weergegeven, waarna enkele toekomstperspectieven en aanbevelingen zullen volgen.

9 1. Visies op international bestuur

Er is de afgelopen decennia veel geschreven over de meest efficiënte manier om vrede te brengen en in stand te houden na beëindiging van een burgeroorlog. Chandler en Paris zijn beiden gerespecteerde auteurs op dit gebied. In dit hoofdstuk staan de theorieën die zij vertegenwoordigen dan ook centraal. Beiden hebben een specifieke hypothese over welke factoren of consequenties van internationaal bestuur de interne democratisering van een land negatief dan wel positief beïnvloeden. Deze hypotheses zullen in dit hoofdstuk overzichtelijk worden gepresenteerd. Allereerst zal een korte definitie van de term „vredesopbouw‟ worden gegeven, om de vraagstelling van deze scriptie in een duidelijke context te plaatsen.

1.1.Vredesopbouw

Om de analyses in dit onderzoek in een goede context te kunnen plaatsen, is het allereerst nodig om het concept „vredesopbouw‟ en de historische ontwikkeling hiervan toe te lichten. Hoewel vredesopbouw en staatsopbouw niet veel van elkaar verschillen, wanneer het staten betreft die net een verwoestende oorlog hebben doorgemaakt, zal hier specifiek naar vredesopbouw worden gekeken. Eerst is het van belang vredesopbouw te definiëren. Hierover heerst namelijk veel onduidelijkheid in de leer der internationale betrekkingen. Zelden wordt er een eenduidige definitie van vredesopbouw gegeven. Veelal wordt getracht een omschrijving te geven van de middelen waarmee deze doelen moeten worden bereikt. Zo ook in de Agenda for Peace: dit rapport dateert van 31 januari 1992 en is opgesteld door toenmalig Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties (VN) Boutros-Ghali. In dit rapport worden alle activiteiten die uitgevoerd kunnen worden door de VN op het gebied van vredesontwikkeling, toegelicht.

In punt 55 tot en met 59 wordt specifiek gerefereerd aan naoorlogse vredesopbouw. 5 Hierin wordt het volgende geschreven over het doel van naoorlogse vredesopbouw: „Preventive diplomacy is to avoid a crisis; post-conflict peace-building is to prevent a recurrence.‟6

Dit benadrukt dat vredesopbouw ervoor moet zorgen dat de vrede in stand wordt gehouden en de vijandigheden niet opnieuw oplaaien. Hieraan

5

http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html, bezocht op 21 oktober 2008.

6

10

voorafgaand wordt gewezen op het belang van de aanpak van de voortdurende economische, sociale, culturele en humanitaire problemen in de samenleving die een conflict in eerste instantie mogelijk hebben gemaakt. Deze kwesties aanpakken zou een stabiele basis vormen voor een blijvende vrede. Tevens wordt het verband tussen vredesopbouw en vredesbehoud op treffende wijze verwoord: „Just as demilitarized zones may serve the cause of preventive diplomacy and preventive deployment to avoid conflict, so may demilitarization assist in keeping the peace or in post-conflict peace-building, as a measure for heightening the sense of security and encouraging the parties to turn their energies to the work of peaceful restoration of their societies.‟7

Verder benadrukt de Secrearis-Generaal het belang van sociale vrede, wat minstens zo belangrijk is voor het behoud van de maatschappelijke rust als politieke vrede. Daarnaast wordt benadrukt dat er een positief causaal verband bestaat tussen democratie enerzijds en het bereiken van vrede en veiligheid anderzijds bij de opbouw van een stabiele politieke orde. Ook wordt herhaaldelijk gewezen op het belang van ontmijnen; dit wordt als cruciaal beschouwd voor het herstellen van de landbouw en het bouwen van infrastructuur.8

Een duidelijke definitie geeft het VN-rapport niet, het geeft wel een helder overzicht van de doeleinden die de VN heeft bij vredesopbouw. De term vredesopbouw werd in de „Agenda for Peace‟ voor het eerst bij name genoemd, hiervoor werd eigenlijk amper gerefereerd aan vredesopbouw. Anno 2008 is er meer informatie beschikbaar over wat vredesopbouw inhoudt, na de praktijk van de afgelopen 16 jaren. Zo stelt Catherine Morris dat de VN zich voornamelijk richt op structurele transformatie, waarbij institutionele hervorming de belangrijkste focus is.9 Verder omschrijft ze vredesopbouw als volgt, waarbij ze refereert aan professor John Paul Lederach, gespecialiseerd in vredesopbouw:

“Peacebuilding includes building legal and human rights institutions as well as fair and effective governance and dispute resolution processes and systems. To be effective, peacebuilding activities require careful and participatory planning, coordination among

7 Idem, punt 58. 8 Idem, punt 57, 58 en 59. 9

11

various efforts, and sustained commitments by both local and donor partners. (.…) "Sustainable reconciliation" requires both structural and relational transformations.”10

Het is duidelijk dat bij elke omschrijving nadruk wordt gelegd op het bouwen van instituties. Daarnaast wordt gesteld dat instituties bouwen doorgaans een langdurig proces is. De referentie aan het onderhouden van vrede en de bijbehorende instituties door Lederach, geeft treffend aan dat het van belang is om ook na het bouwen van de vrede ervoor te zorgen dat deze vrede in stand wordt gehouden, met alle daaraan verbonden consequenties. Dat betekent dus inderdaad dat staten of organisaties, een verbintenis voor langere termijn aangaan op het moment dat ze besluiten bij te dragen aan een missie gericht op vredesopbouw. Paris besteedt in zijn werk „At war‟s end‟ ook aandacht aan vredesopbouw en de geschiedenis daarvan. Hij geeft de volgende definitie van vredesopbouw: „peacebuilding is action undertaken at the end of a civil conflict to consolidate peace and prevent a recurrence of fighting. A peacebuilding mission involves the deployment of military and civilian personnel from several international agencies, with a mandate to conduct peacebuilding in a country that is just emerging from civil war.‟11

Paris geeft ook duidelijk aan dat vredesbehoud en vredesopbouw twee verschillende activiteiten zijn, waarbij vredesbehoud eigenlijk beperkt blijft tot het militaire toezicht op de vrede tijdens een wapenstilstand of vlak na het tekenen van een vredesakkoord. Terwijl vredesopbouw duidelijk een breed scala aan militaire en niet-militaire activiteiten betreft, zoals het organiseren van verkiezingen, het trainen van rechters, advocaten en politieagenten, het begeleiden van politieke partijen en non-gouvernementele organisaties ter plekke, economische hervormingen ontwikkelen en toepassen, het reorganiseren van regeringsinstituties, het promoten van de vrije media en tot slot het geven van humanitaire en financiële hulp in geval van nood. Verder wordt dus duidelijk gesteld dat de vijandigheden beëindigd dienen te zijn voordat sprake kan zijn van vredesopbouw. 12 Deze laatste voorwaarde is essentieel voor het begrip van vredesopbouw en onderscheidt deze term duidelijk van vredesbehoud. Wel komt hier de

10

Idem.

11

Paris, R. „At war‟s end. Building peace after civil conflict‟ (New York, 2004) 38.

12

12

vraag naar voren wanneer de vijandigheden precies beëindigd zijn. De situatie zoals deze zich al jaren in Bosnië -Herzegovina voordoet, is een op papier vreedzame situatie in die zin dat er geen gewapende strijd meer wordt gevoerd; in sociale termen is de vrede echter nog altijd ver te zoeken. Sinds het Dayton-akkoord een einde maakte aan het conflict leeft de bevolking naast elkaar in rust, de rivaliserende etnische groepen worden gedoogd, maar van integratie en een stabiele situatie is eigenlijk nog altijd geen sprake. Het blijft dus onduidelijk wanneer de vijandigheden zijn beëindigd, maar voor het gemak kan er vanuit worden gegaan dat de gewapende strijd beëindigd dient te zijn, voordat de vredesopbouw kan beginnen.

Concluderend kan worden gesteld dat vredesopbouw voornamelijk draait om het opbouwen van regeringsinstituties en een rechtsorde, zodat het land een basis heeft om de vaak fragiele vrede te ondersteunen. Deze vredesopbouw start na beëindiging van het gewapende conflict; het betreft dan de fase na vredesbehoud. Een vredesopbouw missie behelst vaak een lange periode waarin veel doelen dienen te worden behaald. Het vergt „onderhoud‟ en toewijding van de internationale gemeenschap om een land van de grond af opnieuw op te bouwen en de heersende sociale spanningen te onderdrukken. In de volgende paragrafen zal naar voren komen hoe Paris en Chandler een specifieke rol zien weggelegd voor de internationale gemeenschap wanneer het gaat om het bouwen van vrede. Deze rol kan op verschillende wijzen worden vervuld.

1.2. Roland Paris

13

aandachtspunten in de problematiek rondom democratisering en wederopbouw. Ten eerste de vooronderstelling dat een verandering van regime leidt tot een toename van geweld. Ten tweede de opvatting dat gekeken dient te worden naar de onderliggende bronnen van conflict, iets wat nu te weinig gebeurt.

Paris stelt dat er in feite weinig bekend is over de vreedzame effecten van politieke en economische liberalisering.13 Mansfield en Snyder beweren zelfs dat staten die zich in een transitie bevinden van een autoritair naar democratisch regime meer geneigd zijn tot conflict dan democratieën of niet-democratische regimes. Opportunisten gebruiken in een dergelijke situatie het nationalisme om binnenlandse politieke steun te vergaren. Dit leidt dan ook tot de eerste aanname van Paris, namelijk dat een substantiële verandering van regimetype, vaak leidt tot een toename van het geweld onder burgers. Hetzelfde zou kunnen gelden voor markteconomieën: het kan de onrust juist verergeren in plaats van verminderen. 14

Paris heeft in zijn werk onderzoek gedaan naar de invloed van liberalisering op blijvende vrede na conflict en de mate van succes in verschillende casusstudies. Hij gebruikt daarbij de waarschijnlijkheid van stabiele en blijvende vrede in het gastland (van een missie) als afhankelijke variabele. Zijn onafhankelijke variabele is politieke liberalisering, waarbij het ook het vestigen van politieke en burgervrijheden betreft, evenals de voorbereidingen voor en het houden van verkiezingen.15 Het is daarbij de vraag of Paris te kritisch is wanneer hij onderzoek doet naar de kans op blijvende vrede in voormalig conflictgebieden. Is het bereiken van een blijvende vrede voor vredesmissies te veeleisend? Of mag men ook tevreden zijn wanneer een wapenstilstand wordt bereikt zonder dat de perspectieven voor de toekomst duidelijk zijn? Downs en Stedman hebben een theorie waarbij zij er vanuit gaan dat redelijkerwijs het succes van een missie gemeten kan worden aan de hand van de vraag of vrede standhoudt wanneer de vredesmissie uit het land vertrekt.16 Probleem is hierbij dat er geredeneerd wordt vanuit het centrale doel dat de vredestroepen voor ogen hebben. Gaat het dan om het bereiken

14

van een zelfvoorzienende vrede of een vrede die alleen stand kan houden wanneer er internationale troepen aanwezig blijven in het land?

Paris bekritiseert de Downs-Stedman-formule op het punt dat de theorie te weinig aandacht heeft voor de onderliggende bronnen van conflict. Vanuit de VN is dit immers als een prioriteit gepresenteerd om een zelfvoorzienende vrede te kunnen bereiken. Dit leidt tot de tweede belangrijke aanname van Paris, namelijk dat de omstandigheden die hebben geleid tot de uitbraak van conflict door vredesbouwers voldoende moeten worden ingedamd om een vredesmissie succesvol te laten zijn.17 In dit kader heeft Paris menig onderzoek uitgevoerd om aan te kunnen tonen dat spanningen altijd blijven bestaan, wanneer de bronnen van conflict niet worden aangepakt. De methode die Paris gebruikt in zijn onderzoek, gecontroleerde vergelijking, is zeer geschikt om causale verbanden mee aan te tonen.

Paris probeert causale verbanden aan te tonen tussen de (te) snelle ontwikkeling van een liberale democratie in voormalig oorlogsgebieden enerzijds en de instabiliteit van de vrede anderzijds. Deze verbanden vindt Paris niet alleen in de hoofdzakelijke problemen die hierboven worden genoemd, de verandering van regime en de onderliggende bronnen van conflict, maar ook in het conflictueuze karakter van de marktdemocratie en liberalisering.18 Hij geeft verschillende verklaringen voor het conflictueuze karakter van liberalisering. Om te beginnen komt er een burgermaatschappij tot stand wanneer politieke liberalisering wordt toegepast; dit betekent dat het politieke proces publiekelijk wordt in plaats van gouvernementeel. Deze burgermaatschappij is belangrijk en heeft twee functies in de maatschappij. Allereerst helpt de burgermaatschappij private associaties om de macht van de staat te beperken en in balans te brengen. Zij controleren de tirannie en vormen een aanvulling op de formele constitutionele regelingen. Ten tweede dienen de associaties als grote openbare scholen die burgers leren compromissen te sluiten en te onderhandelen, twee aspecten van een democratie die het succes ervan ondersteunen.

Verder beargumenteert Paris dat de vrijheid in een democratie en de meerdere politieke partijen voor spanningen in de samenleving zorgen en zodoende de kans op

17

Idem, 56-57.

18

15

conflict doen toenemen. Onvrede wordt namelijk makkelijker geuit door de bevolking, waardoor verschillende belangen met elkaar zullen botsen. Alleen wanneer dit door goede instituties gekanaliseerd kan worden, is er geen probleem. Echter, in veel naoorlogse situaties zijn deze instituties nog niet opgebouwd en kan een democratisch regime eigenlijk nog niet functioneren.19

Paris komt met een alternatief dat hij Institutionalisering voor Liberalisering noemt (IVL). Hij stelt dat liberalisering vijf negatieve aspecten kent, welke beperkt blijven wanneer IVL wordt toegepast. Deze vijf punten zijn: slechte burgermaatschappij, etnische ondernemers, verkiezingen, autocratische leiders en de conflict inducerende effecten van economische liberalisering. Ten eerste ontstaat de slechte burgermaatschappij doordat de focus bij wederopbouw gelegd wordt op het zo snel mogelijk opbouwen van civiel maatschappelijke organisaties, zonder dat er wordt gekeken naar de kwaliteit en capaciteiten van deze organisaties. Hierdoor raken er bijvoorbeeld mensen betrokken in de organisaties die extremisme promoten en vooroordelen bevestigen en zodoende het conflict weer nieuw leven inblazen. 20

Ten tweede gebruiken etnische ondernemers het nationalisme om zelf zoveel mogelijk macht te behouden. De etnische groep wordt direct aangesproken en de ondernemer stelt zich op als beschermer van deze groep. De andere etnische groep wordt gepresenteerd als de vijand, waar door in deze fragiele maatschappijen samenleven en integratie moeilijk realiseerbaar zijn. Het is ook deze vorm van nationalisme (exclusief) die ervoor zorgt dat verkiezingen de situatie in naoorlogse omstandigheden juist kwetsbaar maken. Dit is het derde aandachtspunt van de IVL strategie. Het veiligheidsdilemma doet mensen er dan toe besluiten toch op de eigen etnische politieke partij te stemmen, waardoor een verdeelde maatschappij ontstaat.21 Dit is geen goede basis voor een stabiele democratie. Hetzelfde geldt voor autocratische leiders, het vierde punt, die in een instabiele democratie eenvoudig de macht kunnen grijpen en zo de democratisering in gevaar brengen. Ten vijfde werkt door het gebrek aan instituties de

19

Paris, R., „Peacebuilding and the limits of liberal internationalism‟ in: Brown, M., „Nationalism and Ethnic Conflict, an international security reader (Londen, 2001) 299-336.

20

Paris, 2004, 160.

21

16

snelle ontwikkeling van een marktdemocratie destabiliserend, aangezien dit ongecontroleerde concurrentie en sociale spanningen als gevolg kent. 22

Het alternatief dat Paris voorstelt, IVL, is in eerste instantie gericht op het oprichten van instituties voordat het proces van democratisering van start gaat.23 Het model kent verder zes voorwaarden om een naoorlogs gebied stabiel op te bouwen. Ten eerste moet er ruimte zijn voor de opbouw van degelijke democratische politieke partijen die op een eerlijke wijze aan verkiezingen deelnemen. Wanneer verkiezingen te snel plaatsvinden, belemmert dit de democratische ontwikkeling van het land. Ten tweede promoot Paris het opstellen van electorale regels die gematigdheid bevorderen in plaats van extremisme. In Bosnië waren de electorale regels zo opgesteld dat de nationalistische etnische partijen automatisch verkozen werden. Doordat er alleen verantwoording aan de eigen groep hoeft te worden afgelegd, is er geen noodzaak voor deze partijen om tot een

compromis te komen. Dit staat de ontwikkeling van een stabiele vrede in de weg. 24 Een derde punt dat deel uit maakt van IVL, is het creëren van een goede

burgermaatschappij. Dit houdt in dat de internationale gemeenschap toezicht moet houden op de ontwikkelingen die zich in de maatschappij afspelen. Als vierde punt is het van belang dat media en propaganda actief worden gecontroleerd op o.a. haatpropaganda. In Kosovo heeft deze controle goede gewerkt.25 Een vijfde belangrijke punt is het introduceren van economische hervormingen zonder dat er sociale spanningen ontstaan. Financiële steun van de internationale gemeenschap moet weloverwogen worden besteed aan bijvoorbeeld microkredieten, onderwijs en zorg. 26 Tot slot moet de internationale gemeenschap in het betreffende land effectieve staatsinstituties opbouwen om zo democratische ontwikkeling mogelijk te maken. Deze instituties moeten in eerste instantie door internationaal personeel worden bemand. Als er een stabiele situatie tot stand is gekomen en de instituties goed functioneren, kunnen deze functies door lokale burgers worden overgenomen.27

17

Concluderend kan worden gesteld dat Paris pleit voor een grote rol voor de internationale gemeenschap in het naoorlogse democratiseringsproces. Hierbij is het van belang dat het proces langzaam op gang komt, en voorafgegaan wordt door het instellen van instituties en stabiele omstandigheden in de burgermaatschappij. Als er te snel een verandering van regime type wordt toegepast, zal het geweld toenemen. Ook moeten de bronnen van conflict worden aangepakt, voordat een stabiele staat tot stand kan komen. Paris benoemt vier grote tekortkomingen in de liberaliseringstrategie, die in zijn optiek de gunstige invloed op het democratiseringsproces belemmeren. IVL zou hiervoor de juiste oplossing zijn, een strategie die pleit voor grote betrokkenheid van de internationale samenleving en een voorzichtig proces van staatsopbouw. In de volgende paragraaf zal duidelijk worden dat Chandler een andere visie heeft op effectieve vredesopbouw.

1.3. David Chandler

Chandler stelt dat de internationale gemeenschap met de democratiseringsstrategie heeft bijgedragen aan verergering van de etnische segregatie in Bosnië. Door de macht van lokale politici af te nemen en over te dragen aan internationale bestuurders, hadden de politieke leiders in Bosnië niets meer in te brengen. Daarbij ging de aandacht van de nationalistische politici vooral uit naar het versterken van de positie van de eigen etnische groep, wat etnische segregatie in de hand werkte.

Chandler gaat er in zijn hypothese vanuit dat er drie belangrijke facetten zijn die ertoe bijdragen dat internationaal bestuur doorgaans geen positief effect heeft op interne democratisering. Deze drie aspecten zijn allemaal te herleiden tot het basisprobleem: etnische segregatie. In de eerste plaats gaat het om een gebrek aan vertrouwen tussen burger en politiek, veroorzaakt door het feit dat de burger geen invloed heeft. Ten tweede, ontbreekt er een gevoel van politieke veiligheid onder de burgers, doordat hun etnische leiders geen substantiële invloed hebben op het besluitvormingsproces. Ten derde, ontstaat er angst en onzekerheid doordat de Bosnische instituties buitengesloten werden van het besluitvormingsproces, wat tot gevolg heeft dat er weinig gematigde partijen tot stand komen.28 Mensen vertonen vluchtgedrag door op hun eigen etnische partij te stemmen.

28

18

Chandler baseert zijn hypothese op het Dayton Peace Agreement (Dayton) dat vergaande taken van bestuur en beleidsmaken overhevelde naar de internationale gemeenschap. Politieke veiligheid moest eerst onder internationaal toezicht worden bereikt, daarna zouden de politieke verantwoordelijkheden weer overgegeven kunnen worden aan Bosnische instituties. Chandler vindt dat dit patroon doorgaans een negatieve invloed heeft op de democratisering in het land. Dit is niet de manier waarop internationale hulp tot de beste resultaten voor de staat zelf zal leiden.29 De situatie die in Bosnië ontstond was dat er drie nationalistische partijen in de regering zaten die geen macht hadden, aldus Chandler. Over de onderwerpen waar de partijen wél enige zeggenschap over hadden, konden de drie leiders niet tot overeenstemming en compromissen komen. Dit had tot gevolg dat ook deze kwesties overgedragen werden aan de Office of the High Representative (OHR). Op deze manier werd er steeds meer macht overgedragen aan de internationale instituties. Hierdoor had de burger nauwelijks invloed meer op het politieke proces, zij waren niet in staat hun mening te geven over de toenmalige gang van zaken. Dit leidt ook tot een vertrouwensbreuk tussen burger en politiek, één van de drie hoofdpunten uit Chandler‟s hypothese . Chandler gaat er dan ook van uit dat stapsgewijs politieke autonomie toekennen aan de drie etnische groepen, zou bijdragen aan een gunstig democratiseringsproces. Dit in tegenstelling tot de methode waartoe de internationale gemeenschap in Dayton had besloten. 30 Hij voegt hieraan toe: „A common bond [cannot be imposed] on the people of Bosnia merely by administrative fiat.”31

19

tussen burger en politiek voortkomt uit het feit dat burgers hun politieke veiligheid niet gewaarborgd zien door hun politieke leiders. Dit leidt weer tot angst en wantrouwen, Chandler‟s derde punt, wat er vervolgens toe zal leiden dat burgers bij eventuele verkiezingen op hun eigen etnische partij stemmen. Zo komt een vicieuze cirkel tot stand. Wanneer de bevolking het bewustzijn krijgt dat politiek beïnvloedbaar is door te stemmen, zou een democratie veel efficiënter kunnen functioneren dan wanneer de internationale gemeenschap eerst de scepter zwaait. Indien de lokale instituties de macht hebben, zullen gematigde partijen als gevolg van deze vertrouwensband vanzelf tot stand komen en een meerderheid kunnen behalen. Op dit moment behouden de nationalistische partijen de „macht‟, doordat er nog altijd een gebrek aan de zo cruciale politieke veiligheid is. Uit veiligheidsoverwegingen zal het electoraat voor de eigen etnische leider kiezen. 32

Concluderend benadrukt Chandler dus dat Bosnische politici meer zeggenschap moeten krijgen in de Bosnische instituties, om er voor te zorgen dat het land nog enige kans heeft op een succesvolle democratische ontwikkeling. Internationale instituties en hun absolute macht zorgen ervoor dat de bevolking zich niet betrokken voelt bij de politiek en lokale politici zich niet langer verantwoordelijk voelen voor de falende democratische ontwikkeling. De vicieuze cirkel van gebrekkig vertrouwen, geen waarborg voor de politieke veiligheid van de burgers en de daarop volgende angst en onzekerheid, belemmert de ontwikkeling tot een stabiele democratische staat. Dit verantwoordelijkheidgevoel is cruciaal voor een stabiele democratie waar alle partijen betrokken en welwillend zijn om de transitie te laten slagen.

1.4. Conclusie

Het is duidelijk dat Paris vindt dat democratisering en vredesopbouw niet altijd succesvol zijn doordat er geen stabiele instituties zijn opgebouwd voordat het proces van democratisering echt van start is gegaan. Hij stelt dan ook dat internationale organisaties eerst deze instituties dienen op te bouwen, voordat langzaam een democratiseringsproces in gang gezet kan worden. Vervolgens zouden lokale politici de regeringstaken kunnen overnemen, mits er een effectieve regering tot stand komt. Paris bekritiseert de theorie

32

20

van Chandler door aan te geven dat de methode die Chandler voorstelt, niet voldoende bijdraagt aan het opheffen van de destabiliserende effecten van politieke en economische liberalisering op korte termijn. 33 Verder stelt Paris dat Chandler voorbij gaat aan het belang van instituties voordat het opbouwen van een democratie wordt gestart. Hij zou onterecht vooronderstellen dat deze instituties al bestaan.34 Daarbij vindt Paris dat „zijn‟ IVL strategie juist de lokale bevolking de gelegenheid geeft betrokken te raken bij de internationale regering. Een vergelijkend overzicht van de vooronderstellingen van beide auteurs zijn weergegeven in onderstaande matrix. Daarin zijn ook de zes punten van de IVL-strategie van Paris opgenomen.

Paris Chandler

Internationale organisaties (IO‟s)

Grotere rol: eerst instituties opbouwen voordat democratie kan aarden

Kleinere rol: belemmert de zelfstandigheid van het land

en de bevolking Goede burgermaatschappij Moet ook zo snel mogelijk

tot stand komen, zal de instandhouding van vrede

bevorderen

Moet ook zo snel mogelijk tot stand komen, zal de instandhouding van vrede

bevorderen Politieke partijen &

verkiezingen

Niet te snel, dit belemmert de democratische

ontwikkeling. Politieke partijen moeten

toenemende rol hebben, uiteindelijk taken overnemen van IO‟s

Voorzichtigheid is geboden: nationalistische partijen zullen te snel na het conflict nog winnen. Lokale

partijen moeten wel betrokken zijn bij opbouw

land Media en propaganda Deze moeten beheerst en

gecontroleerd worden door instituties; haatpropaganda

voorkomen

Haatpropaganda moet voorkomen worden; dit is verder geen essentieel punt

in zijn theorie Effectieve staatsinstituties Zo spoedig mogelijk

opgebouwd worden met behulp internationale gemeenschap alvorens verdere ontwikkelingen te

starten

Van belang, maar stabiele sociale verhoudingen tot

stand brengen zijn van grote belang

33

Balesic, A., „Democracy Building in Bosnia Herzegovina‟, scriptie Universiteit van Utrecht, 2006, 26-27.

34

21 Economische ontwikkeling Belangrijk,financieel

welzijn vermindert onderlinge spanningen

Geen belangrijke rol in zijn theorie

Electorale regels Deze moeten in het leven worden geroepen om gematigdheid te stimuleren

De internationale gemeenschap zal in eerste instantie toezicht houden op

het electorale proces, maar al gauw zullen de lokale

politici dit over moeten nemen

Zoals hierboven is gebleken, is Chandler van mening dat internationaal bestuur en overmatige betrokkenheid van de internationale gemeenschap het falen van vredesopbouw en democratisering verklaren. 35 De macht van vredesbouwers en internationaal bestuurders moet tot een lager niveau worden teruggebracht, om zo de lokale bestuurders een kans te geven de eigen maatschappij tot een stabiele democratie op te bouwen. Dit kan alleen wanneer het vertrouwen van de bevolking in de politiek groot is en politici een zekere mate van verantwoordelijkheidsgevoel hebben ontwikkeld voor de binnenlandse gang van zaken.

In de volgende hoofdstukken zullen de theorieën van Chandler en Paris worden toegepast op de casusstudies Bosnië en Kosovo. In het geval van Bosnië is dit tamelijk eenvoudig, gezien het feit dat Chandler Bosnië als zijn belangrijkste casus gebruikt in meerdere werken. Kosovo is actueel en mede interessant omdat op deze analyse de geleerde lessen uit Bosnië goed kunnen worden toegepast.

35

22 2. Democratisering

Zoals in het voorgaande hoofdstuk is gebleken, verschillen de meningen over de invloed van internationaal bestuur op het ontwikkelen van een democratisch systeem. In dit hoofdstuk zal meer aandacht worden besteed aan het begrip democratisering en de voorwaarden die nodig zijn om democratisering succesvol te laten zijn. Allereerst zal een definitie van het begrip democratisering aan bod komen, vervolgens zal worden besproken welke factoren voorwaarden zijn voor een succesvol democratiseringsproces. En daarbij is ook van belang welke invloed internationaal bestuur zou kunnen hebben op democratisering, dat is immers de hoofdvraag in deze scriptie.

Hierbij zullen de hypotheses van Chandler en Paris zoals ze in hoofdstuk 1 zijn besproken worden vergeleken met andere visies op democratisering.

2.1. Democratisering: een definitie

In eerste instantie is het van belang een doorgaans geaccepteerde definitie van democratisering vast te stellen, alvorens te kijken naar de invulling die Chandler en Paris aan dit begrip geven. In het woordenboek wordt letterlijk „iets democratisch maken‟ als

verklaring gegeven. 36 Pridham en Lewis onderscheiden in het democratiseringsproces twee fases: de eerste fase

betreft democratische transitie en de tweede fase de consolidatie van een democratisch regime. In zijn geheel definiëren zij democratisering als volgt:

“democratization as a term describes the overall process of regime change from start to completion that means from the end of previous authoritarian regime to the stabilization and rooting of new democracies. It therefore embraces both broad processes of what are conventionally referred to in the comparative literature as ”transition ” to a liberal or constitutional democracy and its subsequent ”consolidation”.37

Kort samengevat onderscheiden Pridham en Lewis in het democratiseringsproces dus twee fases: de eerste fase betreft democratische transitie en de tweede fase de

36

http://www.audioenglish.net/dictionary/democratization.htm, bezocht op 22 september 2008.

37

23

consolidatie van een democratisch regime. Gezien het feit dat deze definitie één van de meest geaccepteerde definities is in de internationale politiek, zal deze omschrijving centraal staan in deze scriptie. In dit hoofdstuk zal een kleinschalig vergelijkend onderzoek plaatsvinden tussen de verschillende opvattingen over hoe democratisering het beste plaats kan vinden. Er is aandacht voor Jean Grugel, Charles Tilly, George Sorensen en Graeme Gill. Ook zal worden gekeken in hoeverre de definitie van Pridham en Lewis nog wel kan worden toegepast op situaties in het heden. Immers, ook democratisering is onderhevig aan verandering.

2.2. Democratisering in vergelijkend perspectief

Ondanks het feit dat de definitie van Pridham en Lewis in deze scriptie wordt toegepast, is het uiteraard van belang om te kijken of de visies van Chandler en Paris hierbij aan sluiten. Daarnaast zijn er vele theoretici die zich hebben gespecialiseerd in democratisering. In deze paragraaf zal een aantal van hen aan bod komen.

Chandler stelt dat er tegenwoordig twee tendensen zijn ten aanzien van democratisering. In de eerste plaats is dat de verschuivende definitie van democratisering, waarbij de aandacht steeds meer uitgaat naar de waarden en cultuur in een maatschappij en in tweede instantie de internationalisering van vragen over democratische consolidatie, waarbij vaak wordt vastgesteld dat internationale institutionele begeleiding nodig is bij het democratiseringsproces. Hij benadrukt ook dat democratisering nu meer gaat om het behouden van het institutionele raamwerk dat tot stand is gebracht, dan de manier waarop die totstandkoming moet plaatsvinden. Hij ziet democratisering als het gehele proces van regimeverandering van begin tot einde, inclusief beide fases waarnaar vaak wordt gerefereerd als „transitie‟ naar een liberale democratie en de daaropvolgende consolidatie. Dit is vrijwel dezelfde definitie die Pridham en Lewis gebruiken, echter wordt er in Chandler‟s werk verwezen naar een definitie van Pridam en Vanhanen.38

Hoe diep de aanpassingen binnen de maatschappij moeten gaan, is sterk afhankelijk van de waarden en cultuur die in de samenleving aanwezig zijn. Als deze ver afstaan van de democratische normen en waarden, dan kan de benodigde verandering zeer ingrijpend

38

24

zijn.39 De aanwezigheid van nationalisme, zoals in Bosnië en Kosovo zonder twijfel het geval was, is een voorbeeld van een situatie waarin de institutionele en maatschappelijke veranderingen groot zullen zijn. 40

Paris stelt dat in het democratiseringsproces gestreefd dient te worden naar het volgende: een standaardpakket van hervormingen inclusief vrije en eerlijke verkiezingen, constitutionele beperkingen op het uitvoeren van macht, garanties voor burgervrijheden inclusief vrijheid van meningsuiting, vergaderen en bewustzijn, en uiteindelijk een beweging richting een marktgeoriënteerde economie.41 Zoals in het eerste hoofdstuk ook naar voren is gekomen, moet daarbij wel in acht worden genomen dat de liberale democratiseringsstrategie zoals deze nu vaak wordt toegepast, schadelijke effecten kan hebben voor de stabiliteit op langere termijn. 42 Hij zal de definitie van Pridham en Lewis hoogst waarschijnlijk niet in zijn totaliteit afwijzen, maar zal wel willen toevoegen dat de wijze waarop een „liberal or constitutional democracy‟ tot stand komt van belang is. Middels de IVL strategie kan dat doel zijns inziens het beste worden bereikt. Dus, de volgende zes punten van zijn IVL strategie leiden volgens Paris tot het beste resultaat: democratische politieke partijen, electorale regels die gematigdheid stimuleren, creëren van een goede burgermaatschappij, betere controle over media en propaganda, economische hervormingen zonder sociale spanningen en effectieve staatsinstituties.

Sinds het einde van de Koude Oorlog en de dominantie van de VS daarna, wordt het democratiseringsproces steeds vaker geassocieerd met het van buitenaf opleggen van democratie als staatsvorm aan minder ontwikkelde staten. Ze wordt gekoppeld aan kapitalisme en het groeiende belang van de internationale politieke economie in de internationale betrekkingen. 43 Jean Grugel, expert op het gebied van democratie en Noord-Zuid betrekkingen, stelt dan ook dat de definitie van Pridham en Lewis eigenlijk sinds het einde van de Koude Oorlog niet meer voldoet. Waar de focus in de jaren 39 Chandler, 2000, 9. 40 Chandler, 2000, 27-28. 41

Paris, R., „Bringing the Leviathan Back in: Classical Versus Contemporary Studies of the Liberal Peace,‟

International Studies Review 8 (2006) 443.

42

Paris, R., „Wilson‟s Ghost: The Faulty Assumptions of Postconflict Peacebuilding,‟ in: Crocker et al, Turbulent Peace: The Challenges of

Managing International Conflict, eds. Chester A Crocker and Fen Osler Hampson with Pamela R. Aall (Verenigde Staten, 2001)774.

43

25

zeventig en tachtig inderdaad lag op democratische transitie én consolidatie van de democratie, wordt tegenwoordig vooral nog gekeken naar de consolidatie van een democratische staatsvorm. Hij benadrukt dus wat Chandler ook aangeeft: consolidatie staat tegenwoordig centraal. Waar het eerst dus ging om de agent-structuur relatie, gaat het nu vooral om de invloed die globalisering en institutionalisme hebben op de uitkomst van het democratiseringsproces. Ook is gebleken dat deze uitkomst niet altijd positief hoeft te zijn, doordat sommige landen dusdanig zwak zijn dat een democratie voor hen niet altijd direct de beste manier is om stabiliteit te bereiken. 44 Dit is ook wat Chandler aangeeft in zijn theorie: er wordt te vaak verondersteld dat landen gebaat zijn bij democratie, terwijl sommige staten hier nog niet stabiel genoeg voor zijn. Paris focust zich ook op het lange termijn succes van democratisering, maar stelt wel dat dit afhankelijk is van de manier waarop democratisering tot stand komt. Daarbij draagt Paris een concrete oplossing aan waardoor dit in de toekomst beter zou kunnen verlopen, terwijl Chandler voornamelijk de analyse van de problematiek voor zijn rekening neemt, maar minder specifiek verwijst naar alternatief beleid om deze problematiek te verminderen.

De kritische visie van Grugel vertoont gelijkenissen met de opvatting van Paris. Democratische ontwikkeling verloopt het „minst slecht‟ wanneer deze geleid wordt door internationale instituties en organisaties. Globalisering beïnvloedt de zwakkere staten immers meer dan de ontwikkelde sterke landen. Dit kan nadelig zijn, wanneer westerse landen te snel vooronderstellen dat minder ontwikkelde landen zich moeten ontwikkelen tot het westerse niveau. Sommige landen gaan hieraan ten onder, omdat de nationale economie en politiek hier nog niet klaar voor zijn. Bepaalde instituties moeten dan aanwezig zijn om de westerse vorm van democratisering succesvol te laten verlopen, aldus Grugel. 45 Grugel concludeert tevens dat democratisering voornamelijk de uitbreiding van burgerschapsrechten inhoudt in combinatie met de creatie van een democratische staat.

Charles Tilly omschrijft een democratie als een set relaties tussen de staat en burgers. Democratisering kan worden beschreven als een verandering in die relaties. Die

44

Grugel, 2002, 3-4.

45

26

set van relaties noemt hij vervolgens een regime. Hij richt zijn aandacht vooral op de strijd tussen staat en burger wanneer hij het concept democratisering bestudeert.46 Een regime is naar zijn mening democratisch wanneer de relaties tussen de staat en haar burgers ook brede, gelijke, beschermde en wederzijds bindende raadpleging betreft. Dit betekent dat hij, net als Chandler, een grote nadruk legt op het belang van het volk en daarmee de burgers. Democratisering verfijnt hij vervolgens tot de ontwikkeling van bredere, meer gelijke, meer beschermde en meer bindende raadpleging. Hij houdt zich in zijn werk „Democracy‟ ook aan deze vier elementen als een belangrijke indicatie voor democratisering. 47 De visie van Tilly staat erg dicht bij wat wij de letterlijke interpretatie van democratie zouden kunnen noemen: volksraadpleging. In feite deelt Chandler zijn visie: het volk dient nauwer betrokken te worden bij besluitvorming, om zo die vicieuze cirkel van gebrekkig vertrouwen, slechte waarborg van politieke veiligheid en tot slot angst en wantrouwen te voorkomen. Paris stelt dat dit niet altijd mogelijk is, omdat sommige staten niet klaar zijn voor deze vorm van democratie en zal het dan ook niet eens zijn met Tilly en Chandler. Hij verwerpt niet direct het concept van volksraadpleging in zijn hypothese, maar geeft wel aan dat een institutioneel raamwerk tot de stabiliteit kan leiden die nodig is voordat de lokale bevolking zelf weer deel kan nemen aan het politieke proces.

Op basis van bovenstaande theorieën kan de conclusie worden getrokken dat democratisering een proces is waarbij de relaties tussen de staat en de burgermaatschappij veranderen. Dit is iets wat met name Chandler in zijn theorie benadrukt. Dat is ook de reden waarom hij aangeeft dat burgers betrokken moeten worden bij het politieke proces, juist omdat dit een proces is dat de relatie tussen burgers en politiek direct beïnvloedt. Bovenstaande theoretici gaan er in meer of mindere mate vanuit dat de burger meer vrijheden en mogelijkheden krijgt. De opvattingen van Chandler en Paris worden beide ondersteund door de visies van andere experts. Of het met de algemenere bewoordingen van Chandler te maken heeft is onduidelijk, maar er lijkt vooralsnog meer ondersteuning te zijn voor zijn hypothese dan voor die van Paris.

46

Tilly, C., „Democracy‟, New York, 2007, 12.

47

27 2.3. Voorwaarden democratisering

Een andere vraag die belangrijk is voor het uiteindelijk beantwoorden van de hoofdvraag, is welke factoren democratisering tot een succes maken. Zijn er voorwaarden die noodzakelijk zijn om democratisering te doen slagen? Daarbij zal ook alvast worden gekeken in welk opzicht de opvattingen zich verhouden tot de theorieën van Paris en Chandler, waar later in dit hoofdstuk uitgebreid aandacht aan wordt besteed.

28

doorbroken kan worden. De etnische segregatie moet afgebouwd worden, waarna nationalisme en extremisme afnemen, wat het vertrouwen en politieke veiligheid zal doen toenemen.

Hier wordt zichtbaar dat Chandler ook een rol ziet weggelegd voor externe actoren in de eerste fase van het democratiseringsproces. Hier zijn Chandler en Paris het dus met elkaar eens. Paris stelt eigenlijk dat zijn zes punten die onderdeel zijn van de IVL strategie de voorwaarden zijn voor democratisering. Dat waren democratische politieke partijen, electorale regels die gematigdheid stimuleren, het creëren van een goede burgermaatschappij, betere controle over media en propaganda, economische hervormingen zonder sociale spanningen en effectieve staatsinstituties bouwen. Het voornaamste verschil tussen Paris en Chandler is dat Paris de aanwezigheid en controle van internationale instituties en organisaties veel langer noodzakelijk acht dan Chandler. Paris heeft het echt over een lange termijnplan van meerdere jaren. Chandler gelooft dat de lokale politici en bevolking relatief snel in het proces betrokken kunnen worden. Daarnaast focust Paris veel minder op de rol van de bevolking en burgers dan Chandler. Paris heeft het wel over een goede burgermaatschappij, maar richt zich verder vooral op het belang van militaire aanwezigheid, economische voorspoed en politieke processen. Hiervoor bleek juist dat Chandler de politieke processen minder van belang acht dan bijvoorbeeld maatschappelijke en culturele waarden.

Graeme Gill richt zich in zijn onderzoek vooral op de relatie tussen democratisering enerzijds en elites en de burgermaatschappij anderzijds. Gill probeert ook de vraag te beantwoorden wanneer een maatschappij zover is dat zij geconsolideerd genoemd kan worden. Zijn antwoord daarop luidt als volgt: „A regime is therefore said to be consolidated when it is seen as „the only game in town‟, when no alternative methods of organizing politics are seen as appropriate replacements of the democratic process.‟51 Zij kan uiteraard alsnog ineenstorten, maar de kans zal kleiner zijn dan in het geval van een niet geconsolideerde democratie. Ook Gill geeft aan dat institutionele structuren bepalend zijn voor het antwoord op de vraag hoe het politieke systeem eruit moet zien. Het is van belang dat de beleidsmakers in een staat de eigen belangen opzij kunnen zetten om het ontwikkelen van een democratie mogelijk te maken. In veel landen waar voorheen

29

een autoritair regime heerste, leidt dit tot problemen, met name bij het consolideren van het democratische systeem.52 Daarnaast is Gill van mening dat een presidentieel systeem overwegend ondemocratisch is en de ontwikkeling van een democratie bemoeilijkt. Dit omdat het zogenaamde winner-takes-all systeem en de vastgestelde termijnen rigiditeit brengen in het politieke proces. De maatschappelijke belangen worden in een presidentieel systeem minder gediend dan in een parlementaire democratie. De rol van elites is tamelijk groot te noemen: zij bepalen immers hoe de instituties in een staat eruit zien en welke instituties de macht krijgen. Aangezien Gill eerder aangaf dat instituties bij democratisering van groot belang zijn, maakt dit gegeven elites tot een belangrijke factor voor het democratiseringsproces. Zij bepalen bijvoorbeeld ook of een staat een presidentieel of parlementair systeem heeft. 53 Het is duidelijk dat Gill elementen bevestigd uit zowel de theorie van Chandler als de theorie van Paris. Ook Chandler duidt in zijn theorie aan, dat de burgermaatschappij een belangrijke functie dient te hebben in het democratiseringsproces. Wanneer de maatschappelijke belangen immers niet worden gediend, zal een democratie niet voldoende steun hebben om te overleven. Ook zal Chandler het eens zijn met het feit dat de lokale politici zelf grotendeels het opbouwen van het democratische systeem op zich nemen. Let wel, de internationale gemeenschap dient zeker een toezichthoudende rol te spelen in het begin en daarna in mindere mate. Daarnaast vindt ook Paris dat instituties belangrijk zijn en een zekere institutionele basis gelegd moet worden, eer er sprake kan zijn van democratisering.

Het is cruciaal dat de politieke actoren in een land (elite) de democratische principes toepassen en blijven volhouden tot deze zijn genormaliseerd. Hoe meer het democratische systeem wordt geaccepteerd, des te sterker een democratie ook zal zijn. Zowel politieke actoren als burgers zullen dan minder geneigd zijn om van de democratische normen en waarden af te wijken. Het democratisch systeem krijgt dan een normatieve autoriteit op alle niveaus van de samenleving. Verder bekijkt Gill het proces van democratisering zo breed mogelijk. Dit doet hij door ook het belang van de maatschappij te erkennen. Ook de economische situatie in een land is bepalend voor het succes van democratische verandering en eventuele consolidatie. Niet alleen omdat

52

Gill, 2000, 236.

53

30

economische belangen de elite kunnen doen besluiten af te wijken van democratische normen en waarden, maar ook omdat economisch zwakkere staten vaak moeilijker consolidatie kunnen bewerkstelligen. Deze staten zijn ontvankelijk voor bijvoorbeeld de zwarte economie en corruptie, wat het democratische systeem ondermijnt. Dit is vooral te zien in Oost-Europa.54 De opvatting van Paris dat economische stabiliteit en welzijn bijdraagt aan het wegnemen van de spanningen tussen de verschillende bevolkingsgroepen, wordt hierdoor ondersteund. Dit is een element wat in Bosnië en Kosovo vanaf het begin af aan een rol heeft gespeeld. In beide landen is sprake van hoge werkloosheidscijfers en is er weinig tot geen binnenlandse industrie en dus weinig inkomsten voor de staten als geheel.

Zoals Chandler ook al aangaf, bevestigt Gill dat wanneer de bevolking in staat wordt gesteld invloed uit te oefenen op het politieke proces, de kans kleiner is dat elites domineren in het politieke systeem. De bevolking is van groot belang voor consolidatie van een democratie: met haar steun kunnen instituties blijven functioneren. Het gaat erom een goede balans te vinden tussen de steun van het volk enerzijds en de invloed van de elites anderzijds. Gill concludeert dat „civil society cannot be created from above, but must constitute itself through its own activity. After all, that is the essence of democracy.‟55

Sorensen, een erkend specialist op het gebied van democratie en democratisering, heeft de factoren die de ontwikkeling van een democratie bevorderen uitgebreid onderzocht; hij is daarbij tot de conclusie gekomen dat er niet een groep van factoren is aan te wijzen die voorwaardelijk is voor deze ontwikkeling. Elke situatie is anders en vergt dus ook andere factoren. Uiteraard is het wel zo dat een democratie beter zal aarden wanneer bepaalde elementen in een maatschappij aanwezig zijn. Daarbij geldt o.a. voor alfabetisme, kennis, urbanisering en de ontwikkeling van massamedia. Deze factoren zijn bepalend voor het moderniseringsgehalte en het niveau van welzijn in een staat, die weer een positief verband hebben met democratisering. Vervolgens acht hij de politieke cultuur in een land van groot belang. Hiermee bedoelt hij het systeem van normen en waarden die de context en betekenis van politieke actie bepalen. Chandler

54

Idem, 239-240.

55

31

heeft hier ook duidelijk op gewezen, zoals eerder in dit hoofdstuk is genoemd. Het is van groot belang deze normen en waarden in overweging te nemen, alvorens tot politieke actie over te gaan. Religie valt ook onder de noemer „normen en waarden‟, waarbij vaak wordt verondersteld dat protestantisme democratiebevorderend zou werken en katholicisme dit juist tegen gaat, zoals bijvoorbeeld in Latijns-Amerika. Dit laatste geldt ook voor de Islam en het Confucianisme. De oorzaak hiervan zou liggen in het feit dat deze religies autoritarisme, intolerantie en hiërarchie meer opgenomen hebben in hun cultuur dan bijvoorbeeld het protestantisme.56

Ondanks het feit dat Sorensen weinig nut ziet in het uitgebreid analyseren van eventuele voorwaarden, erkent hij wel dat er niet onopgemerkt voorbij kan worden gegaan aan de omstandigheden waarin democratisering plaatsvindt. Politieke actoren kunnen namelijk niet zomaar een beslissing nemen, aangezien de situatie waarin zij zich bevinden wordt gevormd door de structuur waarin zij moeten opereren. Historische processen en veranderingen hebben het systeem gebracht waar het nu is. Daarom moet worden gekeken naar de interactie tussen economische, sociale en politieke beslissingen die in het verleden zijn gemaakt en deze moeten worden gecombineerd met beslissingen die in het huidige tijdperk worden genomen. 57 Ookal heeft Chandler niet zo specifiek gezegd dat de algehele omstandigheden zo belangrijk zijn, deze vooronderstelling hangt zeer nauw samen met de hypothese dat culturele en maatschappelijke waarden bepalen hoe democratisering plaats moet vinden. Geschiedenis maakt de staat zoals deze nu is, en bepaalt in feite ook de cultuur en de normen en waarden die burgers aanhangen. Het is zeer moeilijk om deze normen en waarden overboord te gooien en een nieuw normenstelsel te accepteren dat door een externe actor wordt geïntroduceerd. Dat is in principe wat zowel Sorensen als Chandler probeert aan te geven.

Paris heeft hier in zijn theorie weinig over gezegd. Zijn visie is beter onder te brengen bij het neoliberaal institutionalisme waar de nadruk toch vooral ligt op het tot stand brengen van instituties. Chandler is moeilijker te associëren met één bepaalde stroming in de theorie van de internationale betrekkingen. Moraal en culturele elementen zijn belangrijk, maar komen niet in één theorie expliciet tot uitdrukking.

56

Sorensen, 1998, 25.

57

32

Concluderend kan worden gesteld dat een aantal voorwaarden kan bijdragen aan de ontwikkeling van een democratie. Zo hebben een parlementair politiek systeem, een bepaalde vasthoudendheid t.a.v. democratische principes en een belangrijke rol voor de burgers een positieve invloed. Er moet echter ook rekening worden gehouden met culturele en maatschappelijke waarden die aanwezig zijn in het land. Een hoger welvaartsniveau kan in combinatie met kennis en ontwikkeling een gunstig milieu tot ontwikkeling brengen waarin een democratie tot stand kan komen. Er moet ook worden gekeken naar de historische context van een staat en de huidige politieke en sociale omstandigheden. Politieke gematigdheid kan ertoe bijdragen dat Chandler‟s vicieuze cirkel wordt doorbroken. De zes aspecten waar Paris het over had in zijn IVL strategie worden niet allemaal door theoretici bevestigd. Ook bij Paris was gematigdheid een agendapunt, ook het creëeren van een goede burgermaatschappij wordt door Gill en Grugel min of meer genoemd. De institutionalisering waar Paris het specifiek over heeft, wordt alleen door Gill specifiek uitgelicht. Wederom lijkt de theorie van Chandler meer steun te vinden in andere opvattingen dan de visie van Paris. Ook al hebben zowel Grugel als Gill ook het belangrijk van institutionele structuren benadrukt. Ook de economische focus van Paris werd door Gill ondersteund, daar hij dit ook benoemde als een belangrijk element alvorens democratisering succesvol kan zijn.

2.4. Conclusie

Na de verschillende visies op democratisering te hebben afgewogen, is het duidelijk dat Chandler en Paris een opvatting hebben die door menigeen wordt gedeeld. Nadat de definitie van Pridham en Lewis was vastgesteld als dé omschrijving van democratisering zoals deze hier wordt gebruikt, bleek dat Chandler dezelfde definitie hanteert. Paris legt meer nadruk op hervormingen met vrije en eerlijke verkiezingen, burgervrijheden, beperkte overheidsmacht en een marktgeoriënteerde economie. IVL is in zijn optiek de manier waarop democratisering het beste plaats kan vinden, er moet gewerkt worden aan de zes punten die hij in deze strategie benoemt.

33

democratisering en minder op de manier waarop een democratie tot stand moet komen. Grugel legt, net als Chandler al aangaf, de nadruk op consolidatie van een democratie en het veiligstellen van burgerrechten. Tilly ziet democratisering heel letterlijk als het tot stand komen van een situatie waarin het volk geraadpleegd kan worden. Toenemende vrijheden en mogelijkheden voor de burgers staan centraal. Ook het feit dat externe actoren een rol spelen, wordt genoemd. Zonder toezicht van buitenaf zou het moeilijk worden om uit de vicieuze cirkel van angst en wantrouwen te komen, waar Chandler in hoofdstuk 1 ook aan refereerde. Of deze rol langdurig of kortdurend moet zijn, is echter de vraag waar Paris en Chandler het niet over eens zijn.

Gesteld kan worden dat culturele en maatschappelijke waarden in ogenschouw moeten worden genomen bij het democratiseringsproces. Ook het elimineren van extremistische of fundamentalistische opvattingen als nationalisme of etnische spanningen is een belangrijke voorwaarde voor democratisering. Onderwijs, welvaart en een politiek parlementair systeem hebben een gunstige invloed op het democratiseringsproces. Een zekere mate van institutionalisering is een belangrijke stap voordat overgegaan kan worden tot het proces van democratisering.

34 3. Internationaal bestuur en democratisering

In voorgaande hoofdstukken is voornamelijk aandacht besteed aan democratisering in de algemene zin en zijn de theorieën van Chandler en Paris nader toegelicht. Zij zien een causaal verband tussen internationaal bestuur enerzijds en het succes van de democratisering anderzijds. In dit hoofdstuk zal worden gekeken op wat voor wijze de wederopbouw in Bosnie en Kosovo heeft plaats gevonden en in hoeverre de theorieen van Chandler en Paris door deze praktijk worden bevestigd. Op sommige punten is een goed resultaat bereikt, terwijl de internationale instituties er nog niet in zijn geslaagd om andere wezenlijk belangrijke doeleinden te behalen. De uitvoer van de missies in Bosnië en Kosovo wordt geanalyseerd, waarbij ook moet worden vastgesteld wanneer er sprake is van falen of slagen door de internationale gemeenschap. Is er een tijdslimiet voor succes? Of is het een lange termijn-proces en kunnen we anno 2010 nog geen conclusies trekken? Met betrekking tot deze vraag zal in dit hoofdstuk ook worden gekeken of een eventueel falen wel is toe te rekenen aan de internationale organisaties. Het is soms erg voor de handliggend de internationale gemeenschap iets te verwijten, maar de vraag is of de omstandigheden niet dusdanig gecompliceerd waren, wat het succesvol opbouwen van beide staten door een externe actor nagenoeg onmogelijk maakte. Immers, de etnische spanningen in zowel Kosovo als Bosnië zouden een onderschatte invloed kunnen hebben op het democratiseringsproces.

3.1. Wederopbouw en internationaal bestuur in Bosnië

In 1995 werd in de Amerikaanse plaats Dayton het Dayton Peace Agreement (DPA) getekend.58 Dit was een nieuwe vorm van internationale interventie zoals deze tijdens de Koude Oorlog niet was voorgekomen. Het wordt dan ook vaak gekenmerkt als het begin van een nieuw buitenlands beleid gevoerd door de internationale gemeenschap. Nog nooit eerder was een vorm van internationale bemoeienis zo groot geweest als in deze situatie. De internationale gemeenschap zou op zowel korte als lange termijn de leiding hebben over de opbouw van instituties en een regering in het naoorlogse Bosnië. In Dayton was vastgelegd dat dit een samenwerkingsverband zou zijn tussen de VN, NAVO, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), het Internationaal

58