Wederopbouw en internationaal bestuur in Bosnië

3. Internationaal bestuur en democratisering

In voorgaande hoofdstukken is voornamelijk aandacht besteed aan democratisering in de algemene zin en zijn de theorieën van Chandler en Paris nader toegelicht. Zij zien een causaal verband tussen internationaal bestuur enerzijds en het succes van de democratisering anderzijds. In dit hoofdstuk zal worden gekeken op wat voor wijze de wederopbouw in Bosnie en Kosovo heeft plaats gevonden en in hoeverre de theorieen van Chandler en Paris door deze praktijk worden bevestigd. Op sommige punten is een goed resultaat bereikt, terwijl de internationale instituties er nog niet in zijn geslaagd om andere wezenlijk belangrijke doeleinden te behalen. De uitvoer van de missies in Bosnië en Kosovo wordt geanalyseerd, waarbij ook moet worden vastgesteld wanneer er sprake is van falen of slagen door de internationale gemeenschap. Is er een tijdslimiet voor succes? Of is het een lange termijn-proces en kunnen we anno 2010 nog geen conclusies trekken? Met betrekking tot deze vraag zal in dit hoofdstuk ook worden gekeken of een eventueel falen wel is toe te rekenen aan de internationale organisaties. Het is soms erg voor de handliggend de internationale gemeenschap iets te verwijten, maar de vraag is of de omstandigheden niet dusdanig gecompliceerd waren, wat het succesvol opbouwen van beide staten door een externe actor nagenoeg onmogelijk maakte. Immers, de etnische spanningen in zowel Kosovo als Bosnië zouden een onderschatte invloed kunnen hebben op het democratiseringsproces.

3.1. Wederopbouw en internationaal bestuur in Bosnië

In 1995 werd in de Amerikaanse plaats Dayton het Dayton Peace Agreement (DPA) getekend.⁵⁸ Dit was een nieuwe vorm van internationale interventie zoals deze tijdens de Koude Oorlog niet was voorgekomen. Het wordt dan ook vaak gekenmerkt als het begin van een nieuw buitenlands beleid gevoerd door de internationale gemeenschap. Nog nooit eerder was een vorm van internationale bemoeienis zo groot geweest als in deze situatie. De internationale gemeenschap zou op zowel korte als lange termijn de leiding hebben over de opbouw van instituties en een regering in het naoorlogse Bosnië. In Dayton was vastgelegd dat dit een samenwerkingsverband zou zijn tussen de VN, NAVO, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), het Internationaal

58

35

Monetair Fonds en de Wereldbank. Het DPA functioneerde feitelijk als een grondwet, waarbij het Kantoor van de Hoge Vertegenwoordiger als een tijdelijke bewindvoerder optrad. Dit kantoor kreeg vergaande bevoegdheden toebedeeld. Zo mocht het de eigen bevoegdheden en autoriteit interpreteren, hierdoor kreeg het kantoor een ruime mate van vrijheid om macht naar zich toe trekken. In de praktijk betekende dit dat er geen sprake was van een gelijke machtsverdeling tussen de Bosnische instituties en de internationale organisaties. Daarentegen beschikte de internationale gemeenschap duidelijk over een machtsoverwicht. ⁵⁹

Er zijn verschillende aspecten die een rol spelen in de beantwoording van deze deelvraag. Zo is er de vraag in hoeverre een internationale missie leidt onder een gebrek aan legitimiteit. Er kan op verschillende manieren invulling worden gegeven aan de term „legitimiteit.‟ Hiermee kan simpelweg een mate van acceptatie worden bedoeld. Deze vorm van legitimiteit is belangrijk wanneer een bestuursmissie als deze succesvol wil zijn. Legitimiteit is ook een aspect waar Chandler waarde aan hecht in zijn theorie. Hij ziet legitimiteit als de mate waarin de bevolking zich kan vinden in de getroffen maatregelen. Chandler pleit duidelijk voor de betrokkenheid van de maatschappij en de lokale politici.

Wanneer legitimiteit wordt gezien als een vorm van acceptatie, kan worden opgemerkt dat er weinig weerstand was ten aanzien van de missie. De omringende landen, waaronder Kroatië en Servië, hadden geen problemen met de installatie van UNMBIH. In eerste instantie had ook de bevolking weinig bezwaren tegen de internationale aanwezigheid van de internationale organisaties. Het idee dat andere politici bepaalde beslissingen namen, werd op een gegeven moment dusdanig gewoon dat er ook geen protesten naar voren werden gebracht. Kan op basis daarvan worden gesteld dat er geen gebrek aan legitimiteit was? Een andere interpretatie van legitimiteit is het zekerstellen dat interventie gebaseerd is op de democratische waarden, publiekelijk debat, consensus en aansprakelijkheid die de internationale gemeenschap probeert te realiseren in Bosnië. In deze context was er een gebrek aan legitimiteit: de interventie was gebaseerd op het idee dat Bosnië niet klaar was voor zelfregering. De intentie op zichzelf is niet illegitiem, maar deze argumentatie mag geen rechtvaardiging zijn voor het toepassen van

59

Dimitrova, G., „Democracy and international intervention in Bosnia and Herzegovina‟, in: European

36

ondemocratische interventiemethodes. ⁶⁰ Dit is een vorm van interventie die door Paris wel als legitiem beschouwd zou kunnen worden. Paris erkent ook het belang van burgervrijheden en democratische waarden als eerlijke verkiezingen en beperkte overheidsmacht, maar geeft ook aan dat deze waarden soms door de internationale gemeenschap geinstalleerd moeten worden, wanneer een staat zelf niet beschikt over de benodigde wil of de toerijkende middelen.

Vervolgens is het van belang te kijken naar de wijze waarop de internationale organisaties zijn omgegaan met de aspecten die Paris en Chandler in hoofdstuk 2 hebben benoemd als belangrijke voorwaarden voor succesvolle democratisering. Daarbij kwamen onder andere aan bod: hervormingen, vrije eerlijke verkiezingen, beperking van de overheidsmacht, erkenning van culturele maatschappelijke waarden, het elimineren van extremistische opvattingen en institutionalisering. Immers, wanneer er te snel een regimeverandering plaats vindt en de bronnen van conflict niet worden aangepakt, zal dit leiden tot meer geweld. Chandler benadrukte de consolidatie van democratie en het veiligstellen van burgerrechten.

Wanneer het gaat om de consolidatie van democratie en het erkennen van belangrijke culturele maatschappelijke waarden, kan worden gesteld dat de internationale gemeenschap hier wellicht te snel aan voorbij is gegaan door het vizier vroegtijdig te richten op EU-lidmaatschap. Organisaties als de VN hebben, in samenwerking met de OVSE en de NAVO, deze weg als uitkomst van het wederopbouwproces te centraal gesteld. De internationale gemeenschap staat mijns inziens niet in zijn recht wanneer ze veronderstelt dat het geven van een hoger doel als de EU of de NAVO, grenzeloze legitimiteit geeft aan waar ze mee bezig is: het creëren van een internationaal protectoraat. Veel hervormingen zijn opgelegd aan de Bosnische staat, doordat de Hoge Vertegenwoordiger over de macht beschikte deze hervormingen af te dwingen. Daardoor hebben de hervormingen ten einde EU-lidmaatschap te verwerven en de discussie over de implementatie van de hervormingen, geen deel uitgemaakt van het politieke proces in Bosnië. Er is niet over gedebatteerd of onderhandeld door de Bosnische politici zelf. Dit is ook het gevaar waar Chandler in zijn werken voor waarschuwt: teveel beslissingen van

60

Ashdown, P., JSIB Interview: The European Union and Statebuilding in the Western Balkans‟, in: Journal of Intervention and Statebuilding, Volume 1, Number 1, March 2007, 114.

37

bovenaf opleggen aan een herstellende staat belemmert de democratische ontwikkeling en leidt dus zeker niet tot consolidatie van een fragiele democratie, als deze al tot stand was gekomen. ⁶¹ Het kan als riskant worden aangemerkt, om de focus te verleggen van nationale wederopbouw naar EU-lidmaatschap. Die ontwikkeling zou te snel zijn, omdat juist op nationaal niveau dan te veel vrijheid zou ontstaan en etnische spanningen de ruimte krijgen om zich te ontwikkelen. Het proces waarbij bronnen van conflict worden aangepakt en aandacht wordt besteed aan burgervrijheden en nationale institutionalisering, zoals Paris onderschrijft, is een lang proces dat uitermate zorgvuldig doorlopen dient te worden. Lidmaatschap van een douane-unie als de Europese Unie hoort daarbij nog lang niet in beeld te zijn. Zowel de EU als een fragiele staat als Bosnië zouden niet gebaat zijn bij deze stap, omdat het het nationale zelfbewustzijn ondermijnt en de EU een kwetsbaar lid binnen haar grenzen toe zou laten, met alle mogelijke consequenties vandien.

Paris benadrukte reeds het belang van het elimineren van extremistische opvattingen, waarbij in Bosnie met name het nationalisme tijdens de oorlog hoogtij vierde. Ook ruim tien jaar na beëindiging van het conflict was er nog altijd sprake van een hoog extremistisch gehalte onder politici en burgers. Hoe komt dit? Volgens Paddy Ashdown is Bosnië eerder op de weg terug, dan dat er sprake is van vooruitgang. In 2007 verklaarde hij nog in een interview dat de macht van Seselj‟s Radicale Partij nog altijd toeneemt. Dit hoort bij het proces van transitie, stelt Ashdown. Dit lijkt mij niet de juiste conclusie. Na beeindiging van het conflict hoort het internationale beleid er ook op gericht te zijn dergelijke extremistische uitlatingen en spanningen in te dammen. Uiteraard is dit door de oprichting van het International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) al in grote mate opgevangen. Met name de zoektocht naar oorlogsmisdadigers heeft hier aan bijgedragen. Toch kan worden gesteld dat hier meer maatregelen tegen getroffen hadden moeten worden. Ook na het conflict waren politieke partijen etnisch van aard en werd er opruiende propaganda verspreid onder de burgers. Dit was iets wat de internationale gemeenschap wel degelijk harder aan had kunnen en moeten pakken. Paris wijst in zijn IVL-strategie terecht op het belang van controle op media en haatpropaganda.

61

38

Chandler heeft duidelijk aangegeven democratische consolidatie en het veiligstellen van burgerrechten als de basisaspecten van democratisering te beschouwen. Wanneer wordt aangenomen dat democratie de juiste staatsinrichting is voor landen die een etnisch conflict hebben doorstaan, is het van belang dat het politieke stelsel hiernaar wordt in gericht. In staten die etnisch verdeeld zijn, zoals Bosnië en Kosovo, is het van belang om deze sociale verdeling ook in de politieke vertegenwoordiging terug te laten komen. De internationale gemeenschap houdt hier geen rekening mee en probeert een politieke klasse tot stand te brengen die totaal los staat van de Bosnische maatschappij, aldus Chandler.

Er wordt in Chandler‟s optiek ten onrechte aangenomen dat politici die een etnische groep vertegenwoordigen, leiden tot corruptie en het ontwikkelen van een stabiel politiek systeem in de weg staan. Dit is zijns inziens juist de essentie van politiek: evenredige vertegenwoordiging is immers de basis van een democratie. In het systeem dat de internationale gemeenschap voor ogen heeft ontbreekt het aan aansprakelijkheid en transparantie, wat zo noodzakelijk is om vertrouwen te creëren in een maatschappij waar mensen per definitie de politiek wantrouwen. ⁶² Zoals eerder al aangegeven, lijkt de visie van Chandler me hier nogal optimistisch. Er kan toch wel degelijk worden gesteld dat politieke partijen die een etnische groep vertegenwoordigen in een naoorlogse situatie, waarbij de oorlog vooral draaide om etnische spanningen, niet zullen bijdragen aan stabiliteit onder de verschillende bevolkingsgroepen. Integendeel, de mythes van de etnische tegenstellingen en de bijbehorende etnische spanningen worden op deze manier in stand gehouden.

Ook is Chandler van mening dat door de grote mate van internationale bemoeienis een afhankelijkheid wordt gecreëerd die de staat Bosnië in de problemen kan brengen op het moment dat de internationale gemeenschap zich volledig terugtrekt. Niks is zo belangrijk als participatie en aansprakelijkheid van het volk, twee dingen die bij de internationale missie in Bosnië in ieder geval lijken te ontbreken, zo redeneert Chandler.

63

Dit is weliswaar een essentieel punt, echter lijkt Paris ook een goed argument naar

62

Chandler, D., „Building trust in public institutions? Good governance and Anti-corruption in Bosnia-Herzegovina‟in: Ethnopolitics, volume 5, nummer 1, maart 2006, 96-97.

63 Chandler, D., „Building trust in public institutions? Good governance and Anti-corruption in Bosnia-Herzegovina‟in: Ethnopolitics, volume 5, nummer 1, maart 2006, 97.

39

voren te brengen wanneer hij stelt dat het volk niet altijd de motivatie en het inzicht heeft na een conflict om zich in die mate in het proces van wederopbouw te mengen. Vooral wanneer er sprake was van een etnisch conflict of een strijd tussen verschillende rebellengroepen, zullen de spanningen tussen de verschillende groepen nog altijd heersen na beeindiging van het conflict. Hierdoor is de kans groot dat zij niet objectief terug kunnen kijken op de gebeurtenissen, wat een effectief proces van democratisering in de weg zal staan.

Wel is het de vraag of het moreel juist is om democratie aan een andere staat op te leggen, omdat wij als westerse landen democratie zien als de meest succesvolle regimevorm. Ashdown beweerde in dit kader dat interventie op zich ondemocratisch is, en dus acht hij een beroep op interventie met democratie als doeleinde immoreel.⁶⁴ Staten moeten immers zelf kunnen beslissen of ze al dan niet kiezen voor een democratische staatsvorm. Ashdown wijst hier op een punt dat belangrijk is in de overweging of internationale interventie en internationaal bestuur moreel verantwoord zijn wanneer het een ondemocratische actie betreft. Idealiter zou democratie door het volk gewenst moeten worden. Het is niet per se moreel juist om als internationale gemeenschap te besluiten dat democratie beter is voor een land. Chandler besteedt geen specifieke aandacht aan de morele vraag of democratie van buitenaf opleggen al dan niet goed te noemen is, maar hij stelt wel duidelijk dat het volk het ontwikkelingsproces moet steunen en in zekere mate hierbij betrokken moet worden, wil door de internationale gemeenschap gestuurde democratisering succesvol zijn. Het democratische draagvlak moet er wél zijn. Paris daarentegen heeft duidelijk aangegeven dat de internationale gemeenschap in grote mate betrokken moet zijn bij het proces en geeft niet aan of de steun van de bevolking daarbij nodig is.

Bovenstaande patstelling tussen beide auteurs geeft aan dat zowel de theorie van Paris alsmede die van Chandler niet voldoende is om democratisering echt te doen slagen. Paris besteedt geen aandacht aan de aanwezigheid van politieke wil onder de bevolking, welke dus wel degelijk cruciaal blijkt te zijn. Chandler houdt er echter onvoldoende rekening mee dat de politieke wil en de nationale politiek wellicht niet zo eenvoudig tot stand komen na het conflict en enig initiatief van de internationale gemeenschap hiertoe

64

40

toch noodzakelijk is om een land op te bouwen, ook wanneer dit niet volledig volgens de wensen van de bevolking verloopt.

Sinds de implementatie van het Daytonakkoord is er weinig veranderd, zo beweert Chandler; het volk is buitengesloten van het transitieproces. Doordat de VN en OVSE de afgelopen vijftien jaar veel bevoegdheden hebben overgedragen aan de Europese Unie, heeft Bosnië zelf nog steeds niet ervaren wat zelfbestuur en zelfvoorziening inhoudt. Internationale organisaties richten zich namelijk vooral op EU-conform beleid. Hiermee is een belangrijke fase overgeslagen in het ontwikkelingsproces.⁶⁵ Dit gevaar dreigt op termijn ook voor Kosovo. Europese instanties zijn nu al volop aanwezig in Kosovo om enige inspraak te hebben in de beleidsvorming. Is het niet van belang dat staten eerst leren „staat te zijn‟? Is het niet verstandiger om daarna pas over te gaan op het proces van regionale integratie? Landen als Bosnië en Kosovo komen onbedoeld in een stroomversnelling die hen weliswaar naar de eindbestemming leidt, EU-lidmaatschap, maar een cruciaal aspect overslaat, zelfstandigheid, waardoor ze met problemen blijven kampen. Dit geeft weer waar de theorieën van Paris en Chandler tegenover elkaar staan: de vraag hoe ver de internationale inmenging moet gaan en hoe snel dit proces moet verlopen. Chandler is natuurlijk voorstander van een zelfstandiger proces en bepleit dus inderdaad dat een staat eerst de kans moet krijgen zichzelf te ontplooien, waar Paris zal bepleiten dat ze hiertoe niet in staat zijn wanneer ze niet eerst door middel van institutionalisering een basis leggen. Paris heeft niet weergegeven of dit al dan niet mogelijk is in een internationale gemeenschap als de Europese Unie. Er kan echter worden aangenomen dat Paris op lange termijn wel een toekomst ziet voor post-conflictlanden in de Europese Unie.

Er zijn dus meerdere aspecten aan te wijzen die hebben bijgedragen aan het minder succesvolle verloop van de missie. Zo werd de missie gestart terwijl hier ondemocratische beweegredenen aan ten grondslag lagen. Tevens wordt het land te snel richting een hoger doel geleid, bijvoorbeeld toetreding tot de EU en de NAVO. Bosnië heeft een fase van zelfbestuur nodig, waarin het leert een onafhankelijke staat te zijn. Het extremisme neemt echter nog altijd toe, wat de ontwikkeling van een democratie ook in

65 Chandler, D, „From Dayton to Europe‟ in: International peacekeeping, volume 12, nummer 3, herfst 2005, 346.

41

de weg staat. Op dit moment is de situatie gelijk aan een vredesbestand, maar is er van integratie en grondige stabiliteit nog altijd amper sprake.