Wat veranderde er op papier?

De Mediawetswijzigingen van 2016 stelden dat de NPO zich meer moest onderscheiden als publieke omroep ten opzichte van de commerciële omroepen (Rijksoverheid, 2016). De legitimatie van het bestaan van de publieke omroep was immers makkelijker als zij zich meer onderscheidde (Bardoel, interview 31 januari 2020). De taak van de publieke omroep veranderde met de wetswijzigingen van 2016. Vanaf toen werd die taak: voorzien in media-aanbod op het gebied van cultuur, educatie en informatie. Amusement viel niet meer onder de taak van de publieke omroep. Het mocht niet meer het doel van programmering zijn, maar enkel nog een middel om informatie, cultuur en educatie te faciliteren (Rijksoverheid, 2016). Daarnaast wijzigde de verdeling van de zendtijd. Voor externe producenten werd het makkelijker om programma’s aan te bieden en te produceren. Wel moesten ze aan een omroep gekoppeld zijn om uit te kunnen zenden. Een andere belangrijke wijziging was de veranderde rol van de NPO: van coördinerend naar sturend op het uitvoeren van de taak van de publieke omroep. De NPO moest de vrijheid en verantwoordelijkheid van de omroepen voor de vorm en inhoud van het media- aanbod respecteren.

Over de grenzen van de sturende rol van de NPO was lange tijd veel onduidelijkheid en debat. Dit vertraagde het proces van de invoering van wijzigingen in de Mediawet.

4.1.1 Procesvanwetswijziging

In hoofdstuk 2 werd de zichtbare invloed van de overheid via officiële wet- en regelgeving beschreven. Het proces rondom de totstandkoming van wetgeving is complex en tijdrovend (Bardoel, 2004, p. 14). De uitingsvrijheid van de omroepen beperkt de overheid in de mate waarin ze mogen ingrijpen. Wetgeving moet dus zorgvuldig geformuleerd worden. Bovendien willen verschillende partijen zich uiten over wetsvoorstellen in de hoop wijzigingen in de wet te bewerkstelligen. Hieronder wordt het proces van de wetswijziging van 2016 doorgelopen, van aankondiging tot de invoering van de wijzigingen. De krachten binnen het spanningsveld van het ontstaan van de wet, de NPO, de omroepen en de politiek, werken in het proces van wetgeving op elkaar in, met en tegen elkaar (Vecht, interview 9 maart 2020).

Aankondiging

Al in oktober 2014 kondigde staatssecretaris Dekker zijn plannen aan om de Mediawet 2008 grondig ter herzien (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014). In een kamerbrief schreef hij dat het tijd was om “de richting te bepalen die nodig is om de publieke omroep klaar te maken voor de toekomst” (Ibid., p. 1). Een aantal wijzigingen werden voorgesteld (Ibid., p. 7):

• “Het kabinet scherpt de taakopdracht aan en vraagt de NPO inhoudelijke instrumenten te ontwikkelen om te sturen op het realiseren van publieke waarden en het bewaken van de kwaliteit van de nieuwsvoorziening.”

• “Het kabinet vergroot de creatieve competitie en de pluriformiteit binnen het bestel door externe partijen directe toegang te geven tot de publieke omroep en door een aantal garanties uit de Mediawet te schrappen.”

• “Het kabinet vergroot de mogelijkheden van de NPO in het bepalen en bewaken van de koers van de publieke omroep.”

grenzen van de sturende rol van de NPO verduidelijkt om de autonomie van de omroepen te bewaken. Daarnaast kreeg de NPO de aanvullende taak een representatieve maatschappelijke adviesraad in te stellen om op die manier direct contact met het publiek te bewerkstelligen. De Tweede Kamer nam het wetsvoorstel op 21 juni 2016 met een ruime meerderheid aan. Ook de Eerste Kamer nam het wetsvoorstel vier maanden later, op 25 oktober 2016, aan.

Invoering

De wetswijzigingen werden in meerdere stappen ingevoerd. Voor de regionale omroepen golden de wijzigingen in de Mediawet sinds 17 maart 2016 (Rijksoverheid, 2016). Na de stemmingen van de Tweede en Eerste Kamer, werden de wijzigingen voor de landelijke publieke omroepen doorgevoerd op 2 november 2016.

4.1.2 Traag veranderproces

De invoering van de wijzigingen betekende voor de omroepen dat zij zich moesten aanpassen. Ook de NPO moest haar beleid aanpassen op de nieuwe sturende rol die zij kreeg. De omroepen pasten daar hun beleid weer op aan. Het is inmiddels vier jaar geleden dat de wetswijzigingen op nationaal niveau zijn doorgevoerd. Genoeg tijd om beleid aan te passen en de dagelijkse gang van zaken te veranderen, zou je denken.

Toch is het volgens Lonneke van der Zee (interview 17 december 2019), bestuurssecretaris bij BNNVARA, te vroeg om het over concrete veranderingen te hebben. Volgens haar beginnen de eerste veranderingen nu pas voelbaar te worden, terwijl de volgende plannen tot wetswijzigingen alweer zijn aangekondigd (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2019). Beleid maken kost veel tijd en het proces van aanpassing ook. Volgens Van der Zee is de NPO nog steeds zoekende naar de precieze invulling van haar sturende rol (Van der Zee, interview 17 december 2019).

Volgens de NPO heeft het eerder te maken met de aard van de wijzigingen van de wet (Vecht, interview 9 maart 2020). De NPO had al handhavende en sturende bevoegdheden voor de wetswijzigingen van 2016, maar die waren nog niet officieel vastgelegd in de wet. “Het woordje sturing kwam in de wet zonder dat

Indiening

Eind augustus 2015 werd het wetsvoorstel ingediend onder de titel “Wijziging van de Mediawet 2008 in verband met het toekomstbestendig maken van de publieke mediadienst” (Eerste Kamer der Staten- Generaal, 2015). In dit voorstel werd onder andere gepleit voor het wijzigen van de taak van de publieke omroep, de rol van de NPO (in het wetsvoorstel werd in het eerste lid “samenwerkings- en coördinatieorgaan” vervangen door “sturings- en samenwerkingsorgaan”) en toegang tot het bestel voor externe producenten (Ibid.).

Kritiek

De publieke omroepen hadden veel kritiek op het wetsvoorstel, vooral op de invloed en de rol van de NPO. Het wetsvoorstel kreeg ook vanuit de Eerste Kamer veel kritiek. Zij vreesde voor te veel politieke invloed op de programmering door de combinatie van twee elementen: de nieuwe sturende rol van de NPO en de benoeming van bestuursleden van de NPO door de minister. Ook het uitbannen van amusement riep vragen op. Druiste dat niet juist in tegen de taak van de publieke omroep om een zo groot en breed mogelijk publiek aan te spreken?

Wijzigingen

In de Eerste Kamer vonden er vier debatten plaats over de wetswijziging en er werden vijf moties ingediend over onder andere budget en ruimte voor levensbeschouwelijke programmering (door ChristenUnie), het wettelijk waarborgen van het produceren van programma’s door de omroepen (door CDA), en het aannemen van het wetsvoorstel op voorwaarde dat er op korte termijn een aanvullend wetsvoorstel zou komen (door CDA) (Eerste Kamer der Staten-Generaal, 2016a). Op 15 maart 2016 was de uitkomst van de debatten dat de wet ingevoerd zou worden onder de laatstgenoemde voorwaarden. Staatssecretaris Dekker zegde toe dat de wet nog in vorm zou veranderen.

Aanname

De wijzigingen die staatssecretaris Dekker doorvoerde op het oorspronkelijke voorstel vereisten nieuwe stemmingen van de Eerste en Tweede kamer. In het nieuwe voorstel kreeg de minister geen rol meer in de benoeming van de bestuurders van de NPO (Eerste

naar de verkiezingen en bij de formatie van het kabinet in 2017 zullen wij het belang van een onafhankelijke, pluriforme en toegankelijke publieke omroep blijven benadrukken” (zie bijlage 10.5.1 voor de volledige omschrijvingen).

KRO-NCRV belichtte in haar jaarverslag van 2016 de veranderde rol van de NPO, de daling van het garantiebudget, en de toegang voor externe producten. Ook zij benoemde de lobby met de politiek en de invloed die zij daarmee zou proberen uit te oefenen op het beleid: “KRO-NCRV heeft in de (aanloop naar de) wetsbehandeling door contacten met verschillende partijen, met name in de Eerste Kamer, haar bezwaren goed onder de aandacht kunnen brengen. Onze inbreng heeft evenals de inbreng van twee andere omroepen, mede geleid tot een aanvullend wetsvoorstel welke op een aantal cruciale punten tot verdere verduidelijking van de Mediawet heeft geleid” (zie bijlage 10.5.2 voor de volledige omschrijvingen). Volgens Hoofd Juridische Zaken Heleen Weeber (interview 19 december 2019) is input geven een manier om invloed uit te oefenen. Input geven creëert meer begrip onder politici, volgens haar (Ibid.). In het proces van wetswijzigingen (paragraaf 4.1.1) is terug te zien dat de ChristenUnie en het CDA de meeste kritiek hebben geuit. Dit zijn van oorsprong de ‘natuurlijke’ en verzuilde bondgenoten van KRO-NCRV. De omroepvereniging zegt niets in haar jaarverslag over hoe ze om is gegaan met de opgelegde veranderingen.

Opvallend is dat zowel BNNVARA als KRO-NCRV gevraagd naar de betekenis voor hen van de wetswijzigingen van 2016 (interviews op 17 en 19 december 2019), niet zozeer ingaan op wat het voor hen als omroep betekende. Ze gaan juist in op de veranderde rol van de NPO. De betekenis en gevolgen van de wetswijzigingen voor de omroepen lijken hiermee volledig samen te hangen. Hieruit zou afgeleid kunnen worden dat wijzigingen in de veranderde rol van de NPO de meeste gevolgen heeft gehad voor de omroepen. Weeber (interview 19 december 2019) geeft aan dat de veranderde rol van de NPO voornamelijk invloed had op de dagelijkse gang van zaken van de omroepen. De bezuinigingen en het verkleinen van het garantiebudget zullen uiteindelijk hun uitwerking gaan hebben op de programmering. De rol van de NPO en de verhouding met de omroepen wordt in hoofdstuk 5 behandeld.

uitgelegd,” vertelt Vecht, “Op zich is dat niet erg, want de verantwoordelijkheden bleven eigenlijk hetzelfde: wij moesten die publieke taakopdracht invullen” (Ibid.). Vanaf 2016 werd de invulling van die taak nadrukkelijker. Daarnaast heeft het gevoel van een traag veranderproces bij de omroepen volgens Vecht ook te maken met de wetswijzigingen die elkaar snel opvolgen. De volgende wetswijzigingen liggen al klaar en daar gaan de zorgen van de omroepen naartoe. De wetswijzigingen van 2016 hebben de omroepen zich eigen gemaakt en nieuw verzet ligt in het verschiet. Volgens Vecht vergeten de omroepen hun onvrede over de wetswijzigingen van 2016. Ze houden zich nu bezig met de volgende wetswijzigingen en nemen de huidige Mediawet voor lief: “Hilversum omarmt de laatste wet waar ze zich aanvankelijk tegen verzet heeft” (Ibid.).