Vrijwillige terugkeer in de praktijk en in de ogen van Burundese vrijwillige terugkeerders

De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf meer heeft wordt op een bepaalde manier voor een keuze gesteld: vrijwillig of gedwongen terugkeren.

“Terugkeren moet ‘je’ sowieso, maar de manier waarop bepaal je zelf.”

Omdat vrijwillige terugkeer de voorkeur verdient is geprobeerd vrijwillige terugkeer te stimuleren door deze vorm van terugkeer aantrekkelijker te maken dan gedwongen terugkeer. In beginsel krijgt een vrijwillige terugkeerder geen inreisverbod opgelegd, wordt een vrijwillige terugkeerder niet in vreemdelingenbewaring gesteld en kan een vrijwillige terugkeerder aanspraak maken op verschillende vormen van ondersteuning bij zijn terugkeer. Allemaal duidelijke verschillen. Wanneer een vreemdeling op grond van deze ‘voordelen’ zou besluiten vrijwillig terug te keren wordt het doel bereikt: de vreemdeling keert terug , het kost de overheid minder geld dan gedwongen terugkeer en de ondersteuning die wordt ingezet heeft gedaan wat het zou moeten doen: vrijwillige terugkeer stimuleren. Hiervan is echter in de praktijk weinig sprake, want geen van de respondenten noemt als reden voor terugkeer deze voordelen als zijnde doorslaggevend bij de beslissing om terug te keren. Om dit wel te kunnen bereiken moeten de voordelen die vrijwillige terugkeer heeft ten opzichte van gedwongen terugkeer worden vergroot (of de nadelen die gedwongen terugkeer kent worden vergroot).

Zo denk ik dat als een vreemdeling echt alleen beroep kan doen op ondersteuning bij terugkeer als hij vrijwillig terugkeert, in dat geval geen inreisverbod opgelegd krijgt en niet het risico loopt in bewaring te worden gesteld, dit een motivatie vormt om terug te keren en de terugkeerder ook zelf het gevoel krijgt dat er daadwerkelijk iets te kiezen valt. Ondersteuning bieden aan vreemdelingen die terugkeren vormt geen stimulans voor het kiezen voor vrijwillige terugkeer als aanspraak maken

op die ondersteuning niet aan een termijn gebonden is. Als die ondersteuning alleen nog ingeroepen zou kunnen worden zolang de termijn voor vrijwillige terugkeer niet is verlopen (eventueel met verlenging), zullen vreemdelingen daadwerkelijk moeten overwegen wat ze willen en belangrijk vinden en op basis daarvan een keuze maken voor vrijwillige of gedwongen terugkeer.

“Als ik nu terugkeer, krijg ik 2000 euro, een vliegticket, de nodige informatie en iemand die me in Burundi kan helpen. Als ik dat niet doe, mag ik hier alsnog niet blijven en krijg ik helemaal niets meer,

ook niet als ik uiteindelijk toch terugkeer.”

Als de bovenstaande afweging door een terugkeerder gemaakt zou worden voordat hij besluit vrijwillig terug te keren, heeft het stimuleren van vrijwillige terugkeer door middel van het bieden van ondersteuning pas echt zin gehad en zullen de terugkeerders waarschijnlijk meer gevoel hebben dat ze echt een keuze hadden.

Niet alleen moeten de ‘voor- en nadelen’ die (wettelijk gezien) aan de twee vormen van terugkeer zijn verbonden naar mijn mening worden waargemaakt en alleen worden ingezet bij de vorm van terugkeer waar ze voor bedoeld zijn (dus ondersteuning alleen bij vrijwillige terugkeer en inbewaringstelling alleen bij gedwongen terugkeer), ook zal de acceptatie en beleving van de terugkeerders beter aansluiten bij wat er juridisch voor hen geregeld is als de verschillen groter worden. Motiveren om te kiezen voor vrijwillige terugkeer lukt niet als het verschil uiteindelijk minimaal blijkt te zijn. Ik snap best dat als je eigenlijk al niet terug naar je land van herkomst wilt en liever zo lang mogelijk in Nederland wilt blijven, dat je niet wordt gemotiveerd als je net zo goed nog wat langer in Nederland kan blijven en een jaar later je alsnog kan melden voor ondersteuning. Een nadeel van het niet binnen de termijn voor vrijwillige terugkeer terugkeren naar het land van herkomst zou het risico kunnen zijn in bewaring te worden gesteld. Hoewel dit een wezenlijk argument lijkt, omdat een vreemdeling in beginsel niet in bewaring wordt gesteld zolang de termijn voor vrijwillige terugkeer niet is verstreken, blijkt uit de praktijk dat ook deze motivatie om binnen de termijn voor vrijwillige terugkeer terug te keren genuanceerd moet worden. Zo sluit samenwerking met een ondersteunende organisatie aan terugkeer niet uit dat een vreemdeling alsnog in bewaring wordt gesteld. Ook als een vreemdeling al ‘klaar’ is voor terugkeer en de benodigde reisdocumenten voor handen zijn, kan hij nog in bewaring worden gesteld.

Veel van de respondenten hadden daarnaast niet alleen langer in Nederland willen blijven, ook vreesden zij voor gezichtsverlies bij terugkomst in Burundi. Door de mate waarin vreemdelingen die daadwerkelijk binnen de termijn terugkeren worden ondersteund te vergroten (en daarmee het verschil met gedwongen terugkeer te vergroten) kan ook de vrees voor het lijden van gezichtsverlies worden weggenomen/verkleind. Stel, een vrijwillige terugkeerder krijgt 5000 euro en/of een opleiding waar hij iets aan heeft in het land van herkomst en heeft geen inreisverbod. Daar tegenover heeft een gedwongen terugkeerder geen geld en opleiding maar wel een inreisverbod. Wederom een duidelijk verschil tussen de twee vormen van terugkeer, maar door het verschil nog groter te maken wordt ook de vrees op gezichtsverlies verkleind.

Over de plannen van Staatssecretaris Teeven om minder vaak een licht inreisverbod op te leggen, denk ik, zeker als het doel is de vorm van terugkeer beter te laten aansluiten bij de belevingswereld van de terugkeerder, dat dit geen goed idee is. Als vrijwillige terugkeerders die buiten de termijn voor vrijwillige terugkeer terugkeren geen (of een licht) inreisverbod opgelegd krijgen, zullen terugkeerders eerder gemotiveerd worden om (alsnog) vrijwillig terug te keren, omdat ze er op die manier in ieder geval zeker van zijn niet de aankomende tijd nooit meer in Europa te mogen komen.

Samengevat betekent dit dat de manier waarop terugkeer door vrijwillige terugkeerders wordt ervaren mede wordt bepaald door de manier waarop vrijwillige terugkeer is geoperationaliseerd. De begrippen vrijwillig en gedwongen betekenen, in ieder geval in letterlijke bewoording, (ongeveer) het tegenovergestelde. Toch zorgt de manier waarop deze begrippen in de terugkeerpraktijk zijn ingekleurd ervoor dat deze twee begrippen in de terugkeerpraktijk juist veel overlapping/gelijkenis kennen.

Enerzijds denk ik dat hoe deze begrippen ook worden ingekleurd, terugkeerders nooit het gevoel krijgen dat ze vrijwillig zijn teruggekeerd, omdat ze, zeker in het geval van de respondenten, eigenlijk niet terug wilden. Anderzijds, zullen grotere verschillen tussen vrijwillige en gedwongen terugkeer ervoor zorgen dat terugkeerders het gevoel krijgen daadwerkelijk een keuze te hebben gehad en die keuze zelf hebben gemaakt. De beslissing om überhaupt terug te keren is dan misschien niet vrijwillig, maar de manier waarop deze is ingericht wel.

6.3

Aanbevelingen

De ervaring leert dat wie als vrijwillige terugkeerder kan worden aangemerkt en dus recht heeft op de voordelen die vrijwillig terugkeren met zich meebrengt, niet altijd helder is. Daarnaast zijn de verschillen tussen vrijwillige terugkeer en gedwongen terugkeer wellicht niet groot genoeg om van een daadwerkelijke stimulans te kunnen spreken. Als de verschillen groter worden, denk ik dat er pas echt kan worden gesproken van stimulans.

Omdat de respondenten binnen dit onderzoek allemaal te kennen hebben gegeven dat ze eigenlijk wel in Nederland hadden willen blijven, maar hen dit haast onmogelijk werd gemaakt, en zij opzagen tegen het gezichtsverlies dat zij mogelijk zouden lijden bij terugkomst in Burundi is een andere aanbeveling die ik zou willen doen dat overheden ook zouden kunnen investeren in het ‘thuisfront’. Het informeren van het thuisfront zou hier een rol bij kunnen spelen, maar ook het aanpassen van de mate van ondersteuning kan hier invloed op hebben. Gedwongen terugkeerders, die in beginsel geen recht hebben op ondersteuning, zullen alles in het land van herkomst zelf op poten moeten zetten. Vrijwillige terugkeerders, mits de ondersteuning toereikend (genoeg), zou gezichtsverlies bespaard kunnen blijven als zij daadwerkelijk iets hebben geleerd in Nederland dat zij na terugkeer in het land van herkomst nog kunnen gebruiken. Brede ondersteuning in natura en financiële ondersteuning voor de eerste periode na feitelijke terugkeer zou gezichtsverlies, waar terugkeerders voor vrezen, kunnen voorkomen en daarmee vrijwillige terugkeer stimuleren.

Daarnaast denk ik dat, als de Europese en Nederlandse overheid willen bereiken dat de belevingswereld van terugkeerders aansluit bij hetgeen er juridisch geregeld is met betrekking tot terugkeer, zelfstandige terugkeer, voor de niet-gedwongen van terugkeer, een betere naam is dan vrijwillige terugkeer. Want ook als alleen vrijwillige (dus: zelfstandige) terugkeerders nog worden ondersteund, zij nooit meer in bewaring zullen worden gesteld en geen (zwaar) inreisverbod meer opgelegd zullen krijgen, zullen er, vermoed ik, niet veel terugkeerders zijn die hun terugkeer als

vrijwillig ervaren. Of zij hun terugkeer wel, als zij worden overladen met ondersteuning, als

zelfstandig (“terugkeren moet ‘je’ sowieso, maar de manier waarop bepaal je zelf”) zullen ervaren weet ik niet, maar meer passend bij de praktijk dan vrijwillig (“wil je terugkeren? Ok, dan doe je dat. Wil je dat niet? Doe het dan maar niet. Wat jij wil”) is het zeker.

Literatuurlijst

Literatuur

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Categoriaal beschermingsbeleid, een ‘nood zaak’, Den Haag, juni 2006.

Advies Commissie Vreemdelingen Zaken, Vreemdelingenbewaring of een lichter middel?, Den Haag mei 2013.

Baudoin, P., van der Burgt, A. en Hendriksen, A., Vrijheidsontneming van de vreemdelingen, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag 2008.

Beltman, D., “Terugkeervoorzieningen bij vrijwillige terugkeer voor vreemdelingen zonder

verblijfsvergunning in vergelijkend perspectief” in: Journaal Vreemdelingenrecht 2012, nr. 1/5, p. 40-64.

Berg, van den, I., Vreemdelingenwet 2000 Tekst en toelichting, Editie 2002-2003, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2002.

Berwouts, K., Burundi, Koninklijk Instituut voor de Tropen, Amsterdam, 2006

Black, R., Koser, K., e.a., Understanding Voluntary Return, Sussex Centre for Migrati.on Research, Londen, 2004.

Boeles, P., Strafbaarstelling van illegaal verblijf en het Unierecht, in: A&MR 2013, nr. 2, p. 64-68. Brekelmans, F. en Dokkum, B., “Openbare orde en inbewaringstelling” in: Nieuwsbrief asiel- en

vluchtelingenrecht, 2005, nr. 10, p. 596-606.

Cordewener, J., We weten niets van het binnenland van Afrika, in: Internationale Samenwerking, 2007, jaargang 29, nr. 2, p. 30-33.

Depping, R. en Olivier, B.K., Vreemdelingenwet 2000 Tekst en toelichting, Editie 2002-2003, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2002.

Dokkum, van, B., Kernthema’s vreemdelingenbewaring, Ars Aequi, Nijmegen 2010. Dokkum, van, B., Kroniek Vrijheidsontneming, in: A&MR 2013, nr. 3, p. 349-357.

Engbersen G. en Burgers J., De Ongekende Stad: Illegale Migranten in Nederland, in: Migranten Studies, 2000, nr. 2, p. 69-80.

Franssen, K., Kroniek Europees asielrecht: maart 2012 – januari 2013, in: A&MR 2013, nr. 1, p. 37-45. Frouws, B. e.a., Eindrapport Evaluatie Stichting Duurzame Terugkeer, Zoetermeer, 2 februari 2011. Haas, de H., Engaging Diasporas; How governments and development agencies can support diaspora

involvement in the development of origin countries, International Migration Studies, Oxford, juni 2006.

Imkamp, R., Terugkeerrichtlijn beschermt tegen dubbel inreisverbod, in: A&MR 2012, nr. 9, p. 491- 493.

Kadende-Kaiser R. en Kaiser, P., Modern Folklore, Identity and Political Change in Burundi, in: African Studies Review, 1997, jaargang 40, nr. 3, p. 29-54.

Leerkes, A. en Boersema, E., Het lot van het inreisverbod, een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk en gepercipieerde effecten van de Terugkeerrichtlijn in Nederland, Wetenschappelijk onderzoek en documentatiecentrum van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, Memorandum 2014-2

Lodder, G., Vreemdelingenrecht in vogelvlucht, Den Haag, 2005.

Mascini, P., Fermin, A. en Snick, H., Burundese asielzoekers in Nederland, Een strategische casestudy naar transnationalisme, in: Sociologie, jaargang 5, nr. 3, p. 430-452.

Rapport Amnesty International, Vreemdelingendetentie in Nederland: Mensenrechten als maatstaf, 2 september 2014.

Reneman, M., Kroniek Uitzetbaarheid en Terugkeer, uitzetting en uitstel van vertrek, in: A&MR 2011, nr. 2, p. 84-91.

Riel, van, M., Kroniek uitzetbaarheid en terugkeer, in: A&MR 2013, nr. 9

Spijkerboer, T. en Vermeulen, B., Vreemdelingenwet 2000 Tekst en toelichting, Editie 2002-2003, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2002.

UNHCR en Vluchtelingenwerk Nederland, Rapport Gesloten Verlengde Asielprocedure 2010 – 2012, ‘Pas nu weet ik: vrijheid is het hoogste goed’, 23 april 2013.

Verlinden, P., Rwanda/Burundi: mensen, politiek, economie, cultuur, Koninklijk Instituut voor de Tropen, Amsterdam 1996.

Wijngaarden, M., Kroniek Openbare orde, in: A&MR 2013, nr. 2, p. 93-100.

Wijngaarden, M. en Pahladsingh, A., De strafrechter en het inreisverbod: een moeizaam huwelijk, in: A&MR 2014, nr. 2, p. 79-85.

Zwaan, K., Interpretatie en implementatie van de Terugkeerrichtlijn in verschillende EU-lidstaten, in: A&MR 2011, nr. 7, p. 266-272.