Waarom niet meer adaptieve beleidsvoering?

Met deze mogelijkheden komt de vraag op waarom adaptieve beleidsvoering nog niet meer gebruikt wordt.

Met het aanzwellen van de stroom aan data zou beleid veel meer stap-voor-stap en in de tijd kunnen wor-den ontwikkeld. Toch bestaan bij die aanpak een aantal belemmeringen. Sommige zijn meer praktische van aard, andere meer principieel.

De praktische bezwaren hebben te maken met het verschil tussen data en informatie. Het is nog steeds lastig om de effecten van beleid goed te meten. Wanneer de kwaliteit van publieke voorzieningen in beeld komt, kunnen daarover nogal verschillende ideeën bestaan die zich niet zo makkelijk tot een beperkt aantal, vaak bestaande indicatoren laten versmallen. Een belangrijk deel van de data die nu beschikbaar komt, is het gevolg van het gebruik van internet-toepassingen of elektronische registratiesystemen, waarbij het primaire oogmerk vaak niet het meten van overheidsprestaties is. Om vooral kwalitatieve prestaties te meten moeten nieuwe indicatoren worden ontwikkeld, waarvoor nieuwe data moet worden verzameld.

Dat vergt tijd en geld.

Wat de effecten van het beleid betreft, moeten we, naast het kunnen meten, met twee andere factoren rekening houden. In de eerste plaats is het soms niet duidelijk wat met beleid wordt nagestreefd, dat wil zeggen, wat de beoogde effecten zijn. Daarover kunnen binnen de overheid of in het beleidsveld verschil-lende visies bestaan. Beleid is niet een alleenstaande actie, maar gaat ook over het werken met uiteenlo-pende groepen in dat veld. Voor de uitvoering is het daarom belangrijk te zoeken naar gemeenschappelijk begrip en beeldvorming over het beleidsprobleem en de aanpak ervan, naast het bij elkaar brengen van de verschillende partijen. Dit betekent dat voor beleid ook de context relevant is en onderdeel zou moeten zijn van de te meten effecten. Denk bijvoorbeeld aan een luchtkwaliteitsbeleid dat streeft naar zero-emissions.

In dat geval zou in een stad niet alleen de concentraties van vervuilende stoffen gemeten moeten worden, maar bijvoorbeeld ook de mate waarin ondernemers met de overheid bereid zijn emissies te reduceren door te investeren in elektrisch transport.

In de tweede plaats zijn de onbedoelde effecten van beleid belangrijk. Denk bijvoorbeeld aan de invloed dat beleid kan hebben op sociale ongelijkheid of inclusiviteit. Het lastige van onbedoelde effecten is dat die op voorhand niet waren voorzien. Natuurlijk kan daarover worden nagedacht, bijvoorbeeld door vooraf, mede op basis van eerdere ervaringen en onderzoek, een analyse te maken van de mogelijke gevolgen van beleid. Denk aan de ‘wat-als’ vraag binnen adaptieve beleidsplanning, zoals al eerder is besproken. Na het inventariseren moeten de denkbare effecten in indicatoren worden omgezet, zodat veranderingen in het beleidsveld kunnen worden gesignaleerd. Dat vraagt om extra investeringen, waarbij het nog steeds niet zeker is of met de ‘bedachte’ indicatoren alle gevolgen worden gesignaleerd. In dit geval ligt het meer voor de hand om, voor het signaleren van onbedoelde effecten, ex-post evaluaties te blijven uitvoeren.

Naast deze praktische belemmeringen, zijn er ook meer principiële problemen in het geding. In de eerste plaats leidt adaptieve beleidsvoering tot een verplaatsing van het zwaartepunt in het beleidsproces van de politiek naar de uitvoering. Door het experimenteren, maar ook met het gebruik van allerlei algoritmes, krijgen uitvoerders meer en meer een voorsprong in kennis, die zij zullen benutten. Dat verruimt, zoals we in deze bijdrage hebben beredeneerd, de beleidsvrijheid van uitvoerders en vergroot de kloof tussen prin-cipaal en agent. De belangrijke vraag daarbij is: waarom zou een politieke prinprin-cipaal voor zo’n verandering

kiezen? Zelfs wanneer er allerlei fire alarms bestaan, waarmee burgers en anderen in de samenleving signalen over de uitvoering kunnen afgeven, is het de vraag of de principaal een beleidsproces ondersteunt waarin veel meer ruimte is om via leren en experimenteren naar oplossingen te zoeken.

Het is denkbaar dat een principaal adaptieve beleidsvoering zal omarmen wanneer het bijdraagt aan een verbetering van publieke voorzieningen. Zo’n verbetering kan opwegen tegen een wat minder sterke greep op de uitvoering. Dat is misschien ook de impliciete hoop van degenen die adaptieve beleidsvoering onder-steunen, omdat zij beleid zien als een proces waarin naar oplossingen voor maatschappelijke problemen wordt gezocht. In die lijn zou een bewindspersoon vooral geïnteresseerd moeten zijn in de probleemoplos-sende functie van beleid. En of dit ook daadwerkelijk zo is, is niet vanzelfsprekend.

Politieke bewindspersonen hebben ook te maken met een dynamiek die het gevolg is van het moeten realiseren van politieke prioriteiten en het bedienen van de eigen achterban. Met het verwerven van poli-tieke steun binnen de partij, de eigen achterban of bij kiezers moeten de gemaakte beloftes wel worden opgepakt. Het ligt voor de hand die beloftes in beleid om te zetten. Beleid is, in dat perspectief, vooral een politiek signaal over wat de principaal belangrijk vindt en wil uitstralen, en niet zozeer een proces waarin men naar oplossingen zoekt. Deze politiek-symbolische functie van beleid verhoudt zich daarom niet altijd even goed met de probleemoplossende functie. Wanneer prioriteiten als algemene beleidskaders zijn gefor-muleerd bij het zoeken naar oplossingen, kunnen beide functies samenvallen. Zodra prioriteiten vooral bestaan uit het aangeven van bepaalde maatregelen die in de uitvoering centraal moeten staan, dan zal een spanning tussen beide functies ontstaan. De politieke beleidsambities gaan dan schuren met de beleids-ruimte die nodig is en wordt benut voor experimenteren en leren. Zeker wanneer op een bepaald terrein de politiek-symbolische functie belangrijk wordt gevonden, zullen weinig prikkels bestaan om de uitvoering die ruimte te bieden.

Een andere beperking voor adaptieve beleidsvoering, zoals dat in deze bijdrage centraal staat, is het debat over privacy. Het kunnen verzamelen van informatie betekent niet dat dit in overeenstemming is met het recht op privacy, ook wanneer daarmee wordt beoogd beleid ‘nog beter’ te maken. De nieuwe Europese verordening op het terrein van gegevensbescherming stelt bijvoorbeeld nieuwe eisen aan het gebruik van persoonlijke gegevens en introduceert, onder bepaalde voorwaarden, een ‘recht om vergeten te worden’.

Burgers kunnen zich, met recht, aan bepaalde databestanden onttrekken. Dit betekent dat er nog meer aandacht moet zijn voor de vraag of data bepaalde groepen wel goed vertegenwoordigen.

6. Conclusie

De digitalisering van de samenleving heeft belangrijke gevolgen voor de overheid. De snelheid waarmee en de mate waarin data beschikbaar komen over allerlei aspecten waarop beleid zich richt, zal in de komende jaren alleen maar toenemen. Zoals aangegeven biedt dat mogelijkheden tot adaptieve beleidsvoering waar-mee op incrementele wijze wordt geëxperimenteerd en geleerd in de beleidsuitvoering. Dat versterkt de rol van de uitvoerders in het beleidsproces, die nog meer een informatievoorsprong krijgen op anderen, waar-onder de politiek. Tegelijkertijd zijn er, zoals in deze bijdrage is betoogd, verschillende mogelijkheden om het politieke primaat in het beleidsproces te behouden. Daarbij spelen verschillende vormen van toezicht een rol, waaronder de klassieke police patrols, naast allerlei mogelijkheden van fire alarms. Vooral de

beleids-matige fire alarms zijn interessant omdat daarmee burgers en anderen in het beleidsveld worden ingescha-keld in het volgen en beoordelen van de kwaliteit van publieke voorzieningen. Daarmee kan, onder druk van de digitalisering, een balans worden bewaard tussen politiek en uitvoering.

Met het aanzwellen van de stroom aan data is het de vraag of adaptieve beleidsvoering meer zal worden gebruikt. Naast praktische bezwaren bij het meten van beleidseffecten, zowel in termen van verwachte als onverwachte effecten, zijn er ook principiële belemmeringen. Het is niet zondermeer duidelijk of de politiek is geïnteresseerd in een proces waarin naar oplossingen wordt gezocht in plaats van toegepast.

In de politieke arena moet de principaal daadkracht uitstralen en met beleid een duidelijk signaal geven.

Die politiek-symbolische functie past niet altijd bij de probleemoplossende functie van adaptief beleid.

Verder kan adaptieve beleidsvoering ook binnen organisaties tot veranderingen leiden, die verder moeten worden verkend. Omdat door het continue leren en experimenteren de verschillen tussen beleidsformu-lering en beleidsuitvoering afnemen, komt de vraag op hoe interne sturing moet worden georganiseerd.

Zal meer informatie over de uitvoering ertoe leiden dat vooral het ‘management’ over meer beleidsvrijheid kan beschikken, of houden ook de meer operationele uitvoerders ruimte over, ondanks het feit dat met meer datastromen hun dagelijkse functioneren meer expliciet kan worden gemaakt?

Deze spanningen blijven een belangrijke uitdaging voor onze, zich digitaliseerde, overheid. Digitalisering is een belangrijke onzekere factor en daarom is adaptiviteit als methode zo belangrijk. Het biedt de moge-lijkheid keuzes te maken. Daarbij gaat het niet alleen over keuzes ten aanzien van beleid, waarop deze bijdrage is ingegaan, maar ook over organisatie en politiek-bestuurlijke structuren. Door stap-voor-stap de gevolgen van de gemaakte keuzes te verkennen, met de mogelijkheid om die keuzes opnieuw aan te passen aan onze ervaringen en nieuwe kennis, kunnen we met onzekerheid omgaan. Toch blijft er altijd een kans op het maken van fouten, maar daarvan kunnen we leren. Of, in de relativerende woorden van Lindblom,

“…it ought to be said that under this method, as well as under some of the most sophisticated variants of the root method… policies will continue to be as foolish as they are wise”¹⁹.

Prof. dr. Bernard Steunenberg is hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden en specialist op het terrein van politiek en beleidsprocessen. Het doet onder-zoek naar Europese besluitvorming, de uitvoering van Europees beleid door lidsta-ten, maar ook de invloed van ‘big data’ en de inzichten vanuit ‘data science’ op beleid en beleidsprocessen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van onder meer de inzichten uit de speltheorie en de economische benadering van politiek, en institutionele en deliberatieve benaderingen van bestuur. Steunenberg heeft hierover veel gepubli-ceerd. Verder is hij Jean Monnet Ad Personam Chair in European Politics en Founding Editor van Research and Politics, een open-acces tijdschrift op het terrein van politiek en bestuur.

Over de auteur