VROM-Raad

Ook de VROM-Raad heeft zich uitgesproken over hoe de marktwerking positieve veranderingen in de woningbouw en de woningmarkt te weeg kan brengen. Een belangrijke rode draad van het advies van de VROM-Raad (2005) is dat er meer geld beschikbaar moet komen voor de grondexploitatie door opbrengstverhoging en kostenverlaging. Dat geld zou ten goede moeten komen aan de ruimtelijke kwaliteit. Daarnaast geeft de VROM-Raad aan dat de transparantie moet verbeteren. Meer kennis en transparantie op de markten en sectoren laten meebetalen aan gewenste ruimtelijke kwaliteiten zijn enkele aanbevelingen. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) en met name de afdeling Grondexploitatie daarbinnen dragen daar nu al aan bij. Over het algemeen zal de ontwikkelaar dan ook de opstallen realiseren en daarmee een deel van de hogere kosten voor ruimtelijke kwaliteit uit de resultaten hierop kunnen dekken. Discussiewaardig is of het huidige ingerichte marktsysteem op de woningmarkt het enige alternatief is om de onderkant van de woningmarkt tegemoet te komen. Kremers en de VROM-raad hebben daar hun visie over geuit. Zijn dat betere alternatieven? Die vraag komt overeen met de bovenstaande tweede deelvraag van dit onderzoek. Uiteraard zijn er wetenschappelijk oplossingen in theorieën vastgelegd wat te doen om de negatieve gevolgen van een minder werkende markt vlot te trekken. Twee vaak aangehaalde wetenschappers zijn de economen Arthur Pigou en Ronald Coase, zij hebben theorieën ontwikkeld waarbij marktwerking en sturing er toe doet. Maar wat is precies marktwerking in de ruimtelijke ordening en op de woningmarkt?

Op een ideale werkende markt heerst er consumentensoevereiniteit: de consument kan dus kiezen. Zij stuurt door zijn keuzen het productie- en distributieproces. Sommigen (Priemus, 2000; Needham, 2006; Buitelaar, 2007) vinden een omslag van een aanbiedersmarkt naar een vragersmarkt noodzakelijk. Tal van motieven voor overheidsingrijpen die gelden op een markt die door algemene woningtekorten wordt gekenmerkt, verliezen in de komende jaren hun basis (Priemus, 2000). Sommigen lijken de opvatting toegedaan dat de overheid op de woningmarkt vele stappen terug kan zetten en dat er alle reden is om meer ruimte te bieden voor marktwerking in de volkshuisvesting. Door middel van drie soorten interventie, namelijk marktregulering, marktstimulering en marktstructurering is de marktwerking te beïnvloeden (Needham, 2006).

2.1.2 Marktregulering

Marktregulering focust zich qua sturingsinstrumenten op wet- en regelgeving om de bestaande markt beter te reguleren. Dit type marktinterventie wordt gekenmerkt als een publiekrechtelijk beleidsinstrument en heeft weinig kenmerken uit privaatrechtelijke sfeer (Needham, 2005). Volgens Needham (2005) richt de Nederlandse overheid zich voornamelijk op de publiekrechtelijke kant bij het opstellen van marktinterventies. Hierdoor staan wet- en regelgeving op een prominente plek. Het opstellen van strategisch beleid op de grondmarkt kent volgens Janssen-Jansen et al. (2009) een sterk lokaal karakter. Dit is van belang omdat de woningmarkt een regionaal karakter heeft en niet stopt bij de gemeentegrens (Janssen-Jansen et al., 2009). Bij het effectief gebruiken van marktregulering als sturingsinstrument door het geven van geboden en verboden, heeft het landelijk ruimtelijk beleid binnen de Wro, de Wet algemene bepalingen

35

omgevingsrecht (Wabo) en de verschillende natuurwetgevingen een significante rol. Gemeenten kunnen het lokale beleid met de gebruikelijk reguleringsmiddelen beïnvloeden door het opstellen van verordeningen en het opstellen/wijzigen van bestemmingsplannen. Uiteraard verplicht de woningwet de gemeente een woonbeleidsnota te hebben en zorgt de BBSH ervoor dat er prestatieafspraken tussen corporaties en gemeente moeten zijn. Hierin maken beide partijen afspraken over wat er in een bepaalde periode van elkaar verwacht kan worden op het gebied van nieuwbouw, sloop herstructurering, investeringen in leefbaarheid en zorg. Het marktverkeer werkt dus beter met regels (Needham, 2004). Regels geven zekerheid en daardoor beschermen ze de waarde van rechten.

2.1.3 Marktstimulering

Schouten (2009) en Segeren (2007) leggen in hun conceptualisering van marktstimulering de nadruk op financiële stimulering vanuit de overheid ten behoeve van het bereiken van een bepaalde marktbeweging. Een succesvolle marktinterventie door middel van financiële marktstimulering hoeft niet perse belonend te zijn. Ook belastingwetgeving om ongewenste marktsituaties tegen te gaan, kunnen vallen onder een pakket aan stimulatiemaatregelen. Denk aan koop- en huursubsidie en de hypotheekrenteaftrek. Maar ook stimuleringsmaatregelen die problemen in probleemwijken aanpakken zoals in de Vogelaarwijken, ISV gelden en investeringen in welzijns- en zorgdiensten. Schouten (2009) en Segeren (2007) benadrukken, samen met Needham (2005), dat stimuleringsmaatregelen als singulier beleidsinstrument vaak onvoldoende zijn om structurele problemen binnen een markt aan te pakken. Daarom worden stimuleringsmaatregelen in Nederland vaak gebruikt in combinatie met marktregulering.

2.1.4 Marktstructurering

Needham (2005) omschrijft de marktinterventie marktstructurering als een ingrijpen van de overheid op de marktcondities, de grenzen en de mogelijkheden. Het vaststellen van regels die de vrijwillige interactie tussen particulieren structureren is het streven. Vanuit het oogpunt van verdeelde maatschappelijke verantwoordelijkheid voor grote problemen als de vergrijzing en de woningmarkt is marktstructurering wenselijk. Vooral vanuit het perspectief, private partijen medeverantwoordelijk te maken voor de problemen. Hoe de eigendomsrechten van de private partijen zijn vastgesteld is erg belangrijk bij marktstructurering. Deze gaan namelijk over het eigendom van het onroerend goed. In regels en wetten is vastgelegd hoe er met deze eigendomsrechten omgegaan mag worden. Ze worden zo opgesteld dat het grondgebruik van actoren moet leiden tot een gewenste inrichting van de ruimte en aanbod van woningen. Toekenning van eigendomsrechten zorgen dus voor coördinatie binnen de ruimtelijke ordening (Needham, 2005). Het betreft de ideologische betekenis van rechten betreffende grond en gebouwen, met name de betekenis van het eigendomsrecht (bijvoorbeeld Van Zundert, 1980). Mensen hebben allerlei soorten belangen bij de wijze waarop grond en gebouwen worden gebruikt. De staat verheft sommige van die belangen tot rechten, onder andere om de burger te beschermen tegen de willekeur van machtige anderen (Needham, 2006).

36

Wanneer privaatrechtelijke regels veel ruimte geven om de markt te laten 'werken' en de overheid dus niet intervenieert, zorgt het ervoor dat private partijen meer ruimte en mogelijkheden hebben. Dat komt ten goede aan de kennis en de 'know how' van de marktwerking. De eindverantwoordelijkheid ligt uiteraard nog steeds bij de overheid, zij bepalen de duidelijk geformuleerde spelregels. Hoe duidelijker de spelregels hoe makkelijker het voor marktpartijen wordt vrij te handelen op de markt.

Vaak wordt de keuze voor marktstructurering dan wel marktregulering beredeneerd vanuit de welvaartseconomie. Grond en gebouwen zijn schaarse middelen die kunnen worden ingezet om gewaardeerde goederen en diensten te maken. Vanwege hun schaarste is het van belang dat zij zorgvuldig worden ingezet, met name teneinde het 'hoogst gewaardeerde pakket' van goederen en diensten op te leveren. ‘Het hoogst gewaardeerde pakket' kan worden geoperationaliseerd als het zogenaamde Pareto- optimum; niemand wordt beter zonder dat tegelijkertijd er iemand slechter van wordt. Wanneer dit niet geldt, is de markt inefficiënt en faalt de markt.

De voorkeur van de instrumenten ligt bij het structureren van de markt. De verantwoordelijkheid van grote maatschappelijke problemen delen door een marktstructurering is wenselijk doch lastig te realiseren. Priemus gaf in het vorige hoofdstuk al aan dat het nu tijd is om structureel veranderingen door te voeren, de ad hoc regulering- en stimuleringsmaatregelen hebben hun langste tijd gehad. Wenselijk voor velen, maar wat let de politiek dit niet te kunnen of willen realiseren? Voor een deel heeft dit te maken met de cultuur in de ruimtelijke ordening. Nederland heeft in vergelijking met het buitenland een zeer actieve overheid, zij is een speler op een markt waarbij zij ook de regels bepaalt.