bestuur
Prof. dr. C.F. van den Berg
Inleiding
Toen eind jaren 1980 de Koude Oorlog tot een einde kwam, meenden sommigen dat de wereldgeschiedenis na een lange mars haar eindpunt van vrede, stabiliteit en economische voorspoed had bereikt. Dat The End of History1 maar van korte duur zou zijn, bleek op schokkende wijze op 11 september 2001. Toch was in militaire en strategische kringen al aan het begin van de jaren 1990 het besef ontstaan dat de wereld ná de Koude Oorlog er een stuk veranderlijker, onzekerder, complexer en meer ambigue uit zou kunnen gaan zien. Op het Amerikaanse Army War College bedachten ze zelfs een naam voor zo’n wereld: een VUCA-wereld ( volatile, uncertain, complex, ambiguous). De afgelopen decennia zijn we ervan doordrongen geraakt dat VUCA niet alleen van toepassing is op de militair-strategische omgeving, maar op bijna alle aspecten van het poli-tieke, economische en maatschappelijke leven. Fundamentele onzekerheid en onvoorspelbare omgevings-schokken lijken daarmee een teken van onze tijd.
Wat betekent dit nu voor de rol en het functioneren van de rijksoverheid? Welke filosofie, organisatie, mid-delen, ambtenaren en werkprocessen voor de overheid passen bij een VUCA-wereld? Een veelgehoord maar ook raadselachtig antwoord op deze vraag is dat de overheid adaptiever moet worden, meer aanpassingsvermogen moet ontwikkelen. Klinkt goed, maar wat houdt dit nu eigenlijk in? Daarop richt dit essay zich. Uitgaande van het veronderstelde gebrek aan aanpassingsvermogen van de rijksoverheid kijken we eerst naar bestuurlijke adaptiviteit en verandering vanuit een historisch perspectief (1), om daarna te komen tot een hedendaagse con-ceptualisering van adaptiviteit voor de rijksdienst (2). Op basis van deze concon-ceptualisering gaan we na op welke onderwerpen en dimensies die adaptiviteit aandacht behoeft (3) en komen we tot enkele slotopmerkingen (4).
1. Bestuurlijke adaptiviteit en verandering vanuit historisch perspectief
2In de ogen van velen zijn overheidsorganisaties bij uitstek (en met name in vergelijking met winstgedreven organisaties) veranderingsresistent.3 Padafhankelijkheid, de bureaucratische organisatievorm en gevestigde belangen zouden het verandervermogen van de overheid tot een minimum beperken4. Voor een deel is dit beeld terecht: de vereisten van goed bestuur zoals rechtmatigheid en rechtszekerheid, gecombineerd met
wettelijke procedures, publieke verantwoording, lange-termijn doelstellingen en verplichtingen die de overheid aangaat, maken dat overheidsorganisaties minder gemakkelijk het roer om kunnen gooien dan een willekeurig middelgroot bedrijf5. Voor een ander deel is dit beeld ook zeer onterecht: de overheid is voortdurend in verandering6. Als we naar de middellange termijn kijken, dan blijkt dit uit waarnemingen van ambtenaren die nu rond de pensioenleeftijd zijn, namelijk dat de rijksdienst gedurende hun loopbaan onherkenbaar is veranderd op het gebied van de werkprocessen, de cultuur en de interne verhoudingen7. Kijken we naar de lange termijn, dan valt direct op dat de overheid wat betreft de verhouding staat-samen-leving; de taakverdeling tussen bestuurslagen en tussen de publieke en private sector; de (ont-)bundelingen van taken binnen organisaties; en wat betreft de positie van ambtenaren; altijd is meebewogen met de nationale en internationale politieke, economische en maatschappelijke omgeving8.
Figuur 1 geeft op zeer globale wijze de belangrijkste nationale en internationale politieke, economische en maatschappelijke veranderingen weer, in combinatie met grote bewegingen van en binnen de rijksoverheid.
Hieruit blijkt dat hervorming en verandering van en in de publieke sector van alle tijden is. In de vroege negen-tiende eeuw kunnen we in de verschillende landen van West- en Midden-Europa een gemeenschappelijke trend ontdekken richting de (al dan niet democratische) rechtsstaat, met daarbij passend de opkomst van overheidsorganisaties met kenmerken die al door Max Weber als bureaucratisch zijn beschreven9. De bureau-cratie, dat wil zeggen het ambtenarenkorps, is daarin te beschouwen als de vleesgeworden uitwerking van het legaal-rationeel gezag oftewel ‘de rechtsstaat in werking’. Binnen die Weberiaanse conceptie komen de rechtstatelijke beginselen, waaronder algemene beginselen van behoorlijk bestuur, tot uitdrukking, zoals zorgvuldigheid van bejegening, het verbod op vooringenomenheid en het verbod op willekeur.
Ook in latere perioden deden brede, min of meer gelijktijdige hervormingsgolven in de verschillende West- en Midden-Europese landen zich voor. Zo is in de periode na 1880 de opkomst van de actieve en produce-rende overheid te zien, die tot uitdrukking komt in staats- en gemeentebedrijven, woningbouwinstanties en zorginstellingen, om maar een paar taakterreinen te noemen. Daardoor veranderde de relatieve per-soneelssamenstelling van het openbaar bestuur: het aandeel van technisch, onderwijzend, verplegend en uitvoerend personeel groeide. De relatieve samenstelling van het overheidspersoneel ging daarmee meer gelijkenis vertonen met de private sector.
In de periode na de Tweede Wereldoorlog zien we tot aan de jaren 1970 een trend tot technocratisering en verwetenschappelijking van het openbaar bestuur en de ambtelijke dienst. In vrijwel elk van de bestuurlijke systemen op nationaal en internationaal niveau zien we onder andere de aandacht voor systematische en rationele opzet en uitvoering van beleid (de planning) opkomen. Gebaseerd op het idee van de maakbare samenleving, werden allerlei planbureaus ingesteld. In deze periode komt het vak beleidsambtenaar op.
Voorheen werden zij met de bredere term ‘bestuursambtenaar’ aangeduid. Wetenschappelijke en techni-sche rationaliteit zouden een aanpak en oplossing van allerlei maatschappelijke vragen dichterbij brengen door middel van blauwdrukbenaderingen en alomvattende ontwerpen. In ieder geval dichterbij dan op basis van politieke ambtelijke machtsstrijd zou kunnen gebeuren, zoals voorheen gedacht werd. Als gevolg hiervan treedt een verschuiving op in het gewenste profiel van de (hogere) ambtenaar: minder generalis-tisch en algemeen juridisch gevormd, en méér vakinhoudelijk specialisgeneralis-tisch, waarbij economische, techni-sche en beleidswetenschappelijke kennis gewenst wordt.
180018101820183018401850186018701880189019001910192019301940195019601970198019902000 Grote gebeurtenissenKoninkr. HollandKoninkr. der NLen Afschei- ding België Revolu- tiesGrondwetHoogtepunt Kolonialisme, schoolstrijdWOIPacifi- catieEcon. CrisisWOIIWederop- bouw, Dekolonisatie, KoudeOorlog K.O., Olie- crises
K.O., Val comm
End of history9/11, Fortuyn Maatsch. Ontw.Franse tijdModernisering economie door verlicht despotisme Industrialisatie, verstedelijkingOntstaan verzuilingHoogtepunt verzuilingOntzuilingGeloof in de markt Staat-samenl. relatiesVerlicht PatriottismeNachtwakersstaatUitbreiding overheidstakenHoogtepunt verzorgings- staatHervorming verzorgingsstaatNaar enabling state + participatiesamenleving Staatsstructuur, taakverdelingen bestuurslagen
Standaardisering en centralisatieHoogtepunt gedecentraliseerde eenheidsstaatDeconcentr in de gedec. EHS Decentralisatie binnen de gedec. EHS, Europeanisering Scheidslijn, verdeling publiek/privaat
Verstatelijking op infrastructuur, sociale taken strikt privaatVerstatelijking van infra, technische en sociale takenPrivatisering, deregulering, marktwerking (Ont)-bundelen van takenNiet aan de ordeBundelingScheiding beleid/ uitv.
+ scheiding toez./ handh Positie van ambtenarenPre-Weberiaans: Patronage, oligarchie, deeltijd erebaanProfessionalisering, WeberianiseringInvoering Ambtenaren- wet
Technocratisering, proportionaliteitDeprivilegingNormalisering, Nieuwe politisering 180018101820193018401850186018701880189019001910192019301940195019601970198019902000 Figuur 1.
De wetenschapstechnocratische benadering heeft de hoge verwachtingen die aan haar gesteld werden, in de praktijk niet waargemaakt. Ze is vastgelopen in de weerbarstigheid van maatschappelijke problemen en in het bijzonder de daaraan verbonden machtsaspecten10. De maakbaarheid van de samenleving is een illusie gebleken. De maatschappelijke onrust van eind jaren 1960 en de opkomende economische crisis van eind jaren 1970 hebben geleid tot een andere trend in het openbaar bestuur. Deze toepassingen zijn vaak gevat onder de term New Public Management (NPM), die in de periode sinds het begin van de jaren 1980 in grote lijnen heeft gedomineerd.
In figuur 1 wordt deze trend achtereenvolgens weergegeven door de hervorming van de verzorgingsstaat, “deprivi-leging” van het (hogere) ambtenarenkorps, decentralisatie, privatisering, deregulering, marktwerking, scheiding beleid/uitvoering, later aangevuld met de scheiding beleid/uitvoering/toezicht/handhaving, de verschuiving van de actieve producerende staat naar de voorwaardenscheppende staat in combinatie met de participatiesamen-leving, en normalisering van de ambtelijke rechtspositie. Niet voor niets wordt het meest recente decennium aangeduid op verschillende vlakken als “herbezinning?”, aangezien reeds voor het begin van de recente economi-sche crisis de kritiek op NPM-hervormingen en -werkprocessen breed onderkend werd11, maar het bezuinigings-perspectief van na 2008 toch veel van dezelfde maatregelen heeft voortgebracht. Toch is parallel aan NPM in het afgelopen decennium, zowel in de literatuur als in de praktijk, het idee van de voorwaardenscheppende staat in combinatie met de participerende samenleving steeds dominanter geworden12. Die herbezinning is dus nodig omdat enerzijds de omgeving sneller en onvoorspelbaarder verandert, en anderzijds omdat de adaptieve verande-ringsstrategie uit het verleden (NPM) niet de antwoorden geeft waar men naar op zoek is.
Het beeld dat uit figuur 1 en bovenstaande historische bespreking naar voren komt, is van een overheid die voortdurend en wellicht in steeds versnellend tempo meeverandert met de politieke, economische en maatschappelijke staat van het land. De vraag is echter of hierbij altijd van adaptiviteit gesproken kan worden. Voorzichtigheid met de term adaptiviteit is om twee redenen geboden. In de eerste plaats omdat verschillende omgevingsveranderingen juist in gang gezet zijn door veranderingen van en binnen de over-heid (de aanpassingsrichting is dus niet alleen omgeving overover-heid maar ook vice versa).
In de tweede plaats omdat het de vraag is of afgedwongen, of te late verandering om de fit tussen overheid en haar omgeving te herstellen, geïnterpreteerd moet worden als een uiting van positief adaptatievermogen of juist van een gebrek daaraan. De organisatiewetenschappelijke literatuur leert ons immers dat van adaptiviteit nog geen sprake hoeft te zijn als we verandering om de fit met de omgeving te herstellen zien, maar dat het bij adaptiviteit en adaptieve capaciteit juist ook gaat om de factoren die bijdragen aan effectieve voorbereiding op veranderingen, en het kunnen monitoren en duiden van de omgeving: anticiperen, identificeren, interprete-ren en reageinterprete-ren13. Om deze reden is het goed om eerst nader te kijken naar de betekenis en het gebruik van de begrippen adaptiviteit en adaptieve capaciteit binnen de context van de overheid.
2. Wat is adaptief bestuur?
De toegenomen fundamentele of strategische onzekerheid (deep uncertainty) waarin de overheid moet opereren doet terecht de vraag naar de adaptiviteit van de overheid rijzen. In allerlei notities en beleidsstuk-ken wordt adaptiviteit benoemd als de belangrijkste bekwaamheid om in de toekomst met fundamentele onzekerheid om te kunnen gaan, en als voorwaarde om effectief in te kunnen spelen op die onzekere,
complexe en dynamische werkelijkheid. Maar waar hebben we het eigenlijk over als we het over adaptiviteit in de context van de overheid hebben?
Voor bestuurskundigen heeft adaptiviteit twee te onderscheiden betekenissen. In de bestuurswetenschap-pelijke literatuur wordt adaptiviteit hoofdzakelijk gebruikt in de zin van robuustheid: het kunnen blijven vervullen van je rol ondanks allerlei veranderingen in de omgeving. Adaptiviteit heeft dan de betekenis van veerkracht, deugdelijkheid, herstellend vermogen en betrouwbaarheid. Hier gaat het dus om de vraag in hoeverre de overheid (een overheidsorganisatie of een stelsel van overheidsorganisaties) overeind blijft in geval van schoksgewijze verandering of een calamiteit (zoals een aanslag, aanval, natuurramp of pandemie). De verwachting van robuustheid is in veel gevallen kenmerkend voor publieke organisaties, en speelde historisch zelfs vaak een rol bij de keuze om een bepaalde taak of verantwoordelijkheid binnen de overheid of in het private domein te beleggen14. Denk daarbij aan de keuze in veel landen om waterstaat, kolen productie, trein- en luchtverkeer oorspronkelijk in staatsbedrijven onder te brengen.
Volgens Hood wordt deze vorm van adaptiviteit bereikt door een combinatie van redundantie (het bestaan van back-up systemen bovenop de normaal benodigde capaciteit), diversiteit (het bestaan van afzonderlijke, op zichzelf staande eenheden ter voorkoming van een domino-effect) en soliditeit (het gebruik van meer bouwstoffen dan nodig voor normale taakuitvoering). De literatuur benadrukt dat organisaties die hoog scoren op deze vorm van adaptiviteit een relatief hoge mate van overcapaciteit hebben die in geval van een calamiteit ingezet kan worden, en een verantwoordingsstructuur waarin het maken van fouten toegestaan is, met het oog op leren15.
De tweede relevante betekenis van adaptiviteit komt voort uit de strategische organisatiewetenschappelijke litera-tuur en is meer gericht op flexibiliteit: het vermogen van een organisatie om zichzelf te veranderen als de omgeving daarom vraagt. Het gaat hier om het kunnen loslaten van vaste structuren en processen, modieus gezegd: het accepteren of zelfs omarmen van de onzekerheid waar de omgeving de organisatie mee con-fronteert. Daarvoor is een constante monitoring van de omgeving noodzakelijk, om daar vervolgens de eigen werkwijzen, capaciteiten en vormgeving op aan te passen. Zo kan een misfit tussen de organisatie en de veranderende omgeving steeds tijdig gerepareerd worden, zodat de productiviteit en de kwaliteit van de prestaties gehandhaafd blijven. Daarbij is het nodig dat vaste procedures worden losgelaten, en er ruimte gegeven wordt om ad hoc te handelen.
Zo leren de bestuurswetenschappelijke en de organisatiewetenschappelijke literatuur ons dat adaptiviteit in beide betekenissen een wenselijke, zo niet voorwaardelijke eigenschap van de overheid is. Het klinkt alsof je van adaptiviteit eigenlijk nooit genoeg in huis kunt hebben. Maar als adaptiviteit een oneindige deugd is en iedereen vóór is, hoe komt het dan dat er zoveel klachten over een gebrek aan adaptiviteit binnen over-heidsorganisaties zijn? Nadere inspectie wijst uit dat adaptiviteit helaas geen oneindige deugd is, en juist kan botsen met andere criteria van goed bestuur. Een hoge mate van adaptiviteit in de zin van robuustheid komt vanwege de benodigde overcapaciteit al gauw op gespannen voet te staan met het vereiste van doel-matigheid. En een hoge mate van adaptiviteit in de zin van flexibiliteit komt vanwege de losse procedures en ad hoc handelen al gauw op gespannen voet te staan met de vereisten van rechtsgelijkheid, rechtszeker-heid en procedurele rechtmatigrechtszeker-heid.
Adaptiviteit als… Hoofddoel Tegenhanger Kan afbreuk doen aan…
Robuust bestuur Overeind blijven bij een calamiteit
Kwetsbaar bestuur Doelmatig bestuur
Flexibel bestuur Meebuigen met veranderende omgeving
Rigide bestuur Rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, procedurele rechtmatigheid Tabel 1. Robuust en flexibel bestuur als twee onderscheiden betekenissen van adaptiviteit voor het openbaar bestuur
De vraag is nu hoe de waarden robuustheid en flexibiliteit zich tot elkaar verhouden. Zijn het elkaar uitsluiten-de waaruitsluiten-den, waarbij meer robuustheid automatisch ten koste gaat van flexibiliteit en vice versa? Het antwoord in eerste aanleg is nee. Robuust bestuur heeft als tegenhanger kwetsbaar of broos bestuur, terwijl flexibel