Hoofdstuk 5: Case Study Burund
5.6 Juridische kwalificatie versus ervaring
In hoofdstuk drie was te lezen hoe de vrijwillige terugkeer in Nederland is geoperationaliseerd: waar moet de terugkeerder zich aan houden en waar kan hij, als hij meewerkt, aanspraak op maken. In hoofdstuk 4 zijn vervolgens de verschillen tussen vrijwillige en gedwongen terugkeer juridische en praktisch volgens bronnen van de kant van de overheid en ondersteunende instellingen op een rijtje gezet.
Voor de respondenten geldt dat zij hun terugkeer (hoe aantrekkelijk deze ook geprobeerd is te maken), in ieder geval achteraf, niet als vrijwillig ervaren en stellen dat ze, hoewel ze –volgens de juridische definitie- vrijwillig zijn teruggekeerd, onder druk zijn teruggekeerd en van vrijwilligheid in de letterlijke zin van het woord in ieder geval geen sprake is.
In deze paragraaf behandel ik verschillende aspecten van vrijwillige en gedwongen terugkeer. Ik leg hier de juridische verschillen tussen vrijwillige en gedwongen terugkeer naast de ervaringen van de respondenten.
5.6.1 Zelfstandige of vrijwillige terugkeer
Zoals in paragraaf 4.2.1 al is besproken wordt in Nederland de niet-gedwongen vorm van terugkeer in de wet- en regelgeving vaak “zelfstandig vertrek” of “zelfstandige terugkeer” genoemd en betekent zelfstandig duidelijk iets anders dan vrijwillig. Hoewel dit misschien lijkt alsof er in de Nederlandse wet- en regelgeving haast toevallig is gekozen voor zelfstandig in plaats van vrijwillig, acht ik deze woordkeuze wel van belang voor de acceptatie en de beleving van de terugkeerders. De respondenten die ik voor dit onderzoek heb gesproken ontkennen namelijk niet dat zij uit eigen kracht handelend en op zichzelf zijn teruggekeerd (een definitie van zelfstandige terugkeer). Zo zijn zij bijvoorbeeld niet onder fysieke dwang het vliegtuig ingestapt en zijn zij wel zélf naar bijvoorbeeld de IOM en/of Stichting Maatwerk bij Terugkeer gestapt ter voorbereiding en ondersteuning van hun terugkeer. Wél bestempelden veel respondenten hun terugkeer als “in ieder geval niet vrijwillig”. Hoewel dit wellicht dus een klein verschil in bewoording is tussen de Europese regels de Nederlandse regels omtrent terugkeer, maakt dit voor dit onderzoek wel degelijk een verschil, omdat de ervaring
217 Arnaud, interview 5, 17 juli 2013.
43
van de respondenten op dit moment in ieder geval niet is “ik ben vrijwillig teruggekeerd” en misschien wel is “ik ben zelfstandig teruggekeerd”.
Hiermee is nog geen antwoord gegeven op de vraag waarom vrijwillige terugkeerders hun, juridisch gezien, vrijwillige terugkeer, niet als zodanig ervaren. Wel zou het verschil in bewoording misschien iets kunnen betekenen voor de beleving van de terugkeerders en zou er, als er vrijwillige terugkeer altijd zelfstandige terugkeer genoemd zou worden en daarmee niet de suggesties gewekt zou worden dat de vrije wil van de terugkeerder echt van belang is, misschien wel helemaal geen reden zijn geweest voor het doen van dit onderzoek, omdat de ervaring van de respondenten met de manier waarop zij zijn teruggekeerd dan wellicht was overeengekomen met de manier waarop de terugkeer juridisch was vormgegeven.
5.6.2 Vrijwillige terugkeer in de wet- en regelgeving
Vrijwillige terugkeer blijft een term die niet past bij hetgeen er in regels over wordt geformuleerd. Sterker nog, het artikel in de Nederlandse wet dat gaat over vrijwillige terugkeer zou in zijn geheel niet meer kloppen als “uit eigen beweging” (zelfstandig) zou worden vervangen door “vrijwillig”. Artikel 62 van de Vw 2000 zou in dat geval komen te luiden: “Nadat tegen de vreemdeling een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, (…) dient hij Nederland vrijwillig binnen vier weken te verlaten.” Vrijwillig in één zin met dient (te verlaten), lijkt mij vrij paradoxaal. Geen van de bepalingen die gaat over vrijwillige terugkeer zegt iets in de trant van:
“Wil je terugkeren? Ok, dan doe je dat. Wil je dat niet? Doe het dan maar niet. Wat jij wil.”
Daarom is, nogmaals, kiezen voor het woord zelfstandig in plaats van vrijwillig een stap in de goede richting. De eigen wil van een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf in Nederland (meer) heeft, zo zal ook blijken uit de onderstaande uitspraken van drie respondenten, doet er namelijk niet of nauwelijks toe. Terugkeren moet, de manier waarop en hoe de periode in de tijd voor de feitelijke terugkeer wordt ingericht is aan hem zelf, de rest niet.
“Het is écht niet vrijwillig. Het is alleen omdat je geen andere keuze hebt. Als je ziet dat je niet kan werken weet je dat de politie je altijd in de gevangenis kan zetten. Eigenlijk ben ik ook weer gevlucht
uit Nederland. Er zijn maar twee opties: in de gevangenis of uit Nederland. Het is dus echt niet vrijwillig”218
“Ik wilde eigenlijk niet terug naar Burundi, maar omdat ik ook twee keer in detentie heb gezeten, één keer elf maanden en de andere keer twaalf weken, was ik zo gefrustreerd. Nadat ik werd vrijgelaten heb ik een maand in de illegaliteit op straat geleefd, maar omdat ik ziek werd en zelfs een tijdje in het
ziekenhuis heb gelegen moest ik me wel overgeven.”219
218 Meneer A., interview 12, 1 augustus 2013. 219 Meneer B., interview 14, 18 juli 2013.
44
“Ik werd er echt gestrest van. Ik kon niet goed slapen en denken. Ik wilde echt graag in Nederland
blijven, maar het deed nu heel veel pijn.”220
5.6.3 Ondersteuning bij terugkeer
In de wet- en regelgeving is een duidelijk verschil gemaakt tussen vrijwillige en gedwongen terugkeer en wordt er bijvoorbeeld bijstand en advies geboden aan vrijwillige terugkeerders. Hoewel mensen inderdaad zullen worden aangemoedigd terug te keren als daar iets tegenover staat, is het verschil in ondersteuning nu te klein. Het maakt klaarblijkelijk niet uit wanneer iemand zich meldt voor ondersteuning, dat kan ook een jaar later zijn, en zelfs wanneer iemand zich na dit jaar nog steeds niet heeft gemeld en dan in bewaring wordt gesteld, kan vanuit bewaring nog ondersteuning worden verkregen. Dit bleek ook uit de gesprekken die ik met de respondenten heb gevoerd. Geen van hen is direct na de afwijzende beschikking op hun aanvraag tot het verlengen van de verblijfsvergunning of na intrekking van de verblijfsvergunning teruggekeerd naar Burundi.221 Pas toen ze de uitzichtloze
situatie in Nederland “zat” waren hebben zij besloten terug te keren.222 Op deze manier lijkt de
motivatie om binnen de termijn voor vrijwillig vertrek terug te keren, althans aan de terugkeer te gaan werken, wel erg te worden beperkt.
Op de ondersteuning van terugkeer die in het leven is geroepen om vrijwillige terugkeer te stimuleren kunnen weliswaar alleen vrijwillige terugkeerders een beroep doen, maar de grens tussen wie een vrijwillige terugkeerder is en wie niet (als wordt gekeken naar wie van welke voordelen gebruik maakt) is, zo blijkt uit de praktijk en ervaringen van de respondenten, niet altijd duidelijk. De termijn voor vrijwillige terugkeer eindigt in beginsel na 28 dagen. Dat daaruit wordt afgeleid dat je na het verstrijken van die termijn niet meer vrijwillig terug kan keren, acht ik een logische conclusie, omdat dit volgens mij het doel is van het instellen van een termijn. Neem bijvoorbeeld de betalingstermijn van een boete. Als je niet betaalt binnen de gestelde termijn wordt (eventueel na een herinnering en verlenging van de termijn) de boete hoger. Het ‘voordeel’ van het betalen van de boete is dat men geen deurwaarder aan de deur krijgt, geen risico loopt op een andere vorm van straf en de boete niet hoger wordt. Dit lijkt niet te gelden voor de termijn voor vrijwillige terugkeer. Ook als een vreemdeling zich niet houdt aan de termijn voor vrijwillige terugkeer en eigenlijk helemaal niet wil terugkeren, kan hij, als hij zich later bedenkt omdat hij de uitzichtloze situatie in Nederland zat is, nog aanspraak doen op dezelfde ‘voordelen’ die hij had gehad als wanneer hij wel binnen de termijn voor vrijwillige terugkeer was teruggekeerd.
5.6.4 Vrijwillige terugkeer en toch een inreisverbod?
Met niet alle respondenten heb ik het gehad over het inreisverbod, daarom kan ik niet uit hun ervaring in het algemeen spreken. Wel kan op grond van de wet, de rechtspraak en op grond van de
220 William, interview 8, 24 juli 2013.
221 Alle respondenten vallen dus in de derde kolom van figuur 1 op pagina 32 en van figuur 2 op de volgende
pagina: vrijwillige terugkeer buiten de termijn.
222 Aimé, internview 1, 15 juli 2014.
45
verhalen van sommige respondenten worden gesteld dat vrijwillige terugkeer een inreisverbod niet uitsluit. Bijvoorbeeld op grond van artikel 66a, eerste lid onder b, van de Vw 2000, omdat dit artikel voorschrijft dat terugkeerders die zich niet aan de termijn voor vrijwillige terugkeer hebben gehouden ook een inreisverbod krijgen opgelegd. Hoewel een terugkeerder in een dergelijk geval kan worden aangemerkt als vrijwillige terugkeerder en in beginsel aanspraak kan maken op de voordelen die vrijwillige terugkeer met zich meebrengt, zal deze terugkeerder toch een inreisverbod opgelegd krijgen. Op grond van Europese regels zou dit een licht inreisverbod moeten zijn, maar ook dit ‘voordeel’ (een licht inreisverbod in plaats van een zwaar inreisverbod zoals bij gedwongen terugkeer vaak wordt opgelegd) lijkt te worden beperkt nu Staatssecretaris Teeven onlangs in een brief aankondigde dat hij voornemens is minder vaak een licht inreisverbod op te leggen, omdat dit volgens hem niet effectief is. De prioriteit van de politie bij het vreemdelingentoezicht ligt niet bij het bestraffen van het overtreden van een licht inreisverbod, wat betekent dat dit in de praktijk ook niet vaak gebeurt, hetgeen volgens de Staatssecretaris wel zou moeten.223 Er zal dan ook een nieuwe
aanpak volgen waarbij vaker een zwaar(der) inreisverbod zal worden opgelegd waardoor de afschrikkende werking, die het inreisverbod zou moet hebben, volgens de Staatssecretaris zal toenemen.224
5.7 Samenvatting
Nu ook de “werkelijke” verschillen tussen vrijwillige en gedwongen terugkeer besproken zijn, geef ik de twee vormen van terugkeer nogmaals grafisch weer.225 Dit keer is de figuur niet gebaseerd op het
recht, maar op de praktijk.. Als basis is figuur 3 gebruikt, alleen hier te zien dat deze figuur aanzienlijk is gewijzigd. De gestippelde pijlen zijn genummerd en staan in deze figuur voor de praktijk/ervaringen van de respondenten.