Aanbevelingen toekomstig beleid

Zoals hierboven is aangegeven, zijn er veranderingen mogelijk in het internationale beleid aangaande naoorlogse hulp, die de kans op het behalen van de doelstellingen mogelijk vergroot. Het gaat om beleidsaanpassingen die afgeleid zijn uit de conclusies van de voorgaande hoofdstukken. Daarbij zullen de visies van Chandler en Paris ook een rol spelen. Internationale hulp is niet per definitie slecht bevonden, het is vaak de wijze waarop deze wordt uitgevoerd die niet tot een bevredigend resultaat leidt. Het valt te betwijfelen of internationale hulp in elke situatie toepasbaar is. De aanbevelingen zijn gebaseerd op de gedachte dat internationale hulp verbetering zou kunnen brengen.

In hoofdstuk twee werd geconcludeerd dat democratisering voornamelijk een verandering in de relatie tussen burger en maatschappij behelst. De burger krijgt een centrale rol in de samenleving en dient zich dan ook aan te passen aan zijn omgeving. Daar staat tegenover dat ook de plichten van de politiek jegens de burger toenemen. Het betreft dus een wederzijdse toename van rechten en plichten. Staten die al een „beschaafde‟ samenleving kennen en waar dus de westerse normen en waarden aanwezig zijn, kunnen relatief eenvoudig overgaan op een parlementair democratisch systeem. Zwakke staten beschikken hier doorgaans niet over en dat gegeven bemoeilijkt het vestigen van een democratie in dergelijke staten. Bosnië en Kosovo vallen beide in de laatstgenoemde categorie. In deze staten is het dus inderdaad verstandig om internationale hulp in te schakelen teneinde een stabiele staat op te bouwen en de kans op hervatting van de oorlog te verkleinen. Met name doordat in deze landen een regering van autocratische leiders meer regel dan uitzondering is geweest, is democratisering een moeilijk proces waarbij nogal wat problemen opdoemen.

Een eerste aanbeveling zou zijn om goed te bekijken welke vorm van hulp het meest gewenst is bij het de wederopbouw van een staat en wat het beoogde doel daarbij is. Dit moet gebeuren in overleg met de staat zelf en de eventuele leiders die na het conflict

54

de macht hebben gekregen. In principe is ingrijpen zonder instemming van het land zelf verboden, dus de internationale hulp moet in eerste instantie gewenst zijn. Vervolgens vindt overleg plaats over het doel van de interventie. Dit alles om te waarborgen dat de interveniërende hulp een democratische grondslag heeft. Daar staat tegenover dat militair ingrijpen wel geoorloofd is als internationale vrede en veiligheid in gevaar blijken te zijn, ongeacht het soevereiniteitsprincipe. Wanneer overeenstemming bereikt is over het doel, dan moet realisering van dat doel de leidraad van de interventie zijn.

Wanneer dat doel het opbouwen van een democratisch systeem is dient evenredige vertegenwoordiging in de politiek mogelijk te zijn en moet dat zelfs gestimuleerd worden. Daarbij speelt een rol dat het nagenoeg onmogelijk is om direct na beëindiging van een conflict partijen op te richten die etnisch gemengd zijn. Wel dient de internationale gemeenschap extremistische bewegingen en nationalistische partijen aan te pakken, om zo de kans op hervatting van het conflict te verkleinen. Belangrijk is ook dat de internationale gemeenschap direct na het conflict actief zorg draagt voor het aanpakken van oorlogscriminelen, het bestrijden van corruptie en ontwapening.

Vervolgens is het cruciaal dat de bevolking een prominente rol gaat spelen in het eventuele democratiseringsproces. Daarbij is het van belang dat de burgers respect tonen voor de aanwezige internationale vertegenwoordigers. Dit kan gestimuleerd worden door de burger te betrekken bij politieke processen en zodoende zichtbaar te maken dat de aanwezigheid van de hulporganisaties echt noodzakelijk is om de vrede in stand te houden en een stabiel land op te bouwen. Dit kan o.a. bereikt worden door burgers voorlichting te geven over de werkzaamheden van deze internationale organisaties. In Nederland is de gemiddelde burger redelijk op de hoogte van de doelen en werkzaamheden van de organisaties, maar dat valt in landen als Bosnië en Kosovo niet te verwachten. Informatievoorziening aan de burgers door de organisaties is dus een manier waarop begrip en steun tot stand kunnen komen. Daar waar mogelijk kunnen burgers betrokken worden bij lokale projecten. Dit geldt ook voor lokale politici. Het is doorgaans zinloos om iets op te bouwen en daarna over te geven aan de lokale politici, zonder dat informatie over het proces wordt gegeven. Het is wel erg zinvol om ze te betrekken bij het opbouwen van instituties, niet alleen omdat het een belangrijke leerschool kan zijn voor de lokale bestuurders, maar ook om ze het gevoel te geven dat ze

55

erbij betrokken worden. Door er een gezamenlijk „project‟ van te maken waarbij de maatschappij en de „internationals‟ onderdeel uitmaken van het proces, wordt er draagkracht gecreëerd die het succes van de missie zou kunnen bevorderen.

De uitvoerende en wetgevende macht zou gedeeld kunnen worden door internationale en lokale politici. Hoewel het makkelijker is de macht tijdelijk volledig over te geven aan de internationale politici, zal dit uiteindelijk moeilijker zijn wanneer het gebrek aan democratische steun een belemmering gaat vormen voor de uitvoer van de missie. Er moet gewerkt worden aan het opzetten van een lokaal politiek systeem en niet een internationaal politiek systeem. De lokale politici zouden ook indirect inspraak kunnen krijgen door een adviesraad in te stellen. Deze raad zou een functie kunnen vervullen die neerkomt op het controleren en becommentariëren van wetsvoorstellen. Machtsconcentratie aan internationale zijde moet te allen tijde worden voorkomen. Immers, deze machtsconcentratie wekt geen sympathie op en dat bemoeilijkt acceptatie door de lokale bevolking en politici. Hierbij wordt in feite een middenweg gekozen tussen de twee visies van Chandler en Paris.

Wanneer wordt gekeken naar de aanpak van de missie, is het belangrijk een duidelijk doel te formuleren. Dit betekent ook dat de missie beëindigd kan worden wanneer het vastgestelde doel is bereikt. Hier moeten duidelijke richtlijnen voor komen. Het vaststellen van een periode is niet per se noodzakelijk wanneer het doel duidelijk wordt omschreven. Het kan niet zo zijn dat een land in chaos wordt achtergelaten omdat de beoogde periode voorbij is. Ook is het van belang dat vooraf wordt bepaald hoe de machtsverdeling is en wanneer een eventuele verschuiving of overdracht van macht kan plaatsvinden. Dit kan plaatsvinden als het vooraf bepaalde doel is bereikt, of op een vooraf bepaalde datum.

Verder moet er ruimte zijn voor de staat in kwestie om zich te ontwikkelen tot een zelfvoorzienende stabiele staat. Het grote nadeel van de missies in Bosnië en Kosovo was de fixatie op een Europese toekomst en lidmaatschap van de NAVO. Deze focus komt vaak te vroeg in het ontwikkelingsproces. De wens om lid te worden van de EU of de NAVO moet door het land zelf geformuleerd worden en kan niet door de internationale gemeenschap opgelegd worden. De ongewenste effecten van vroegtijdige conformering aan de Europese normen, kunnen groot zijn. Staten die in ontwikkeling zijn, kunnen te

56

snel afhankelijk worden van de internationale gemeenschap. Dit is sowieso een risico dat gepaard gaat met internationale hulpverlening na een conflict, maar de focus op lidmaatschap van douane-unies e.d. maken dit gevaar nog groter. Een land kan dan afhankelijk worden van de import, terwijl de staat zelf niet voldoende productie heeft om winst te maken. Dat is wat nu zichtbaar is in Kosovo: het land heeft in principe geen eigen industrie en kan daardoor zijn onafhankelijkheid niet echt in praktijk brengen. Het blijft een afhankelijk land. Hier is dus, zoals Paris al benadrukte, ook de economische ontwikkeling wel degelijk van belang.

Wanneer het gaat om de uitvoering van de missie op zich, is het belangrijk dat de samenwerking tussen de organisaties intensiever wordt. Er moet regelmatig overleg plaatsvinden tussen de deelnemende organisaties, waarin de vooruitgang wordt besproken en afspraken worden gemaakt. Communicatie moet ook buiten deze vergaderingen om regelmatig plaatsvinden. Dit kan door een gezamenlijk rapportagesysteem op te stellen, waardoor belangrijke incidenten en ontwikkelingen direct bekend zijn bij alle betrokken organisaties. Vaak ontbreekt het aan de juiste communicatiemiddelen, waardoor er vertraging optreedt in het democratiseringsproces. Veranderingen kunnen dan niet door alle organisaties meegenomen worden in hun afwegingen over het te voeren beleid. Elk incident kan de besluitvorming van een organisatie beïnvloeden. Daarom is het dus van belang een duidelijke vorm van communicatie toe te passen.

Ook moet worden voorkomen dat hiërarchie en bureaucratie de ontwikkeling van een vreedzame en stabiele staat in gevaar brengen. De internationale vertegenwoordigers die de leiding hebben, moeten bevoegd zijn invloedrijke beslissingen te nemen. Dit moet zowel op politiek, als ook militair gebied betrekking hebben. In elke provincie of gemeente kan een kleine groep internationale diplomaten worden geplaatst, die allen een dergelijke vergaande bevoegdheid hebben. Zo heeft elke regio iemand met een vergaande vorm van macht. Deze mensen hebben immers kijk op de situatie in de provincie/gemeente waar zij verblijven. Dit zorgt ook voor gespecialiseerde kennis over de regio en kunnen beslissingen dus met meer inzicht worden genomen. Dat is niet het geval wanneer een diplomaat in New York een beslissing moet nemen over de situatie in Sarajevo. Hiërarchie en bureaucratie kunnen de succesvolle uitvoer van een wederopbouwmissie belemmeren.

57

Behalve aandacht voor macht en bevoegdheden voor de diplomaten ter plekke, is ook economie een onderwerp waar de internationale gemeenschap rekening mee moet houden. Ten onrechte wordt vaak gedacht dat economisch herstel minder prioriteit heeft dan het opbouwen van instituties en het aanstellen van een capabele regering. Armoede en een tekort aan voorzieningen drijven mensen echter eerder terug naar de situatie van haat en frustratie die eerder een oorlog in stand hield. Voorspoed helpt mensen vooruit te kijken en verdrijft de noodzaak tot conflict. Economische ontwikkeling zorgt er ook voor dat het aantal buitenlandse investeringen toeneemt. Economische groei leidt immers tot vertrouwen en vertrouwen is cruciaal voor de wil van de bevolking om de vrede in stand te houden. Er kan met enige voorzichtigheid worden gesteld dat economische problemen ervoor zorgen dat mensen in een negatieve spiraal terecht komen, die uiteindelijk weer tot een conflict kan leiden. Dit aspect speelt wellicht een rol in de huidige slechte situatie waarin Bosnië verkeert. Er is niet voldoende geïnvesteerd in de economische wederopbouw en het herstel van de werkgelegenheid. Nog altijd is meer dan veertig procent van de bevolking werkloos. Dit is bijna niet veranderd sinds het einde van de oorlog in 1995.⁷⁷ Dit moet bij toekomstige missies dus anders worden aangepakt. Economie moet echt prioriteit hebben bij wederopbouw.

Regelmatig wordt verondersteld dat de militaire aanwezigheid teruggebracht kan worden wanneer de directe militaire dreiging voorbij is. Dit is een verkeerde aanname. Ook wanneer er geen sprake meer is van oorlogshandelingen, is militaire aanwezigheid nog altijd van belang. Voldoende militaire aanwezigheid houdt volgens Caplan in dat er twintig soldaten worden ingezet op elke 1000 inwoners.⁷⁸ Militaire aanwezigheid heeft vaak een dubbel effect: enerzijds voelen mensen zich veiliger en ze zullen dus minder bezwaar hebben tegen de aanwezigheid van internationals in hun land. Anderzijds zullen spanningen minder snel escaleren als militair toezicht plaatsvindt. Er zijn anno maart 2009 nog altijd militairen aanwezig in zowel Bosnië als Kosovo. Ze zijn echter niet zo zichtbaar meer op straat en daarom is het effect zoals hiervoor beschreven niet zo sterk

77 http://www.minbuza.nl/nl/ontwikkelingssamenwerking/wereldkaart/landenopalfabet,bosnie_herzegovina. html, bezocht op 3 maart 2009. 78 Caplan, 2005, 252-253.

58

als het mogelijk zou kunnen zijn. In Kosovo zijn recentelijk door de toegenomen spanningen meer militaire colonnes zichtbaar actief.⁷⁹

Eerder werd gerefereerd aan de immuniteit van internationale organisaties en daarmee ook de onschendbaarheid van de missies in Bosnië en Kosovo. Deze onschendbaarheid zorgt ervoor dat de betrokken diplomaten weinig beperkingen hebben ten aanzien van hun beleid en gedrag. Wereldwijd wordt deze diplomatieke onschendbaarheid door talloze diplomaten gebruikt om misdrijven te verhullen. Zelfs verkeersovertredingen zijn niet toe te rekenen aan de betreffende diplomaat. Deze immuniteit reikt ver, en zou daarom ook beperkt moeten worden om een missie enigszins te beschermen. Het is juist met een machtsdominantie aan de kant van de internationale organisaties eenvoudig om deze onschendbaarheid aan te grijpen om machtsgedreven handelingen ongestraft uit te kunnen voeren. Ook corruptie en seksueel misbruik worden door de onschendbaarheid in de hand gewerkt. ⁸⁰ Er zou gesteld kunnen worden dat de individuen die een bijdrage leveren aan de missie, beperkt worden in hun immuniteit en slechts onschendbaar zijn voor die acties die hun werk betreffen. De missie op zich zou wel juridisch aansprakelijk moeten zijn, om op deze manier een bepaalde scherpte af te dwingen bij de betrokken internationale organisaties.

Verder zou het voor de installatie van een missie effectief zijn om een contactgroep op stellen, zoals dat bij Kosovo ook is gebeurd. Deze contactgroep komt in een kleine samenstelling bijeen en houdt zich concreet bezig met de problematiek in dat land. Deze gespecialiseerde groep vertegenwoordigers kan op basis van specifieke kennis beslissingen nemen die goed zijn voor de toekomst van het land in kwestie. Deze groep zou samengesteld moeten worden door de Verenigde Naties, een onafhankelijke partij. Daarnaast is het van belang dat er tijdig wordt opgetreden in het geval van escalatie. Deze contactgroep moet tijdens het gewapende conflict worden opgericht en daarna ook actief zijn bij de vredesonderhandelingen. De verantwoordelijkheid van de contactgroep is dan vrede te bewerkstelligen en te behouden. Er moet hiervoor een mandaat worden afgegeven door de VN Veiligheidsraad met vergaande bevoegdheden. Dit zorgt ervoor dat de totstandkoming en instandhouding van vrede efficiënter verloopt.

79

Dit is gebaseerd op eigen ervaringen tijdens een bezoek aan Kosovo in November 2008.

80

http://vl.altermedia.info/nomenklatura-fraude-corruptie/misdrijven-weggemoffeld-dankzij-diplomatieke-onschendbaarheid_6089.html, bezocht op 3 maart 2009.

59 4.3. Conclusie

Concluderend kan worden gesteld dat goed overwogen dient te worden welke aanpak nodig is om een stabiele staat op te bouwen na beëindiging van een conflict. Dat democratie doorgaans de beste staatsvorm is voor elke staat, is moeilijk tegen te spreken. De manier waarop een democratisch systeem tot stand moet komen, is daarentegen wel aanleiding tot discussie. Verder moeten de lokale bestuurders enige inspraak hebben in de „bestemming‟ en dient de bevolking actief betrokken te worden bij de uitvoer van de missie en de besluitvorming. Daarnaast moet het land de mogelijk hebben zich te ontwikkelen tot een zelfvoorzienende staat. Het streven naar EU-lidmaatschap moet door landen zelf geïnitieerd worden en niet worden opgelegd door de internationale gemeenschap. Ook het belang van een goede samenwerking tussen de deelnemende organisaties mag niet worden onderschat. Door verbeterde communicatiesystemen en een actievere inzet van de organisaties kan op dit gebied veel vooruitgang worden geboekt. Daarnaast moet in ogenschouw worden genomen dat bureaucratie en hiërarchie de democratische ontwikkeling tegen kunnen werken.

Verder moet er meer aandacht komen voor economische ontwikkeling, aangezien dit de stabiliteit in een staat aanzienlijk kan verbeteren. Economische voorspoed leidt af van de haat en nijd tussen de etnische groepen onderling en kan hervatting van de oorlog voorkomen. Daarnaast zou er gepleit kunnen worden voor een beperking van de diplomatieke onschendbaarheid, ook wel immuniteit genoemd. Immuniteit kan machtsmisbruik in de hand werken, omdat juridische aansprakelijkheid niet mogelijk is. Tot slot is het oprichten van een contactgroep, zoals dat bij Kosovo het geval was, een goede mogelijkheid expertise te benutten om zo effectiever te komen tot vrede en stabiliteit.

60 Conclusie

De gedachte dat we als internationale gemeenschap moeten ingrijpen op het moment dat staten op het punt staan uiteen te vallen, is op zichzelf te prijzen. Daarnaast is internationale hulpverlening en bemoeienis zelfs noodzakelijk, omdat hierbij kennis wordt overgedragen die vaak onontbeerlijk is voor het proces van wederopbouw. Echter, in dit werk is de vraag naar voren gekomen of we de huidige koers, waarbij internationaal bestuur de norm lijkt te zijn, al dan niet moeten vasthouden. Het is immers zo dat dit beleid tot op heden niet altijd succesvol is gebleken. Dit onderzoek is uitgevoerd met als hoofdvraag in hoeverre de bestuurlijke missies in Bosnië en Kosovo hebben bijgedragen aan de interne democratisering en stabilisering van deze landen. De volgende aspecten hebben daarin een rol gespeel: de theorieën van de Paris en Chandler, het begrip democratisering en de voorwaarden voor de succesvolle uitvoer hiervan en de problemen die zich hebben voorgedaan bij de missies in respectievelijk Bosnië en Kosovo.

Chandler ziet in democratisering wel de oplossing voor de ontwikkeling van een stabiele staat; hij bedeelt de internationale gemeenschap daarbij echter wel een minder belangrijke rol toe. Naar zijn mening schuilt er gevaar in het feit dat de bevolking weinig te zeggen heeft over de ontwikkelingen. Hierdoor wordt een sterke mate van afhankelijkheid van de internationale organisaties gecreëerd. Hij benadrukt het belang van consolidatie van het democratische regime en het veiligstellen van burgerrechten. Paris daarentegen is voorstander van het idee dat de internationale gemeenschap direct na het conflict de macht overneemt om sterke politieke instituties te bouwen. Institutionalisering heeft in zijn visie de voorkeur boven het concept van internationale liberalisering. Hij ontwikkelde dan ook zijn IVL-strategie, welke bestaat uit zes voorwaarden voor succesvolle wederopbouw na beëindiging van een conflict: het ontwikkelen van democratische politieke partijen, electorale regels die gematigdheid stimuleren, creëren van een goede burgermaatschappij, betere controle over media en propaganda, economische hervormingen zonder sociale spanningen en effectieve staatsinstituties. Als we kijken naar de effecten van internationaal bestuur op het democratiseringsproces, dan is het van belang te weten in welke omstandigheden een democratie het meest succesvol kan zijn. In het tweede hoofdstuk werd de conclusie

61

getrokken dat een stabiele staat met gedegen onderwijsvoorzieningen en enige mate van ontwikkeling, het beste in staat zal zijn een democratische transitie tot stand te brengen. In zwakke staten gaat dit moeizamer en dus is in eerste instantie institutionalisering een belangrijk begin voordat overgegaan kan worden tot democratisering. Paris is van mening dat geweld toeneemt wanneer een regime verandering te snel plaats vindt en bepleit dus enige voorzichtigheid hierin. Ook stelt hij dat de bronnen van conflict eerst aangepakt moeten worden, alvorens overgegaan kan worden op verdere stappen in het democratiseringsproces. Een andere voorwaarde waaraan voldaan zou moeten zijn voordat democratisering een kans van slagen heeft, is onder andere ook het belang erkennen van cultureel maatschappelijke waarden in een land. Daarnaast is het belangrijk dat extremistische opvattingen, zoals nationalisme en etnische spanningen, worden geëlimineerd.

Zowel in Bosnië als in Kosovo zijn de nodige fouten gemaakt, waardoor het oorspronkelijke doel van een stabiele en vreedzame staat nog altijd niet is gerealiseerd. Hoewel er al jarenlang geen gewapend conflict meer plaatsvindt in de regio, is er van